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關鍵詞：中國；獨立董事法律制度；有效性
我國獨立董事制度正式實施的標志，是2001 年《關于上市公司建立獨立董事制度的指導意見》（后文簡稱《指導意見》）的。上市公司應當建立獨立董事制度；獨立董事應當具備與其行使職權相適應的任職條件。但在發(fā)展過程中，出現(xiàn)許多不足之處，導致我國現(xiàn)行獨立董事制度在實際工作中發(fā)揮的功效不力，為此，對進一步完善我國獨立董事制度采取相應的對策具有重要意義。
一、對我國獨立董事法律制度問題的現(xiàn)狀分析
1.1我國現(xiàn)行獨立董事在選任規(guī)則上不嚴格和不科學
首先，獨立董事的任職條件存在著疏漏。其一，《指導意見》并不禁止公司管理層的社交關系擔任獨立董事。其二，《指導意見》沒有排除獨立董事可以是與公司之間有一定比例或數(shù)額的商業(yè)交易關系的人員。而對此，外國一般有禁止性規(guī)定。其次，獨立董事的選任程序不合理。大股東通過操縱董事會和股東大會，使上市公司與大股東發(fā)生大量的關聯(lián)交易或者采取其他手段，損害上市公司及中小股東利益的情形相當普遍。最后，獨立董事在董事會成員中的比例太低。但與國外的獨立董事比例相比，我國獨立董事仍屬于弱勢群體。問題就在于“如果”二字，如果上市公司董事會下不設上述三個委員會，獨立董事在董事會的比例就占不到1/2以上，獨立董事在董事會中就更像“顧問”的作用。因為獨立董事不占董事會成員的多數(shù)，又屬于沒錢的管有錢的狀況，其作用的結果可想而知。
1.2我國現(xiàn)行獨立董事與監(jiān)事會的職權相沖突
獨立董事的職權基本上包括了監(jiān)事會的職權，而且比其更大。這種制度設計的“雙軌制”，弊端顯而易見：其一，我國的公司治理結構與獨立董事制度并不融合，《公司法》中也并未規(guī)定獨立董事的職權。其二，目前我國上市公司存在兩個監(jiān)督力量——獨立董事和監(jiān)事會，那么處于“搭便車”的心理，兩個機構之間相互扯皮、推諉很可能使監(jiān)督績效降低為零。其三，獨立董事行使職權不符合大股東的意愿，在大股東控制下的監(jiān)事會很可能成為其對抗獨立董事的棋子。
1.3我國現(xiàn)行獨立董事制度激勵機制不健全
從經(jīng)濟的角度對獨立董事的勞動價值予以了肯定。但其中又規(guī)定，“津貼的標準應當由董事會制訂預案，股東大會審議通過并在公司年報中進行披露。”這就可能帶來以下問題：首先，缺乏統(tǒng)一的津貼標準將會挫傷獨立董事特別是小公司獨立董事的積極性，其次，強有力的報酬激勵可能在效果上適得其反。最后，報酬激勵可能對獨立董事并不重要。一旦他們在上市公司中表現(xiàn)出應有的獨立和客觀，無形中將極大地保護和提升其聲譽，對他們來說，這比“適當?shù)慕蛸N”要重要得多。
1.4我國現(xiàn)行獨立董事制度缺失法律責任
目前已經(jīng)聘請獨立董事的上市公司披露的信息來看，也沒有涉及獨立董事可能承擔的法律責任問題。甚至獨立董事們對其職務的責任尚缺乏足夠的認識，著名經(jīng)濟學家吳敬璉先生曾在《中國新聞60分》節(jié)目中坦言：“當初在某些公司擔任獨立董事時對獨立董事的職責理解還不夠充分。”因此，我國對獨立董事不承擔責任的情況十分普遍。如果我國管理層對此問題予以回避或者不作具體規(guī)定，將很難保證獨立董事能客觀、公正地行使職權。
二、完善我國獨立董事法律制度有效性的對策
2.1調整獨立董事高度立法模式，充分發(fā)揮實際效用
在不符合有關規(guī)定的情況下應承擔何種法律責任也不甚明確，這種規(guī)定實際作用的發(fā)揮必然大打折扣。在獨立董事的積極資格方面。一是對工作經(jīng)驗的要求不必局限于法律、經(jīng)濟領域。在中國公司治理不成熟的環(huán)境下對獨立董事的任職資格特別重視法律、經(jīng)濟工作方面的工作經(jīng)驗的做法是可以理解的。 二是對工作經(jīng)驗時間的要求可以縮短。五年的工作經(jīng)驗限制似乎稍長，不符合“新產(chǎn)品、新技術的生命周期”理論。因此，可以考慮將此期限要求適當縮短，具體來說可以定為三年。
2.2合理界定獨立董事與監(jiān)事會的職權
獨立董事制度的建立，必須使得獨立董事的功效與我國現(xiàn)行的公司治理結構進行“無縫接入”，既發(fā)揮獨立董事的功效，又避免職能上的沖突和無人負責的尷尬局面。一方面，由于《公司法》已就監(jiān)事會制度作了明文規(guī)定，那么就應當著手提高監(jiān)事會的職權和細化監(jiān)事會的工作內容，以強化監(jiān)事會的法律地位，從而改變目前監(jiān)事會可有可無的虛化境地。另一方面，可將獨立董事的職權集中在對公司內部董事和經(jīng)理人員的業(yè)務監(jiān)督以及參與公司決策。同時，為了提高獨立董事法律地位，建議由《公司法》就獨立董事的上述職權作出明確規(guī)定。
2.3保證獨立董事在選聘中的“獨立性”和“影響力”
委員會應具有較高的獨立性，提名委員會和中小股東的提名權失去實際意義，應對此加以限制；此外也沒有明確規(guī)定選舉通過的比例要求。有兩種方式可供參考：其一，規(guī)定大股東投反對票必須有合理的理由或可靠的證據(jù)，否則，應同意或視為同意該提名；其二，排除前幾位大股東的投票權，因為獨立董事主要不是為大股東服務的。在提名和投票的環(huán)節(jié)，決不能既給大股東（或其代表）提名權又給其投票權，必須進行限制。這樣使大股東既能參與選舉過程又不至于利用優(yōu)勢地位排擠中小股東的選舉利益。
2.4保障獨立董事權利和義務，使獨立董事制度更為合理
一方面，獨立董事的監(jiān)督權、審核權及否決權方面立法作出了積極的探索，提出了比較具體的要求。另一方面，獨立董事要發(fā)揮作用，最重要的就是其高度的責任感和良心。一是提高忠實、誠信義務缺乏具體標準。二是對勤勉義務的外在標準規(guī)定要更加合理。三是以司法解釋的方式對忠實、誠信義務的判斷標準作出比較明確的規(guī)定；四是增加獨立董事為上市公司工作時間的下限要求，并將兼任公司的數(shù)量上限減為2至3家。綜上所述，我國應該讓獨立董事發(fā)揮有效功能的同時，逐步完善制度，全面分析其現(xiàn)狀及其存在問題，進一步改善獨立董事構成，采取相應的對策，使獨立董事成為有真正權利和義務的一種職位和責任主體，使獨立董事不成為擺設，區(qū)別于企業(yè)顧問，發(fā)揮應有的作用。
參考文獻：
[1]梅慎實：《現(xiàn)代公司機關權力構造論》，中國政法大學出版社2000：448.
[2]中國證監(jiān)會《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》第1條第3款.
[3]林凌、常城：《獨立董事制度研究》，載《證券市場導報》2000：17.
一、當前投融資平臺發(fā)展面臨的主要問題
(一)投資項目大幅減少，面臨“無米可炊”困境。由于受經(jīng)濟增速放緩等大環(huán)境影響，以及為迎接建市十周年剛剛進行一輪大規(guī)模城市建設，結合發(fā)展實際和現(xiàn)有財力，來賓市城市建設將進一步注重完善提升，有效控制規(guī)模，2014年全市財政投資項目將大幅度減少，主要依靠承接公建項目的市屬各公司所承建項目也必將進一步減少，總體投資規(guī)模將呈下降態(tài)勢。據(jù)調研了解，雖然目前全年公建項目任務還沒有全部確定，但從各公司年度投資計劃看，新建項目少，續(xù)建項目也不是很多，計劃投資額與2013年相比均大幅度下降。公建項目的減少，相應的建設投資將進一步收縮，基本依靠代建項目收取管理費運行的市屬公司面臨生存困難。一方面導致投融資平臺對全市固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟指標的提升貢獻降低，另一方面大多數(shù)公司面臨可建項目少、無項目可建的“無米可炊”局面。
(二)自身“造血功能”不強，后續(xù)發(fā)展乏力。來賓市投融資平臺公司主要承擔公建項目的融資及建設職能，基本上都是按照政府安排實施項目，形成融資、投資、償還三分離，公司在資金使用的效益性、資金本息的償還等方面缺乏主動，制約了資金的使用效率和效益，公司自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展能力不強，缺乏做大做強的自身發(fā)展資本基礎和經(jīng)營潛質。各公司主要通過政府注入土地、資產(chǎn)抵押向金融機構融資進行項目建設。在對既有資本的運作上，經(jīng)營手段單一，經(jīng)營模式固化，并沒有形成“以資養(yǎng)資、以項目養(yǎng)項目、以公司養(yǎng)公司”的生存機制。此外，各公司基本沒有建立起成熟的、具有一定規(guī)模的自主持續(xù)的投資經(jīng)營業(yè)務體系，今后融資必需的現(xiàn)金流量和經(jīng)營收益也基本沒有，自身“造血功能”薄弱。目前，雖然部分公司也正在積極謀劃轉型發(fā)展，加強興辦實業(yè)，并取得了一定的發(fā)展成效，如城投的來安房地產(chǎn)公司，工投的水務公司，水投的石材工藝公司、桂投的鑫盾押運公司等，但由于資本、市場、經(jīng)營規(guī)模以及發(fā)展時間短等因素，大部分子公司的收益目前并未能對市屬公司自身提供更直接的發(fā)展支持，市屬公司自身持續(xù)發(fā)展乏力。而一些轉型困難、沒有投資實業(yè)的公司，沒有自主經(jīng)營收入，生存都存在問題，做大做強更無從談起。
