時間：2023-04-18 18:09:23
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區域管理機制中新興的主導形態是行政區行政，行政區行政是國家治理的歷史產物，也是社會演進的時代標志，在人類行政區劃史的伴隨下誕生并發展。由此可見，區域性公共管理是國家內部行政管理的主要手段，也是社會公共事務治理的主導機制。傳統的行政區域管理機制存在一定弊端，比如行政區域管理目標模糊、治理主體單一、“權力至上”等[2]。隨后，在經濟全球化和信息科學技術的影響作用下，國家行政部門對區域性公共管理的認識更加深刻，切實感受到區域性公共管理對構建有序社會的積極意義，使區域性公共管理的發展進入全新階段。在新形勢下，區域性公共管理面臨著多種因素的挑戰，同時也是現代區域性公共管理的發展機遇，“無界性”和“外溢性”是當今世界格局下區域性公共管理的突出特征，經濟、政治以及社會事業的治理急需現代區域性公共管理的規范，它要求現代區域性公共管理區別于傳統的行政區劃模式，同時發展區域性公共管理的全新形態，進而推動現代區域性公共管理的發展與崛起。
2.現代區域性公共管理的時代特征
區域性公共管理是社會公共管理現代觀念的突出表現形式，其理論基礎和實踐方法都初具規模，具有一定的科學性、合理性以及體系性。現代區域性公共管理掙脫了傳統行政劃區的硬性束縛，同時彌補了行政區行政的制度缺失，在全新的世界格局下構成了區域性公共管理機制的穩固框架。現代區域性公共管理的發展與崛起具有鮮明的時代特色，可以從現代區域性公共管理的社會背景、價值導向以及運行機制等方面著手探析。
2.1從社會背景的角度談現代區域性公共管理的特點
從現代區域性公共管理的社會背景出發，區域性公共管理是國家社會開放和制度透明的時代產物，它滿足了公民知情權的合法享有，是構建民主社會的機制保障。在全球化和區域化的影響下，權利變更、風險加大、難以估測是社會生態復雜的發展趨勢，市場經濟的全球化、科技信息的普及化以及社會公共事業的高度滲透鞏固了區域性和全球性的依存狀態，進而現代區域性公共管理的對象層面不斷擴大，實現了現代區域性公共管理“廣度”與“深度”的全方位管理。
2.2從價值導向的角度談現代區域性公共管理的特點
從現代區域性公共管理的價值導向出發，公共問題和公共事業是現代區域性公共管理價值導向關注的重點內容，彌補了傳統區域性公共管理中以行政區劃為一切工作重點的固有弊端，現代區域性公共管理堅持走可持續發展的道路，秉承區域性行政和共同合作治理的科學觀點，實現了現代區域性公共管理的事務分層和細化治理。現代區域性公共管理的主體是多元的，同時也是廣泛的，既有國家部門，也有私域機構和第三組織，切實構建了現代區域性公共管理的新格局。
2.3從運行機制的角度談現代區域性公共管理的特點
從現代區域性公共管理的運行機制出發，現代區域性公共管理實現了多元、分散、上下互動的管理對象的有機整合，理順了現代區域性公共管理中合作網絡和交互重合的復雜關系。協商、洽談、調解、談判等方式方法是現代區域性公共管理的主要手段，現代區域性公共管理對區域內部以及與該區域有橫向或是縱向交錯關系的區域進行聯合治理，這種聯合治理的模式遵循了經濟市場的內部原則以及可持續發展的科學觀點，實現了公共利益的多元認同，加強了現代區域性公共管理多元主體的合作關系。
3.推動區域性公共管理發展與崛起的策略方法
3.1區域性公共管理的理念創新
區域性公共管理的理念創新需要在科學理論的指導下，開展區域性公共管理的實踐工作，繼承并革新先前區域性公共管理理念的精華，打破傳統區域性公共管理理念的束縛，與現代管理理念接軌。在滿足時展需求的條件下，實現共同合作管理機制的創新與發展，與此同時，還需加快改變區域性公共管理“集權式”的傳統模式，明確區域性公共管理多元主體與多層客體之間的關系，加強主體與客體的現實聯系，促成新形勢下多元化的區域性公共管理模式，體現出區域性公共管理理念創新的優勢。
