時間：2023-04-26 16:05:21
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關鍵詞：生態文明；環境倫理觀；人類中心主義；生態中心主義；可持續發展觀
【正文】
環境倫理是伴隨著二十世紀六十年代的環境保護運動而日益彰顯的一種倫理思潮，它對工業化過程中導致的全球性生態危機進行了全面的反思，并突破了以人為中心的狹隘的功利觀念，進而要求重新審視人與自然的關系以確立新的價值觀念，要求在思想和行為上表現出對人與自然共同利益的關心。它涉及人類在處理與自然之間的關系時，何者為正當、合理的行為以及人類對于自然界負有什么樣的義務等問題，提倡環境倫理源于人類對以往人類文明的反省，引發當代全球性環境問題產生的危機意識。
全球性的生態環境問題，從根本上說是由于人類在發展經濟和科學技術的過程中，沒有能正確地處理好人類活動與自然生態的關系問題而導致的。而缺少環境倫理的內部支持是環境法陷入困境、難以自拔的一個相當深層次的原因。如果我們不能從內部對人類的基本價值觀進行一場深刻的變革，不能重新解讀人與自然的關系，則只有面對環境問題以及環境立法的無奈，因此人們不得不對以往人類的價值理念、人類活動以及由此產生的后果進行反思以及人與自然環境、地球、宇宙的關系等生態倫理道德問題。
生態文明的提出，是人們對可持續發展問題認識深化的必然結果，是人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和，人類目前所要建設的生態文明并不是一切以生態為中心的文明,而是人與自然和諧相處、協調發展的文明。因此,生態文明背景下人類應堅持的環境倫理觀也不應當是以生物或生態為中心的非人類中心主義的倫理觀,而是作為傳統人類中心主義修正者的現代人類中心主義倫理觀——既強調人的地位和作用,強調以人為本,又關注人對自然環境的尊重和保護為基本宗旨的文化倫理形態。
一、自然法的道德觀對環境倫理觀之影響
自然法思想是人類法律思想史上的一種重要思潮,它是人類的思辯精神在法律領域中的反映,承認法律與道德的一致性、注重法律的道德性是自然法思想中的重要理論。在自然法理論中，法治承載著諸多價值，例如民主、自由、平等、秩序、效率、安全等等，而這正與當代人類社會通過長時間的痛苦和悲劇實證經歷后的要求相契合，人類開始覺悟到了人類的價值，人與自然關系的真諦，進而開始與包括中國文明在內的幾千年不殆的終極文化匯流，由單一、單向、虛假、強權開始轉向人與自然共存的真正文化；開始關心生存的倫理、自然的平衡、相互依存、共同進化并確立人與自然統一、和諧的文化尺度。在中國,古代哲學中始終將自然觀、認識論、人生觀和倫理觀融為一體。與西方倫理觀相比較,中國古代哲學(倫理學) 具有濃厚的自然和環境色彩,例如“天人相應”、“天人合一”、“天人和諧”等儒家和道家思想都含有濃厚的生態倫理觀,認為人是自然界的一部分，自然界有普遍規律，人也服從普遍規律； [1]《易經》還強調了“萬物含生”的生態科學思想，[1]如我國第一個封建王朝秦朝的《秦律·田律》中規定,二月不得砍伐樹木,非夏天不得取草燒灰以免影響幼草生長……不許捕殺幼獸幼鳥,不許毒殺魚鱉以及繁殖期的野獸,先秦思想家荀況在其著作《王制》中提到的“草木榮華滋碩之時,罔罟毒藥不入澤,不夭其生,不絕其長也······”[2]等等。
根據古希臘、古羅馬和基督教的自然法思想，自然法被認為是普遍存在的根本性的法則。孟德斯鳩認為：從最廣泛的意義上說，自然法是由事物的性質產生出來的必然關系。亞里士多德把法律看成是“不受欲望影響的理性” ,他承認有絕對凌駕於個人意志之上的絕對正義的形而上學。后來西塞羅和斯多噶學派把亞里士多德關于法律是理性和正義的體現這一概念加以弘揚，表述成更高的自然法理論——自然法是宇宙秩序的產物，可以由人的理性去發現。西方傳統哲學認為，只有人是主體，生命和自然界是人的對象；因而只有人有價值，其他生命和自然界沒有價值；因此只能對人講道德，無需對其他生命和自然界講道德。因此可以說古典自然法是理性主義的自然法,在這個階段自然法不再根植于抽象的自然和神,而是根植與人的理性,其理論以兩個自然的假設為推理前提，即自然狀態和自然權利。自然法是以“理性”為內核的，自然法堅持道德倫理與法律的不可分割,宣揚“公平”、“正義”等價值。道德倫理是法律規范的基礎,不能割裂法和道德倫理的關系,不符合道德倫理的法律不是真正意義上的法。自然法學說等傳統哲學觀點所關涉的倫理道德主要局限于人與人之間的倫理道德,道德倫理觀的變化對法律的發展產生深刻的影響, 法律被染上了濃重的道德性色彩。在傳統的自然法道德倫理觀念里，人們往往忽視了環境道德，并未將環境污染與環境破壞視為道德問題，直到環境危機日益嚴重時，人類倫理道德觀念開始變化, 以促進人與環境自然協調共生為中心的新環境倫理道德觀將倫理觀念的中心從人類社會擴展到整個自然界或生態系統。
自然法的道德觀對環境倫理觀折射出的影響是工業文明人類統治自然的哲學基礎的演變過程，而要真正克服人類遭遇到的生態環境危機，首先端正人與自然關系的認識，在人類長期的文明方式下，整個社會的制度的形成實際受文化傳統、風俗習慣的影響。這其中，道德倫理在制度的形成過程中起到了不可忽視的無形的作用。同時市場經濟秩序要求相應的倫理觀念和道德行為的規范，以德制來引導和保障其正常有序的運行，包括亞當?斯密在內的一些西方學者都曾明確強調道德倫理對于有序市場的重要意義。現代新制度經濟學更是將類似于經濟道德的意識形態看作是一種經濟資源，稱這種意識形態是“人力資本”，由此可見，道德倫理以及意識形態作為非強制性的制度安排，已經成為影響市場秩序、制約經濟發展的重要的無形力量，這種道德倫理觀在自然法思想中已經顯現。
二、環境倫理觀在環境法中的價值體現
從社會調整的角度看, 法律與道德作為兩個重要的社會調整手段, 是相輔相成、相互促進的。在社會上占統治地位的道德必然要融合和滲透到法律中, 法律是維護并傳播占統治地位的道德觀念的有效手段。[3]在環境保護中，除了要求較為完善的環境法律制度，強有力的環境執法體制以及健全的環境司法制度外，還要求有環境倫理的內部基礎。
近年來，隨著信息技術高速發展，傳統檔案管理正面臨著前所未有的變革從紙質和電子混合檔案向全數字化檔案轉變、從人工檔案管理為主向自動檔案管理為主轉變、從單一部門檔案管理向跨部門、跨專業、跨地域檔案管理轉變。