(三)平臺運營缺乏統(tǒng)一協(xié)調機制，影響資產(chǎn)保值升值。目前市屬各公司主要是根據(jù)業(yè)務職能范疇，對應不同的政府職能部門，承擔相關的項目建設任務，由不同的市領導聯(lián)系分管。如城司主要對應市住建委、工司主要對應市工管委，教司主要對應市教育局等。在“指揮部”等市級層面的工作協(xié)調機構中，涉及對各公司業(yè)務工作協(xié)調時往往也只是因為其所對應政府職能部門的工作推進情況有所牽涉，并沒有專門對投融資平臺公司運作、管理進行統(tǒng)一協(xié)調的機構和相應工作機制。由于缺乏工作推進協(xié)調和多方業(yè)務運作的有效溝通，各個公司在項目建設、資金籌集等各方面具體運作上出現(xiàn)各種制約發(fā)展的問題。比如:在融資和項目策劃包裝上容易產(chǎn)生不良競爭;發(fā)展規(guī)模差別大，規(guī)模最大的城司總資產(chǎn)近百億元，規(guī)模最小的旅司資產(chǎn)不足億元，10家公司中城投、工投、水投等3家公司總資產(chǎn)為150多億元，占投融資平臺公司總資產(chǎn)的92%，其余7個公司僅占8%;業(yè)務承擔不均衡，以2012年為例，大的公司如城投、工投和水投均能完成投資超5億元以上;而小的公司如交投、文投、農(nóng)投完成投資均不足億元，旅投全年甚至沒有項目實施。這些問題，影響了有關公司的融資效率，注入資產(chǎn)的流轉受到不同程度阻滯，直接或間接影響其保值和升值。
(四)管理不規(guī)范，高端專業(yè)人才匱乏。作為市屬公司，政府掌控最終投融資決策權，各公司都未能實現(xiàn)政企分開。在實際工作中，一些公司更多地表現(xiàn)出政府行政事業(yè)單位性征，沒有進行獨立的企業(yè)化經(jīng)營管理，缺乏董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層的治理架構，未建立起決策、管理、監(jiān)督三位一體的法人治理架構和經(jīng)營決策機制，監(jiān)事會的作用沒有得到充分發(fā)揮。此外，高端專業(yè)人才匱乏問題也較為突出，目前市屬10大投融資平臺公司中，大多數(shù)公司經(jīng)營決策層中沒有總經(jīng)濟師、總工程師、總會計師等高管職務人員和具有較強操作能力的金融類人才，公司領導班子成員大多由政府委派領導干部擔任。一些領導干部直接從政工工作崗位轉任企業(yè)領導者角色，沒有受過系統(tǒng)的企業(yè)經(jīng)營管理知識培訓，缺乏必要的專業(yè)投融資知識、經(jīng)營管理經(jīng)驗和風險防范意識，投融資過程中，實際操作能力不強，解決經(jīng)營技術難題能力低，同時也容易發(fā)生決策失誤，直接影響發(fā)展效率。
(五)投融資平臺實體多，可運營資本資源分散。目前來賓市的政府投融資平臺公司已達10家，由于來賓市屬后發(fā)地區(qū)，財力有限，可注入運營的資本總量少，將有限的資本資源分劃到10家之多的投融資公司中，對資本運營的綜合協(xié)調能力變弱，運作推動資本升值的合力不強，各路資本沒有發(fā)揮出協(xié)同效應。隨著來賓市注重對城市建設的完善提升，有效控制建設規(guī)模，減少公建項目建設，投融資公司“僧多粥少”的現(xiàn)象越趨突出，對提高融資成功率和效率都產(chǎn)生不利影響。
二、做大做強來賓市投融資平臺的對策建議
(一)增強平臺公司實力，提高投融資能力。1.賦予部分公司一定的土地收儲和開發(fā)經(jīng)營權。將優(yōu)質的土地資產(chǎn)注入公司，是當前增強公司實力，提高融資能力的最快捷辦法。市政府可以在統(tǒng)籌城市土地資產(chǎn)情況下，適當有選擇重點地給予實力相對雄厚、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿^強的公司賦予特定地塊的土地收儲開發(fā)權，并注入公司。如可考慮將桂中水城水系周邊土地收儲權、開發(fā)權、收益權賦予水司;將與市本級工業(yè)園區(qū)相關的企業(yè)商業(yè)地產(chǎn)收儲和開發(fā)經(jīng)營權賦予市工司等。同時，建立土地出讓減持補充機制，政府投融資公司名下的國有土地出讓后，根據(jù)需要及時補足等值的土地資產(chǎn)。2.盤點盤活現(xiàn)有可運營資產(chǎn)，加大對公司的注入。國資監(jiān)管和有關部門在全市開展一次對現(xiàn)有閑置國有資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)，以及政府性資源、設施經(jīng)營權、股權等資產(chǎn)盤點核查，掌握可運營資產(chǎn)情況，補充注入相應的投融資平臺公司;同時，進一步盤活、整合土地、房產(chǎn)、場館、水廠、路橋、管網(wǎng)等各類有形資產(chǎn)，分類注入公司。通過上述加大對公司的資本注入，將有效提高公司資產(chǎn)實力。3.想方設法提高公司現(xiàn)金流，提高融資的資本信額。對各級各類政府投資項目，屬市級項目或由市級統(tǒng)一實施的項目，按法定程序統(tǒng)一安排市屬公司建設，在確保各級項目資金撥款專款專用的前提下，考慮采取改變撥款方式和調整建設主體的辦法，增加公司現(xiàn)金流。另外，對一些能以合作開發(fā)建設的項目如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、菜籃子建設、可經(jīng)營性物業(yè)等，要改無償撥款為有償投入，以市場方式來運作，由相應市屬公司負責實施，切實提高財政資金效益和多元化調動社會資金參與，壯大公司實力，有效擴大現(xiàn)金流。在調研中，一些公司對增加公司現(xiàn)金流建議，將財政撥款、補助資金、項目建設資金、BT回購款、土地及其他資產(chǎn)等，以注入資本金方式或補貼收入注入公司，增加公司注冊資本金及現(xiàn)金流。如將樂灘灌區(qū)的項目建設資金可以通過投融資平臺公司的賬戶來轉賬、劃撥等。
(二)整合優(yōu)化平臺建構，促使投融資效益最大化。1.設立專門協(xié)調機構，加強對平臺運行的統(tǒng)一管理。成立由市領導擔任組長的投融資平臺工作領導小組并組建臨時常設辦公室，負責全面統(tǒng)籌全市投融資項目，具體加強對全市各投融資公司工作的協(xié)調、溝通和統(tǒng)一管理，以解決目前來賓市各投融資公司發(fā)展不均衡、投融資能力合成力低的問題。2.推動公司和資產(chǎn)重組、撤并，提高平臺的投融資效率效益。進一步整合來賓市投融資平臺有效資源，優(yōu)化資源配置，可考慮對規(guī)模小、經(jīng)營能力弱、對城市開發(fā)建設貢獻小的公司進行重組、撤并，提高獨體資產(chǎn)總量，提高平臺的投融資效率效益。比如，目前是否可以考慮將文司和旅司進行重組、合并成文化旅游投融資公司，這既符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，又可盤活兩家公司;另外，對一些發(fā)展成效不明顯、對注入國有資產(chǎn)增值及多元化調動社會資金支持城市開發(fā)建設貢獻不大的公司，建議進行撤并。3.進一步理順權屬關系，增強相應平臺運行效應。進一步梳理各公司與對應職能部門的相關權屬關系，對與政府職能部門職責有交叉重疊或業(yè)務矛盾沖突的，加強理順。比如，進一步研究是否將工司具體業(yè)務職能納入工管委總體工作職責要求內，明確工管委作為市委、市政府派出的議事辦事機構，代表市委政府對園區(qū)事務進行決策和管理，將工司交由工管委管理，以解決目前園區(qū)工業(yè)建設和配套基礎設施建設之間存在的管理脫節(jié)、推進不一致造成項目建設推進效果不佳等問題。
(三)培育“造血功能”，壯大公司經(jīng)濟實力。1.特許經(jīng)營，最大化利用平臺既有資源，盤活資產(chǎn)。在確保各公司完成政府性項目投資的前提下，對各公司現(xiàn)有和潛在的資源進行疏理，按照各公司的基本經(jīng)營范圍等不同情況通盤考慮后，給予部分公司對一些社會和市場項目進行市場化開發(fā)特許經(jīng)營權，推動公司自身盤活資產(chǎn)，取得市場化收益，壯大經(jīng)濟實力。比如，特許將工業(yè)園區(qū)內的污水處理廠全部劃歸工司，形成排他性經(jīng)營;特許水司對桂中水城項目范圍內的市政公共設施進行經(jīng)營管理;特許教司經(jīng)營教育園區(qū)內的學生公寓、食堂、超市、廣告設計服務等三產(chǎn)的一系列項目;特許交司與來賓中石化公司組建合資建設加油站及附屬設施等;對與公司經(jīng)營范圍聯(lián)系不是很緊密的特許項目，如戶外廣告等，可根據(jù)實際情況，有選擇地特許某一公司經(jīng)營。同時，妥善處理好由于特許經(jīng)營權的設立和變更所涉及的財政分配、部門之間、公司之間的利益調整和財產(chǎn)分割，以持續(xù)發(fā)揮特許經(jīng)營權的最大效應。2.投資辦實業(yè)，增強平臺自主發(fā)展能力。投資辦實業(yè)是壯大公司實力的根本途徑，目前市屬一些公司在名下創(chuàng)辦了一些子公司、業(yè)務工廠等，如城投的來安公司、工投的水務公司等，實業(yè)發(fā)展已邁出可喜步伐。在市級管理和協(xié)調層面，要把創(chuàng)辦實業(yè)作為考核各公司經(jīng)營業(yè)績的一項重要指標，大力推動各公司根據(jù)自身實力，采取獨資、合作等方式創(chuàng)辦實業(yè)，要充分利用承建政府項目的優(yōu)勢和自身優(yōu)勢，圍繞主業(yè)發(fā)展周邊產(chǎn)業(yè)，待實力增強后，積極涉足其他行業(yè)，盡快走上自主發(fā)展，自負盈虧的發(fā)展道路。比如，可考慮在工司名下成立全資標準廠房運行公司，尋找與發(fā)達地區(qū)工業(yè)園合作，由其包裝并引進企業(yè)。3.實行靈活的財政支持政策，增強公司發(fā)展?jié)摿Α＿M一步融通市級存量資金，市財政和各投融資公司之間可相互調劑富余資金(調劑資金比照銀行貸款進行本息核算)，以便加速資金周轉，提高利用效益。在財稅政策上，投融資公司上繳稅費的市級留成部分，安排一定比例并切實落實到位給公司用于增資;因用地性質和用途改變而補繳的土地出讓金，也能安排落實到位給公司用于增資等。同時，對投融資公司的自營業(yè)務融資資金，按照“借、用、管、還”一體化模式實施管理，實行封閉運行，專款專用，并由其自行承擔還本付息責任，以便有效降低其投融資債務風險。
