時間：2023-03-20 16:22:21
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論文關鍵詞：證券監管體制內在機理發展完善
論文摘要：我國證券市場經過十多年的發展，已經取得了巨大的成績，但是也存在著許多不規范、不成熟的地方。通過回顧我國證券監管體制的歷史演變，為進一步促進證券市場的良性發展提出了若干行之有效的辦法。
一、證券監管體制的歷史演變
中國證券監管體制的演進是伴隨著中國證券市場的產生和發展而建立起來的，并隨之不斷變化的動態過程，其體制變遷及其特征與我國證券市場發展的不同階段與格局相適應，并與市場發展的客觀需要和內在的政府監管目標相吻合。我國政府對監管體制的選擇和調整決定于我國特殊的經濟、政治、文化、市場發展的客觀要求，經歷了以下3個階段：
1．1981—1985年，無實體監管部門階段
這是我國證券市場的發展萌芽期。除了國債發行之外，基本上不存在股票市場和企業債券市場。雖然于1984年公開發行了股票，但股份制試點與股票交易僅限于極其狹小范圍。該階段不存在真正的監管體制或明確的管理主體。
2．1986—1992年，監管體系雛形階段
總體上，我國證券市場仍處于規模極小的“嬰兒期”，與之相對應，在政府管理層面上出現了若干監管上述證券市場領域的部門主體，但未形成統一、有序、通暢的集中管理體系。監管體制框架中的政府部門和自律組織等若干因素已出現，但仍表現出明顯的初創特征和摸索性質。中國人民銀行作為中央銀行“管理企業債券、股票等有價證券，管理金融市場”被正式法規確立為證券市場主管機關。但監管職責不明確，實踐中的管制權力缺乏集中型模式所要求的權威性和管制力度。地方政府體現出監管框架中的分權性和非集中性。證券交易所的自律管理在一定程度上取代了政府管制。多部門介入的管理格局略見雛形。行業自律監管組織尚未擔負實質性自律職能。
3．1992一l998年，初級集中型監管體制階段
1992年l0月，國務院證券委員會和中國證券監督管理委員會成立，標志著我國證券市場步人了集中型監管體制階段。從有關資料可以看出，1996年以后，市場取得飛速發展，無論是日均成交金額還是日均開戶數都是呈現上升的趨勢，這充分說明了證券市場的蓬勃發展。與此相呼應，集中型管理體系逐漸形成。確立中央監管機構，一部分權力根據證券活動性質和歸口的不同劃分給國務院各部委。地方政府相當程度地介入證券市場管理，形成了中央與地方相結合的市場管理體系。首次確立獨立于其他部門的專門性證券主管部門，擺脫了依附于財政或中國人民銀行的舊模式。一定程度上兼顧了我國證券市場發展與規范進程中所牽涉到的錯綜復雜的諸多方面的難題。但是，仍表現出權力分散、獨立性和權威性弱、缺乏覆蓋全國性的監管機構的動態特征。總體上，這個階段表現出多層次的、多元化以及部門分工協作的中國特色，且明顯地顯示出過渡期的特征。
二、我國證券監管體制的現狀及其內在機理
目前我國證券市場實行的是集中統一的監管體系，即以政府監管為主導，集中監管和市場自律相結合的市場監管框架。
1．監管主體
1998年國務院批準了中國證監會的職能、內部機構和人員編制的“三定”方案，確定了證監會是國務院直屬機構，負責全國證券期貨市場，并成為取代國務院證券委員會職能的惟一最高證券監管機構。根據該方案的規定，證監會將建立集中統一的證券期貨監管體系，在全國各地設立派出監管機構并實行垂直管理，但在現實中，我國監管主體存在多元化現象，主管部門之間關系較為復雜和不協調。
2．自律組織是資本市場監管體制中不可或缺的一個重要組成部分
自律組織有兩種形式，即社會性的監督組織和行業自律。前者主要包括證券業的中介服務組織如會計師事務所。后者包括兩方面：一是證券交易所的場內自律，二是場外交易的自律，即中國證券業協會進行的自律監管。
3．監管法規體系
1998年以前我國證券市場和監管是通過一系列的行政法規，包括全國性的行政法規和地方性的行政法規。1998年《證券法》的通過標志我國證券市場依法治市進入一個嶄新的階段。《證券法》和《公司法》作為我國證券監管的法律基礎和其他證券法規共同構成證券監管法規體系。現行證券監管體制具有集權性和一元化、權威性和獨立性高、兩級管理垂直化以及自律性弱的特征。雖然仍存在自律管理作用未得到足夠重視的問題，但這個體制框架與我國證券市場現在高速發展相適應。現行證券監管體制的形成原因主要是針對如何克服原體制存在的內在弊病和矛盾。
三、未來證券監管體制的進一步完善
在全球化程度加快的大環境下，我國證券監管體制應當立足國情，放眼世界，不斷健全、完善。證券監管體制的建設，不僅關系到證券市場的發展，更關系到經濟安全，國民經濟的長遠發展。進一步完善證券監管體制必須全面考慮，放眼未來，對證券監管體制進行有效的改造。
1．加強證券監管體制的自身建設，逐步健全與完善
證券市場是變化無窮的，只有依據客觀規律，制定完善制度才能保障市場健康運行。主要有以下幾方面：
(1)樹立科學監管理念。監管理念主要包括：第一，保護投資者的合法權益；第二，確保公平、高效、透明；第三，降低系統風險；第四，樹立國際化意識。
(2)明確監管職能，提高監管水平。監管機構作為規則的制定者和執行者，其職能就是保障市場的公平、公開以及公正地對待所有市場參與者，體現了監管理念和目標。相應的權限，應當依據其職能而定，即僅能作為“裁判員”。并非事無巨細一概全攬，不能把“運動員”兼于一身，應減少證監會在監管中的行政干預色彩，增強其對上市企業以及證券市場的各參與者的監管手段和能力。尤其要注意的是，在監管過程中，要加強對行為和過程的監管，而不僅僅是對結果的監管，對監管者而言，行為本身比結果更值得關注。同時，改善監管手段，提高監管水平，努力實現手段的間接化、多樣化、市場化，減少政府對市場的操縱。此外，應當提倡監管行為的科學化、民主化，保證公正地權衡各方利益，保護投資者信心。(3)完善監管體系，充分發揮行業自律監管。隨著證券市場的成熟，政府主導和行業自律相結合的監管體系日益成為大多數國家選擇的主流。充分發揮兩者的優勢，避免各自的缺憾，對于完善監管體系是十分重要的。自律監管具體而言包括三個方面：第一，加強自身監管機構的組織建設；第二，要盡快完善自律管理規則；第三，要理順證券交易所管理制度。
2．改善證券監管的外部環境，營造良好社會氛圍
(1)健全完善相關法律制度，建立良性的立法、司法環境。證券市場的發展，要做到有法可依，依法監管，這就要求首先要完善立法，去掉或者完善一些與現有政策和法規相矛盾的條文，法律是要不斷向前發展的，結合目前市場需求不斷完備證券監管的法律制度，盡快細化證券法的相關規則，出臺相關的法律條文，形成完善的證券法規體系。其次是要加強執法，如果沒有強有力的執法措施，再完善的法律條文也無用，因此我們不能忽視有法必依的重要性。
(2)重構社會信用體系，恢復我國證券市場的公信力。
同時，經過十五年艱苦不懈的努力，中國終于在2001年12月成為世界貿易組織（WTO）的正式成員。WTO倡導建立自由、平等、開放、公平競爭的市場環境，這也是我們建立市場經濟所應遵循的要求。而且，我們在證券業方面也明確作出對外開放承諾：允許外國證券機構直接從事B股交易，等等。中國的證券市場在中國加入WTO之后，按照WTO規則的要求將逐步對外開放，而證券市場的開放程度則取決于證券監管能力。市場的成熟和規范是我們承受開放以后激烈競爭的關鍵。應對WTO挑戰，中國首先應當建立健全的監管體制，建立有序、多層次的監管體系。在此情況下，證券監管再次成為輿論關注的焦點，2001年也被稱為中國證券市場的“監管年”。國家證券監管機構在加強監管工作的同時，提出樹立正確的證券監管理念。證券監管理念的提出，是對近幾年來證券監管工作的一次全面的思考。
一、證券監管理念的提出
理念一詞是法理學、法哲學上的用語，與思想、精神詞義相近。一般理解，理念是一種理性的認識，是上升到一定理論高度的的觀念。也可以說，理念就是一種指導思想、目標或原則。在日語里，理念一詞被運用于社會各個領域，我國的香港、臺灣地區也廣泛使用該詞，而在內地，理念過去往往作為法學理論研究的書面用語。但是，隨著我們的對外開放和語言的廣泛交流，“理念”在我們的生活中的使用頻率也越來越高，這是我們對各個社會領域進行深層次思考的表現。
證券市場對理念一詞的應用十分普遍，市場理念、投資理念、經營理念監管理念等等。而監管理念則是最受重視的概念。監管理念是監管者開展監管工作的目的、要求和行動指南，是證券監管工作的指導思想。證券市場國際上一些證監會每年都要出一個年度報告闡述其理念，在香港，對每個進證監會工作的人都要作一個關于“理念”的報告。正是基于共同的監管理念，1998年9月證監會國際組織在內羅畢會議通過了一項國際監管的標準-《證券監管的目標與原則》。
在原來的監管模式下，證券監管作為一種運用法律對證券市場進行有效調控和維護的手段，往往更多地被理解為國家權力在證券市場的行使，更側重于監管的具體措施，而忽視對監管的目標、功能、體系等深層次的思考。現在，我們的監管機構也開始使用“監管理念”來審視我們的監管工作。“監管理念”的提出，讓我們對證券監管有一次全面、系統的審視和剖析。這對證券監管大有裨益，有利于證券市場真正走上規范和健康發展的道路。
二、證券監管理念的運用
監管一般被認為是監管主體為了實現監管目標而利用各種監管手段對監管對象所采取的一種有意識和主動的干預和控制活動。監管主要包括四方面的要素，監管主體、監管目標、監管對象和監管手段。由此可見，監管理念并沒有被看作監管的要素，但是，每一監管要素都受到監管理念的影響，監管理念滲透在每一個監管要素之中，并且自始至終貫徹在整個監管的過程。