一、檔案管理信息平臺深化應用的背景
當前，國家電網公司加快實現電網和公司發展方式轉變，努力創建一強三優(電網堅強、資產優良、服務優質、業績優秀)現代公司。國家電網公司高度重視檔案管理工作，并將其作為企業管理重要組成部分，大力推進檔案管理信息化。2006年，國家電網公司與紫光電子檔案事業部合作開展國家電網公司檔案管理信息平臺建設項目2009年，在國家電網公司公司總部、華中電網公司、四川省電力公司等網省公司試點成功。目前，國家電網檔案管理信息平臺已成功嵌入國家電網公司協同辦公系統，福建省電力公司隨即也全面推廣應用，廈門電業局作為國家電網公司轄區內唯一的特區供電企業，在福建省電力系統內率先深化應用該檔案管理信息平臺。
廈門電業局檔案管理工作一直走在全省前列。2000年，在全省系統率先晉升為國家一級，連續3年獲得省公司檔案管理先進單位、連續6年獲得廈門市檔案先進集體稱號。截至2010年底，共有綜合檔案室1個，二級綜合檔案室17個，共有文書、科技、會計檔案近30萬卷(件)，機讀目錄12萬余條，照片檔案4000余張，及音頻、視頻檔案200多份。
二、檔案管理信息平臺深化應用的目標
福建省電力公司根據自身工作實際，在國家電網公司檔案管理信息平臺的基礎上，采用B/S多層應用體系結構，應用SOA、J2EE等先進技術對軟件應用系統進行深度開發，建成符合福建電力檔案業務工作要求的功能模塊和界面處理，實現了電子文件與電子檔案全程管理。同時，福建電力數字檔案信息資源管理系統創新性地開發了全宗定制、門類定制等多種定制功能，使系統可隨著業務的變化而進行自行定制，減少了因業務變動而導致的二次開發費用和時間，極大地方便了使用;創新性提出了現行文件層、整編文件層和永久檔案層三層管理模式，建立了文件中心、整編中心、數檔中心和控制平臺，實現了信息管理系統電子文件網絡采集、整合、處理、歸檔全過程數字化。
檔案管理信息平臺主要應用模塊包括應知應會、企業知識、部門知識、個人知識、你問我答。其中數字化檔案存放在企業知識模塊中，按照檔案屬性分類為：文書檔案、合同檔案、生產檔案、科研檔案、基建檔案、設備檔案、會技檔案、聲像檔案、實物檔案、招標檔案。檔案檢索條件包含：題名、文號、責任者、起止日期、機構、文件類型、主題詞、關聯詞、分類號等。檔案管理信息平臺以確保文件的真實性、可靠性、完整性和可用性四個特性為基礎目標，確定了十大功能：確定需要捕獲的檔案，確定檔案的保存時間，檔案捕獲，登記，分類，存儲和保管，利用，跟蹤，處置計劃的實施，對檔案管理過程的記錄。
用戶可根據工作考查、學術研究、經濟建設、落實政策、個人取證等不同目的進行檔案檢索。檔案管理信息平臺內嵌智能操作平臺(IDOL)，在檢索的同時對信息進行智能理解，主要完成檔案內容資源的各項分析服務，以及智能化的文本處理，包括文本挖掘、分類聚類、內容提煉等，從無序的海量數據中，找到數據之間的關系和規律，進一步提高檔案資源的利用價值。此外，還有一些特殊應用，例如，檔案分類并不完全采用業務職能分類方法，而是在按業務活動劃分類別的基礎上，綜合運用了機構級別、機構性質、所屬區域、文件格式等分類標準。
檔案管理信息平臺是一個覆蓋有關單位的一體化綜合平臺，使檔案信息實現縱向貫通、橫向集成和高度共享。檔案管理信息平臺深化應用后，將實現檔案信息傳輸網絡化、檔案管理自動化和檔案信息利用在線化，充分發揮檔案部門的信息服務功能，注重電子文件管理、檔案管理先進理論的具體應用和國際標準的貫徹實施，融合思想理念創新與技術方法創新，最終實現電子數據的共享利用和綜合應用，為企業生產、管理提供決策服務，真正實現檔案管理水平質的飛躍。
隨著通信建設工程發展,及建筑安裝工程造價管理工作與國際接軌的發展趨勢,通信建設工程預算定額作為一種反映社會生產力水平和社會平均消耗量指標,將在經濟工作中發揮越來越重要的作用.由于通信建設工程預算采用傳統的工程計價模式,預算定額人工單價已越來越不適應市場人工單價需要,為此,必須對通信建設工程預算定額現行的人工單價進行改革.由于現行的人工單價計價辦法偏離了價值規律,不能及時地反映市場人工價格的變化,造成了施工企業人工費虧損.為了適應社會主義經濟發展需要,我認為最好的方法是對人工單價實行動態管理,如何合理地對人工單價由靜態管理模式逐步轉變為動態管理模式,制定一種適合于現行市場經濟條件下人工費的計價方法十分重要,它不僅關系整個通信建設工程的造價,也關系到工程造價的合理確定和有效控制起到積極作用.人工單價的高低要隨著市場的變化而變化,既要根據市場變化情況隨時對人工單價進行調整,又要考慮勞動力資源的多少.施工企業還可根據自身的情況自主定價,而政府管理部門根據市場測算并公布人工單價指導價.為了適應通信建設工程發展的需要,反映通信線路工程中人工費用的實際造價,就此談幾點看法:第一,通信線路工程人工單價應包括獎金在內的各項費用.生產工人的工資是全行業的平均工資標準,指直接從事建筑安裝工程施工的生產人開支的各項費用,包括基本工資,工資性補貼,輔助工資,職業福利費,勞動保護費,工資中沒有包括獎金.而獎金是對工人超額勞動所付出的勞動報酬,如果沒有超額勞動就無此項報酬.但是在實際工作中,獎金與工作效益相掛鉤,與各種津貼相似,已經成為工資中必不可少的一部分.因此,我認為,凡屬工資性的費用,均應納入工資之內.同時由于技術的進步帶來定額水平的提高,消耗量的降低,相應地應對定額作適當的修改,補充和完善.
第二,市場人工單價應因時因地而異.由于不同的地區經濟發展水平各不相同,人民的消費生活水平,勞動力資源的多少及季節的不同與通信線路工程市場人工單價的高低有著密切的聯系.從我國的情況來看,南方地區的人工單價比北方地區的人工單價要高,經濟發達的地區及沿海地區的人工單價比其他地區的人工單價要高,這樣就造成了全國不同地區的人工工資的地區差.另外,當勞動力資源緊缺時,人工單價也要高些.由于市場人工價格同市場材料價格的情況有所不同,一般來講,市場人工價格比市場材料價格相對穩定.因此,市場人工單價的調整時間可適當延長,按季或半年度公布,這樣即可減少測算工作量,又可便于實際操作.因此,我認為,通信線路工程市場人工單價可由各地造價信息中心負責測算,并地的指導價,實行人工單價動態管理.