城投融資平臺重組5年多來，融資40億元、為中心城區(qū)道路改擴建工程及勞動湖污染綜合治理工程、南苑基礎設施一期工程、勞動湖二期工程、市一中搬遷、高等師專擴建、職業(yè)學院升級、嫩江橡膠壩工程、國際會展中心工程、熱電聯(lián)產(chǎn)和城區(qū)熱網(wǎng)等20多個重大項目提供資金支持。融資l0億元并全部投放，保證了棚戶區(qū)改造當年任務的順利完成。發(fā)行12億元企業(yè)債券并已全部到位，不僅緩解了我市大項目建設資金短缺問題，而且使我市城投融資平臺實現(xiàn)了直接融資的新突破，為今后拓寬融資渠道，探索多元化融資新方式奠定了良好基礎。高質量舉辦了“綠博會、重裝會、汽博會、游博會”、“市委全會和市人大、政協(xié)兩會”等大中型展會和會議，使會展經(jīng)濟效應在我市凸顯。積極開展了資源整合和資產(chǎn)回購工作，還承擔了全市不良貸款回購工作。積極向高新技術開發(fā)區(qū)注入資金，支援園區(qū)規(guī)劃、土地征用和基礎設施項目建設。通過平臺融資擔保等方式幫助大型企業(yè)卸債，通過參股來實現(xiàn)經(jīng)濟結構調整和發(fā)展方式的轉變。實施對清真寺北、液壓件廠和燈泡廠等地段調查測算、拆遷及土地收儲工作。這些工作對我市城市建設、國企改革、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等起到了助推器、摧化劑和減震器的作用。
城投融資平臺是在我市投融資體制改革的過程中產(chǎn)生的，是經(jīng)濟轉型時期政府解決城市建設和民生問題資金短缺問題的重要手段。充分發(fā)揮城投融資平臺功能，這既是城市建設和解決民生問題的需要，也是推動我市經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展的必然要求。因為城市建設和解決民生問題需要大量資金，我市現(xiàn)有財力有限，需要搭建一個平臺來籌集更多資金以滿足城市建設和解決民生問題的資金需求。正因為城投融資平臺的搭建，破解我市大項目建設和解決民生問題資金短缺的瓶頸問題，我們也因此探索出了一條在城市化發(fā)展進程中的城投融資平臺發(fā)展之路。城投融資平臺曾經(jīng)在城市建設中做出過不可磨滅的貢獻，今天依然發(fā)揮著不可替代的作用，明天高速城市化建設將更需展示城投人的作為，必將扮演更加重要的角色。
從宏觀層面看，城投融資平臺通過融資籌集大量資金，在加快大項目建設中提供了資金保障，為我市經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻。毋庸諱言，但從微觀層面看，也存在融資平臺功能定位不夠準確、造血功能不強、經(jīng)營性資產(chǎn)少、現(xiàn)金流量小、“借用管還”不配套和法人治理結構不完善等亟須高度關注和急需解決的問題。
要充分發(fā)揮城投融資平臺功能作用，為大項目建設提供更多資金保障，市委市政府切實加強城投融資平臺管理工作勢在必行。為此，當前急需做好以下工作：
一、要進一步明確城投融資平臺的主要功能和發(fā)展方向
市委市政府要進一步理清城投融資平臺的功能、使命、任務、定位和目標，嚴格按市場規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律辦事，把城投融資平臺自身的發(fā)展與我市經(jīng)濟社會的發(fā)展有機結合起來，實現(xiàn)良性互動。要建立“負債有度、總債有數(shù)、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責”的科學、規(guī)范、合理、切實可行的債務管理和決策模式，把城投融資平臺打造成“定位合理、功能突出、運營規(guī)范、效益良好、持續(xù)發(fā)展”的強勢融資平臺。
二、做實做優(yōu)城投融資平臺，提高融資能力
在打破國有資源行政分割的基礎上，充分利用產(chǎn)業(yè)結構調整、國有資產(chǎn)及國有企業(yè)整合重組的有利時機，大力推動跨行業(yè)、大范圍的整合歸集資源，使資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，產(chǎn)生裂變效應，優(yōu)化資源配置，集中優(yōu)勢資源，選擇優(yōu)質資產(chǎn)，注入城投融資平臺，擴大融資能力。加大現(xiàn)金注資比重，調整資產(chǎn)結構，提高資產(chǎn)質量，提升信用等級，壯大平臺的融資實力，用有限的國有資本帶動社會資本投入。切實打破部門條塊分割的國有資產(chǎn)管理體制，整合政府資源，將分散的資金收攏集中、統(tǒng)籌使用。樹立資產(chǎn)資本化的市場理念，將經(jīng)營性用途的國有資產(chǎn)，轉為資本金注入到城投融資平臺進行市場化投融資，產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟效益。
三、城投融資平臺要擴大收益較高的經(jīng)營性項目比重，提高還款能力
城投融資平臺融來的資金必須投向符合我市宏觀調控和產(chǎn)業(yè)政策取向的大項目建設上，為我市宏觀調控政策的實施和產(chǎn)業(yè)結構調整升級起到先導作用。城投融資平臺應該是最有作為的公司、最有潛力的公司、全社會高度期待的公司。在具體項目的選擇上要充分進行認證，重點打造精品項目。就是要打造經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、城市效益于一體的綜合性項目。進一步支持有收益的可持續(xù)經(jīng)營性項目，既有良好的經(jīng)濟效益，又有巨大的社會效益，使循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟的特征得到充分顯現(xiàn)，實現(xiàn)科學健康發(fā)展。
四、提高城投融資平臺開展資本營運的能力和水平
城投融資平臺要實施“資源全面整合、資產(chǎn)不斷優(yōu)化、資本合理配置、資金加速周轉”的“四資聯(lián)動”。要面向資本市場，努力拓寬融資渠道，要間接融資、直接融資相結合，而且要以直接融資為主。積極探索股票上市、互相參股、定向增發(fā)、發(fā)放企業(yè)債券、項目信托等多種有效的融資方式和渠道。要發(fā)揮資金的放大效應、乘數(shù)效應，把城投融資平臺做大做強做長，做出特色。
2021年，綜合辦公室在集團董事會和經(jīng)理層的統(tǒng)一領導下，按照思想要解放、觀念要更新，作風要轉變、工作要提速的總體要求，以完成集團公司績效考核指標為目標，在各兄弟部門的大力支持下，通過集團綜合辦公室全體同志的齊心協(xié)力，按照序時進度推進本年度工作計劃和領導交辦的各項工作，現(xiàn)將綜合辦公室2021年1-5月工作開展情況總結如下：
一、基本情況
綜合辦公室現(xiàn)有工作人員8人，其中，負責人1人，一般管理人員5人，駕駛員2人。綜合辦公室是集團公司管理層直接領導下的綜合管理部門，是承上啟下、溝通內外、協(xié)調左右、聯(lián)系四面八方的樞紐，工作紛繁復雜、千頭萬緒，主要工作有辦文、辦事、辦會。綜合辦公室人員分工卻不分家，在工作上相互鼓勵，相互學習。
二、主要工作
（一）辦文工作
1、收發(fā)文工作。截至2021年5月31日，共辦理收文登記447份，共辦理發(fā)文登記15份，收、發(fā)公文辦結率100%。所有收、發(fā)公文保存完整，字號連續(xù)。綜合辦公室累計起草各類公文和材料20余份，其中包括公司董事會、黨支部工作的相關總結報告、情況說明及其它各類公文和材料。在辦文工作中，我們嚴格執(zhí)行公文處理規(guī)定，嚴把公文審核關，確保了公司公文制作質量。
2、外宣工作。在此基礎上，綜合辦公室負責對外信息宣傳工作，按照“周提醒、月通報、季點評”的考核指揮棒，做到綜合辦公室“人人頭上有指標，個個身上有壓力”。1-5月，綜合辦公室共撰寫外宣信息30條，采用率100%，在葉集區(qū)政府網(wǎng)、區(qū)先鋒網(wǎng)、區(qū)信息快報等網(wǎng)站采用，大大提升了集團公司的影響力和知名度，樹立了集團公司良好的國企形象。
（二）辦事工作
1、扎實做好機關事務管理。一是認真做好董事會和經(jīng)理層日常辦公服務工作。二是加強機關固定資產(chǎn)管理，健全機關固定資產(chǎn)臺帳，完善購銷臺帳和領用制度，有效控制了辦公費用支出。三是積極牽頭負責機關效能建設，細化考核項目，強化工作紀律，提高了機關工作效率，轉變了工作作風。四是努力為其他單位提供服務，完善集團公司各子公司章程，做好營業(yè)執(zhí)照更換，工商注冊工作。
2、加強公務車輛管理。認真做好車輛的調度、使用和管理工作，限度保障集團公司公務用車需要。綜合辦公室重視駕駛員的安全學習和教育，加強車輛油材料管理，實行車輛油材料消耗月報制度，完善預付費用，憑卡加油，財務結算的油料控制制度，截止2021年5月底，集團公司公務車輛，未發(fā)生一起一般以上交通責任事故。
3、認真做好黨務管理。1-5月以來，綜合辦公室積極發(fā)揮綜合辦公的特點，努力轉變工作職能，著力提高黨務工作水平，加強黨建基礎管理，嚴格落實“”、組織生活會、“三重一大”等制度，并在區(qū)直單位（企業(yè)）黨代表會議和區(qū)第二次黨代會代表工作中積極主動協(xié)調、服務，推選產(chǎn)生了2名代表參加，為集團公司爭取了榮譽。
4、組織安排各項活動。綜合辦公室牽頭組織開展了豐富多樣的各類活動，得到了各部門的支持和配合。1月份組織開展疫情防控進社區(qū)活動，組織志愿者深入結對共建的南海嘉苑小區(qū)宣傳疫情防控知識，發(fā)放免費口罩和消毒水，清理小區(qū)內陳年垃圾。3月份開展“3.8婦女節(jié)進敬老院慰問活動”，組織集團公司女職工給敬老院老人打掃衛(wèi)生、送去慰問品、陪老人拉家常等；組織集團志愿者參加全區(qū)植樹節(jié)活動，共植樹50余顆，提升了大家的綠色環(huán)保意識，提高了凝聚力和向心力。4月份組織黨員和入黨積極分子前往葉集蓮花山烈士墓園，開展“清明祭先烈黨史心間記”主題實踐活動，此次活動讓每個人更加堅定信仰、使命，從而以實際行動扎實工作，無私奉獻；在第33個愛國衛(wèi)生月來臨之際，組織公司志愿服務隊，身穿紅色小馬甲，穿行在小區(qū)內外，積極開展環(huán)境衛(wèi)生整治，清掃垃圾和廢棄物，消除衛(wèi)生死角；規(guī)范各種車輛的停放秩序，消除亂停亂放的現(xiàn)象。5月份，組織集團公司志愿者在柳林大道與未名路路口，開展文明實踐交通勸導宣傳活動，協(xié)助交警維持秩序，保障高峰時間重點路段的通行安全；組織黨員和黨建工作者到安徽寶業(yè)建工集團考察學習黨建和企業(yè)文化建設工作，為集團公司下一步的黨建和企業(yè)文化建設工作水平提升尋找了合適的路徑。