3.2區域性公共管理的法制建設
法制建設是現代區域性公共管理的重要內容，能夠有效規范區域性公共管理制度和運行機制，使現代區域性公共管理始終走科學化、理性化的可持續發展道路。利用法律的嚴肅性和權威性明確區域性公共管理的責任踐行范圍和權力使用范圍，加強區域間公共管理的新型合作關系，同時能夠有效保障國家間的國際化合作。縱觀區域性公共管理的發展歷程，現代區域性公共管理的法律制度化樹立了區域性公共管理主體的權威形象，保證了區域性公共合作管理的持續性。
4.總結
本文將以在1986年成立的環渤海區域市長聯席會為例來研究公共管理在區域合作中所發揮的作用。從本質上說公共管理職能對區域合作組織的作用就是推動區域合作的順利進行,從而促進區域合作組織中各個地區經濟的發展。在這里我們主要考慮此次會議的宗旨及原則,并從中剖析公共管理職能是如何應運而生的。首先,環渤海區域合作市長聯席會的宗旨:以國家對環渤海區域經濟合作組織發展的總體規劃為中心、以增強經濟合作區域的創新能力、可持續發展能力、綜合實力以及國際競爭力的不斷提高為目標,通過不斷地深化改革、擴大開放,進而形成內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系,為擴大經濟合作區域內的交流合作、促進環渤海地區的科學發展、協調發展和可持續發展做出積極貢獻。其次,聯席會的組織原則是“在推動環渤海區域經濟和社會全面合作中,堅持政府協調、市場運作、企業自主、社會參與的合作原則,堅持平等互利、優勢互補、統籌協調、共同發展的工作原則”。從宗旨和原則中不難看出在章程的制訂過程中,充分考慮到了公共政策理論在實踐中所必然表現出來的利益傾向性、整體性、合法性與強制性等一系列特征,同時也充分體現了區域合作組織要想持續健康發展所必需的條件。為了適應公共政策理論落實中表現出來的一系列特征,也為了滿足區域合作組織的健康發展,區域合作組織通常都有《合作框架協議》、《合作宣言》等文件,可問題是如何將這些協議、宣言落到實處,而不是束之高閣。這就需要通過公共管理職能作用的發揮推進經濟合作的積極探索與創新。進一步發揮公共政策和共同決策的重要作用,圍繞區域合作的主攻方向和突破重點,進行綜合調研和比較分析,而這一過程正是公共管理職能在區域合作組織中的積極推動作用。
二、關于加強區域合作中的公共管理職能的建議
在促進區域合作的過程中我們仍面臨著重大的問題,陳瑞蓮曾經對合作組織進行過比較研究,他提出,雖然長江三角洲區域一體化、珠江三角洲區域一體化對中國經濟發展意義非凡,但是缺少實質性推進,其主要原因是區域城市政府間沒能夠形成統一、合理、公正的公共管理體制,導致區域合作組織的活動無法做到“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”。公共管理體制是否能夠讓人滿意,是由公共管理的職能范圍等因素所決定的。換句話說,區域合作中存在的尚未解決的問題、難題,其最終的解決往往是與公共管理職能的發揮分不開的。在促進區域合作、地方政府合作的過程中,如何有效實現公共管理職能,曾有很多學者提出過自己的建議,本文歸納后得出主要應當采取的措施如下:
1.中央政府的支持與引導是加強區域合作中的公共管理
職能不可缺少的支撐。區域內地方政府合作的動力一方面來自于共同利益驅使,另一方面更需要有國家的參與,要有來自中央政府的政策鼓勵與引導。
2.建立一套制度化的、科學的地方政府官員績效評價機制
這樣的官員評價體系可以幫助區域合作中的政府官員樹立科學的政績觀,有效抑制地方保護主義的滋生、擴大。
3.建立制度化的區域合作協調機制