第三,通信線路工程人工單價應在原來幅度上增加人工費差價.由于通信線路工程人工費取消綜合工,實行技,普分開,人工單價市場價是根據市場情況測定,它的價格是隨著市場的變化而變化.根據目前市場行情,我省通信線路工程普工日平均工資市場價約為35元左右,而現行執行的預算定額普工的人工單價為11元/工日,加上普工人工費差價4元/工日,即通信線路工程預算定額普工的日平均工資為15元左右,其市場價與預算價實際之差在1倍以上.為此,我認為可在原來人工費差價的基礎上再增加人工費差價,不計取費率,只收取稅金,以適應通信建設發展需要.
第四,通信線路工程技工單價應取消企業等級差,相應增加人工費差價.通信線路工程預算定額技工的人工單價不分專業和地區,綜合取定一,二類施工企業為24元/工日,三,四類施工企業預算定額技工的人工單價為一,二類施工企業的70,即三,四類施工企業預算定額技工的人工單價為16.8元/工日.從工資的組成來看,包括崗位工資,技能工資,物價補貼,煤貼,住房補貼,輔助工資,職業福利費,勞動保護費,企業的等級作為企業在規定的資質等級許可范圍內承攬工程業務的一項標準,工資的組成與企業的等級之間聯系不大.為了促進企業間的平等競爭,應取消企業等級差,采取不同工程類別實行差別費率和差別利潤率.目前,我省通信線路工程技工日平均工資市場價約為50元左右,而通信線路工程預算定額技工的人工單價一,二類施工企業為24元/工日,三,四類施工企業為16.8元/工日,加上技工人工費差價8.8元/工日,即一,二類施工企業的日平均工資為32.8元左右,三,四類施工企業的日平均工資為25.6元左右,其市場價與預算價實際相差較大,為了使人工單價的預算價反映市場價,可在原來人工費差價的基礎上相應調整人工費差價.
論文關鍵詞：商業銀行：風險管理
一、我國商業銀行風險管理的基本任務和要求
在現階段，我國商業銀行風險管理的基本任務可以分為兩部分，從商業銀行內部看，風險管理的基本任務是通過建立嚴格的內控制度和良好的公司治理機制，最大限度的防范風險和確保銀行業務的健康發展，從而實現銀行股東價值的最大化從商業銀行外部看，風險管理的基本任務就是通過加強商業銀行監管，進行金融體系的改革和完善，從根本上防范和化解金融風險。
為了實現風險管理的基本任務，盡快提高我國商業銀行的風險管理水平，必須滿足四個方面的要求：
第一，要適應業務發展要求。風險管理的根本目的是確保業務發展健康和持續。不顧風險的發展和不顧發展的“零風險都是不對的，風險管理并不是杜絕風險，而是在資本配比的范圍內實現風險和收益的合理匹配。
第二，要適應外部監管要求。隨著銀行業的不斷發展，外部監管越來越嚴格。外部監管對商業銀行來說，是合規經營的外在力量，也是加強風險控制的內在需求。
第三，要適應業務流程再造的要求。風險管理發揮應有的作用，重要的一點是有科學的風險管理組織架構，而風險管理的組織模式又是以商業銀行的業務流程為基礎的。今后商業銀行將按照各自的業務特點圍繞盈利中心進行業務流程的再造相應地風險管理組織模式也要適應這一變化的要求，只有這樣，風險管理才能實現與業務的緊密結合。
第四，要適應國際先進銀行風險管理發展趨向的要求。我國商業銀行風險管理產生時間還很短，與國際先進銀行還有很大差距。因此，我國商業銀行必須緊跟國際風險管理的發展趨勢，及時掌握銀行風險管理的先進技術和理念，以適應日益激烈的競爭需要。
二、商業銀行風險管理的一般原則
商業銀行風險管理是銀行業務發展和人們對金融風險認識不斷加深的產物。商業銀行從產生至今，其風險管理經歷了資產業務的風險管理；負債業務風險管理；資產負債業務風險管理；表外業務風險管理等階段。其管理范圍逐步擴大，管理方法日益科學。2001年巴塞爾委員會公布了《新巴塞爾資本協議》征求意見稿(第二稿)，至此，西方商業銀行風險管理和金融監管理論已經基本完善，國際銀行界相對完整的風險管理原則體系基本形成。《新巴塞爾協議》的基本原則集中體現了如下幾個方面：
(一)堅持信用風險是銀行經營中面臨的主要風險，但新協議開始重視市場風險和操作風險的影響及其產生的破壞力，并在資本充足率的計算公式中，分母由原來單純反映信用風險的加權資產加上了反映市場風險和操作風險的內容；
(二)堅持以資本充足率為核心的監管思路，在新協議中，保留了對資本的定義及資本充足率為8％的最低要求。同時，新協議放棄了1988年協議單一化的監管框架，銀行和監管當局可以根據業務的復雜程度、自身的風險管理水平靈活選擇使用，允許銀行選擇內、外部評級等；
(三)充分肯定了市場具有迫使銀行有效而合理分配資金和控制風險的作用，強化信息披露和市場約束。在新資本協議中，對銀行的資本結構、風險狀況、資本充足狀況等關鍵信息的披露提出了更為具體的要求。
三、中國商業銀行風險管理的現狀及存在的問題
近年來，為了化解銀行信用風險，我國采取了多方面的措施。不僅按照《巴賽爾協的規定計算風險資產、補充資本金，還運用較傳統的信用風險度量法，由信貸主管人員在分析借款企業財務報表和近期往來結算記錄后進行信貸決策，并采取較先進的以風險度為依據的貸款五級分類法對銀行的信貸資產進行分類管理。但多方面的管理措施并沒有大幅度降低商業銀行的信用風險，造成我國商業銀行信用風險管理效果不顯著的原因是多方面的：
1．在風險管理體制方面
改革開放以前，我國是計劃經濟體制，大財政、小銀行是金融的基本格局，銀行制度則以高度集中計劃管理和行政約束為主要特征。經過多年改革，國有商業銀行公司治理結構取得了很大進展。但是，我國現代商業銀行制度還未真正確立，公司治理方面的缺陷不但使得我國商業銀行信用風險管理基礎薄弱，而且也嚴重制約了國有商業銀行的發展。
2．在組織管理體系方面
盡管目前我國商業銀行普遍實施了審貸分離制度，客戶經理部負責發放貸款，信用風險管理部負責審查貸款，通過信用風險管理部不直接接觸貸款客戶來回避貸款風險。但與國外相比，國內商業銀行的信貸部門和貸款復核部門之間不獨立，受外界干擾較多，獨立性原則在工作中體現不夠，而且部門之間、崗位之間普遍存在界面不清、職責不明現象。
3．在風險管理工具及技術方面
目前的國際金融市場上，各種金融衍生工具層出不窮，金融創新業務在銀行業務中占據著越來越大的比重，隨著金融風險與市場不確定性的增強，銀行風險管理也變得日趨復雜。國內商業銀行在金融產品創新以及金融工具的使用上雖然有所改進，但仍遠遠適應不了現實的需要，尤其是在利用金融衍生工具進行信用風險管理方面。