5、集團公司搬遷工作。2021年5月1日，集團公司正式由原城投大廈12樓搬遷至新辦公樓南海嘉苑S1#樓辦公，開啟了集團公司的新征程、新發(fā)展。綜合辦公室牽頭負責搬遷工作，克服了時間緊、任務重、事務雜的不利條件，精心策劃、統(tǒng)籌安排、分工明確，制定了細致周密的搬遷工作目標計劃，倒排時間、責任到人、定期督查，在短短一個月的準備時間里，落實了物業(yè)管理單位、搬家公司、新辦公場所安排、員工車輛停放、職工食堂組建等多項具體工作。在集團公司各部們通力配合下，搬遷工作順利完成，期間未發(fā)生任何檔案丟失、設備損壞、安全意外等情況。本次集團公司搬遷到新場所辦公，改善了集團公司辦公條件，提升了集團信息化智能化管理水平，提振了干部員工干事創(chuàng)業(yè)的精氣神，為集團公司下一步改革發(fā)展奠定了良好基礎。
（三）辦會工作
辦會是辦公室的一項重要工作，一年來，辦公室嚴格按照董事會要求，堅持從嚴、從緊、從需的原則，修訂完善公司辦會制度，落實工作職責，規(guī)范工作程序，努力提高辦會質量。先后圓滿完成公司的董事會、監(jiān)事會、職工大會、區(qū)委、政府主要負責同志來集團公司調研的座談會、各類央企到葉集考察的座談會、區(qū)內部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街參加的各類融資座談會和推進會、各地金融機構來集團合作交流的洽談會，由于準備充分，銜接緊湊，從會議材料準備到會議期間的茶水服務，做到了會議材料嚴謹，會議服務熱情，確保了會議各項議程順利進行。
三、存在的主要問題和不足
5個月以來，綜合辦公室在集團公司管理層的正確領導下，在各部門和子公司的大力支持下，較好的完成了各項工作任務，但和領導的期望相比，還有較大的差距。一是工作缺乏科學、合理的計劃和安排。二是忙于日常事務，對各子公司和其他部門情況了解不夠，認識不足，對融資、投資領取缺乏專業(yè)、系統(tǒng)的知識，領導的助手和參謀作用發(fā)揮不好。三是人員的業(yè)務技能和素質有待加強，辦文、辦事、辦會工作水平有待于進一步提高。四是工作缺乏創(chuàng)新精神，習慣于老辦法、舊思維辦事，工作效率還需要進一步提高。
四、下一步工作計劃
一、切實加強辦公室建設。積極轉變工作思路，圍繞辦文、辦事、辦會工作特點，加強黨務、工會知識學習，注重工作人員素質教育，全面提高工作質量和崗位適應性，充分發(fā)揮綜合辦公的職能作用。
二、提升跟近工作進度。合理安排時間，經(jīng)常深入基層了解生產(chǎn)經(jīng)營狀況，及時掌握基層信息，為日常基礎管理工作收集素材。
三、堅持高效優(yōu)質原則。認真做好機關后勤服務保障工作，努力為集團公司領導和各部門服好務，營造良好的工作環(huán)境。
成立于1998年的銀川市商業(yè)銀行，堅持以科學發(fā)展觀為指導，把改革創(chuàng)新作為前進的動力，不斷拓寬發(fā)展思路，創(chuàng)造性地開展工作，走出了一條符合商行實際、順應城市商業(yè)銀行發(fā)展趨勢的道路。截至2007年4月末，該行資產(chǎn)總額達215．61億元，存款規(guī)模躍居寧夏全區(qū)金融同業(yè)第二位。連續(xù)兩年被自治區(qū)人民政府授予“支持地方經(jīng)濟發(fā)展貢獻獎”，為寧夏地方經(jīng)濟發(fā)展作出了重要貢獻。
2007年，由政府推動銀川市商業(yè)銀行進行資本重組，立足寧夏設立的區(qū)域性股份制商業(yè)銀行――寧夏銀行的議案進入實施階段。這一舉措對于銀川市商業(yè)銀行來說，無疑是一次涅式的跨越。重組在即，就銀川市商業(yè)銀行的前期籌備與后期規(guī)劃情況,本刊采訪了該行董事長盧蘇萍女士。
《中國質量萬里行》：銀川市商業(yè)銀行近幾年的發(fā)展非常迅速，全區(qū)到處可見商行的支行與網(wǎng)點，董事長能否簡要介紹一下商行目前的情況？
盧蘇萍：作為一家地方性金融機構，銀川市商業(yè)銀行成立9年來，走過的每一步都受到了自治區(qū)黨委、政府的高度關注。2001年8月1日，我行對原吳忠市6家城市信用合作社進行了成功收購，隨后銀南銀北多家縣域支行相繼開業(yè)，成為全國首家實現(xiàn)省內跨區(qū)域經(jīng)營的城市商業(yè)銀行。目前全行下轄32家支行和1家營業(yè)部，已成為一家省級銀行。
在改革創(chuàng)新、銳意進取的指導思想下，我行的資本實力也逐步增強。1998年成立之初，我行注冊資本為1．26億元。2006年完成第二次增資擴股之后，我行實施資產(chǎn)和股權重組方案，資本金總額增加到16．7億元，資本充足率達到11％以上。截至2007年6月末，全行資產(chǎn)總額、存款余額、貸款余額分別是成立之初的30倍、42倍和42倍。存款市場份額躍居全區(qū)金融同業(yè)第二位。1998年至2006年累計實現(xiàn)利潤3．5億元。
不謙虛地說，銀川市商業(yè)銀行創(chuàng)造了非凡業(yè)績，但它的發(fā)展壯大是與社會各界的關心、廣大股東的支持和全體干部員工的不懈努力分不開的。目前，公司在治理、管理體制、經(jīng)營規(guī)模、創(chuàng)利能力、服務功能和社會形象等方面都有了質的飛躍，為寧夏金融秩序的穩(wěn)定和地方經(jīng)濟的發(fā)展作出了積極貢獻。
《中國質量萬里行》：銀川市商業(yè)銀行非常注重服務形象的提升，這是否是基于品牌建設的考慮？
盧蘇萍：我曾經(jīng)在雜志上看過這樣一個故事，一個初到美國的年輕人因為囊中羞澀在紐約街頭拉琴，他面前的錢罐上寫著“這是您的花旗銀行”。后來一個人走到他面前，蹲下身去給了他一張大面值的鈔票，并對他說：“謝謝您對花旗銀行的信任！”這個人正是花旗銀行的執(zhí)行總監(jiān)。
一個銀行，友愛與可信是它所必須具備的基礎品質。只有堅持不懈地將這種品質滲透到銀行的每個工作細節(jié)中，才能贏得客戶、贏得信賴。所謂品牌建設也正是這樣一個貫徹和不斷積累的過程。而服務質量，是品牌建設的內在需求，只有不斷提升服務質量，才能讓品牌建設有效實現(xiàn)。銀川市商業(yè)銀行自建行以來就注重特色的培育和品牌戰(zhàn)略的推動。完善服務功能、豐富服務渠道、創(chuàng)建服務品牌，目前我行的一些服務品牌，如“24小時銀行”、“免填單服務”、“96558”電話銀行、“金如意理財包”、“賬戶信息通”、“鳳凰女士卡”等一批金融產(chǎn)品得到了客戶的高度認同。
在特色支行的建立中，我行中衛(wèi)支行2007年5月被授予“中國銀行業(yè)文明規(guī)范服務示范單位”；利民支行個人業(yè)務科榮獲“青年文明號”榮譽稱號。
內功的修煉是一個長期堅持的過程，要多完美我們沒有標準答案，只有不斷提升才能跟的上發(fā)展的步伐。
《中國質量萬里行》：作為一個地方性的金融機構，銀川市商業(yè)銀行在針對地方經(jīng)濟發(fā)展方面有哪些舉措？
盧蘇萍：銀川市商業(yè)銀行的市場定位就是：服務地方經(jīng)濟、服務中小企業(yè)、服務城鄉(xiāng)居民的三服務宗旨。作為地方性銀行，我們始終以支持地方經(jīng)濟建設為己任，認真履行地方金融機構應該擔負起的職責，針對地方經(jīng)濟特色做了大量工作。
在推動“大銀川”建設和地方經(jīng)濟發(fā)展方面，重點支持了城市基礎設施和區(qū)市重點工程項目建設。為不斷拓展優(yōu)質客戶市場，有效支持了電力、石化、冶金、制藥、交通、零售等地方優(yōu)勢骨干企業(yè)和行業(yè)；通過扶持，培育了一批效益好、成長性強、具有發(fā)展?jié)摿Α⑴c商行合作良好的煤炭、羊絨、糧食販運、枸杞加工、鋼材客戶等地方特色優(yōu)勢行業(yè)；在大力推進個人類業(yè)務發(fā)展上，不斷創(chuàng)新和豐富個人信貸業(yè)務品種。
目前我行信貸業(yè)務已輻射全區(qū)并涵蓋城、鄉(xiāng)兩個市場和生產(chǎn)、流通、消費、社會文化、城市發(fā)展等經(jīng)濟領域，已經(jīng)成為一支為地方經(jīng)濟建設、為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質金融服務的金融生力軍和一家頗具影響力的地方性股份制商業(yè)銀行。為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步提供有效的資金支持和優(yōu)質的金融服務，推動地區(qū)經(jīng)濟和社會各項事業(yè)又好又快地發(fā)展是我們的初衷，也是我們的奮斗方向。
《中國質量萬里行》：銀川市商業(yè)銀行在金融領域已經(jīng)打下良好基礎，但重組寧夏銀行又會帶來新的問題與挑戰(zhàn)，面對重組，商行有什么應對措施？
盧蘇萍：銀川市商業(yè)銀行所面臨的是一個跨越，這個跨越不僅需要前期的力量儲備，更需要后續(xù)的著陸安排。挑戰(zhàn)和問題會來自各個方面，比如資本達標的挑戰(zhàn)、公司治理的挑戰(zhàn)、戰(zhàn)略重組、引進戰(zhàn)投的挑戰(zhàn)、風險管理的挑戰(zhàn)等等，都需要制定出切實有效的應對措施。
資本達標按照目前發(fā)展來說已經(jīng)不存在問題。在公司治理的方面，我們倡導形似向神似的轉變。例如建立起了“三會一層”(股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理層)的公司治理架構，形成了相對科學有效的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制；進一步完善了的公司章程；健全了董、監(jiān)事會內設機構，并進行了相應的制度安排，制定了相應的激勵約束與監(jiān)督機制。
對于戰(zhàn)略重組，必須要做好引進戰(zhàn)略投資工作，加大對引資、引智(制)、引技的重視，積極開展資產(chǎn)轉換和股權重組工作。
值得一提的是，為了將自我管理與社會監(jiān)督相結合，我們啟動了信息披露機制。從2005年開始，我行己連續(xù)兩年在《寧夏日報》上對年報摘要進行了公開披露。對包括公司治理、財會運行、風險管理、關聯(lián)交易、重大事項等方面的內容進行了全面披露。2007年在我行網(wǎng)站對年報摘要進行了披露。今后我行將進一步擴大信息披露的范圍，在《金融時報》等全國性媒體上進行披露。這是一家銀行業(yè)績和實力的展現(xiàn)，也是勇氣和底氣的考驗。