證券監管具體主要是從以下幾方面來理解：（一）監管的主體，即誰監管。在一國中，往往有專門的機構負責對證券市場的監管。例如，美國是證券交易委員會（SEC），香港是證券及期貨事務監察委員會，我國是中國證券監督管理委員會。每一個監管機構作為監管規則的制定者和實施者，都會確定自己的監管理念。監管理念是監管主體開展監管工作的指導思想，是所有監管活動的前提和基矗（二）監管的目標，即為什么監管，明確的目標是監管得以開展的前提。一般對證券市場監管的目標主要是兩個方面：1、保護投資者的合法權益；2、維護市場系統的穩定、有序和效率。監管理念和監管目標常常被等同看待。在通常意義上，監管的目標和監管理念十分相似，通用也不會引起歧義或曲解。當然，在我們上面的論述中提到，理念是一種思想，一種精神，更具有抽象意義，而目標則往往指明實現的具體內容。因此，我們也應當認識到，監管理念和監管目標其實不是同一層面的用語。監管理念指引監管目標的制定，監管目標是監管理念在監管活動中的具體表現。（三）監管的對象、即監管什么。證券監管的對象主要包含以下兩方面。一是對證券市場參與者：包括發行人及上市公司，投資者，證券交易所，證券公司、證券登記結算機構、證券服務機構（包括證券投資咨詢機構、資信評估機構），以及為證券的發行、上市或者證券交易提供服務的法律服務機構、審計服務機構和評估服務機構等。一是證券市場發生的行為和活動，包括證券發行、上市、交易、退市、信息披露、收購，等等。證券參與者在證券市場所采取的行為及活動都應當是監管的對象。監管理念是監管主體對整個監管活動的認識和安排。監管對象就是依據監管理念來確定的。證券監管對象中的市場參與者雖然也會受證券監管理念的影響而受到的關注程度會有不同，但是往往相對固定。而對于證券市場發生的行為和活動而言，不同的監管理念卻可能決定它們作為或不作為監管的對象。（四）監管的方式，即怎么監管。主要應當包括兩個方面：一方面是監管制度的建設，證券監管制度主要以兩種形式存在，具有強制約束力的法律法規和行業的自我約束規則；另一方面是采取監管的具體手段，法律手段和行政手段是證券監管的主要方式。證券監管理念直接決定證券監管的方式，監管理念在證券制度上會得到充分的體現，每一個條文都滲透著監管理念，是以法律的形式確立監管者的地位，保障監管行為的實施。并且監管主體在制定法律法規的同時，也確立了監管的模式，從世界各國來看，證券監管的模式，無外乎是政府主
導型、行業自律型以及政府監管和行業自律相結合的中間型三種。各國監管理念的差異決定監管模式的不同，而上述的監管模式也體現了各自的監管理念。
因此，證券監管理念并不是單一的要素，而是證券監管主體對監管活動全面的認識和對監管其他要素的系統安排，滲透到證券監管的每一個環節和每一個角落。證券監管理念是證券監管成敗的關鍵，是證券市場發展的基石。
三、我國證券監管理念的沿革
監管是市場規范中發展、發展中規范的保障，如果沒有監管就沒有今天繁榮的證券市場，因此，我們的證券監管功不可沒。但是，我們也看到，證券市場存在種種令人堪憂的問題。違規行為充斥市場，信息披露不真實普遍存在，上市公司治理結構不完善，券商挪用客戶保證金，機構操縱市場證券中介機構違背職業道德與上市公司共同作弊，嚴重侵害中小投資者的利益；證券監管力度不夠，對違規行為的查處滯后而無力，這些問題和缺陷的存在原因是多方面的，但是其中重要的一點就是，我國的證券監管理念一直處于不確定之中。似乎，我們的監管理念是：證券監管更多偏向于為搞活國有大中型企業服務；證券發行監管以行政審批、額度控制為主要手段；證券監管是監管機構對市場的直接控制等等。
1、證券監管機構的功能定位-證券監管為搞活國有大中型企業服務；
上個世紀80年代，我國開始探索建立證券市場，建立證券市場的初衷主要是為國有企業改革而考慮的，“試圖通過發行股票、債券使國有企業獲得發展所需的資金，實現國有企業脫困，調整國有企業的股權結構，以實現國有企業的現代企業制度的建立，”國有企業在證券市場中受到政策的傾斜和特殊的照顧，證券市場成為國有企業脫貧解困的重要渠道。因此，“為國有企業保駕護航”曾經是我國證券監管機構的一項重要職能。證券監管的目的不僅僅是維護市場的正常秩序，而更重要的是為國有企業改革創造更好的環境，而主要是為國有企業服務。但是，我們知道，健康的市場不僅要求制度完善、行為透明，而且必須作到參與主體平等、監管機關公正。而我國這段時期政策的傾斜使得國有企業獲得優先的市場地位，而監管機構特殊的職責要求使之根本不能保持其獨立的地位，不僅不能保持市場的公平，而且往往可能通過“合法”履行職責的行為損害其他市場參與者的合法權益，造成對整個市場發展的障礙或破壞。
監管機關職能的特殊要求導致監管的獨立性不能保證，監管的公信力受到懷疑，正如有些學者認為，中國證監會既是教練員又是裁判員，這種監管體制帶有太多的行政色彩，對國有企業的政策傾斜使得即使監管機關努力想當好裁判，也難于在市場中保持其獨立和公正。
2、行政主導市場-證券發行監管以行政審批、額度控制為主要手段；
建立和發展證券市場正是中國從計劃經濟向市場經濟轉型的時期，因此證券監管具有濃厚行政特色。尤其是在發行監管方面。證券發行實行行政審批制，以行政手段來主導和分割市常證監會負責人坦言，“證券市場發展初期，過分強調為國有企業服務，籌資功能具有明顯的計劃分配色彩”.正是由于行政審批制度帶有強烈的計劃色彩，其缺陷顯而易見：首先，規模控制和實質審批使得證券發行行為難以市場化，從而扭曲了優化資源配置的市場基本功能。其次，地方和部門的額度分配明顯是一種部門利益的行政分配，并且地方政府在行使選擇權時往往受到地方利益的影響而不能確保公正。第三，行政審批制使得投資者利益保障機制低效運作。實質審批中，證券的發行上市是經過政府部門的批準，政府對企業完全進行實質的判斷，在某種意義上，能夠發行上市的企業都是獲得了政府的擔保。一旦發行出現嚴重的欺詐行為，政府則應當承擔相應的審批的責任，但是，實際上，政府在以往發生的證券欺詐事件中，并不承擔什么責任。另外，發行額度的限制人為地劃定市場擴展的速度，違背市場規律，滋生腐敗。額度使得發行上市成為稀缺資源，導致“尋租行為”和腐敗的產生。
3、重視政府監管，忽視自律作用-證券監管是監管機構對市場的直接控制。
我國的證券監管體制經歷了從多頭到統一、從分散到集中的過程。目前是以中國證監會為監管機關，實行垂直領導，對全國證券市場實行集中統一監督管理。政府統一監管具有體現監管權威、防止相互扯皮的作用。但是，由于在證券市場創設之初就帶有濃厚的行政色彩，政府統一監管往往體現為監管機構對市場進行全面而直接的控制。由此，一方面，監管機構在擁有職權的同時，也承擔了太多的責任，涉及市場的方方面面。從而，忽視了證券市場的自律監管作用。比如，我國對證券的發行和上市實行聯動機制，證券交易所僅是依照程序要求安排企業上市的時間和具體方式，甚至沒有得到對企業的上市發表意見的授權，忽略了證券交易所的自律管理功能。而證券業協會作為法定的自律組織，在市場上也少有發言的機會。至于證券公司的和其他中介機構的自我風險控制作用，就更不足提了。但事實上，證券市場卻存在政府監管所不能夠及的“死角”，政府監管不能解決所有的市場問題。另一方面，證券監管機構為應對變化迅速的市場而設立自主裁量權，但是，監管機構在沒有既定標準的制裁中，往往出現過多的隨機式懲處，這不但沒有體現監管機構的權威，反而破壞了法律的嚴肅性。
證券監管理念的模糊使得我們的證券法規或者不完善或者朝令夕改，同時也使我們的監管機關的定位、監管方式等都處于不確定狀態。這也是監管機關受到多方面的批評和指責，監管權威受到挑戰的重要原因。不能確立正確的證券監管理念是構成證券市場發展的潛在障礙和威脅。一旦證券市場問題的積累而引起矛盾的激化，那將對我們市場造成重大打擊，其破壞和損失難以估量。
四、我國證券監管理念之重塑
監管理念對我國證券市場的意義如此重要，因此樹立正確的證券監管理念應當是我們理論界和實踐界共同的追求。“短短十幾年，中國證券市場在艱苦的探索
中取得了重要的進展，伴隨著國家經濟轉軌，證券市場體制在變，觀念也在變。”證券監管的作用也受到越來越多的重視，同時“監管機構也逐漸體會到自己應該做什么，不應該做什么”。證券監管理念也隨著市場的迅速發展和問題的不斷得到顯現而受到更多的關注。樹立正確的監管理念是我國證券市場健康發展首要條件，也是監管工作的重中之重。筆者僅就監管理念提出一些觀點，以期引起更多的關注和討論。
1、保護投資者的合法權益。
一方面，證券市場投資者是證券市場得以建立和維持的資金來源，是證券市場的重要參與者，只有保護投資者的合法權益，樹立投資者對市場的信心，證券市場才有源源不斷的資金進入，有了資金來源，證券市場才能發揮籌資和資源配置的功效，才能繁榮與發展。因此投資者的合法利益應當得到保護。另一方面，積極參與證券市場的投資者、特別是中小投資者往往是分散的個體，在市場中處于弱勢地位，是市場的弱者。因此，在市場失靈或失控的時候，守法的投資者特別是中小投資者市場中常常是最大的受害者。通過監管的手段使得投資者能夠平等地獲得信息，同時對市場違法違規行為的查處，維護市場正常秩序，也體現了對投資者的保護。為了維護真正意義的公平，特別強調保護投資者的合法權益是完全必要的，保護投資者的合法權益應當作為監管的主要目的和最終目標。
2、明確監管機構的職能，保證證券監管的獨立性
由于我們對監管理念的理解錯位，使得我們的監管機關職能定位模糊，從而導致證券市場諸多問題的產生等。并且成為我國證券市場發展的瓶頸問題之一。監管機構作為是規則的制定者和執行者，其職能就是保證市場的平等、公開以及公正地對待所有的市場參與者。因此，監管機構應當是獨立的裁判員，而不能兼任教練員，也不應當帶有任何傾向，袒護某些市場參與者。監管機構只有保持其獨立，才能以樹立其權威，才能公正地監督市場參與者及其行為，才能真正體現“公平、公正、公開”的三公原則；才能真正建立公平、有效的市場機制。因此，我們必須改變原有的行政管理體制和模式，尊重和維護市場的內在機制，真正做到保持證券監管的獨立性，使監管機構成為證券市場的公正“裁判員”。
有學者認為，我國證券市場設立的初衷就是為國有企業的改革服務，而且國有企業改革是當前我國經濟體制改革的中心，因此，我國證券市場的上市公司也必然一國有企業改制上市企業為主體。否則，證券市場就沒有生存的根基。誠然，證券市場客觀上是為國有企業的改革提供了舞臺和空間，其在以往和以后都將發揮其應有的作用。但是，目前我國證券市場的發展卻不應仍然建立在為發展國有企業的根基之上，它應當真正發揮其作為市場的正常功能，服務于所有合法的市場參與者。監管機關也應當公正地對待所有的參與者，維護和體現市場自由、平等的真正內涵。事實上，我們的監管機關也已深刻地認識到這個問題，提出“證監會要‘回歸’監管者的位置”，“并且將積極穩妥地推出一系列市場化取向的改革措施，順應經濟全球化和科技進步的潮流，在穩妥和穩健發展的前提下，在合適的時機用合適的方式解決好歷史遺留問題.