四、中國商業銀行風險管理的完善
風險管理體制改革要遵循全面風險管理原則，建立全員參與，對包括信用風險、市場風險、操作風險在內的各類風險、各業務品種、各業務流程，能夠在微觀層面和銀行整體層面實施有效管理的風險管理體系；還要遵循風險管理相對獨立性原則，風險承擔與風險監控分離，風險管理體系與業務經營體系保持相對獨立，建立垂直化管理的風險管理組織架構。同時，要提高風險管理的效率，按照提高市場響應能力、加強內部風險控制、符合外部監管要求的原則，梳理和優化相關業務流程。具體說來可從以下幾個方面予以探究、實踐：
1．優化風險管理文化
風險管理文化是風險管理體系的靈魂，有效風險管理體系建設必須以先進風險管理文化培育為先導。只有培育良好的風險管理文化，才能使風險管理機制有效發揮作用，才能使政策和制度得以貫徹落實，才能讓風險管理技術變得靈活而不致僵化，才能讓每一位員工發揮風險管理的能動作用。讓整個銀行更新觀念和認識，統一思想和步調，為科學風險管理體制機制的建立和有效運行做好思想和輿論準備，調動全體員工的積極性，能動參與風險管理。
2．建立健全風險管理體系
一般來說，風險管理體系應該包括風險管理組織體系、政策體系、決策體系、評價體系等內容。(1)風險管理組織體系。我國商業銀行風險管理的組織體系應從兩個層面進行調整：一是要適應商業銀行股權結構變化，逐步建立董事會領導下的風險管理組織架構。董事會是銀行經營管理的最高決策機構，在董事會之下設置風險管理委員會，作為銀行風險管理戰略、政策的最高審議機構；二是在風險管理的執行層面，改變行政管理模式，逐步實現風險管理橫向延伸、縱向管理，在矩陣式管理的基礎上實現管理過程的扁平化。(2)風險管理政策體系。一是以銀行的風險偏好為基礎進一步完善我國商業銀行的風險管理政策體系。銀行要在承擔風險的水平和收益期望及對風險的容忍水平一致的前提下，體現銀行總體和各個業務單元承擔風險的性質和水平。二是建立一個完整的風險管理政策體系。該體系應涵蓋所有的業務領域，每個業務部門和地區都必須執行。同時，風險管理政策體系又要體現分類管理和因地制宜的差別化原則，針對不同業務和地區的特點，在風險管理方面要區別對待。(3)風險管理決策體系。風險管理決策體系的核心是堅持公正和透明原則。目前，我國商業銀行建立了客戶評價、風險授權和授信、審貸分離、集體審貸等一系列信貸風險管理制度，有效地防范了逆向選擇風險。需要指出的是，科學的決策體系不可能杜絕所有的風險，但可以通過決策程序的民主化和科學化杜絕‘反程序”操作，實現決策水平的提升。(4)風險管理評價體系。風險管理政策制度要適應業務發展和變化的需要，就必須建立風險管理的評價體系。評價體系要以風險和收益的量化為基礎。目前，要以資產質量和資本回報率為主要內容，降低不良資產的比率，提高資本回報率。
3．努力提高風險管理的技術水平
建立科學的風險管理信息系統，掌握先進的風險度量技術是目前商業銀行提高風險管理的技術水平的關鍵。提高風險管理技術水平是一項復雜的工程，業務和風險管理過程的不同階段對風險管理工具和技術的需要也是不同的，這在一定程度上決定了風險管理的整體效果不取決于任何先進的風險管理工具的單獨使用，而是所有風險管理技術綜合運用的結果。
在認識“政府門戶網站”這個概念時,必須明確下列幾個方面的內容:
第一,政府門戶網站有賴于各政府部門已有的信息化基礎條件。但是,這種基礎條件并不一定要求各政府部門已經實現了網絡化辦公,政府部門只要具備完善的內部辦公與業務信息化管理應用系統即可。
第二,政府門戶網站不僅是政務信息平臺和業務處理平臺,而且也是知識加工平臺、知識決策平臺、知識獲取平臺的集成,它使政府各部門辦公人員之間的信息共享和交流更加流暢,通過數據挖掘、數據加工而使零散的信息成為知識,使相關人員能夠在恰當的時間使用恰當的知識,為行政決策提供充分的信息和知識支持。
第三,后臺整合是政府門戶網站區別于其他網站的關鍵所在。
一、政府門戶網站的“前臺———后臺”關系
與互聯網門戶網站和企業門戶網站不同,政府門戶網站具有兩種“前臺———后臺”關系。第一種“前臺———后臺”關系實際上是一種雙重的“前臺———后臺”關系,即:門戶網站作為連接所有政府網站的前臺,并不直接面對各政府機構的業務職能部門,它只是作為一個強大的搜索引擎,快速便捷地為客戶找到辦理相應業務的政府網站,這是第一重“前臺———后臺”關系;在此基礎上,客戶就可以通過具體的政府機構的網站直接面對業務職能部門了,在這里,政府網站與其職能部門之間構成了又一重“前臺———后臺”關系。
第二種“前臺———后臺”關系是一種單一的“前臺———后臺”關系。在這種情況下,客戶通過政府門戶網站即可直接進入業務辦理程序,客戶無須與具體的政府機構(網站)打交道,也不用知道自己是在與哪個政府機構打交道。此時,客戶似乎在通過這個門戶網站面對一個“超級政府”,因為人們通過這個門戶網站可以辦理包羅萬象的業務。
無論是第一種“前臺———后臺”關系還是第二種“前臺———后臺”關系,都需要對后臺業務進行整合。盡管在第一種“前臺———后臺”關系里,政府門戶網站僅僅是所有政府機構的網站業務連接,但是要實現這一點仍然需要對所有政府機構的業務類型進行分類與排列,通過某一主題按照邏輯關系而對所有這些業務進行整理,同時在技術上以及在管理上都對門戶網站提出了新的要求,例如,在政府機構之間仍然分離的情況下,門戶網站應當看作是所有經由該門戶網站的政府機構的業務監督窗口。
第二種“前臺———后臺”關系超越了“電子政務”的概念,已經成為一種真正意義上的“電子政府”了。在這里,所有的政府業務部門都已經按照業務流程進行了重組,傳統的政府機構已經逐步地淡出了電子政府的范疇而成為電子政府的“業務處理車間”。
因此,所有的政府門戶網站都是政府網站,但是并不是所有的政府網站都是門戶網站;而且,政府門戶網站意義上的“政府”的含義已經不再是傳統意義上的“政府機構”了,它已經超越了現有的政府機構的含義,成為一種虛擬的“超級政府”。
二、國外政府門戶網站的發展