《中國質量萬里行》：對于未來發(fā)展，銀川市商業(yè)銀行設定了什么目標？
盧蘇萍：在全國城市商業(yè)銀行快速發(fā)展的大背景下，慢進即是退。銀川市商業(yè)銀行必須科學謀劃今后的發(fā)展方向、路徑和舉措。我們的發(fā)展目標是：2007年末達到城市商業(yè)銀行三類行標準；2008年完成“用4年時間再造一個銀川市商業(yè)銀行”的目標，存貸款及效益等主要經(jīng)營指標比2004年末翻一番，具備現(xiàn)代金融企業(yè)水準；2010年全面完成我行5年發(fā)展規(guī)劃綱要確定的目標任務，達到城市商業(yè)銀行二類行標準，把我行建設成為一家綜合實力和市場競爭力較強、業(yè)務結構合理、經(jīng)營特色鮮明、質量效益優(yōu)良、充滿生機活力的現(xiàn)代金融企業(yè)。
【關鍵詞】地方債務；地方融資平臺；風險防控
一、引語
2014年9月21日，國務院辦公廳對外下發(fā)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》國發(fā)〔2014〕43號（以下簡稱《意見》）。《意見》不僅通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題，而且通過控制舉債規(guī)模、限定債務用途、納入預算管理等措施，解決好“怎么管”的問題。還通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，為確保改革平穩(wěn)過渡，明確提出妥善處理存量債務，既要確保在建項目后續(xù)融資，又要切實防范風險。有關地方政府債務的償還風險及地方政府融資平臺的發(fā)展，也再一次成為各方關注的焦點。
二、地方政府融資平臺的歷史發(fā)展
從歷史上看，我國地方政府債務擴張與財政政策的擴張聯(lián)系緊密。宏觀政策所導致的地方政府債務擴張以兩次金融危機為標志：1997年亞洲金融危機后，為應對通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年地方政府債務余額較上年增長48.2%；2008年全球金融危機后，中央推出四萬億經(jīng)濟刺激計劃，2009年地方政府債務月較上年增長61.9%。
無論從融資平臺數(shù)量還是負債金額來看，2008年之后的地方政府債務擴張較快，這種快速的擴張，一方面保持了宏觀經(jīng)濟增長的彈性和穩(wěn)定性，但另一方面，債務擴張也使得中國經(jīng)濟增長背負的債務負擔越發(fā)沉重。地方政府無法主動進行陽光化舉債，因此繞道融資平臺公司的模式，導致政企責任無法厘清，融資風險難以控制，同時留下大量權利尋租空間，滋生諸多腐敗問題。從現(xiàn)實看，地方政府融資平臺的發(fā)展面臨諸多的問題和與挑戰(zhàn)。
三、地方政府融資平臺的內涵
地方政府融資平臺，指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。其表現(xiàn)形式主要以不同類型的城市建設投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司。政府劃撥土地、股權、規(guī)費等資產(chǎn)，以便從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上達到融資標準，以財政補貼作為還款承諾，以實現(xiàn)融資目的，并把資金運用于市政建設、公共事業(yè)等項目。
地方融資平臺資金來源主要包括銀行貸款、債券融資、信托融資和股權融資等其他方式。根據(jù)2013年底的審計結果數(shù)據(jù)顯示，以銀行貸款、債券融資、信托融資三大類為代表的融資渠道合計占地方政府總債務的74.84%。其中，銀行貸款占地方政府總債務的比重為56.56%。根據(jù)銀監(jiān)會網(wǎng)站援引的尚福林主席的講話，截至2013年6月末，地方政府融資平臺貸款余額為9.7萬億元。
四、地方融資平臺發(fā)展中存在的風險
1.隨著地方政府債務規(guī)模增大和宏觀政策的轉變，地方融資平臺面臨較大的流動性風險
相關政府報告認為按當前發(fā)展速度，2020年后我國政府的總體債務規(guī)模可能超過目前居發(fā)達國家之首的日本。相比日本，我國地方政府債務風險隱患更大。其一，日本政府債務主要為中央政府債務；其二，日本政府債務大多形成于高速增長期之后，我國政府債務在高速增長期尚未結束時就已形成，一旦經(jīng)濟增速放緩，風險暴露的沖擊更大。此外，我國地方政府負債對應的資產(chǎn)變現(xiàn)能力弱，流動性風險不容忽視。
2.當前地方融資平臺還款仍然嚴重依賴土地出讓收入，在房地產(chǎn)周期下行時存在較大的償債風險
土地是地方政府融資平臺的主要抵押品和還款來源，地方政府依靠土地出讓收入償還的債務較高。然而，2014年以來土地市場走冷，1-5月份全國40個大中城市土地出讓總價同比增長15.1%，增速比去年同期回落70.8個百分點；其中二線城市僅同比增長0.06%，三線城市同比下降20.09%。土地出讓收入下降將影響地方政府的償債能力，并波及金融市場，存在較大安全隱患。
3.地方融資平臺各類創(chuàng)新融資方式加大了管理難度，存在內控合規(guī)和項目管理風險
由于大多數(shù)融資平臺公司都是在原國有企業(yè)或事業(yè)單位的基礎上整合而來，普遍缺乏規(guī)范的公司治理結構，各個部門權、責關系不清晰。并且，由于之前一直考慮財政會為融資平臺債務最后“兜底”，融資平臺的還款意識和風險意識非常淡泊，風險控制手段也相當缺乏，不少融資平臺資產(chǎn)負債率居高不下。
五、加強地方融資平臺管理的對策建議
1.逐步剝離地產(chǎn)融資平臺公司政府融資職能，引導地方政府公開市場化發(fā)行地方債券
根據(jù)《意見》，對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目，規(guī)范后主要有三個渠道，一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業(yè)債務；二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經(jīng)營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。
2.市場化推動地方債市場發(fā)展，建立地方債務市場的硬性約束
目前地方政府融資平臺的債務大都以土地、公共產(chǎn)品收入等作為抵押，融資成本高昂。如果構建以地方政府債券市場為基礎的多元化的地方政府公共資本融資模式，推進地方政府債務證券化試點，將促進地方債務的顯性化和透明化，將會大幅降低融資成本，這對于化解地方融資平臺流動性風險可起到重要的推動作用。從中長期來看，地方債務市場發(fā)展必須建立硬性約束，地方政府融資平臺將逐步實現(xiàn)政企分開，實現(xiàn)市場化的商業(yè)運作。
3.積極拓寬交易對手，多樣化融資渠道化解資金壓力
第一，積極與央企對接，拉動經(jīng)濟增長：央企投資項目一般體量較大，拉動經(jīng)濟增長效果顯著。第二，積極與險資合作，創(chuàng)新合作模式：保險資金的基礎設施債券投資計劃、股權投資基金、不動產(chǎn)投資計劃、項目支持計劃等多樣化的融資渠道設計，以及險資天然的長期性、安全性能很好地與政府融資需求匹配。第三，積極引進社會資本，深化體制改革：鼓勵和吸引社會資本特別是民間投資以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設及營運。
4.全面建設地方融資平臺風險管理制度，完善風險管理的技術及工具
包括但不限于：成立債務危機管理委員會，著手應對突發(fā)性風險；設立風險處置基金，多方籌措救助資金；制定風險應急預案，確立危機救助原則；判斷風險性質程度，采取不同處置方式。具體比如，“存款保險模式”：針對已超過警戒線但尚未發(fā)生債務危機的地方政府，強調責任自負的基礎上，風險管理委員會提前干預，制定重建規(guī)劃。
5.規(guī)范融資平臺內部控制管理，強化債務風險意識，建立投融資責任制度
地方政府融資平臺公司的治理機制應進行兩方面的制度重構：首先，應將地方政府的出資人角色與經(jīng)營者角色相分離，地方政府對融資平臺公司行使投資者權，同時，融資平臺公司有獨立的經(jīng)營管理權。其次，應建立“內外并濟”的監(jiān)督機制。在公司內部監(jiān)事會的建設中，地方政府可委托具備一定資質的專業(yè)人士擔任監(jiān)事。在公司外部，國資委應有權就融資平臺公司的運作、投資方向進行監(jiān)管；同時，國家審計機構也可依法對其財務活動進行嚴格審計。
六、地方融資平臺未來之路
上文提到，作為特殊時期的產(chǎn)物，地方融資平臺或許使命將近。近期，國家發(fā)改委頻頻對地方融資平臺的主要融資方式的企業(yè)債券進行整頓，發(fā)改委審批地方融資平臺發(fā)債將更加嚴苛，從抵押資產(chǎn)到負債率以及申報間隔時間、資金募集使用等都有更加嚴苛的規(guī)定。發(fā)改委做出上述指導符合市場預期，主要針對城投債及城投或平臺公司，是這些發(fā)行主體逐漸退出中國資本市場的信號。
首先，地方融資平臺債在過去幾年的快速發(fā)展集聚的風險值得關注；其二，地方融資平臺債發(fā)行過程中存在的一些利益尋租和腐敗事件頻繁發(fā)生，地方融資平臺債和地方融資平臺整頓正在進行；其三，地方融資平臺債逐漸被“市政債”所取代是大勢所趨，而且地方融資平臺債火爆發(fā)行的背景是配合當時4萬億的財政刺激政策，其歷史使命基本結束。目前，地方融資平臺轉制自2014年6月份就已經(jīng)拉開大幕，也許未來幾年之后，地方融資平臺就成為歷史產(chǎn)物。
無論如何，加強地方政府性債務管理，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，推動地方舉債的陽光化，是未來地方債務融資發(fā)展的必由之路。