3、建立完善的監管體系，充分發揮市場參與者的自律作用
完備而富有效率的市場監管體系是證券市場迅速發展和持續繁榮的重要因素。由于證券行業的復雜性，監管主體過于單一，容易造成監管成本高、效率低。單一地依靠政府監管或行業自律的監管模式都存在一定的缺陷，因此，在各國實踐中，一些以前實行政府主導型和行業自律型監管模式的國家逐步開始重視綜合運用兩種監管模式，使之相互取長補短，發揮各自的優勢，從而使證券市場監管更加完善、富有效率。
我國是實行由國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一的管理，屬于政府主導監管型。在開放的國際環境中，各國證券監管相互借鑒，共同發展。我國也應借鑒其他國家的先進經驗，重視行業自律，發揮市場參與者的自律作用，完善整個監管體系。這以引起監管機構的足夠重視。中國證監會主要負責人表示，“在監管和自律的框架里，自律將起到非常重要的作用。”“證監會將實行分層次監管，證券業協會逐步承擔實質性監管任務”。證券交易所作為證券自律組織，應當充分發揮其一線監管的功能。世界各國的經驗表明，任何完善的證券市場都要發揮證券交易所的監管作用。上市公司的日常監管主要是由交易所執行。因此，在證券發行與上市的程序中，應賦予證券交易所一定的審查職能，一方面充分發揮一線監管的優勢，另一方面使交易所在取得職權的同時也承擔了相應的責任，克服政府直接承擔審核失誤的風險。而中國證監會則對證券交易所實行有效監管。因此，我國證券監管體系應當是：中國證監會作為全國性的證券監管機構，對全國證券市場實行統一監管，中國證監會加強對證券交易所、證券業協會、參與證券服務中介機構的監管以及對各地的派出機構進行管理；全國三十多個證監會派出機構都直接歸屬中國證監會，主要針對當地的擬上市公司進行監管；證券業協會加強對作為成員的證券公司自律監管；證券交易所對上市公司以及交易所的會員單位進行實時自律監管；證券公司對擬上市公司和上市公司再融資實行承擔內部核查的職責；證券服務機構對所服務的機構和項目承擔核查的職責。形成全國統一，多層次，證券主體積極參與的證券監管體系。
關鍵詞：證券證券監管
從1990年l1月26日上海證券交易所建立算起，中國證券市場重建已有十年。1999年7月1日我國《證券法》生效，確立了新的監管體制。新的體制具有三個特點：(1)分業經營、分業管理，(2)證監會集中統一監管，(3)政府管理與行業自律相結合。由于市場的發展處于初級階段，我國現行證券監管實際上反映了早期西方立法監管的經驗，對當前證券監管的新變革尚未跟進反映。
2001年12月，中國正式加入世界貿易組織(WTO)。入世后，我國應全面履行WTO法律體系中《服務貿易總協定》(GATS)、《GATS的金融服務附錄》、《有關金融服務承諾的諒解書協議擴以及《全球金融服務貿易協議》等調整證券業和證券市場的協定。因此，當前我國證券市場對外開放的立法取向也應順應WT0的要求做出相應調整，以穩步推進我國證券市場的自由化、國際化。
一、證券監管變革的主要內容
(一)混業體制的回歸
在各國證券監管變革前，各國對銀行與證券業的監管立法主要有兩種體制，即混業體制與分業體制。混業體制，指商業銀行在其傳統業務之外有權從事以證券金融業務為主的投資銀行業務，以德國全能銀行制度(UniversalBankingSystem)為代表。根據德國《銀行業務法>，全能銀行的經營范圍是：存款業務、貸款業務、貼現業務、信托業務、證券業務、投資業務、擔保業務、保險業務、匯兌業務、財務業務、金融租賃等所有的金融業務。分業體制，指禁止商業銀行從事投資銀行業務，投資銀行也不能從事商業銀行業務，以美國1999年前的體制為代表。但是，隨著證券市場的全球化，各國為提高本國金融機構的綜合實力和競爭力，逐漸改用混業體制。
(二)單一監管機構的設立
伴隨從分業體制到混業體制的轉變，各國和地區的監管架構也開始轉變。證券業與金融業的監管體制，根據監管的組織結構、體系構成以及各組成部分的分工職責、目標安排和協調運作可以分為三種形態：(1)多元監管。對銀行業、證券業、保險業分別由多個專職機構實行分業監管，如美國1999年《金融服務現代化法》以前的監管體制；(2)一元監管。由綜合機構實行混業監管，即對銀行業、證券業、保險業統一由一元機構綜合監管；例如韓國1997年宣布成立的金融監管機構金融監管委員會，該機構直屬韓國財政部部長領導，將原來銀行監管局、保險監管局、非銀行儲蓄保險公司及證券監管委員會對銀行、保險和證券業的監管權力收攏，實行集中監管；(3)前兩種類型的混合形態。
(三)交易所的革命
對證券業的監管中，自律管理得到日益重視。因為政府監管機構由于管理行為性質所限制，其監管難以涉及證券市場方方面面；而且單憑監管機構的力量更使其無法應對復雜常變的證券市場。美國SEC前主席WilliamO．Douglas對市場自律曾有精辟闡述，將大量的事實管理行為委托于自律組織進行。不僅必須，而且可行；這樣政府將在管理活動中，取得自由權，從而扮演監督者的角色，政府始終保持有管理的武器，隨時準備出擊掃清各種障礙，但他永遠希望自己按兵不動。NASDAQ市場今日獨領，其良好市場自律是至關重要的。
所以，各國不僅重視完善傳統政府監管機構的效能，而且注重自律管理與內控約束制度，致力建立金字塔型監管架構。金字塔型監管架構通過監管機構與自律組織(如交易所、證券業協會)、市場機構(券商等)關系的重新界定及相關責任的分配，建立政府監管——行業自律——機構內控的多層次市場管理體系。這種新的體系呈現金字塔型架構：第一層各類市場機構負責自我約束與管理，奠定市場監管的基礎；第二層自律組織負責管理第一層各類市場機構間的各種交易行為維持市場秩序，實行第一線管理；第三層監管機關負責對第二層自律組織進行再管理，確保各項市場規則得以貫徹執行，進行宏觀的控制。監管交易所是的主要承擔者，但是，上述目標的實現有賴市場多方主體的參與，所以當前各國均強調自律管理與內控約束機制的建立。
在金字塔型監管架構中，證券交易所的監管是重要的層次。證券交易所在證券市場中處于組織市場、信息集散的核心地位，因此，證券交易所能夠直接和低成本的獲取交易信息，從而分析掌握市場參與者的行為規律，對交易行為的合法性做出恰當的判斷。所以，經過證券市場的長期實踐，證券交易所通常被賦予一線監管者的職責。
證券市場的核心部位在全球化壓力下正發生機制的重大變革：從“會員制”到“上市公司制”。傳統證券交易所在會員制基礎上建構，系由券商以會員身份出資組建的非贏利團體。由于面臨全球化的激烈競爭，眾多證券交易所由會員制改為公司制并申請上市，以希望加強資源運用，拓寬籌資渠道，降低會員與交易所利益沖突，強化決策效率以發展新的競爭優勢。證券交易所從會員制到公司制的轉變形成了一個有趣的現象：“交易所”自身在“交易所”上市交易，“市場”本身成為市場上的“商品”，“證券市場”自己為自己籌資發展。這樣有趣的變革實際上是證券市場全球化沖擊的必然結果。
交易所改組為公司制首要的變革是實現了證券市場交易權與所有權的分離。會員制交易所的最大弱點在于交易所會員本身同時是市場的所有者又是行使交易權的市場使用者，如何建設管理有效率、競爭力的市場同單純使用市場存在矛盾。而公司制交易所由多方主體投資興建，實現所有權與交易權分離后：所有者在公司股份升值分紅的激勵下專注決策管理；原來交易所成員可以出售交易所股份實現利益卻不影響交易權的行使；而交易所自身股份的上市能夠籌集資金、改善交易所設施以提高國際化中的競爭生存能力；更為重要的是公司制的架構是交易所所有權被量化為股份出資，方便不同市場間的合作合并以及多元化市場參加者的投資介入，以順應全球化不同市場整合的需要。
二、對中國的啟示
(一)我國是否應該回歸混業經營
我國的《商業銀行法》和《證券法》均確立了分業經營，分業監管體制。但是隨著金融全球化的發展，為提升我國證券等金融機構的競爭力，可以預料我國現行的立法將面臨調整。事實上，我國實踐中已有混業經營的跡象。例如，中信公司全資擁有中信實業銀行、招商局集團是招商銀行的主要股東、光大集團是中國光大銀行的控股股東，上述三家控股公司都有從事投資銀行業務的下屬機構。另外，中國建設銀行、中國工商銀行、中國銀行之類的國有商業銀行也已擁有從事投資銀行業務的機構。中國建設銀行擁有與摩根斯坦利等合資的投資銀行——中國國際金融公司，中國工商銀行擁有與東亞銀行合資的投資銀行一工商東亞，中國銀行擁有投資銀行——中銀國際，目前工商東亞和中銀國際只從事境外業務，中國國際金融公司已被批準經營境內業務，另兩家投資銀行從事境內業務也是指日可待。而且，目前保險基金被允許有限制地進入證券市場，證券經營機構有限制地進入同業拆借市場。從當前的立法角度而言，美國采取的金融控股公司模式應該是我國近期試點混業經營可以借鑒的模式。該模式是一家母公司控股銀行、證券等金融機構，銀行與其它金融機構的關系是兄弟關系，它們同屬于同一個母公司。這種兄弟關系的混業經營，能通過業務的協同，來實現銀行與其它金融機構利益共享，但不能直接從其它金融機構中取得利潤，只能通過業務關系或關聯交易來實現。這種模式不違背現行我國的立法，可以在現行法律框架內先行運作。因為嚴格講，現行立法只從業務和機構兩方面規定銀行證券分業，即銀行業務上不得從事信托和股票，機構上不得投資非銀行金融機構和企業，即商業銀行不能通過投資或控股方式成立非銀行金融機構和企業，但并沒有禁止銀行與證券機構為同一公司控股或持有。在取得經驗后，我國可以進一步考慮混業經營的其他模式選擇。
(二)我國是否應該實行一元化監管
隨著我國混業經營的推廣，監管機構必須做出回應，做出適當的變革，以有效管理業務多元化的金融集團，使之安全、健康、穩健的經營，進而保證金融體系的安全與發展。
當前中國人民銀行、中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會已經建立監管聯席會議制度，以充分發揮金融監管部門職能作用，交流監管信息，增強監管合力，提高監管效率，及時解決分業監管中的政策協調問題。監管聯席會議的主要職責是：研究銀行、證券和保險監管中的有關重大問題；協調銀行、證券、保險業務創新及其監管問題；協調銀行、證券、保險對外開放及監管政策；交流有關監管信息等。聯席會議可根據某一監管方的提議不定期召開，三方聯席會議成員輪流擔任會議召集人。三方監管部門將按照會議議定的事項，協調有關監管政策。應該講，這是我國暫時不作立法修改，保留現行多元監管體制的情況下不失為可行的辦法。今后，隨著我國混業體制的建立發展，可以考慮借鑒當前國外一元化監管模式。
(三)我國的交易所是否應該改制
為了應對日趨激烈的市場競爭，國際上各主要證券市場正在進行組織模式上的創新。其一、全球部分交易所之間出現了合并與聯盟趨勢；其二、交易所股份化，即交易所從會員制改制為公司制。國際證券交易所的變革歸結到一點，就是如何適應國際競爭和經濟發展的要求，不斷提高證券交易所的持續競爭力，以鞏固其在金融市場資源上的占有率。
相比之下，我國現在的深圳、上海證券交易所只有十年歷史，規模實力較小；而且我國證券交易所具有明顯“官辦”色彩，目前交易所總經理、副總經理均由證監會任免。因此，為迎接中國加入WTO，積極參與國際證券市場的激烈競爭，對外實施強強聯合戰略，對內進行更加市場化的改革，應該考慮將來對交易所進行公司制改造與上市，證交所的上市是證交所加強競爭力的最有效手段。在此基礎上，證交所脫離監管機構直接的控制管理，具有獨立發展創新的能力，并與政府的監管劃清界限，以有效組織實施自律管理。
摘要：我國《證券法》和《公司法》的修訂就是努力解決這一問題，健全證券交易規則，加強證券市場的自治能力，理順兩者關系，進行證券監管風險的轉移。證券監管是證券市場發展的重要保障，是其良性發展的基礎。證券監管越有力，越到位則證券市場的風險越小。我國的證券監管體制存在著很多問題，其中最主要的問題是證券監管機構定位不明確，政府和市場不分。這就要借鑒外國的成功經驗，完善公司結構和監管體制，減輕監管風險。
關鍵詞：證券監管體制監管風險自治能力風險轉移
一、我國證券監管體制概述
我國的證券監管體制大致經歷了三個大的階段：一是在國務院證券委員會和中國證券監督管理委員會成立前，證券市場由人民銀行和地方政府管理；二是國務院證券委員會和中國證監會成立后．由他們和有關各部委以及地方政府管理；三是證券法實施后的階段。我國的證券監管體制總體而言是國家型監管體制和自律型監管體制的復合體。隨著證券業的發展，我國的證券監管體制的缺陷愈加明顯，表現為：
第一，證券監管主體定位不明確。在我國的證券監管體制中，國務院證券委是國家對全國證券市場進行統一宏觀管理的臨時議事機構，中國證監會是證券委的監督管理執行機構，屬于國務院的直屬事業單位。憲法并沒有把相應權力授予非部委機構和事業機構。證券委和證監會存在的法律依據和作為政府部門設置的依據不足。