政府門戶網站的發展直接受益于互聯網門戶網站以及企業門戶網站的發展。與此同時,近些年來政府網站的泛濫也給電子政務的發展帶來了一定的副作用,在如此眾多的政府網站面前,人們往往不知所措,因此,迫切需要一種“簡單、實用、重點突出”的單一政務處理入門網站。大約從2000年開始,在一些信息基礎設施條件比較完善、電子政務較為發達的國家,電子政務開始走出相互獨立、各自為“政”的舊制。這些國家已經認識到,要求民眾去瀏覽每個政府網站才能辦成一件事情是對民眾不友好的,這與現實中要求每個人必須親自到每個政府機構才能辦成事情其實沒有什么兩樣。因此,它們在一個統一的政府網站下,將比較分散的各類政府網站綜合到一個協調一致的目錄下,根據特定用戶群的需求開發一系列集成的政府服務項目。政府門戶網站開始作為提供政府服務的唯一的電子政務網站。
目前,政府門戶網站還處在發展當中,各國的做法也存在著很大的差別。從發展程度來看,總體上還處于第一種“前臺———后臺關系”階段,即主要是按照業務流程的需要,通過技術手段將各政府機構串聯起來。但是也還有部分業務已經實現了在線實時處理,正在向第二種“前臺———后臺關系”轉變,新加坡的“電子公民”網站即是這方面的代表。就國際政府門戶網站的發展來看,美國、英國和新加坡三國的做法具有典型性,包含著許多網絡條件下的政府行政管理與服務的制度創新。下面分別介紹這三個國家建設政府門戶網站的情況。
美國政府門戶網站。美國是電子政務最為發達的國家,政府網站的數量也最多,共有兩萬多個。這些政府網站的內容非常豐富,頁面數量多達幾千萬,一般的公民很難通過網絡搜索來準確快捷地獲得政府服務,這當然就需要門戶網站加以引導。
我們可以從地域屬性和權域屬性來分析美國的政府門戶網站的情況。從政府行政管理層次上來看,美國政府可以劃分為聯邦、州與市縣三級。由于實行聯邦制,三級政府在許多的行政事務管理方面相對獨立,因此政府門戶網站也就劃分為這樣三級,每級政府的門戶網站的服務內容各不相同,彼此之間存在著明確的分工。每個州政府和市(縣)政府都建立自己的單一的門戶網站,企業或公民根據業務內容,通過訪問所在地域的單一的州或市(縣)政府網站,即可獲得各種不同的服務。每一個政府門戶網站都各具特色,包括稅收、執照、注冊和護照信息以及滿足所在地域的每個居民的具體需求的信息。
聯邦一級的政府門戶網站是“第一政府網站”(firstgov.gov.)。該網站于2000年6月開始建設,已經成為全球功能最為強大的超級政府網站。作為聯邦政府唯一的政府服務網站,該網站整合了聯邦政府的所有服務項目,并與許多政府部門如立法、司法和行政部門建立了鏈接,同時也與各州政府和市縣政府的門戶網站都有鏈接。作為一個綜合性網絡門戶,用戶通過該網站可以接向任何政府網站,包括州和地方政府。“第一政府網站”所要達到的一個首要目標就是,要讓客戶只須點擊3下即可找到自己所需要的各類政府信息與服務。它允許用戶同時搜索全部2,700萬網頁,使用一個由私營企業和聯邦政府一起開發的高強度搜索引擎,個人通過關鍵詞、主題或機構進行搜索,可以在不到1/4秒的時間內搜索到半兆的文件。從這個意義上講,該網站與聯邦各職能部門、州及市縣級政府網站實際上就構成了一種前臺與后臺的關系,任何企業和公民通過前臺網站即Firstgov.gov,可以找到所有美國政府部門提供的所有服務。
從內容分類來看,該網站一方面按地區劃分,囊括了全美50個州以及地方縣、市的有關材料及網站鏈接;另一方面又按農業和食品、藝術和文化、經濟與商業等行業來劃分,各行各業的有關介紹及網站也是隨點隨通。該網站的設計非常有特色,它將政府服務分為三類,即對公民的在線服務(onlineservicesforcitizens)、對企業的在線服務(onlineservicesforbusiness)以及對政府機構的在線服務(onlineservicesforgovernments)。每一類又分為諸多項目,如“對公民的在線服務”就包括申請護照、天氣預報、彩票中獎號碼等;“對企業的在線服務”包括在線申請專利與商標、轉包合同、商業法律與法規等;“對政府機構的在線服務”包括聯邦雇員薪水冊變化表、聯邦雇員遠程培訓以及聯邦政府職位等。這種設計簡單明確,任何一個尋求政府在線服務的人都可以很方便地找到所需要的各種服務。
英國政府門戶網站。早在1994年英國政府就建立了一個類似于政府門戶網站的網站:open.gov.uk,其功能主要是提供政府網站的聯接,但是服務的內容很少。2000年12月,英國政府開發出一個服務內容更多、搜索更方便而功能也更為強大的單一的政府服務門戶網站系統,它由“英國在線”網站(ukonline.gov.uk)和“政府虛擬門戶”網站(gateway.gov.uk)組成。“英國在線”網站不僅將上千個政府網站連接起來,而且把政府業務按照公眾需求進行組合,使公眾能夠全天候地獲得所有政府部門的在線信息與服務。該網站的內容分為五大塊:生活頻道、快速搜索、在線交易、市民空間、新聞天地。“生活頻道”向用戶設置了11個主題的服務,用戶無須考慮各政府部門的職責和分工。其他的各大塊也都包括眾多主題的服務內容。
“政府虛擬門戶”網站是一個為了讓公眾和企業獲得政府在線服務而進行登記注冊的專門網站,它可以使公眾和企業通過一個單一的入口同政府的多個部門進行溝通和實現在線辦理行政事務。已經在“政府虛擬門戶”網站運行的主要服務項目中,包含國內個人所得稅在線征收和部分增值稅的在線返還等內容。該網站是提供“集成化政府”服務戰略的一個重要組成部分,與“英國在線”網站形成了又一種“前臺———后臺”關系新加坡政府門戶網站。以前,新加坡也是由各政府部門單獨地建立政府網站并提供網絡服務,彼此之間沒有進行一體化的整合。1999年,新加坡的電子政務開始出現整合趨勢,一些業務不再按照部門來設置,而是按照流程做打包處理,也就是說,公民或企業在辦理網上業務時,不必再考慮要登陸各個政府站點,分別辦完各種相關手續,而是按照業務流程,一步步地在一個單一的網站上完成所有這些相關業務手續,實現了“一站式”網上辦公。
所有這些打包服務都可通過新加坡的政府門戶網站(gov.sg)找到。該政府站點就像一本政府白皮書,完全代表政府,而不是政府的某一個方面。例如,該網站有一項統一的接受用戶反饋的業務,用戶發往政府各個部門的意見、建議、反饋等都通過這里的統一格式進行。
與美國的first.gov不同,該中心站點將政府服務劃分為政府信息與電子服務、新聞公告、為企業的信息與電子服務、為非新加坡公民的信息與電子服務以及電子公民服務等幾大塊,雖然看過去沒有像美國的first.gov那樣將電子政務劃分為G2G、G2B、G2C三大部分那么簡潔,但是,從邏輯上看仍然清晰明了,欄目的設置讓人一目了然。就電子政務來說,最重要的是其前臺的業務流程設置與后臺不同政府機構之間的業務協調處理上。而恰恰是在這一點上,新加坡的電子政務建設別具一格,深受人們的稱贊。其中最引人注目的是“電子公民中心”(ecitizen.gov.sg)和“政府電子商務中心”(GeBiz.gov.sg)。