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1.建設現(xiàn)狀。截至目前，各地方區(qū)域范圍內先后按行業(yè)及區(qū)域設立城市開發(fā)投資建設、交通投資建設、水務投資建設、開發(fā)區(qū)投資建設等為主的融資平臺的架構基本形成，主要以財政注資或投入存量資產(chǎn)等形式成立，具有獨立法人資格，實行獨立核算，半公司行政化方式運作，初步形成了各有側重、功能互補的地方城市建設融資平臺體系。這些平臺在各地方的城市基礎設施開發(fā)和建設，完成了大量的融資和投資，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展，對提升本地城市形象做出了重大的貢獻。
2.存在的主要問題。
2.1融資渠道單一，風險過于集中。各地方的政府投融資平臺公司，其主要融資渠道集中在銀行信貸方面。銀行信貸在政府投融資結構中占絕對比重，投融資風險未能通過有效的資產(chǎn)組合得以分解，投融資的風險比較集中。由于受宏觀經(jīng)濟形勢、國家貨幣政策、銀行風險控制態(tài)度等因素的影響，政府投融資平臺依靠單一的銀行融資渠道將面臨較大的不確定因素，融資難度越來越大。
2.2抵押物短缺、融資成本增大。抵押物智短缺一直是平臺融資的主要問題，因其大額的資金需要求與其很少的抵押物一直存在很大的不配比現(xiàn)象。而有土地資源的城投類平臺公司若要以其開發(fā)的土地抵押需要采用招拍掛形式取得，不能再象以前直接確權的形式，而20%左右的土地稅費使得融資的綜合財務成本約在14%左右，融資成本大大增加。
2.3再融資難度大。由于地方融資平臺公司主要是從事城市公共設施配套建設，在現(xiàn)有資產(chǎn)中，絕大多數(shù)為拆遷補償成本、道路等非營利性、無商業(yè)價值的資產(chǎn)或費用，長期無真正實體產(chǎn)業(yè)性主營業(yè)務收入，資產(chǎn)盈利能力差，各項財務指標均低于銀行、券商信用等級要求。也正因為沒有真正產(chǎn)業(yè)性的經(jīng)營收入，許多銀行在其系統(tǒng)內將轉出為一般公司的平臺公司依然作為銀監(jiān)嚴控的政府平臺來考慮。因而使得地方融資平臺公司的再融資難度大大增加。
2.4平臺運作效率有待提升。地方的各類投融資平臺，管理層基本上都是行政事業(yè)單位人員，運行模式既似行政方式，又似企業(yè)性質，但以行政特色為主，使得平臺公司運行效率大大降低，財務風險大增加。同時領導層及員工工資是國資參照政府部門核定，浮動的靈活性不大，激勵機制不強，且工資水平與行業(yè)市場差距較遠。這樣的運行機制，直接造成有些平臺運作效率低下。
二、構建科學規(guī)范的城市建設融資體系
在目前國務院關于加強地方債務管理及房地產(chǎn)形勢的不利宏觀調控背景下，對于各地方的城市建設投融資平臺需繼續(xù)進一步強化市場化運作，逐步產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，創(chuàng)新融資服務模式，引導社會投融資方向，并建立現(xiàn)代企業(yè)制度，以建立一個新的城市建設融資體系。
1.遵循市場化運作規(guī)律，做實城市建設投融資平臺體系。通過銀行借貸、發(fā)行債券等進行城市開發(fā)建設，受土地區(qū)域性影響、地方財政、公司債務余額等的限制，前幾年大量的式的開發(fā)累計過多了低效甚至無效資產(chǎn)，同時累計了大量的債務，財務風險逐漸顯現(xiàn)，因此，城市建設不能違背市場規(guī)律盲目進行開發(fā)，更需要遵從市場規(guī)律，持續(xù)滾動進行有序開發(fā)，逐步做實平臺公司的資產(chǎn)，增強企業(yè)的抗風險能力。
2.逐步產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推動地方城市建設投融資平臺體系的健康發(fā)展。整個城市場經(jīng)營不僅需要靠基礎設施建設來帶動社會對城市的投資，還需要靠投資一些基礎配套產(chǎn)業(yè)來帶動社會對第三產(chǎn)業(yè)的投資。如有些地方政府按地方的特色直接成立或平臺公司投資產(chǎn)業(yè)性的項目，如汽車相關產(chǎn)業(yè)、旅游酒店賓館相關產(chǎn)業(yè)、農(nóng)貿（服裝、裝飾等）市場產(chǎn)業(yè)、娛樂與農(nóng)業(yè)結合性項目產(chǎn)業(yè)等。這些產(chǎn)業(yè)公司可與基礎設施平臺之間起到資源互補，相互帶動，即推動政府投融資平臺體系的健康發(fā)展，又可以進一步壯大地方經(jīng)濟。
3.創(chuàng)新融資服務模式，拓寬地方城市建設融資體系的融資渠道。必須改變政府投融資平臺的傳統(tǒng)的銀行融資模式，將融資重點從銀行信貸向社會融資方向轉變，要通過積極爭取政策性銀行貸款、發(fā)行信托產(chǎn)品和企業(yè)債券融資，通過設立投資基金、PPP模式融資、培育上市公司等多方式多渠道地進行城建項目的融資創(chuàng)新，拓寬融資渠道，提高國有投資公司的融資能力。
4.發(fā)揮政府平臺的主導作用，引導社會投融資方向。城市建設融資體系只是社會投融資體系的一部分，非政府的投融資體系是政府投融資平臺可以依靠的重要力量。政府投融資平臺應該發(fā)揮投融資導向作用，通過政策引導、產(chǎn)業(yè)導向、改善投融資條件、降低某些領域投融資門檻等方式，鼓勵、引導社會投融資機構參與政府確立的重點領域的投融資，從而降低政府投融資風險，減輕政府的投融資壓力。
關鍵詞：地方政府：投融資平臺；風險
中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1007-4392(2010)08-0045-04
地方政府投融資平臺是地方政府在分稅制導致事權和財權不匹配的情況下，在當前法律制度規(guī)定下解決地方基礎設施建設資金的一種現(xiàn)實選擇。全球金融危機爆發(fā)后，地方政府積極配合國家宏觀調控政策，通過投融資平臺進行大規(guī)模基礎設施建設，迅速啟動內需和扭轉經(jīng)濟過快下滑趨勢，有力推動了地方經(jīng)濟發(fā)展。但在地方政府投融資平臺快速發(fā)展的同時，當前體制、法律、自身經(jīng)營和監(jiān)管等現(xiàn)實制度安排。容易導致地方政府投融資平臺出現(xiàn)諸多風險。本文根據(jù)當前投融資平臺現(xiàn)實情況，探討投融資平臺易發(fā)風險，深度剖析地方政府投融資平臺易發(fā)風險的緣由，并提出若干建議防范和化解融資平臺風險。
一、地方政府投融資平臺潛在風險
(一)融資平臺公司過度依賴間接融資導致風險集中于銀行系統(tǒng)
2009年人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》指出政府投融資平臺應當以“發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具”為主要融資渠道。但目前投融資平臺融資主要依賴以銀行信貸為主要渠道的間接融資。直接融資占比極低。截至到2009年末，我國投融資平臺達到8000多家。貸款余額約為7.38萬億元，其中向國家開發(fā)銀行貸款約2萬億元，四大國有商業(yè)銀行約為2萬億元，股份制銀行約0.8萬億元，城市商業(yè)銀行約為2.2萬億元，農(nóng)村合作金融機構約為0.21萬億元(黨均章和王慶華，2010)。通過直接融資渠道融資規(guī)模較小，2008年10月至2009年末，僅有120家城投企業(yè)發(fā)行債券1830億元(金融時報，2010)。另外，還有一些地方政府為了降低銀行貸款的名義規(guī)模，在城建等項目上通過“股權信托”的方式，將銀行的貸款通過信托轉換成在建項目公司的股權，并通過未來回購的方式歸還銀行，如果項目未來難以產(chǎn)生收益，風險最終還是由銀行承擔。投融資平臺融資渠道過于集中在銀行等金融機構，導致風險無法被多元市場主體分散。不利于金融機構的穩(wěn)定運營。
(二)信息不對稱易引發(fā)平臺公司道德風險
道德風險是委托理論中問題的一種典型表現(xiàn)形式，是指交易雙方在交易協(xié)定簽訂后，其中一方利用多于另一方的信息，有目的地損害另一方的利益而增加自己的利益的行為。地方政府投融資平臺實質是受政府部門委托，作為政府的機構融集資金來滿足地方資金的需求，但許多地方融資平臺財務信息缺乏透明度，銀行難以獲取地方政府債務和融資平臺的全面信息，信息不對稱容易引發(fā)投融資平臺公司產(chǎn)生道德風險。部分平臺公司自身并沒有達到銀行放貸的資質要求，信息不對稱使銀行難以真實、全面地評估地方政府整體償債水平，平臺公司借助信息不對稱以及地方政府和人大出具的不具有法律效應的保證函向金融機構融集資金：部分平臺公司借助地方政府背景，不及時或者根本不向商業(yè)銀行提交財務報表，商業(yè)銀行等金融機構無法準確了解平臺公司融集資金的流向和使用情況。部分平臺公司利用信息不對稱。沒有嚴格按照信貸協(xié)議使用資金，而是將信貸資金完全交由地方政府。導致商業(yè)銀行信貸管理辦法無法有效控制平臺公司信貸風險。有些地方政府通過成立多個融資平臺的多頭舉債和融資平臺自身不合理的公司治理結構，加大信息不對稱問題。另外，商業(yè)銀行無法及時、全面的獲取地方財務收支數(shù)據(jù)，加之地方債務情況和隱性負債極為復雜，導致商業(yè)銀行無法準確判斷地方政府以及投融資平臺的債務風險狀況，商業(yè)銀行在與地方政府的互動中相對處于弱勢。信息不對稱導致地方政府投融資平臺風險難以評估和監(jiān)測，數(shù)據(jù)的不可得使得預警指標不能準確反映現(xiàn)實情況，商業(yè)銀行、政府監(jiān)管部門無法采取相關措施防范和化解風險，容易引發(fā)市場動蕩。
(三)財政收入結構可能引發(fā)擔保風險