第二，證券監管機構的職責不明確。就我國目前的現狀來講，證券市場出現許多問題，如公司造假案、上市公司高管失蹤案或攜款潛逃案、大股東侵占公司資金案、非法操縱挪用客戶資金案等無一不與監管不利有關，其主要癥結是證券監管機構不積極作為造成的，原因是監管機構職責不明確，本該是積極作為的職責變為一種消極職責。
第三，我國缺乏集中、統一、權威的證券監管主體。國務院證券委是全國證券市場統一宏觀管理的主管機關，但是他沒有專職人員，很難履行管理職責；中國證監會是證券委的監督執行機關，其他有關部委如國家改革發展委員會、財政部、中國人民銀行、以及地方政府等雖各有分工，但很難協調，出現政出多門現象。沒有集中、統一、權威的監管主體則會出現互相制肘而又互相推諉的情況，使證券參與主體：j己所適從，證券規則之間互相矛盾，造成證券市場混亂。
第四，證券自律組織的自我規范、自我約束程度極為軟弱。我國的證券業協會形同虛設，上交所和深交所作為同一層次的交易場所，為爭奪上市公司，互相之間展開惡性競爭，無法對會員公司實行自律管理。這是因為自律規則不完善。證券組織內部機構不健全，而最主要的原因是證券監管機構的過多干預抑制了自律組織自身的發展和完善，沒有把本該他們自己解決的問題放開手，使他們自身產生了依賴性和惰性，當然同時也抹殺了他們自身的創造性。
二、我國證券監管體制變革的具體措施
通過以上分析可知，我國現有證券監管體制的最大癥結是政府和市場不分，證券監管機構職能和自律組織的本職不分，證券監管機構管的過多、過寬。筆者認為，我們應借鑒英美國家的成功經驗，明確界定自律組織和證券監管機構之間的分工，凡是能通過行業自律組織解決的問題就由自律組織解決，充分發揮自律組織在風險防范中的一線緩沖作用，避免證券監管機構始終站在風頭浪尖，承受過大的社會壓力，逐步建立以自律為基礎，政府監管為主的監管體系。《證券法》和《公司法》的修訂就是這一思路的極好體現。
第一，完善公司的法人治理結構，這是公司實現自治的基礎。(1)修訂后的《公司法》突出了董事會的集體決策作用，不僅增加了董事會的決策范圍，而且《公司法》根本改變了董事會的決策機制，公司的董事會再也不是董事長一人說了算，而是集體決策，既防止公司個人專斷，又導致公司民主決策，科學決策。從另一方面說，也強化了對董事長的權力制約，保護了其他董事的利益和決策權。(2)修訂后的《公司法》強化了監事會的作用。《公司法》增加了監事會的職權，還明確規定監事會有對董事會提出質詢和建議的權力。這樣公司的法人治理結構更加合理，股東會、董事會、監事會三者之間形成了相互分工相互制約的關系，從而使公司的法人機制更加健全，為公司自治奠定了基礎。
第二，增加公司自治內容，這是開啟公司自治的開端和嘗試。(1)改變原有的最低注冊資本額的規定。這不僅活躍資本市場，鼓勵民間資本進入市場，也給予公司更大的活動空間，無疑對公司的自治能力提出更高要求。(2)修改后的《公司法》把公司向其他有限責任公司、股份有限公司的累計投資額不得超過公司凈資產的50％提高到70％，這一改變既保護了交易相對人的利益，也便利了公司的投融資活動，賦予其更大程度的自治，政府及監管機構不再過多的加以干預。(3)公司的上市、暫停和停止不再由公司法規定，而把決定權交給了證券交易所，這是一個極大的轉變，這也就是說中國證券交易管理委員會要以更加超脫的地位來對證券市場進行管理，不再干預。
第三，提高上市公司質量，這是證券市場自律性的基礎。所以，《證券法》的修訂在這方面作出了很大努力。(1)在法律上確認證券發行保薦人制度，保薦人制度的實質就是證券發行擔保制度，其目的在于減少證券發行風險。(2)增加上市公司控股股東或實際控制人、上市公司董事、監事、高級管理人員誠信義務的規定和法律責任，以防其通過各種手段損害投資者合法權益，減小證券市場風險。(3)引入預披露制度，拓寬社會監督渠道，要求首次公開發行的申請人預先披露申請發行上市的有關信息防范發行人采取虛假手段騙取發行資格。
三、我國證券監管體制變革之意義
論文摘要：證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，自建立以來，在近20年間獲得了飛速發展，取得了舉世矚目的成績，在實現我國市場經濟持續、健康、快速發展方面發揮著重要作用。但由于證券市場監督管理法律制度的滯后等原因，導致證券市場監管不力，在證券市場上出現了諸多混亂現象，使證券市場的健康發展備受困擾。因此，完善我國證券市場的監督管理法律制度、加強對證券市場的監督管理，是證券市場走向規范和健康發展的根本所在。
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發展，取得了舉世矚目的成績：據中國證監會2009年8月25日的統計數據顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現我國市場經濟持續、健康、快速發展方面發揮著重要作用。但同時，由于監管、上市公司、中介機構等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現使證券市場的健康發展備受困擾，證券市場監管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監管法律制度，加強對證券市場的監管、維護投資者合法權益已經成為當務之急。
一、我國證券市場監管制度存在的問題
(一)監管者存在的問題
1．證監會的作用問題
我國《證券法》第178條規定：“國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行。”從現行體制看，證監會名義上是證券監督管理機關，證監會的監管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規模的大小、上市公司的家數、上市公司的價格、公司獨立董事培訓及認可標準，到證券中介機構準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關的事情無不是在其管制范圍內。而實際上，證監會只是國務院組成部門中的附屬機構，其監督管理的權力和效力無法充分發揮。
2．證券業協會自律性監管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規定：“證券業協會是證券業的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業協會。證券業協會的權力機構為全體會員組成的會員大會”。同時規定了證券業協會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業務培訓和業務交流、處分違法違規會員及調解業內各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規定證券業協會的獨立的監管權力，致使這些規定不僅形同虛設，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業協會還是地方證券業協會大都屬于官辦機構，帶有一定的行政色彩，機構負責人多是由政府機構負責人兼任，證券業協會的自律規章如一些管理規則、上市規則、處罰規則等等都是由證監會制定的，缺乏應有的獨立性，沒有實質的監督管理的權力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構。這與我國《證券法》的證券業的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監督來補充證監會對證券市場的監督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業協會進行自律監管，也不相信證券業協會能夠進行自律監管。在我國現行監管體制中，證券業協會的自律監管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應有的法律地位。
3．監管主體的自我監督約束問題
強調證券監管機構的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風險、突發性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監管權限往往會導致責任的相互推諉和監管效率的低下，最終使抵御風險的能力降低。而從辨證的角度分析，權力又必須受到約束，絕對的權力則意味著腐敗。從經濟學的角度分析，監管者也是經濟人，他們與被監管同樣需要自律性。監管機構希望加大自己的權力而減少自己的責任，監管機構的人員受到薪金、工作條件、聲譽權力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規章還是執行監管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責和犧牲公眾的利益。從法學理論的角度分析，公共權力不是與生俱來的，它是從人民權利中分離出來，交由公共管理機構享有行使權，用來為人服務；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監督；但權力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務的目標，被掌權者當作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監管活動中，由于監管權的存在，監管者有可能，做出損害投資者合法權益的行為，所以必須加強對監管主體的監督約束。
(二)被監管者存在的問題
1．上市公司股權結構和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業改制而來，股權過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現象，這種國有股股權比例過高的情況導致政府不敢過于放手讓市場自主調節，而用行政權力過多地干預證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現了“證券的發行制度演變為國有企業的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現象。證監會的監管活動也往往為各級政府部門所左右。總之，由于股權結構的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監會對證券市場的監管出現問題。
2．證券市場中介機構的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構的股權結構、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構隨著證券市場的發展雖然也成長起來，但在我國證券市場發展尚不成熟、法制尚待健全、相關發展經驗不足的境況下，這些機構的日常管理、規章制度、行為規范等也都存在很多缺陷。有些機構為了牟取私利，違背職業道德，為企業做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構在上市、配股、資產重組、關聯交易等多個環節聯手勾結，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務數據的真實性做出有傾向性錯誤的審計結論，誤導了投資者，擾亂證券市場的交易規則和秩序，對我國證券市場監督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現在他們缺乏有關投資的知識和經驗，缺乏正確判斷企業管理的好壞、企業盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監督管理的難度。
(三)監管手段存在的問題
1．證券監管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經營機構、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發行、交易等環節運行。在這一系列環節中，與之相配套的法律法規應當是應有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統一完整的證券法律體系，導致我國在面臨一些證券市場違法違規行為時無計可施；另一方面，我國現有的證券市場法律法規過于抽象，缺乏具體的操作措施，導致在監管中無法做到“有章可循”。再者，我國現行的證券法律制度中三大法律責任的配制嚴重失衡，過分強調行政責任和刑事責任，而忽視了民事責任，導致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規涉及法律責任的條款有48條，其中有42條直接規定了行政責任，而涉及民事責任的條款只有4條。