“電子公民中心”始建于1999年4月,其目的是將政府機構所有能以電子方式提供的服務整合在一起,并以一攬子的方式輕松便捷地提供給全體新加坡公民。“電子公民中心”將一個人“從搖籃到墳墓”的人生過程劃分為諸多階段,在每一個階段里,你都可以得到相應的政府服務,政府部門就是你人生旅途中的一個個“驛站”。每一個“驛站”都有一組相互關聯的服務包。例如,在“就業驛站”里,你可以找到這些服務包:“雇傭員工”(專為雇主設計)、“尋找工作”(專為求職者設計)、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”(專為外國人提供)等。目前“電子公民”網站里共有9個驛站,涵蓋范圍包括:商業貿易、國防、教育、就業、家庭、醫療健康、住房、法律法規和交通運輸,這些驛站把不同政府部門的不同服務職能巧妙地聯系在一起。例如,在“家庭”驛站里,“老人護理”服務包來自衛生部,而“結婚”服務包則來自于社區發展部。
“政府電子商務中心”于2000年12月正式開通,它實際上就是新加坡政府的采購系統,它把新加坡政府各部門和機構的財務系統與采購軟件整合到一起進行工作。政府部門的貿易伙伴可以在網上得到政府招標的邀請并購買招標文件,供應商可以在網上索要發票、檢查付款情況、提交產品目錄和競標。同私營部門的B2B交易中心一樣,它也是通過來自世界各地的眾多供應商的激烈競爭而獲得價廉物美的產品,通過網上下單而節約更多的時間,通過更低的庫存而減低成本。目前,政府通過“政府電子商務中心”采購的產品價值已經達到1.1億美元,今后還要求將80%的政府采購都搬到“政府電子商務中心”上來。
三、對我國政府門戶網站建設的建議
我國電子政務建設主要依兩條途徑展開。一是政府上網。政府上網工程促使政府網站的數量快速增加。據最新統計,政府上網工程實施3年來,全國政府部門建立的網站已突破1萬個,3年凈增10倍。二是建立縱向的業務應用系統。我國以“金”字工程為主體的縱向業務應用系統不斷增加,由最初的3個增加到現在的12個,許多政府職能部門也在建立自己專門的電子政務應用系統,并且都希望盡量能夠向“金”字工程上靠。僅僅依據這兩條途徑,其負面效應已充分暴露。一方面,國家投入了大量資金,各級政府機構建設電子政務的積極性都很高,政府網站數量也快速增加;另一方面,政府網站的社會應用水平卻總是提不上去,條塊分割、信息孤島的弊端盡管世人皆知卻就是解決不了,很多專網都說自己是“金”字工程,不能共享,所以,每個政府網站所提供的信息與服務數量都很有限,彼此獨立,業務流程串不起來,電子政務的快速、便捷、公開、透明的優勢自然也就顯現不出來。這種狀況嚴重地制約了電子政務的社會化應用水平,將對未來電子政務的順利發展造成極為不利的影響。
建設政府門戶網站能夠有效地解決這種困難局面。政府門戶網站已開始受到關注,例如,在我國的電子政務建設規劃中就提出了建設“兩網一站四庫十二金”的內容,其中的“一站”即是指政府門戶網站。另一方面,絕大多數地方政府都在往這方面努力,開始花費很大的精力來建立自己的政府門戶網站。但是,從有關的電子政務建設規劃來看,我們對政府門戶網站的性質、特點、作用還缺乏清楚的了解,將政府門戶網站等同于一般的政府網站,對政府門戶網站與電子政務建設的其他相關問題也未作明確的安排。另外,就已經建立起來的地方政府門戶網站來看,除了北京市()和上海市()取得了一定的成績外,大多數地方政府做得還很不理想,有些甚至還停留在政府上網階段。
針對今后電子政務及政府門戶網站的建設,提出以下建議:
(一)在繼續建設12個重要的業務應用系統的同時,提高政府門戶網站在未來我國電子政務建設中的地位,將政府門戶網站看作是實現我國電子政務戰略的核心。一方面,通過“金”字工程提高那些重要部門的工作效率,另一方面,通過政府門戶網站加強辦公資源的整合,消除“條”與“塊”之間的割裂狀況。換一個角度來看,這也就意味著,通過發展“金”字工程加強對經濟生活的監管,通過發展政府門戶網站來體現電子政務的“服務于民”的本質要求。
與此同時,有必要對政府上網工程進行調整,將工作重點轉移到政府門戶網站建設上來。因此,今后的電子政務要從重視數量轉向重視質量和效果。
(二)將政府門戶網站建設與政府機構改革相結合。新一輪的政府機構改革將秉持“精簡、統一、效能”的原則,轉變政府職能,建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。所有這些要求都與政府門戶網站一致,政府門戶網站可以作為政府機構改革的方向。
(三)分層次規劃政府門戶網站的建設。可以考慮在中央政府、省、市(地)層面上建立政府門戶網站,并分別建立統一的管理機構。例如,就省級層面來說,要對那些廳、局已經建立起來的電子政務應用系統進行整合,對那些還沒有建立或打算建立電子政務應用系統的職能廳局來說,一定要放在省級門戶網站的規劃內加以統籌,不應鼓勵各職能部門單獨建立自己的政府網站。再比如,在中央政府層面,可以考慮建立中央政府門戶網站,統一整合各部委已經建立的政府網站,并對未來的發展進行規劃。總之,要根據政府門戶網站的要求來規劃電子政務的發展。
【關鍵詞】公眾 環境公益訴訟 原告資格 環境權
【中圖分類號】D925 【文獻標識碼】A
環境問題日益成為全世界高度關注的一項重大戰略問題。因環境污染問題導致的糾紛和沖突數量也在逐年增加，環境污染、勞資糾紛、違法征地拆遷所引發的已構成影響我國社會穩定的三大因素，成為制約我國經濟社會可持續發展的瓶頸。當前我國經濟發展已步入新常態，實現經濟發展與環境保護相協調，探索綠色生態發展的新路子已成為國家戰略之一。環境屬于集體消費品，任何人無法獨享，單純依靠政府治理和企業自發的環境保護模式已不能實現環境利益的最大化。公眾是環境問題的利益相關者和最終承受者。①環境問題的嚴重性、環境公益的特殊性以及公民訴訟在各國的成功實踐，使公眾成為環境公益訴訟的原告資格有了現實需求和實踐基礎。
“公眾”的概念及內涵