當前我國數(shù)千家地方融資平臺所投資項目中絕大部分項目需要利用土地開發(fā)后出售的增值收益償還，還有部分項目完全是用當?shù)卣呢斦a貼來償還(劉煜輝，2009)。多數(shù)地方投融資平臺還款來源主要依靠地方財政收入，分稅體制下的地方財政收人結構中的稅收收入增長與經(jīng)濟發(fā)展密切相關，短期內難以快速大幅提高，因此地方財政收入中的土地收入成為償還投融資平臺債務的主要來源。土地出讓金收入占地方政府全部財政收入的比重一直保持在40％左右。王利娜(2009)研究發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)的房地產(chǎn)以及相關產(chǎn)業(yè)對當?shù)谿DP的貢獻在60％以上，土地收入已經(jīng)成為地方政府的一項主要財政收入來源。在土地財政的背景下，投融資平臺的償債違約風險更容易爆發(fā)，一方面土地財政會刺激地方政府推高地價，對房地產(chǎn)泡沫起到助推作用，不僅不利于地方產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，而且導致經(jīng)濟缺乏可持續(xù)發(fā)展的動力源：另一方面，我國房地產(chǎn)近年來還沒有經(jīng)歷一個完整的周期，如果房地產(chǎn)市場出現(xiàn)低迷，地方政府收入來源勢必受到打擊，無法履行擔保承諾，再加之政府擔保缺乏法律效用，導致商業(yè)銀行投向地方政府投融資平臺的信貸資金出現(xiàn)擔保風險。另外，投融資平臺公司向商業(yè)銀行貸款主要依靠地方政府和人大出具的擔保函，而這些擔保函并不具備法律效應，如果平臺公司發(fā)生違約難以按時償還貸款，而地方財政資金緊張，銀行將面臨信貸資金損失風險。
(四)平臺公司盈利能力不佳可能導致違約風險
基礎設施建設項目按照盈利性可以劃分為盈利性項目和公益性項目，但由于地方政府投融資平臺公司的特殊定位，僅是作為政府的投融資工具，自身無法選擇項目類型，導致部分平臺公司融資全部用于公益性項目。無法實現(xiàn)“自主經(jīng)營，自負盈虧”的要求。有關部門對3800多家政府融資平臺公司的調研顯示，截至2009年5月底，融資平臺平均資產(chǎn)利潤率不到1.3％，依靠企業(yè)自身盈利和投資項目收益償還的比例僅為10.8％和15.6％，其余73.6％均是依靠財政預算、政府回購、償債基金等方式償還(張曄明，2010)。平臺公司獲取大量銀行信貸主要是借助于地方政府和地方人大出具的還款擔保承諾函，更有甚者，投融資平臺公司之間相互擔保，以此獲取商業(yè)銀行信貸資金。平臺公司既不滿足現(xiàn)代公司治理結構的要求，而且無權選擇投資項目的類型，贏利狀況無法把握。由于投融資平臺公司的政府背景，商業(yè)銀行一度將其作為優(yōu)質資產(chǎn)進行大規(guī)模放貸，平臺公司自身的還款能力沒有成為商業(yè)銀行關注的重點，如果地方政府財政資金出現(xiàn)緊張，
極易發(fā)生地方政府投融資平臺公司的違約風險。
二、投融資平臺潛在風險產(chǎn)生的原因
(一)現(xiàn)行財稅體制和法律制度框架下地方政府融資手段有限
1994年分稅制改革導致大部分財政收入集中到中央政府，留在地方的多是一些增收潛力較小和征管難度較大的稅種，而且地方各級政府也效仿分稅模式，形成了層層向上集中的收入分配格局。但由于大部分公共產(chǎn)品供給被安排到地方，導致地方的財權與事權不匹配，地方政府追求經(jīng)濟增長的目標受到財力的約束，單純依靠財政收入難以滿足發(fā)展地方經(jīng)濟、承擔基礎設施建設和提供公共服務等義務所需要的資金。另外，現(xiàn)行諸多法律也約束了地方政府融資的渠道，首先，1995年實施的《中華人民共和國預算法》第28條規(guī)定“地方各級預算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字：除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，這種法律安排決定了地方政府不存在市場化的融資渠道。其次，《貸款通則》又規(guī)定地方政府不能向商業(yè)銀行借款，杜絕了地方政府直接向商業(yè)銀行貸款的渠道。最后，中央規(guī)定地方政府發(fā)行債券必須經(jīng)過中央審批并由中央代為發(fā)行，這種制度安排導致地方政府通過這種融資方式的時間成本和摩擦成本較高。在這些制度安排下，通過地方投融資平臺公司向銀行貸款成為地方政府的現(xiàn)實選擇，其既不違反國家法律規(guī)定，又可以快速獲取資金以供地方政府各項支出所需，
(二)制度安排缺陷，導致平臺公司過度依賴間接融資
當前地方政府投融資平臺存在“自己主辦、自己監(jiān)管”的制度缺陷，抗風險能力弱。投融資平臺公司雖然名義上是按照《公司法》成立的組織，但是并沒有按照現(xiàn)代公司制度構建。資本來源以土地注入或存量公共資產(chǎn)組合注入為主，同時由政府部門對平臺公司的投融資工作進行管理，平臺公司董事會、監(jiān)事會成員和總經(jīng)理等管理人員都由政府任命，平臺公司作為地方政府融資的工具僅僅是以市場化經(jīng)濟主體的名義行使政府融資功能，平臺公司無法構建合理的現(xiàn)代公司治理結構。地方政府對其定位僅是規(guī)避現(xiàn)行法律制度，借助公司這種“殼”資源，通過直接或間接融資方式融通資金滿足地方政府資金需求。另外，地方政府承擔對投融資平臺的監(jiān)管。這種自己經(jīng)營、自己監(jiān)管的模式難以確保平臺公司的市場化運作，抗風險能力存在制度隱患。
直接融資對于融資主體的資質具有較為嚴格的要求。除對融資主體的資本、盈利能力、項目的盈利能力等具有明確嚴格要求外，還要求全社會范圍內的信息披露。地方投融資平臺公司普遍存在資本金到位不足、公司治理結構不完善、融資和投資職能相分離的特點，公司的董事會、監(jiān)事會等公司治理結構形同虛設，未來收益狀況存在極大不確定性。平臺公司的發(fā)展現(xiàn)狀無法滿足直接融資的諸多要求，只有在政府信用的強大背景下通過商業(yè)銀行融資，而商業(yè)銀行也將其作為優(yōu)質資產(chǎn)給予積極信貸支持，使得投融資平臺負債主要集中在銀行系統(tǒng)。
(三)項目類型沒有區(qū)分。各地平臺公司未來收益差異較大
政府基礎設施項目通常可以分為兩大類，未來有持續(xù)收益的可贏利項目和沒有持續(xù)收益的公益性項目。平臺公司融資投向不同會導致償債資金來源不同，如果資金投向公益性項目，平臺公司的未來還款能力勢必受到影響，償債資金來源只能依靠地方財政收入：如果資金投向可贏利項目，未來的還款會有一定的保證。部分平臺公司承擔的投資業(yè)務由政府指定，沒有根據(jù)項目的類型進行區(qū)分和分工。按照公司自主經(jīng)營、自負盈虧的要求。投融資平臺公司應該選擇盈利性項目進行融資和投資，通過項目管理和資產(chǎn)組合，使項目未來的收益償還貸款本息和營運支出，而公益性項目則應有政府通過發(fā)債等方式籌集資金。但由于平臺公司的政府背景和功能定位。平臺公司無權選擇項目類型，導致各地平臺公司盈利能力差異較大，應對償債風險的能力各異。另外，部分投融資平臺公司融資和項目投資的職能存在分離。平臺公司只發(fā)揮融資職能，大多數(shù)平臺公司對項目建設和資金使用都不實施管理，融資上交政府管理使用，項目的最終受益也不屬于平臺公司，貸款資金實際上完全脫離借款人監(jiān)控，如果出現(xiàn)償還問題。商業(yè)銀行實際上難以進行順利的追償。
(四)缺乏統(tǒng)一監(jiān)管部門，商業(yè)銀行存在信貸軟約束
縱觀我國地方政府融資體系發(fā)展情況，中央政府對地方政府融資一直持較為寬松的態(tài)度，沒有對地方政府融資行為采取過有效的措施，對地方政府的違規(guī)融資行為也沒有采取過嚴厲懲罰，這種管理格局導致地方政府融資沒有強制約束。地方政府出于獨立的經(jīng)濟利益要求，加之當前以GDP作為考核地方官員在職期間工作業(yè)績的標準，導致每一屆地方政府都有強烈的投資沖動。由于基礎設施建設的政府壟斷性，民間私人資本難以進入，地方政府組建投融資平臺公司又不存在任何阻礙，導致地方政府投融資平臺在2009年中央經(jīng)濟刺激政策的大背景下快速發(fā)展。
在當前沒有對地方政府進行信用評級的情況下，加之地方財政收支情況沒有及時、全面公開，商業(yè)銀行無法獲取準確的信息。另外，我國在處理地方政府債務風險方面缺少完善的法律制度，地方政府產(chǎn)生的問題都可以通過“一事一議”的行政化方式處理，中央政府實質上成為地方政府的最后“財政安全網(wǎng)”。鑒于這種無形的制度安排，而且我國沒有關于政府破產(chǎn)的法律規(guī)定和先例，地方政府作為貸款主體不會違約的觀念導致商業(yè)銀行敢于大規(guī)模向政府投融資平臺發(fā)放貸款，造成平臺公司高負債率的現(xiàn)狀。
三、防范和化解投融資平臺風險的政策建議
(一)建立地方信用評級制度，控制地方負債沖動
當前我國地方債務構成復雜，各類隱性債務與或有債務大量存在，難以對地方政府的信用狀況做出準確判斷。建立地方信用評級制度。發(fā)展地方政府信用評級機構可以間接抑制政府的過度融資行為。信用評級機構對地方潛在可承受債務規(guī)模、財政收入的可持續(xù)性、財政負擔等情況進行量化，對地方財政情況進行客觀公正的評級，可以為資金供給方提供有價值的參考，進而決定對地方政府的信貸政策、債券購買規(guī)模和票據(jù)融資規(guī)模。另外。地方政府的融資行為必須受到合理約束，防止過度投資導致的過度融資，地方政府應該根據(jù)地區(qū)的特點和自身財政收支的具體情況，合理安排融資規(guī)模和融資方式。在缺少外部管理的情況下，地方政府之間難免出現(xiàn)竟相擴大融資規(guī)模，盲目建設新項目的攀比局面，因此中央政府可以借鑒各地信用評級結果，設定各地債務總規(guī)模。
(二)拓寬財政收入來源。鼓勵地方直接融資
分稅制是導致當前地方政府事權和財權不匹配的原因之一，通過投融資平臺公司融資是地方政府在財政收入不足以滿足基礎設施建設支出需要情況下的一種現(xiàn)實選擇。除了對投融資平臺公司自身進行改革外，還需要改革現(xiàn)行稅收體制，按照財力與事權相匹配
的原則，做到合理分賬，賦予地方政府一定的稅收管理權，做強地方的支柱財源。從而減少政府對投融資平臺公司融資的依賴，同時也可以增加償債資金來源。