2．證券監管的行政手段存在的問題
在我國經濟發展的歷程中，計劃經濟體制的發展模式曾長久的站在我國經濟發展的舞臺上，這種政府干預為主的思想在經濟發展中已根深蒂固，監管者法律意識淡薄，最終導致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監管中，市場的自我調節作用被弱化。
3．證券監管的經濟手段存在的問題
對于證券監管的經濟手段，無論是我國的法律規定還是在實際的操作過程中均有體現，只不過這種經濟的監管手段過于偏重于懲罰措施的監督管理作用而忽視了經濟獎勵的監督管理作用。我國證券監管主要表現為懲罰經濟制裁，而對于三年保持較好的穩定發展成績的上市公司，卻忽視了用經濟獎勵手段鼓勵其守法守規行為。
二、完善我國證券市場監管法律制度
(一)監管者的法律完善
I．證監會地位的法律完善
我國《證券法》首先應重塑中國證監會的權威形象，用法律規定增強其獨立性，明確界定中國證監會獨立的監督管理權。政府應將維護證券市場發展的任務從證監會的工作目標中剝離出去，將證監會獨立出來，作為一個獨立的行政執法委員會。同時我國《證券法》應明確界定證監會在現行法律框架內實施監管權力的獨立范圍，并對地方政府對證監會的不合理的干預行為在法律上做出相應規制。這樣，一方面利于樹立中國證監會的法律權威，增強其監管的獨立性，另一方面也利于監管主體之間合理分工和協調，提高監管效率。
2．證券業自律組織監管權的法律完善
《證券法》對證券業自律組織的簡簡單單的幾條規定并未確立其在證券市場監管中的輔助地位，我國應學習英美等發達國家的監管體制，對證券業自律組織重視起來。應制定一部與《證券法》相配套的《證券業自律組織法》，其中明確界定證券業自律組織在證券市場中的監管權范圍，確定其輔助監管的地位以及獨立的監管權力；在法律上規定政府和證監會對證券業自律組織的有限干預，并嚴格規定干預的程序；在法律上完善證券業自律組織的各項人事任免、自律規則等，使其擺脫政府對其監管權的干預，提高證券業自律組織的管理水平，真正走上規范化發展的道路，以利于我國證券業市場自我調節作用的發揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監管者自我監管的法律完善
對證券市場中的監管者必須加強監督約束：我國相關法律要嚴格規定監管的程序，使其法制化，要求監管者依法行政；通過法律法規，我們可以從正面角度利用監管者經濟人的一面，一方面改變我國證監會及其分支機構從事證券監管的管理者的終身雇傭制，建立監管機構同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關內容，使相關利益主體參與其中，對監管者形成約束，增加監管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監管機構對監管者業績的評價機制，來作為監管機構人事考核的重要依據。
(二)被監管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權結構、治理機制出現的問題，我們應當以完善上市公司的權力制衡為中心的法人治理結構為目標。一方面在產權明晰的基礎上減少國有股的股份數額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權結構；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發揮作用的法律環境，并在其內部建立一種控制權、指揮權與監督權的合理制衡的機制，把充分發揮董事會在公司治理結構中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結構的突破口和主攻方向。
2．中介機構治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構同上市公司一樣，在面對我國的經濟發展的歷史和國情時也有股權結構、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規章制度、行為規范、經濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應當以優化中介機構的股權結構、完善中介機構的法人治理結構為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規的中介機構及相關人員的處罰力度：不僅要追究法人責任，還要追究直接責任人、相關責任人的經濟乃至刑事的責任。另一方面在法律上加大對中介機構的信用的管理規定，使中介機構建立起嚴格的信用擔保制度。
3．有關投資者投資的法律完善
我國相關法律應確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應對此負責，法律應有明確答案。其次，實施長期的風險教育戰略，向投資者進行“股市有風險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經濟波動的分析體系，引導投資者理性預期。投資者對未來經濟的預期是決定股價波動的重要因素，投資者應以過去的經濟信念為條件對未來經濟作出預期，從而確定自己的投資策略。
(三)監管手段的法律完善
1．證券監管法律法規體系的完善
我國證券監管的法律法規體系雖然已經日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律法規體系，但我國證券監管法律法規體系無論從總體上還是細節部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監管法律法規在對證券監管中的作用不言而語，我們仍需加強對證券監管法律法規體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監管的空白；制定與《證券法》相配套的監管證券的上市、發行、交易等環節的相關法律法規，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責任制度，使其在我國證券市場中發揮基礎作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預，與市場經濟發展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發展。因此要完善我國證券市場的監管手段，正確處理好證券監管同市場機制的關系，深化市場經濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監管方式和經濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預，在法律上明確界定行政干預的范圍和程序等內容，使政府嚴格依法監管，并從法律上體現證券監管從“官本位”向“市場本位”轉化的思想。
3．證券監管其他手段的法律完善
證券監管除了法律手段和行政手段外，還有經濟手段、輿論手段等等。對于經濟手段前面也有所提及，證券監管中的每個主體都是經濟人，我們利用其正面的作用，可以發揮經濟手段不可替代的潛能，如對于監管機構的管理者建立違法違規的懲罰機制和監管效率的考核獎勵機制等，促進監管者依法監管，提高監管效率。在法律上對新聞媒體進行授權，除了原則性規定外，更應注重一些實施細則，從而便于輿論監督的操作和法律保護，使輿論監督制度化、規法化、程序化，保障其充分發揮作用。
關鍵詞：證券市場監管制度；審計國際化
同時發行A股、B股的公司，除了要按照我國會計準則標準編制財務報告并經境內審計師審計外，同時要提供按國際會計準則標準編制并經國際審計師（以下稱境外審計師）審計的財務報告。當一個公司的財務報告由不同的審計師進行審計并審計報告，的審計意見相同還是不同？又是什么因素影響審計師發表相同或不同的審計意見？對這個問題的分析和討論有利于加深對審計國際化影響因素的理解。
一、審計意見差異：一個分析框架
審計意見是審計師運用審計準則對被審計單位財務報告的客觀、公允程度進行判斷所做出的結論，審計意見是審計質量的外在表現，審計質量是審計意見的內在實質，影響審計質量的因素即影響審計意見。根據DeAnglo（1981）對審計質量的定義：審計質量是審計師發現并報告公司舞弊的聯合概率。發現客戶違背會計準則的概率取決于審計師的專業技術能力、運用的審計程序和樣本的選擇等，報告客戶的違規取決于審計師相對客戶的獨立性。我們可以把影響審計意見（審計質量）形成的因素分為兩大類：（1）技術性因素。主要指審計準則、會計準則等技術性規范和審計師的專業技術水平，它可以通過培訓、制定審計準則等措施予以解決，也可以在全球范圍進行協調和統一；（2）非技術性因素。主要指證券市場監管制度安排，監管制度的安排會影響審計師獨立性從而影響審計意見的出具。
審計師根據公司對會計準則的遵循程度和審計準則的要求出具相應的審計意見。我們可以合理預期在遵循相同審計準則的情況下，如果基于不同的會計準則，審計意見可能不同，反之亦是。在審計準則、會計準則一致時，如果由不同的審計師進行審計，在審計過程中，需要運用審計技術和審計程序對信息質量進行鑒別，在審計師專業技術能力存在質的差異時，審計師在主觀上會對同一公司財務報告信息質量做出不同的判斷，出具不同的審計意見。但是如果審計師的專業技術能力不存在質的差異的情況下，那么影響審計意見的因素就體現為審計師的獨立性，即是證券市場監管制度的安排。
Kida（1980）指出，審計師明顯有能力辨別出接近財務困境的公司，但受到客戶關系的影響而不會按照預測結果對客戶公司的持續經營問題發表非標準無保留審計意見。審計意見是會計信息使用者判斷公司提供的會計信息質量是否客觀公允的標準之一，如果審計師對公司出具了非標準無保留意見，投資者等信息用戶將會對公司的劣質信息做出反應，對公司不利，所以公司重視審計師所出具的審計意見類型。但是公司同時也是審計師的衣食父母，如果審計師出具了公司不樂意接受的客觀的審計意見就有可能失去客戶，但順從公司意愿出具不客觀的審計意見，就可能因訴訟而發生賠償。根據理性經濟人假設，審計師的行為有逐利性，是否出具應該出具的審計意見，在于公司對審計師的賄賂收益與預期因訴訟賠償和丟失客戶的損失之間的大小，賄賂收益主要由公司決定，因訴訟賠償產生的損失由證券市場監管制度安排決定。丟失客戶的損失由審計師的聲譽機制決定。
二、案例介紹
1．公司財務狀況和持續經營能力。
A公司創建于1985年，是一家同時發行A股和B股的上市公司。近兩年公司的主要財務指標顯示，公司的財務狀況嚴重惡化。按我國會計準則計算，2001年的凈利潤為－22.5億元（-20.1億元），每股凈資產為－4.14元（-4.16元），凈資產收益率為-399.10%（-366.09%）；2002年，盡管盈利657.5萬元（819.1億元），但扣除非經常性損益后是虧損3477.1萬元，每股凈資產為－4.16元（-4.14元），凈資產收益率也僅只有1.28%（1.64%）。采用Altman（1968）“Z”計分判定模型對該公司持續經營能力（破產危機）進行預測，2001年Z值為－23.78（－23.18），2002年Z值為－8.76（－7.41），根據判定標準Z值小于1.81，則企業存在很大破產風險，說明A公司陷入財務困境，持續經營能力值得懷疑。
2．審計師審計意見和公司對持續經營問題的說明。
2001年境內審計師、境外審計師都在審計報告中披露了A公司的持續經營能力問題，二者一致認為A公司持續經營能力值得懷疑，但具體出具何種審計意見上存在分歧（境內審計師出具的是帶說明段的無保留意見，境外為拒絕表示意見）；2002年，境外審計師，仍然就公司的持續經營能力出具了保留意見，而境內審計師出具了標準無保留意見，二者在是否需要披露持續經營問題上存在分歧。
2001年公司董事會報告稱，公司董事會同意M會計師事務所和香港N會計師事務所出具的審計報告。公司董事會認為，2001年度公司巨額虧損主要是由于當年根據新的會計準則計提了大量的壞帳及減值準備金所致。因第一大股東和T公司對本公司資產重組工作的推進做出了承諾，特別是T公司于2002年3月正式購買本公司部分股權已成為本公司第一大股東。鑒于這些原因，公司董事會認為本公司實際重組工作已于期后全面展開，相信通過各方的積極努力本公司的持續經營能力將有望在2002年度得以恢復。