“公眾”是一個抽象的群體性概念，與“個人”相比一般指社會上的多數人。我國立法對“公眾”界定模糊，以《環境保護法》（以下簡稱《環保法》）為例，有“公眾”（《環保法》第一條）、“一切單位和個人”（《環保法》第六條）、“公民”（《環保法》第三十八條），“公民、法人和其他組織”（《環保法》第三十六、五十三、五十七條）、“社會組織”（《環保法》第五十八條）等不同規定。立法語言應是準確而嚴謹的，厘清概念是正確理解和適用法律的前提，如未在立法中使用統一規范用語，至少應作出相應的立法解釋。1998年歐盟經濟委員會在《公眾在環境事務中的知情權、參與決策權和獲得司法救濟權的國際公約》中第二條第4項指出：“公眾是指一個或多個自然人或法人，以及按照國家立法或實踐兼指這種自然人或法人的協會組織或團體”。按此規定，“公眾”的范圍應包括自然人、法人和其他組織。要取得環境公益訴訟原告資格，“公眾”必須是受環境侵害行為直接影響或間接影響或與環境事務感興趣的人或組織。基于此，文章討論的“公眾”是排除國家環保機關在外的，以公民、環保組織為主體的、不特定多數人的一個動態集合體。
公眾作為環境公益訴訟原告資格的正當性分析
公眾可以作為環境公益訴訟原告的正當性源于其存在的理論基礎和價值意義。“環境權是環境法的一個核心問題，是環境訴訟的基礎”。②環境權理論的提出和發展為公眾作為環境公益訴訟原告資格提供了權利來源基礎。所謂環境權，是指公眾享有的在健康、舒適和優美的環境中生存和發展的權利。③環境權是20世紀60年代環境危機和環境運動的產物，由“環境公共財產論”、“公共信托理論”發展而來，作為公民的一項基本權利在以美國為代表的很多國家予以法律認可，并得到國際公約的確認和保護。環境權理論的提出者美國的薩克斯教授認為，公民將大氣、水和陽光等公共環境資源信托給國家管理和保護，國家和公民之間是委托關系；如果公共環境財產受損，作為共有人的公眾有權提訟。④
我國法學理論界和司法實務界圍繞著環境權的性質、主體、內涵、救濟方式等內容也進行了深入研究和探索，在環境權的性質探討上形成了法律特定權利說、人類環境權說、人權說、物權說、精神美感說等不同的學說觀點。⑤盡管理論和司法實務界存在不同的聲音，但認為環境權應區別于我國環境資源法中的各種權利或權益，并不是這些權利或權益的簡單疊加或概括，而是自然人或公民的一種基本權利，已成為學界的主流觀點。
環境權作為一種新型人權，包括環境信息知情權、環境決策參與權和司法請求權等具體權利。事實上我國憲法有環境權的宣示性規定（如憲法第二、九、二十六、四十一條），環保法（如第六、五十三、五十七條）和相關單行法（如《大氣污染防治法》第一條，《水污染防治法》第十條）也有環境權的隱性規定，這為環境權的存在提供了立法支撐。環境權之于環境公益訴訟，是“權利”與“權利的實現途徑”的關系，有權利必有救濟。因此，“在環境污染的情況下，任何公民都可以以自己的環境權益受到侵害為由提訟，參與到環境保護的行列中來”。⑥
公眾作為環境公益訴訟的原告資格亦具有十分重要的價值意義。一方面，公眾提起環境公益訴訟，是公眾參與原則的必然要求，是環境民主的有力體現。公眾參與原則作為一種政治民主，被譽為“21世紀最為廣泛的社會行動和熱門的政治話語”，被廣泛地運用到環境保護中，已成為包括我國在內的各國環境法的一項基本原則。公眾提起公益訴訟，救濟受損或可能受損的環境利益，不僅是公眾參與的法律保護手段，而且還拓展了公眾參與的表現形式。在我國傳統的“大政府、小社會”治理模式下，政府決策部門出于各種利益考量，在行使公權力的過程中不愿或很少與公眾進行充分溝通，導致公眾特別是弱勢群體的環境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。⑦當公眾的環境利益得不到體制內的保障時，公眾就有可能采取體制外的集體抗爭的形式尋求解決路徑，甚至采取打砸、圍攻政府等非理，增加了社會的不穩定因素。司法是維護環境正義的最后和最有力防線，要把公眾參與環境法治從紙面落實到實踐。
另一方面，公眾被賦予環境公益訴訟原告資格，是對法律規定有關機關和環保組織作為環境公益訴訟原告資格的有益補充。2012年修訂的新《民事訴訟法》和2015年1月1日生效的新《環保法》使環境公益訴訟制度在從幕后走上前臺，并且肯定了環保組織原告資格地位。《環保法》第五十八條對環保組織成為公益訴訟原告條件比較苛刻，在要求不牟取訴訟經濟利益作為前提下，又設定登記級別為地級市以上人民政府民政部門，并專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的限制性規定。據民政部的《2014年社會服務發展統計公報》，截止2014年全國有生態環境類社會組織6964個，但符合法定條件享有環境公益訴權的環保組織不超過300家⑧。在政策、制度、數量、經費、技術等軟硬因素的制約下，僅靠整體發育不良的環保組織擔當起繁重的環境公益訴訟，顯然無法實現立法的初衷。雖然理論和司法實踐中不乏行政機關和檢察院提起公益訴訟的有益嘗試，但礙于行政機關與檢察院特殊的職能地位以及于法無據，到目前為止，行政機關和檢察院的公益訴訟原告資格僅限于地方的司法實踐而沒有廣泛展開。公眾作為公益訴訟原告資格，在一定程度上可以緩解環保組織的壓力，落實檢察機關支持制度。
公眾提起環境公益訴訟的法律障礙與現實困難
現有立法尚未明確公眾能夠提起環境公益訴訟。《民事訴訟法》第五十五條和《環保法》第五十八條雖然從立法上確認了我國環境公益訴訟法律地位，但這兩個條款直接將公民作為環境公益訴訟主體資格排除在外。《環保法》第六條雖有規定公眾有對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告的權利，但公眾提訟能否理解為“檢舉和控告權”尚存爭議。雖然地方立法和司法實踐不乏公民環境訴訟資格試點探索，如海南省2011年7月制定的《關于開展環境資源民事公益訴訟試點工作的實施意見》就規定了公民享有環境公益訴訟資格。但地方立法法律位階的低層次性和適用范圍的有限性，會導致同一案件由于認定法律依據不同而產生不同的法律后果，在一定程度有損司法的權威性。
公眾提起公益訴訟面臨重重現實困難。一方面，公眾的知情權得不到充分保障。公眾參與環境保護有效性首要前提環境信息獲取保障。雖然《環保法》第五章對信息公開與公眾參與作出了專章規定，第五十三條亦明確了對公眾的環境信息權，但公眾獲取環境信息的渠道并不暢通，存在獲取方式被動、有效信息有限、獲取時間滯后性等問題。大連、廈門、昆明、番禺等地發生的一系列影響較大的環境，主要還是由環境影響評價階段信息公開不透明所致。