在當前地方財政資金融資制度安排下，拓展融資平臺融資渠道，改革現(xiàn)行法律規(guī)定，改變過度依靠銀行信貸的融資模式。通過債券、資產(chǎn)證券化、票據(jù)融資等多種融資方式，鼓勵地方政府采用直接融資的方式。地方政府采用直接融資渠道一方面可以解決地方政府基礎設施建設資金需要，另一方面發(fā)行債券要求信息公開，要求地方政府不斷提高信用水平，通過債券市場的剛性約束和監(jiān)督機制，可以有效避免地方政府隱性負債的非理性擴張。有助于隱性債務顯性化，防止無法準確掌握地方政府債務規(guī)模而無法規(guī)避風險，也有利于防止風險過度集中。
(三)建立地方信息披露制度。搭建信息共享平臺
信息不對稱是導致商業(yè)銀行無法控制投融資平臺風險的原因之一。建立信息披露制度，定期披露投融資平臺公司的財務運營狀況、資金流向等信息。同時，建立投融資平臺信息共享系統(tǒng)。使商業(yè)銀行、投資者等主體可以適時登錄獲取投融資平臺關聯(lián)企業(yè)基本信息、財務信息、信貸信息和企業(yè)風險預警等信息，便于商業(yè)銀行適時掌握情況，避免對投融資平臺的過度融資。另外。加強地方財政收支情況的披露制度建設。及時公布各級財政收支信息、政府負債與擔保信息、市政府及其有關部門相關政策等情況。細化地方財政收支科目，擴大信息受眾范圍，使投資者能夠方便獲取關于地方財政的相關信息。通過建設信息披露制度和信息共享系統(tǒng)，也可以促使地方債務顯性化。
(四)探索投資主體多元化，強化投融資平臺公司治理機制
吸引私人資本、國外資本進入基礎設施項目投資領域，可以有效提高項目運營效率，減輕財政負擔，緩解政府獨立承擔基礎設施建設的資金和管理壓力。PPP和PFI都是被理論和國外實踐證明的有效模式，通過這些新的模式組建投融資平臺公司，以此提高公司的運營效率。另外，投融資平臺公司是按照《公司法》成立的企業(yè)，應該按照《公司法》的規(guī)定建立產(chǎn)權關系明晰、法人治理結構明晰的現(xiàn)代企業(yè)。建立完善的法人治理結構，有利于強化責任和風險意識。在制度上監(jiān)管公司的運營。在公司內部治理結構方面，要按照《公司法》的要求，完善董事會、股東大會、經(jīng)營管理層和監(jiān)督層的設置，公司合并、分立、解散、增減資本和發(fā)行公司債券等須由股東大會決定。貫徹獨立董事制度要求，從公司系統(tǒng)、學術界、金融界、法律界等領域選取知名人士擔任獨立董事，間接監(jiān)督公司運營。經(jīng)營管理實行總經(jīng)理負責制。總經(jīng)理由董事會推薦并由股東大會任命，其余經(jīng)營管理層成員由總經(jīng)理提名并經(jīng)過董事會和股東大會批準，公司應著眼于資本運營的可行性，在政府給與必要的補貼的情況下，實現(xiàn)資產(chǎn)與負債的匹配、收入與成本的匹配。
(五)加強風險預警系統(tǒng)，規(guī)避信貸風險
構建地方投融資平臺風險預警系統(tǒng)，科學合理設定預警指標，綜合分析地方償債能力、負債能力以及平臺公司的營運能力和償債能力等因素，使預警系統(tǒng)能夠及時發(fā)現(xiàn)和預報地方投融資平臺潛在風險。金融機構、投融資平臺、政府相關部門應及時、完整、準確地向系統(tǒng)報送數(shù)據(jù)。商業(yè)銀行應密切關注國家宏觀調控政策、土地政策變化對土地市場的影響，加強對政府土地出讓年度計劃執(zhí)行情況、土地出讓價格和出讓量的監(jiān)控，跟蹤監(jiān)測土地出讓收益變化對項目還款能力的影響，建立風險預警機制；及時跟蹤項目建設進度、資本金到位情況、貸款資金使用和償債資金專戶管理情況，及時反饋加強貸款資金管理防范信貸風險的意見。
參考文獻：
[1]黨均章王慶華，2010，《地方政府融資平臺貸款風險分析與思考》，《銀行家》，2010年第4期。
[2]張曄明，2010，《對現(xiàn)行地方政府融資平臺的幾點思考》，《銀行家》，2010年第4期。
一個地方要加速發(fā)展，離不開金融業(yè)的支持。金融活則經(jīng)濟活，經(jīng)濟發(fā)展了，金融業(yè)才能得到更好的發(fā)展。作為地方政府，只有進一步認清和正確處理好銀政之間的這層關系，才能在開創(chuàng)社會主義市場經(jīng)濟的新局面中發(fā)揮積極作用。
一、近年來我區(qū)融資工作基本情況
2007年6月以來，我區(qū)抓住城市化建設的機遇期，以開發(fā)性金融合作為切入點，提出“融資促發(fā)展”的思路，不斷加強政、銀、企合作力度，先后同有關金融機構、企業(yè)簽訂了 余項貸款、信托等融資協(xié)議，協(xié)議資金近 億元，其中信貸資金23.48億元，涉及城鄉(xiāng)基礎設施、公共設施、中小企業(yè)、民生工程等各個領域。新機制融通大資金、啟動大項目、實現(xiàn)大發(fā)展，有效加快了打造西安東部新城的步伐。
1.政策性銀行金融合作穩(wěn)步推進。自我區(qū)組建開發(fā)性金融合作辦公室以來，區(qū)基投總公司作為政府指定借款人，采用“人大出具決議、政府承諾”的擔保形式取得了 億元貸款。其中在國家開發(fā)銀行為隴海鐵路周邊環(huán)境綜合治理、 等項目取得貸款 億元，列全省區(qū)縣之首；在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為 建設項目取得 億元貸款。
2.商業(yè)性銀行信貸取得新突破。2009年以來，我們積極尋求與商業(yè)性銀行合作的結合點，凸現(xiàn)我區(qū)優(yōu)勢和潛力、爭取部分銀行認可政府信用擔保，取得了北京銀行、信用聯(lián)社、浙商銀行、西安市商業(yè)銀行共計 億元貸款。
3.委托代建（BT）、土地預儲備融資效果明顯。近兩年來，我區(qū)積極包裝項目、推介區(qū)域優(yōu)勢、強化招商引資工作，利用委托代建（BT）方式融通資金 億元，通過土地預儲備方式完成融資 億元。
4.金融環(huán)境不斷優(yōu)化。隨著我區(qū)經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展、區(qū)域優(yōu)勢的顯現(xiàn)，越來越多的金融機構看好我區(qū)發(fā)展前景，表現(xiàn)出參與我區(qū)建設的濃厚興趣；同我區(qū)建立合作關系的銀行從2007年的1家（國家開發(fā)銀行）迅速發(fā)展到2009年的7家，預計2010年將發(fā)展到9家以上。
二、現(xiàn)階段金融信貸工作面臨的不利因素
金融信貸是一項政策敏感度很強的工作，受宏觀經(jīng)濟政策的影響， 2010年地方融資工作存在很多不確定因素，對我區(qū)融資總量、融資模式、融資渠道也必將產(chǎn)生重要影響。
1.宏觀政策對政府舉債的約束越來越緊。去年以來，隨著國家應對國際經(jīng)濟危機一攬子計劃的實施，各地上馬了大量政府投資項目，部分地區(qū)出現(xiàn)的過度舉債現(xiàn)象已經(jīng)引起了中央的重視，國務院把“切實加強政府性債務管理，增強內外部約束力，有效防范和化解潛在財政風險”作為今年一項重要工作。財政部已經(jīng)明確禁止“以財政性收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、承諾函、回購協(xié)議等方式為各類融資行為提供直接或變相擔保”， 并正在制定旨在規(guī)范地方政府融資的 “地方融資平臺相關監(jiān)管意見”。人大出決議、政府承諾是我區(qū)在金融機構貸款采用的主要擔保形式，當前宏觀政策的調整必將對我區(qū)下一步融資工作產(chǎn)生不利影響。
2.金融機構同區(qū)縣政府合作步伐明顯放緩。去年下半年以來，為了有效防范金融風險，各金融機構進一步加大了對各類信貸的審核、監(jiān)督力度，并不同程度上收了貸款審批權限；包括四大國有商業(yè)銀行在內的多家金融機構通過內部發(fā)文的形式，從項目方向、擔保形式、財力分析等方面對區(qū)縣政府貸款做出了更嚴格的限定，區(qū)縣級政府未來爭取金融信貸的難度將進一步加大。
3.融資平臺市場化融資運作程度不高。金融機構對我區(qū)政府貸款的授信額度為30億元，截止2010年3月底，我區(qū)貸款余額已經(jīng)達到24億元，要想融集更大規(guī)模的資金，必須加快轉變融資方式，通過發(fā)行債券、融資融券、IPO（首次公開募股）等資本化方式融資。但我區(qū)融資平臺目前還處在發(fā)展的初級階段，缺乏有效的治理結構和足夠的自營業(yè)務支撐，造血功能還不夠強，還不能滿足市場化、資本化融資的條件，影響了融資規(guī)模。
三、關于進一步擴大融資規(guī)模的對策
完善多層次資本市場體系、擴大股權和債券等形式直接融資規(guī)模，是未來地方政府融資工作的基本方向，因此，準確研判宏觀政策、加快完善投融資體制建設、轉變融資方式，搶占市場化融資的先機，不斷拓展金融合作渠道和空間，是持續(xù)擴大融資規(guī)模、促進經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。
1. 積極應對國家政策調整，完善投融資體制。按照財政部《地方投融資平臺基本處理意見（初步）》基本精神，今后地方政府融資將由以金融信貸為主的間接融資轉向以股權、債券、融資融券等形式為主的市場化直接融資，這就要求政府必須盡快建立健全適應市場化融資需求的制度。一要建立嚴格的投融資項目審查管理制度,建立區(qū)公用事業(yè)建設計劃和資金計劃制度，用全區(qū)規(guī)劃引領項目投融資，確保融資項目的科學性、可行性。二要完善招投標管理、預算、合同審查、項目審計制度，規(guī)范融資項目實施，確保投融資風險的可控性。三要建立完善涉及公共事業(yè)投資項目相關土地收益和收費的政策，使之成為項目的有效組成部分，進一步優(yōu)化項目融資信用結構。
2.推進信用環(huán)境建設。加強金融監(jiān)管，規(guī)避金融風險，創(chuàng)建金融安全區(qū)刻不容緩。要建立積極的政銀合作關系，主動發(fā)揮政府組織協(xié)調功能，以適應市場經(jīng)濟規(guī)律和信貸資金運行規(guī)律所帶來的挑戰(zhàn)、沖擊和機遇。一是要加強項目論證，進一步提高各類融資項目的可行性，明確權責，完善政府項目的監(jiān)管，用好資金；二是要完善償債機制，防范政府信用風險；三是積極整治區(qū)域信用環(huán)境，維護金融機構合法權益，為金融機構支持地方經(jīng)濟發(fā)展營造良好的社會氛圍，消除銀行信貸投放的后顧之憂。