2002年，針對境外審計師出具的保留意見，公司董事會報告也認為，由于2002年公司的債務重組工作尚未完成，還存在著巨額的債務風險，注冊會計師在審計報告中對公司的持續經營能力提出了質疑，并出具了保留意見的審計報告，同意香港N會計師事務所出具的B股審計報告。對此，公司董事會認為，自公司的最大債權人T公司2002年3月正式加入本公司后，債務重組工作取得了較大的進展。根據相關協議T公司將短期借款及其相關利息轉為長期借款，隨著債務重組的不斷進行，公司持續經營能力將得到提高。
從董事會的說明可以看出，A公司持續經營問題的解決依賴于與T公司的債務重組，但直到2002年底，債務重組尚未取得實質性進展，持續經營能力存在疑慮。
三、審計意見差異的剖析
1．技術層面因素與審計意見差異。
境外審計師是按照國際審計準則和國際會計準則出具審計意見，境內審計師是根據我國審計準則和會計準則所出具審計意見。要考慮技術層面是否是引起審計意見差異的主要原因，必須分析3個方面：（1）審計準則對持續經營審計的規定；（2）會計準則；（3）審計師的專業勝任能力。
我國審計準則制定的指導原則是國際化。目前正按照服務貿易總協定的要求，盡快建立健全有關法律體系，其中包括與國際慣例相協調的獨立審計準則（李爽，2002）。國際會計師聯合會的《國際審計準則公告第23號——持續經營》和我國《獨立審計具體準則第17號——持續經營》的差異主要是：國際審計準則要求，一旦公司審計師對公司持續經營能力存在疑慮，就在審計意見中必須予以揭示，因此針對持續經營問題，國際審計準則規定的審計意見當中沒有標準無保留的審計意見類型；而根據我國獨立審計準則的規定，如果管理當局采取的改善計劃能夠消除注冊會計師的疑慮且進行了充分披露，可以出具標準無保留審計意見。在如何判定公司是否存在持續經營危機上，我國審計準則與國際審計準則盡管在表述上存在差異，但仔細分析我們發現，兩者都是從財務、經營及其他3個方面來界定持續經營是否出現問題的。在A公司的問題上，我們依靠財務方面的特征，無論按照國際審計準則還是我國審計準則，A公司均屬于審計師要對持續經營予以關注的對象。
那么會計準則的要求不同是否會導致審計判定差異呢？根據A公司的財務數據，我們可以看出IAS下的財務指標與我國企業會計準則下的財務指標相差不大，凈利潤盡管在絕對數上有一定差異，但相對數較小，而且沒有改變凈利潤的符號，這說明會計準則的差異不會導致審計師出具不同的審計意見。
技術層面的另一重要方面是審計師的專業勝任能力，即境內外審計師是否能夠判定公司存在持續經營危機。就2001年而言，境內外審計師都關注到公司的持續經營危機，并均在審計報告當中進行了披露，這說明境內外審計師在判定公司是否存在持續經營危機上不存在顯著差異，兩者的專業勝任能力至少在這方面是接近的。在2002年，由于董事會的說明中披露，同意境外審計師的就持續經營發表的保留意見，說明董事會自己承認了持續經營危機的存在，即使存在專業勝任能力差異，境內審計師也可以通過這個信息來調整自己的專業判斷，所以，專業勝任能力不是產生意見差異的主要原因。
根據境內外審計師出具的審計意見并參照相應的審計準則，我們可以推斷：（1）在2001年，境內審計師認為被審計單位存在對其持續經營能力產生重大影響的情況，且管理當局沒有相應的改善措施，或雖有改善措施，但這些措施不能夠消除注冊會計師對其持續經營能力的疑慮，不過被審計單位已在會計報表中進行充分披露；而境外審計師認為審計范圍受到重要限制，審計人員無法獲得必要的審計證據；（2）2002年，境內審計師認為被審計單位存在對其持續經營能力產生重大影響的情況，但管理當局計劃采取相應的改善措施，并且這些措施能夠消除注冊會計師的疑慮。被審計單位已經作了充分披露；境外審計師認為，會計報表附注披露不充分，被審計單位應該進行持續經營能力的評估，但管理當局予以拒絕，僅憑現有的證據與措施不能判斷持續經營假設的合理性，按照持續經營假設編制的會計報表可能會誤導投資者。
如果假定審計師是客觀出具了審計意見，那么境內外審計師真正的分歧應該集中在按照持續經營假設編制財務報表的合理性，是否可能會誤導投資者，公司是否對持續經營進行了充分披露和審計范圍是否受到限制。這些在客觀上對境內外審計師不會有差別，正如前面提到的在專業勝任能力相差不大時，境內外審計師對這種客觀上一致的披露在主觀上的認識也不會出現質的差異。因此，不是由于境內外審計師在公司持續經營狀況的披露和審計范圍受到限制上的看法不同而導致了審計意見差異。
2．非技術層面因素與審計意見差異。
對審計意見差異的另外一個解釋是非技術層面因素，證券市場監管制度安排將影響到境內外審計師出具不同的審計意見。在分析框架中，我們提到，證券市場監管制度安排通過影響審計師的利益函數來影響審計意見的出具。理論上一個完善的證券市場監管制度安排應當能夠促使審計市場質量的提高，具體表現為審計服務提供方——會計師事務所——愿意提供高質量的審計服務，審計服務的需求方——直接表現為上市公司——需要高質量的審計服務（劉峰等，2002）。一個高質量的審計市場，在于通過監管制度安排為審計師、上市公司建立一個利益函數，以引導審計師提供高質量的審計服務和上市公司需求高質量的審計服務。
審計師與公司意見不一致時，存在兩種選擇：一是堅持自己的觀點，出具客觀公正的審計意見；二是迎合公司的要求，出具審計意見。審計師如果應公司的要求出具審計意見，那么，公司為了獲得審計師的“合作”，將可能支付額外的賄賂，事務所獲得賄賂收益；但審計師未客觀出具審計意見，可能被查處，查處后，審計師將被罰款、暫停執業或吊銷執照，甚至追究刑事責任，造成事務所的直接損失，此外，如果審計師被查處，基于信譽受到影響，市場份額下降，還將導致間接損失。如果審計師堅持自己的觀點，出具客觀的審計意見，審計師將失去客戶，審計師的正常收費（包括現在的和預期未來的審計收費的貼現值）就沒有了，但聲譽得到提高，增加事務所未來收益。
在我國證券市場上，注冊會計師和事務所的法律風險，特別是民事賠償責任近乎為零，聲譽機制幾乎不起作用（劉峰、許菲，2002；劉峰等，2002），DeFond,Wong和Li（2000）的實證分析也表明，審計師會失去一定的市場份額，因此我國獨立審計準則的實行伴隨了證券市場集中度的下降和上市公司對高質量審計的規避。這說明境內審計師在堅持己見出具審計意見，將面臨市場份額下降。民事賠償責任為零，聲譽機制不起作用，使得事務所按照公司意見出具審計意見時，不但能夠接受賄賂收益，而且面臨損失的機會少。
我國針對上市公司的監管指標，就A股而言，如：配股條件、ST和PT以及退市機制，均以境內審計師的A股財務報告為準，即同時發行A、B股的上市公司，利益集中在A股財務報告上。基于這些利益所在，公司將愿意花費更大的代價賄賂境內審計師。所以境內審計師比境外審計師更傾向于接受賄賂，按公司意愿出具更輕微的審計意見。
在A公司問題上，技術性的差異不是導致審計意見差異的主要原因，那么這種非技術性的差異將可能是主要原因。在審計收費上我們得到一個旁證，一般來說，境外審計師的審計成本要高于境內審計師，境外審計師的審計收費按照國際標準收取，將高于境內審計師。但我們發現，在2001年，A公司分別向境內、外審計師支付33萬元、27萬元審計費用，2002年分別支付了33萬元和23萬元審計費用，連續2年境內審計師的收費均高于境外審計師，2002年居然高出10萬元之巨，而恰好在2002年境內審計師為A公司出具了標準無保留意見，未對持續經營危機進行揭示。
四、若干啟示和研究局限性
同時發行A股、B股的公司由境內外審計師進行審計，為分析不同審計師的行為特征提供了一個機會，尤其在A公司案例中，境內外審計師針對同一持續經營的不確定性事項出具不同的審計意見，消除了一些由于技術性規范差異所帶來的影響。我們的分析發現，產生意見差異的主要原因是由于證券市場監管制度的安排，使同時發行A股、B股股票的公司的利益集中在A股財務報告上，使得公司更愿意賄賂A股審計師，現有的法律風險環境使得A股審計師有激勵與公司合謀，出具公司期望的審計意見。
我國以國際審計準則為藍本，不斷制定和完善獨立審計準則體系，這為提高審計質量起到了重要作用，但我們看到，改進上市公司審計質量除了不斷完善技術性規范外，更為重要的是改革證券市場監管制度的安排，盡快建立審計師的聲譽機制。
我們的研究是針對B股市場的境外審計師分析的，但境外審計師在A股市場上將可能改變其行為特征，其與境內審計師所面臨的情況是一樣的，境外審計師的決策期望效用值與境內審計師相同，正如劉峰、許菲（2002）指出，五大一定會根據中國的法律法規來調整其行為，從而達到相關當事人利益最大化的目的。
2001年12月，證監會了《公開發行證券的公司信息披露編報規則第16號——A股公司實行補充審計的暫行規定》，要求上市公司需要融資的，必須聘請國際知名會計師事務所按國際會計準則進行補充審計。這里隱含了兩個假設，一是國內技術規范和國內審計師的專業勝任能力可能導致審計低質量，二是國際審計師更具獨立性。而我們的分析認為更多的應該考慮證券市場監管制度安排。
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公共利益論是二十世紀二十年代世界性經濟金融危機之后提出的。這種理論認為，監管的基本出發點就是要維護社會公眾的利益，而公眾利益涉及千家萬戶、各行各業，維護公眾利益只能由國家法律授權的機構來行使。市場難免存在缺陷，純粹的自由市場必然會導致自然壟斷與社會福利的損失，并且還存在外部效應和信息不對稱帶來的公平問題。在現實經濟中通常存在以下幾個方面的市場失靈：自然壟斷。假設在社會理想的產出水平下，只有一個廠商從事生產，該產業的生產成本最小化，那么此時的市場就是自然壟斷市場。處于該行業中的每個公司都會在利益驅動下爭相兼并擴張，之后形成壟斷市場而不是自由競爭的市場。壟斷者通過限制產量、抬高價格，使商品價格超過邊際成本而獲取超額利潤，必然帶來導致市場效率的喪失。"外部效應。外部效應是指未被交易雙方包括在內的額外成本或額外收益。在提供商品及服務時，如果社會利益或成本與私人利益或成本之間存在差異，那么自由競爭就無法實現資源的有效配置。盡管私人之間可能通過協議來解決外部效應問題，但達成協議的交易費用往往過高，而市場監管卻能有效地消除外部效應。信息不對稱。在商品生產者和消費者之間，信息分布往往不對稱，一般而言生產者比消費者擁有更多的信息。生產者從自身的利益出發，而不是按優質優價的原則來出售商品。這樣在相同的價格水平下，銷售質量更好的生產者被迫退出市場以逃避損失，而質量較差的生產者則乘機占領市場，出現“劣貨驅逐良貨”的現象。信息不對稱要求更多的信息披露，使消費者能夠據此區分產品質量的高下，監管正是消除信息不對稱的有效方法。由于市場存在上述缺陷，公共利益論認為在市場失靈的情況下對其實施監管能提高公共利益。
二、我國證券市場監管的現狀及存在的主要問題
以前，證券市場監管主要由中國人民銀行主管，體改委、國家工商局等其他政府機構及上海、深圳兩地地方政府參與管理的形式。成立國務院證券委和中國證監會以后，證券監管由國務院證券委負責，中國證監會作為證券委的執行機構，承擔起對我國證券市場的監管任務。國務院撤銷了證券委，同年確認中國證監會為證券監管的主管機關。隨著證券市場的發展，我國證券法律制度也逐步建立起來，如《公司法》、《國庫券條例》、《股票發行與交易管理暫行條例》、《禁止證券欺詐行為暫行辦法》、《證券交易所管理辦法》、《公開發行股票公司信息披露制度》、《證券市場禁入制度》等一系列證券法律法規均已頒布執行。作為根本大法的《證券法》的出臺，進一步確立了中國證券市場法律規范的框架。以滬深交易所設立為標志，中國證券市場短短十幾年走過了國外證券市場上百年的自然演進的發展過程，應當說政府的積極推進功不可沒，然而毋庸諱言，年輕的中國證券市場在快速成長的過程中還存在不少問題：!監管制度缺乏長遠規劃。中國證券市場從無到有，發展到現在的規模，成績斐然。然而，由于市場發展迅猛，政府監管部門疲于應付大量繁雜的日常事務性工作，不經意忽略了對市場發展急待解決的根本的監管制度建設。為了盡快解決一些短期凸#顯的問題，往往采取急救辦法，甚至以行政命令的方式強行調控市場，雖然暫時緩和了事態，但是很可能為日后的市場發展和監管工作帶來了意想不到的隱患。監管存在滯后性和弱效性。盡管我國證券監管機構近年來加大了對欺詐與操縱的打擊力度，但行政監管往往是事后監管，監管存在顯著的滯后性和弱效性。