另一方面，公眾提訟缺乏相應的制度保障。我國現行立法已明確非政府環保組織是當前環境司法公眾參與的主體。非政府環保組織先天發育不良且符合條件的數量有限，面對繁雜程序、高昂的訴訟成本、冗長的訴訟時間、政府保護主義下的生存壓力等多重困難，公益訴訟舉步維艱。司法實踐中，由環保組織提起的公益訴訟獲得勝訴的案件較行政機關和檢察院提起的公益訴訟少之又少，⑨也從側面反映環保組織提起公益訴訟成效的有限性，僅靠公益性環保組織來挑起環境公益訴訟的大梁，顯然是力不從心的。此外，因環境問題所具有的專業性、復雜性等特點所決定的環境公益訴訟成本高、舉證難等門檻，公民個人提起環境公益訴訟就更加鮮見了。
環境公益訴訟公眾原告資格的制度設計和路徑探討
立法上明確公民的環境權。中國環境資源法學會會長蔡守秋教授提出，公民的環境權作為一種基本人權、原權、、對世權、不可轉讓的權利，要從立法上予以創設。⑩而且，“傳統法學理論囿于體系問題無法適應環境侵害這一現代社會的新興問題，惟有突破藩籬，另辟蹊徑，創設環境權以滿足需要。”可見立法上確立公民環境權，不僅是環境法理論界的主流觀點，也是解決我國環境危機、實現人與環境協調、可持續發展的現實需求。在憲法上確立起環境權的法律地位后，有必要對環境保護法、環境單行法、其他專門立法進行相應的修改，對環境權的屬性、權利構成、形態類型、救濟和保護等內容進一步規范和探討。當然，立法上確認公民環境權，并不意味著公眾的環境利益就能得到充分保障，因為權利救濟和維權途徑能否得到法律保障才是關鍵。因此，還必須就環境權的實現形成一個保障體系，其中，公益訴訟是最主要且有力的保障途徑。
適度擴張原告訴訟資格。公民環境訴訟的立法始于美國1970年的《清潔空氣法》，該法確認了“任何人”的環境訴訟資格。公民訴訟原告資格范圍非常廣泛，包括公民個人、非政府環保組織、檢察官、聯邦、州和城市。公民環境訴權的相關規定，極大地激起了美國公眾環境保護的熱情，有效地推動了美國公民訴訟的深入發展。公益訴訟原告資格的擴張已成為國際訴訟法主流趨勢，也是我國環境保護公眾參與的現實需求。作為維護公眾環境公益的特殊訴訟，對原告資格的要求應突破傳統的“直接利害關系”，擴展到“有利害關系”或可能“有利害關系”，即存在污染破壞的違法行為，已經或即將影響公共環境利益，公眾都可提訟。因考慮訴訟經濟和濫用訴權等因素而否認公民環境公益訴訟原告資格，是舍本逐末的做法。根據我國實際情況，筆者認為，建立以公眾（包括公民個人、環保組織）為第一順位，檢察院為第二順位的環境公益訴訟主體是比較可行的。需要說明的是，環境公益原告資格的范圍是排除環境行政部門在外的。因為法律已賦予環保部門的行政管理和監督權，賦予其公益訴訟有可能造成其在環境處理問題上拖延，有將本應承擔的環境保護責任推卸給法院之嫌。雖然環保部門不適宜作為公益訴訟原告，但可以作為支持人參加到環境訴訟中來。
建立起公益訴訟的司法保障機制。基于環境破壞存在時間上的長期性、損害范圍的廣泛性、損害認定的專業性、技術性等現實障礙，公眾提起公益訴訟具有一定難度。因此，為鼓勵公眾參與環境保護，應在訴訟制度上提供相關的司法保障。可借鑒域內外成熟做法，采取以下措施：一是建立專門的環保訴訟法庭，如貴州省仁懷市人民法院環保法庭，貴陽清鎮市人民法院生態保護法庭等。同時，適當減（免）原告預交訴訟費用，勝訴則由被告支付相關訴訟費用，結合環境保護法第十一條規定，對提起環境公益并勝訴的原告，給予物質和精神上的適當獎勵，如用環境損害處罰金的一部分補償訴訟成本、建議人民政府或有關部門給予政策減免、頒發環境保護公益之星證書等。二是合理分配公眾在訴訟中舉證責任。應將我國在環境侵權訴訟中的舉證責任倒置原則擴大到環境公益訴訟，并明確原告、被告的舉證責任范圍。
適當限制公眾環境公益訴權。盡管有學者認為基于我國缺少訴訟傳統等原因，賦予公眾環境公益訴權并不會導致“濫訴”，但筆者認為公眾提起環境公益訴訟是一把“雙刃劍”，在鼓勵公眾訴訟的同時，并不能排除個別人利用公益之名圖私利之實而濫用訴權，即便在公民法治意識強、公民訴訟最發達的美國，也有對公民行使訴權的限制。因此有必要適當限制公眾的環境公益訴權。借鑒域外經驗可以設置訴前前置通知程序。即規定公眾發現環境損害事實，提訟之前一段時間，比如30天，須先將預的通知告訴環保部門或違法者本人，由環境部門做出行政處理或違法者采取補救措施；通告期滿后，環保部門或違法者未采取有效措施的，公民才能提訟。前置程序的設置，既是我國現行環保法關于公眾“檢舉”“控告”權的實現，也與我國環境治理偏向行政手段的理念相符，同時對政府和環保部門依法行政起到監督作用，對環境違法者起到震懾作用。
（作者單位：海口經濟學院公共課部；本文系海南省2016年哲學社會科學規劃項目“海南國際旅游島背景下公眾參與環境法治創新研究”階段性成果，項目編號：HNSK（YB）16-76）
【注釋】
①史玉成：“環境保護公眾參與的理念更新與制度重構―對完善我國環境保護公眾參與法律制度的思考”，《甘肅社會科學》，2008年第3期。
②蔡守秋：“環境權初探”，《中國社會科學》，1982年第3期。
③呂忠梅：“環境公眾參與制度完善的路徑思考”，《環境保護》，2013年第23期。
④陳泉生：“環境時代與憲法環境權的創設”，《福州大學學報》（哲學社會科學版），2001年第11期。
⑤張莉明：“環境民事公益訴權研究―理論分析與制度設計”，吉林大學碩士學位論文，2015年。
⑥鄧一峰：《環境訴訟制度研究》，北京：中國法制出版社，2008年，第235～236頁。
⑦朱謙：“環境民利構造的價值分析”，《社會科學戰線》，2007年第9期。
⑧金煜：“300余家社會組織可提環保公益訴訟”，《新京報》，2014年4月25日。
⑨沈婭云：“公民環境民事公益訴訟原告條件研究”，《法制博覽》，2014年第6期。
⑩蔡守秋：“從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟”，《現代法學》，2013年第11期。
陳泉生：《環境法原理》，北京：法律出版社，1997年，第98～102頁。
朱謙：《公眾環境保護的權利構造》，北京：知識產權出版社，2008年，第336頁。