滯后性。從違規行為的發生到監管機構做出處罰，往往歷時彌久，監管行為存在明顯的滯后性。如“中科創業”、“億安科技”操縱股價行為在發生數年以后才被發現，而“瓊民源”事件的查處過程竟長達兩年。另一方面，監管力量相對有限，調查費用不菲，一些市場欺詐行為未被處理，成為漏網之魚，使違法者產生僥幸心理，鋌而走險。(’弱效性。對違規行為處罰顯得過輕。如民源海南公司動用銀行貸款和透支操縱“瓊民源”股價非法獲利))萬元，查處后除了沒收非法所得以外，僅處以警告和罰款了事。實際上，對上市公司違規行為的處罰卻轉嫁到公司股東身上，并無過錯的中小股東往往受害最深。對應承擔直接責任的違規公司的高管人員處罰過輕，弱化了監管效果。"證券監管決策缺乏科學性。目前我國的證券監管體制決定了中國證監會是證券市場的唯一監管機構，一方面提高了證券監管決策實施的權威性，但另一方面卻可能有損決策的科學性。我國的證券監管機構作為政府代表，除了承擔監管職責以外，還擔負著培育和完善證券市場的職能，而當前經濟體制改革中的焦點問題———金融體系的創新與改革———是一項牽涉到方方面面的系統工程，這些背景決定了不同領域的金融法規政策之間存在高度的相關性和制約性。比如，證監會的某項措施可能符合單一證券監管目標的最優化，但由于與其他金融管理機構處于分割狀態，其監管決策未必能達到國家整體金融及經濟發展的最佳效果，因此證券監管決策缺乏科學性在所難免。對投資者的保護機制不夠完善。海外成熟的證券市場對投資者的保護主要有以下幾個途徑：
投資者教育機制。對投資者在證券市場基礎知識、證券法律法規等方面加強教育，尤其是加強市場風險教育，有利于投資者熟悉市場、認識市場運作的客觀規律，就像對適齡兒童進行系統的免疫接種一樣，打預防針對增強自我保護能力大有好處。投資者訴訟機制。投資者可以通過集團訴訟等方式，對作出虛假信息披露的公司提訟，并且比較容易獲得相應的賠償。投資者賠償機制。國外的證券市場通常設有賠償基金：一方面，可以提高投資者入市的積極性；另一方面，可以構建防范系統風險的緩沖機制，由市場風險引起的損失可以得到有效的賠償。目前，我國的投資者教育機制剛剛起步，投資者訴訟機制和賠償機制還未真正建立并發揮作用。
三、完善我國證券市場監管的對策建議
證券市場在國民經濟中的地位和作用越來越重要，可以預見隨著證券市場的發展證券監管將面臨前所未有的挑戰。與中國證券市場的實際情況相適應的高效率的證券監管是保障我國證券市場健康發展的重要前提。以下從監管法律制度建設、上市公司監管、獨立董事制度、證券市場監管體制等四個方面提出完善我國證券市場監管的對策和建議：對證券市場監管法律制度建設問題，應從以下方面入手：
確立證券市場監管機構的法律地位，進一步明確證券監管機構法律地位的條款和細則；加強立法建設，增強證券監管法律制度體系的完備性和配套性，提高法律體系的統一性和整體性；增強證券監管法律法規的科學性和可操作性，強化法制內容的實效性；-’建立健全證券監管法律法規的實施機制，杜絕有法不依的現象，加大執法力度；適應證券網絡化和市場開放的發展趨勢，盡快制訂適宜的相關監管規章制度。!從規范和發展兩方面抓好上市公司的監管工作。在加強上市公司監管的同時，努力為上市公司的健康發展創造良好的外部環境，以監管激勵上市公司持續發展。加強證監會派出機構監管職能，建立健全派出機構監管績效考評機制。重點加強上市公司信息披露監管，增強信息披露的有效性。加強上市公司監管的制度建設，切實搞好上市公司監管工作。"獨立董事制度。首先，確立獨立董事應有的社會地位，提高獨立董事參與上市公司最大決策的程度，培育并建立獨立董事人才庫；其次，明確區分獨立董事與監事會的不同職責，充分發揮獨立董事在上市公司規范運作中的作用；最后，加強關于獨立董事的法規和各項規章制度落實的監督，完善獨立董事制度運行的外部環境。#建立一個主體多元化，結構多層次，相互協調又相互制衡的高效的證券市場監管體制，逐步改變目前僅由證監會單方面壟斷監管規則制訂的局面，縮小行政監管直接作用于市場的范圍。讓證券交易所和證券業協會等自律監管主體來填補行政監管收縮后留下的空白，強化自律監管對行政監管的制衡，多方面約束并盡可能減少政府機構執法中腐敗現象的發生。除了上述幾個方面的問題以外，值得一提的是，對監管者的監督在我國幾乎還是一片空白，因此要努力推動監管的法制化和市場化，建立有效的權力制衡機制，包括內部制衡機制和外部制衡機制，保障公眾及媒體的監督權力，強化社會輿論監督。
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2001年12月2日，財富500強排名第七位的美國能源業巨頭企業安然公司(Enron)突然依法提出破產保護。安然神話破滅，動搖了美國證券市場誠信度，使投資者對上市公司信息披露真實性、財務報表可靠性、證券分析師推薦有效性以及評級機構結論可信度產生了置疑。國會12個委員會、美國證券交易委員會(SEC)、司法部、勞工部的養老金與福利署為此先后成立專門調查工作組。對安然事件責任的追究，更為重要的是要審視其揭示的證券市場運行中存在的漏洞以便提出改革措施。因此，盡管參與處理安然事件各方利益不盡相同，但就通過改革完善證券市場的監管體制和信用制度卻是基本共識。目前美國監管體制的改革雖然尚在展開，但重建證券市場信用體制的思路及有關設想對新興市場國家具有一定的借鑒意義。
一、安然事件的處理機制及美國資本市場的監管體系
證券市場的穩定發展，不僅與上市公司現有業績相關，更與投資者對市場發展的未來預期以及由此確立的投資信心相關。為確保這一信心的穩定，通過強化監管保證證券市場誠信力至關重要。投資者權益能夠得到有效保護，證券市場能夠促進資本形成和有效配置以及整個國民經濟的穩定增長，是證券市場穩定發展的心理支撐。夯實這兩個信心基柱是各國證券市場監管共同追求的目標。尤其是，中小投資者作為證券市場的主體，其合法權益能否得到有效保護，決定著證券市場能否有效健康、可持續性地發展，因此保護投資者合法權益是確立信心的基本動力。
支撐這兩個基柱的關鍵是信息披露問題，即披露的信息必須確保證券價格及時、準確、全面地反映每個上市公司經營的基本面情況和整個證券市場的風險狀況。只有在此基礎上，投資者才能對未來進行合理預期，進而作出符合自身風險容忍度的投資選擇、購買自己偏好的企業的證券；企業進而從投資者手中得到相應的資源配置，這樣，企業的融資成本與其風險和經營業績的前景相符合，達到了證券市場有效配置資源的目的。也是在此基礎上，監管機構和政府得以及時地發現問題，有效地保護投資者權益，并能防范市場系統風險。所以說證券市場實際上是信息市場，信息披露是否及時、準確，信息披露的全面性是建立公眾對證券市場的信心基礎。在監管體制建設中，保證證券市場信息披露及時、準確和全面性是一項長期、復雜的系統工程，它不僅包括證券監管機構信息披露監管制度的是否完善，更有賴于公司治理結構改進是否強化利益相關者的監督，會計師和律師等中介機構是否能保持中立和誠信地履行職責，投資銀行或券商是否盡職盡責，以及證券市場監管立法是否完備，能夠保證公正有效行使司法監督，媒體和社會輿論監督是否有效及時，政府和企業關系是否清晰化等一系列制度安排。安然事件之后的美國改革正是圍繞這一中心任務展開的。
目前處理安然事件并推動改革的部門有關國聯邦直接負責金融監管機構的關聯儲、財政部、商品期貨交易委員會和證券交易委員會，以及由這4部門的首腦組成的、直屬總統辦公室的金融市場工作小組。基于1987年股市崩潰教訓而設立的金融市場工作小組，其目的就是要加強金融交易監管機構的信息溝通和協同監管，防范整個金融系統危機發生。小組當前任務就是應總統要求對安然破產涉及的政策缺陷進行研究并提出改革思路。目前，白宮、證券交易委員會和國會形成了三個改革思路。
第一，白宮的改革思路。
白宮改革思路集中反映在總統“十點改革”方案中①，方案著眼點就是要通過公司治理結構的改善，向投資者提供更準確更及時的信息披露，促使公司執行人員對自身行為承擔更密切的責任以及加強審計體系的獨立性。總統建議的大部分內容都是由證券交易委員會主席哈維—皮特(HARVEYLPITY)先前已經提出并由SEC大力推動的。計劃明顯強化SEC的權力，特別是對審計人員的監管力度。此外，SEC還力圖通過引導證券執法人員沒收公司虛報利潤時所獲得的公司分紅和股票收入強化對違規企業的懲處力度。從運作程序看，除第五點外，其他措施并不需經過國會立法程序，SEC就可依照現有法律框架進行實施。雖然“十點計劃”并不具法律約束力，但大體表明了美國證券交易委員會和國會改革的基本趨向。本來，證券交易委員會現任主席哈維—皮特是作為布什放松政府管制的得力人選入主SEC，從去年夏季布什就期望皮特放松證券市場的監管。但是安然事件爆發后的政治壓力，使布什和皮特已經成為這10年里最強調政府監管的政府官員，并主持這10年來最龐大的強化證券市場監管的系統工程。
第二，證券交易委員會的改革設想。
證券交易委員會是美國政府機構里專業精神最強、決策受政治因素干擾最少的機構。通常情況下，白宮對證券交易委員會運行沒有直接影響力。但這一次兩者之間達成默契，總統10點建議已成為證券交易委員會改革遵循的基本原則，作為證券市場直接監管部門，對推動這次改革負有重要責任。值得注意的是，這些思路強調對現有的公司信息披露進行制度性改革，但沒有把重點放在加強稽查和司法懲處力度和效率，在短時間內嚴懲違反現有公司信息披露制度上，人們認為證券交易委員會目前的稽查工作和司法力度已運用得相當充分，所以僅限于要求國會增加經費以便雇傭人員強化稽查力度。SEC主席皮特在參議院3月21日聽證會上提出了三項改革措施的基本思路。
——關于上市公司信息披露制度的改革。
改革目標主要是致力于改善上市企業財務信息披露的質重和及時性。在及時性方面，要求上市公司年報的提交時間從90天縮短到60天，季報由45天縮短為30天。在提高質量方面，上市公司信息披露規定中有關“公司管理層的內部討論和分析”部分是這次改革的關鍵部分。規定要求上市公司詳細揭示那些能對本公司的財務狀況產生重大影響的重大事項，如表外財務安排，上市公司要對歷史業績和發展前景提供重要線索，以使投資者和其他信息使用者能夠更全面評價公司財務的真實狀況和經營業績以及發展前景。這一改革措施就是要使投資者能以“管理層的視角”來觀察其投資的公司并識別公司收益和現金流面臨的風險。同時，證券交易委員會準備提出4個提案。
其一，公司提供的財務報表應簡明扼要，以便投資者發掘出所需要的細節信息。安然公司2000年年報就是利用文字游戲把重要交易信息放在一個不起眼的腳注中以把財務狀況健康程度等重要信息掩埋起來分散投資者注意力，即使細心的投資者看到也難以讀懂全部內容并了解交易的背景。
其二，通過強化總裁(CEO)個人責任追究來改善信息披露的質量。現行規定雖然要求CEO要在該公司所有在證券交易委員會備案的信息披露材料上簽字，并對注冊申請書中的虛假陳述和漏遺負有個人責任。但CEO通常可以訴諸“克職盡責”來為個人責任進行辯護，并以他不相信或者沒有充分理由可以讓他相信這些具有法律效力的文件中有實質性的虛假陳述或遺漏來推脫責任。
其三，要求增加一項及時公告上市公司管理層各項交易，包括管理層與公司關聯交易的義務。管理層的問責和管理層個人交易的透明化十分重要。從安然事件中可以看到，據指責，一些高級管理人員利用交易方只要是本公司就可推遲13個月披露股票交易信息的規定，一方面以虛假信息誘導公司員工和其他投資者繼續購入公司股票，另一方面他們則可將自己持有的價值11億美元的股票借機拋售而轉嫁損失。此規定導致公私利益沖突和內部人交易的問題。
其四，要求上市公司在季報和年報之間增加應披露事項和范圍。新規定要求公司必須于一個重大行為發生后第5日或15日內公告披露信息，其中包括職工福利計劃、企業核心官員離職、違約及其它能引起直接負債或造成負債快速增加的事件、某些企業道德準則和管理層、董事會成員的行為規范的放棄。所謂道德和行為規范的放棄含義，就是董事會消極履行監督職責，對一些涉及個人利益與公司集體利益沖突的問題采取不積極阻止的做法。根據新規定，由此引發的問題董事會也要負相應的責任。
——關于公司治理結構的改革措施。
新的公司治理準則核心手段是增進公司管理層個人的責任和誠信，就是要通過管理層個人責任約束促使公司信息披露質量。皮特指出，由于企業公司治理結構中的各個方面不能積極或監督不力，或者有意規避規定而造成美國公司治理結構存在嚴重問題。從安然事件就可看到，據指責，公司董事會允許AndrewS．Fastow(安然公司的CFO)成為LJM2Co—Investment和LJMCayman等合伙企業的普通合伙人，使得這些企業可以與安然公司進行大量關聯交易，隨后董事會又未能對這些交易行為給予認真關注，從而使Fastow從中賺取了3000萬的收益，這些交易行為最終使得安然公司在2001年11月對其財務報表進行重大調整。同時，安然的審計和協調委員會以及財務委員會，盡管其負有對安然公司財務報告最終監督職責，以及對Fastow的LJM交易的定期檢查的責任，但在實際工作中并沒有按照規定進行任何實質性的深入調查，因為這些部門片面聽信安達信的審計和監督報告。按照有關規定，審計委員會委員應該獨立于被其監管的公司以保持其中立性，但安然審計委員會委員中有些人或在安然贊助的機構工作，或直接擔任安然公司一個部門的咨詢人員，這種業務聯系使得審計委員難以保持其獨立性。
為了保證公司治理結構改革的有效推進，2002年2月，證券交易委員會要求紐約證券交易所(NYSE)和納斯達克(Nasdaq)配合其改革措施，即要求上市公司必須在上市前達到其所規定的公司治理結構標準。其中涉及到公司獨立審計委員會的有關政策，公司的董事會和管理層成員的持股情況，股東的選舉權安排，以及其他一些能影響到股東持股利益的事項。證券交易委員會現要求NYSE和Nasdaq重新審視他們對公司上市標準中的重要事項的規定，其中涉及到公司的董事會和管理層成員的任職資格問題，以及上市公司的行為規范。
——關于公司會計制度改革措施。
SEC認為會計制度改革是當前的主要任務。會計制度是改善公司財務數據信息披露準確和全面性的基礎。其改革措施主要涉及兩個方面，一是審計上市公司財務報表的會計師行業，二是制定會計標準的程序。
其一，推動成立公共責任委員會對會計行業進行業外監督。SEC建議成立新的民間會計管理組織公共責任委員會(thePublicAccountabilityBoard簡稱PAB)，其職責是從業外定期審查會計企業的會計和審計工作的質量以及處罰那些不稱職和違反職業道德的行業組織和個人。目前，美國會計行業自律組織是公共監管委員會(thePublicOverseeBoard簡稱POB)，其主要職責是監管全關注冊會計師協會(AICPA)自律活動。其中包括同業互相審查制度，通過由專家組成的委員會來評估成員企業對自己的審計失敗行為所做解釋的合理性，并根據發現的問題制定相應措施改善會計審計質量控制體系。目前，提出成立PAB的原因是公眾認為POB的監管活動直接受制于它所要監管的行業，POB成員都得聽命于AICPA而難以保持獨立地位。另外，皮特認為，POB經費來源于監管對象而使組織的獨立性大打折扣。由此，皮特設想，新的行業管理組織絕大多數成員要由非會計行業成員組成，并且為了保證組織的獨立性，其活動經費應來自于接受財務審計的公司客戶。上述措施能否有效解決會計行業業已存在的問題，目前仍有一定爭論。沃倫—巴菲特認為，問題不在會計審計方面，而在公司董事會中負責公司內部審計的審計委員會。審計委員會的職責就是發現不稱職的審計師，一般情況下，審計師非常清楚其客戶的情況。問題是如何使那些審計師在應該說“不”時必須說“不”，巴菲特認為僅此目前的審計委員會足以勝任。SEC前任主席阿瑟·萊維特(ArthurLevitt)則提議，公司的會計師事務所應每5—7年更換一次，不是僅在同一個會計師事務所內更換合伙人來保證審計師的恪盡職守。
其二，提高審計人員的獨立性能力。1990年代以來，莢眾多會計事務所為增加收入和咨詢服務豐厚報酬的驅使，在向客戶公司提供審計服務同時開展管理咨詢服務，鑒于兩者兼顧造成目前審計工作獨立性受到影響的弊端，SEC力圖提出新的改革措施，不過，究竟是對咨詢服務進行一定的限制，還是把兩者完全分開，現在仍然是一個爭議的問題。
三，改進會計標準的設定。當前SEC將實施有效措施確保會計標準能以更有利于市場和投資者方式予以執行。SEC雖然擁有為上市公司制定會計標準的法定權力，但SEC一般傾向推動由代表投資者、工商人士和會計人員組成監察實體的財務會計標準理事會(FASB)中介組織來制定，并由其推薦標準報經SEC評估認可。FASB標準確立了能被用于財務報表編制工作的會計確認、會計計量及信息披露等原則。鑒于安然事件，SEC擬議中的措施有以下幾個方面：
一是在支持中介組織進行標準設定同時，SEC要運用現有權力加強標準制定過程的監督，以確保FASB按照投資者最大利益行使其職能，具體措施包括：(1)拓寬資金來源，(2)富有建設性地參與FASB成員的選擇和FASB辦事處的設立工作；(3)對已采納的標準行使復查權力；(4)確保FASB頒布以原則為基礎，而非以規則為基礎的新的會計標準。
二是強調會計標準要以會計原則為基礎，而非以規則為基礎。安然事件表明，以規則為基礎的標準為安然財務人員和高層管理人員提供了鉆制度空子的機會。2001年11月安然公告中相當篇幅把有關1997年度發生的5100萬美元的審計調整一事視為不符合重要性原則而不予披露。如果這些調整入賬，會使得1997年度的報告收益由10500萬美元縮減至5400萬美元。這些調整將使得收益下降將近50％，但是審計機構的安達信認為這些對信息披露真實性并不重要而予以刪除。安達信的首席執行官JosephBerardino在國會的證詞中說，作為不符合重要性原則來處理是因為安達信將凈收入視為“會計人員所謂的‘正常性收入’”。這是一個扭曲規則的明顯案例。
三是SEC現在呼吁美國財務會計標準委員會(FASB)加快會計標準的修訂、以適應近20年來金融衍生工具、金融交易和實體的發展需要。
目前，SEC已經采取了一些措施以貫徹皮特提出的改革方案。首先，SEC提供了正確使用和限制使用模擬公司財務數據的指導意見。并在此后SEC進一步的警告性建議，第一次表述了對上市公司披露主要會計準則的義務的要求和指導意見，并宣布2002年其工作人員將監督所有《財富》公布的500強公司提交的年報。這一措施將加強SEC對公共公司的財務和非財務披露的復查程序以便進行更為有效的監管。2002年初，SEC初次宣布要建立全新的民間監管實體對會計行業進行業外監督的理念。隨后，SEC圈定了2001財政年度有關表外財務安排的年終報告中需要經理人員內部討論和分析的問題。根據這一要求，證券行業及其自律機構在SEC的指導下，宣布了推薦規則來增加分析師(投資)推薦的透明度。隨之SEC宣布其計劃公布在公司披露方面亟待提高的各個方面問題。同時，SEC要求紐約證交所和Nasdaq關注公司治理結構方面的問題。由于對安達信的司法指控，SEC進一步了旨在保證面向投資者和美國資本市場的連續有序的信息流的命令和臨時規則，并著手對資本市場評級機構的活動和影響進行正式的準司法調查。2002年3月，SEC對上市公司IGIInc的前首席執行官提起法律訴訟，旨在追回其因為虛報的財務業績而獲得的分紅、期權和薪資。這是?被嶗锍癱降墓ぷ鰲?月11號，SEC投票批準了提出的關于加速上市公司信息披露周期和增加披露內容的兩個相關議案。
第三，國會的改革設想。
就改革措施國會已提出35個議案，總的來看，主要措施包括有以下幾個方面：
——關于401(k)離退休計劃。
【摘要】現代醫院間的競爭日益加劇，實施醫院全面成本管理成為提升競爭力的重要工作。基于對醫院全面成本管理特點的分析，提出成本會計應具有良好的會計理論知識技能、適應國際和經濟環境變化，并具備良好的人本素養和心理素養。進一步探討了對會計教育的啟示。
【關鍵詞】全面成本管理；會計素養；會計教育。
當前醫院之間的競爭日益激烈，醫院管理環境的不確定性程度逐漸加深。醫院為減輕競爭壓力，爭取可持續發展的后備資源必須提升醫院各個方面的品質。其中，一個重要的方面就是由傳統成本核算轉變為全面成本管理。目前，全面成本管理中的成本目標管理、價值過程和質量成本管理開始運用于各種所有制企業［1］。由于不同經濟機構的成本管理各有其特點。基于醫院成本管理特點，分析高效全面成本管理過程對會計人員素養的要求具有重要的理論價值。
1.醫院成本管理的特點。
1.1對科技領域滲透性強。
在醫院管理過程中，某些情況下的控制成本可能會導致醫療質量和服務水平的下降，因此成本降低是有條件和限度的。醫院通過不能將成本管理簡單地等同于降低成本，需要通過提高醫療服務的科技水平，加強對技術領域的滲透來提高競爭力。這要求在新醫療服務項目設計中，醫療專家、技術人員不僅要不斷提高醫療技術，而且要把技術經濟指標與成本計算結合起來，才能提高醫院競爭力。
1.2患者參與成本管理。
在醫院實施全面成本管理，除了依靠醫院成本核算人員本身外，患者也是醫院運營過程的參與者，提高患者的成本意識對實施醫院全面成本管理具有重要作用。因為有些患者在就醫過程中不從自己的實際病情出發，一味追求好藥新藥，或者要求進行不必要的檢查，造成過度治療。因此只有提高患者本身的成本意識，才能最終實現全面成本管理的目標。
1.3重視發展的可持續性。
醫院發展的可持續性在很大程度上取決于在醫療質量、醫院環境設施以及成本控制等管理環節上處于最佳狀態。這使得醫院成本管理不再由利潤最大化這一短期的直接動因決定，而是定位更具廣度和深度的戰略層面上。一方面實施全面的價值鏈成本管理和精益成本管理，另一方面以社會需求為導向，以競爭對象目前實力以及醫院自身的技術、經濟力量為基礎來決策開發新醫療服務項目。
2.成本會計素養。
2.1良好的會計理論知識技能。
成本管理是通過對成本運行環節的協調活動以實現成本的有效配置，這是一個不斷發展和完善的過程。只有會計人員具有良好的會計理論知識技能，才能認識成本管理狀況，及時發現問題，創意設計，實現更有效的成本管理
2.2適應知識經濟的要求。
知識經濟是指建立在知識信息的生產、分配和使用之上的經濟，其最主要特征在于知識和經濟的一體化［3］，強調科學技術是推動經濟技術發展的重要動力。知識經濟的特點要求成本會計越來越多地處理與非物質資源有關的業務，例如以服務為主導的第三產業和以信息為主導的第四產業的成本會計問題。此外，知識經濟具有網絡化、無形化和虛擬化特征。與醫院業務有關的網絡金融和虛擬經濟機構不斷涌現。這要求成本會計人員熟悉醫院計算機網絡化管理，通過各個科室積極配合，實現財務各項基礎數據在科室錄入，從而減低醫院成本。同時，了解知識經濟的網絡化改變著經濟的運行結構，例如軟件、光盤等盡管需要物質作為依存材料，但其主要價值的體現是脫離物質材料的人類智力成果。這些新的經濟現象對成本核算和成本管理到來新的挑戰。
2.3適應國際成本管理的變化趨勢。
計算機網絡的發展和國際金融市場的快速發展，使資本可以迅速、靈活地在世界范圍內流動，不僅使貿易方式發生了變化，而且對企業組織方式也將產生童大影響，大大增加了企業的經營風險。在醫院成本管理過程中，國際化的會計技術將不斷得到應用，資本市場國際化程度的迅速提升對會計準則和實務的要求也日益提高［4］。成本會計也面臨許多急待解決的問題，并不斷催生出新的學科。例如，質量成本作為一種由顧客的需要和期望驅動的、持續的改進產品質量的管理新學科，其發展的重點就在于質量成本的確認、計量和報告。一般來講，質量成本由5大類構成：預防成本、檢驗成本、內部失敗成本、外部失敗成本、外部質量保證成本。還有全球化和國際資本市場的持續發展，迫切需要會計信息可比性的提高，會計全球趨同化和差異性問題也日益引起關注，例如會計實務的一致性和會計信息的可比性程度涉及某些會計準則能否有效實行的問題［4］。因此，持續、高效的醫院全面成本會計人員應逐漸發展起應對新的會計成本目標以及應對會計全球化的素養。
2.4重視提升會計人本素養。
醫院普遍重視人才的培養，重視人力資本的投資，沒有足夠的科學儲備，也就沒有持久的創新能力。這使得傳統的工業經濟下的成本會計理念與技能已經不能滿足知識經濟下以“人”為本的成本管理需要。以人為本的成本管理適應人本管理的企業管理模式，把人置于成本管理中心地位，通過充分調動人的積極性、主動性和創造性，充分開發與利用人力資源，從而有效地實施成本管理。首先，通過員工參與成本計劃的制定，廣泛形成成本計劃的認識，并深刻理解相關的成本計劃，增強實施成本管理的責任感和自豪感。例如，讓全體員工參與成本計劃的制定、實施、控制和業績評價等整個成本管理過程，有利于提高成本計劃指標的可靠性，防止高層管理者為主體制定的成本計劃指標主觀性太強，脫離實際的弊端。其次，讓患者參與醫院運營過程，提高患者的成本意識，防止過度醫療帶來的浪費。
2.5完善會計心理素養。
在醫院實施全面成本管理過程中，成本會計人員不可避免地面臨不確定性的問題情境。會計心理素養，尤其是道德人格的形成有利于提高醫院全面成本管理的效果。會計的心理素養主要包含：①正確認知的能力。能夠客觀認識成本會計任務，進行倫理推理。②良好的情緒情感智力。能夠在醫院風險和收益都極大化發展的情況下，從關注短期利潤轉變為長期的價值創造，引導醫院管理清晰地把握價值動因，進行以價值為基礎的決策。③豐沛的心理動力。例如積極的價值觀和人生觀、強烈的成就動機和優良的意志品質。這些品質保障了會計人員具有較強的工作主動性、創造性和充分挖掘降低成本的潛力。④會計職業道德人格。包括會計道德意識、會計道德關系和會計道德活動中長期穩定的行為方式。