要解決“個體理性”與“集體理性”間存在的沖突,并不是否認地方政府追求各自的利益,而是可以通過一種區域合作協調機制,發揮政治協調的積極作用,在滿足個體理性的前提下達到集體理性,同時實現政治協調與公共管理職能的發揮,最終實現區域合作組織經濟文化的一體化。
價值具有一定的哲學屬性，也具有一定的人文性和社會性，價值這個概念在人們的日常生活中廣泛使用。從語言的角度去分析，價值這個概念具有一定的偏好屬性，主要是表達事物存在的重要性以及事物所具有的功能和特點。價值這個概念一般強調的是對美好事物的追求，獲得美好事物的本身。大到國家的發展，小到政策的制定，都需要有價值取向作為指引。小學教育管理工作是提高教學質量的重要舉措，同樣具有其價值取向，在小學教育管理工作中，要將科學主義和人本主義有機地統一在一起，從而促進學校管理的有效性。
二、小學教育管理工作的科學主義價值取向分析
小學教育管理工作的科學主義價值取向是在一定的實踐基礎上發展起來的，在19世紀初，美國古典主義管理學家創立的科學管理學科；在20世紀，德國的管理學家創立了社會科學組織理論，他們都強調組織的重要性，在進行管理的時候，首先要完善科學的組織體系，制定完善的計劃，運用嚴謹的制度來約束管理，使管理能夠產生積極的效果。在管理過程中，要做到權責明確，進行科學的分工管理，這些管理理念為科學主義價值取向奠定了堅實的基礎，因此，小學教育管理工作應該按照科學主義價值取向進行管理，實現管理的科學性和有效性。
1.小學教育管理工作中要注重科學量化的實證資料。
在小學教育管理工作中，將管理工作量化能夠及時發現管理中存在的問題，能夠針對問題找到有效的解決方案。在小學教育管理工作中制定量化的標準具有重要的作用，通過對教育管理工作的調查和統計，能夠給管理者提供有效的管理數據，使管理者根據數據制定有效的管理策略。在大量的數據面前，在對小學教育的管理中就可以實現科學化的管理。
2.小學教育管理工作中要在統計量化資料的基礎上，實現管理工作的有效性。
在小學教育的管理工作中，管理者要在獲得準確的量化資料的基礎上，完善教育管理政策，使管理人員可以發揮自身的長處，制定科學的分工制度，讓管理工作更加有效。
3.小學教育管理工作中要用辯證的眼光去看待科學主義的價值取向。
在小學教育管理工作中運用科學主義價值取向，就是要求在管理過程中要靈活地處理問題，避免管理的單一化，要辯證地運用科學主義為價值取向的管理方法，在科學主義價值取向的管理方法中，根據自身的情況，對管理方法進行創新，不能機械地照搬，要將科學主義與人本主義有機地統一在一起，實現管理的全面化和靈活化。
三、小學教育管理工作中人本主義價值取向分析
在小學教育管理工作中，人本主義價值取向是教育管理的關鍵，所以，小學教育管理工作必須注入人本主義理念，實現管理的高效性。
1.小學教育管理工作中運用人本主義管理的必要性。
人本主義價值取向并不是在近期形成的，而是有著非常悠久的歷史。在西方，人本主義價值取向形成于古希臘和古羅馬時期，用于對人的教育，后來，在文藝復興時期，人本主義的價值取向與當時的思潮是相契合的，堅持以人為中心，與當時的“人文主義運動”結合，實現了人的價值。在我國的傳統文化中，孔子首先提出了“仁”的理念，是人本主義的重要體現。“仁”的核心理念就是人本主義，主要講的是人與人之間和諧相處，人與人之間要講究道德準則，堅持以人為中心。在20世紀，“以人為本”的觀念在世界范圍內盛行，我國也將“以人文本”的觀念列入科學發展觀中，在管理工作中，堅持人本主義價值取向是有豐富的理論依據的。
2.人本主義價值取向在小學教育管理工作中的重要性。
學校是以人為組織的重要機構，在教學中要處處體現出“以人為本”的思想，在對小學教育進行管理時，必須抓住學生的心理特點，克服單一、機械的管理模式。人本主義價值取向在小學教育管理工作中可以全面地體現出來，教育管理者在評價教師的教學能力時，不能單一地進行考評，不能運用機械化的標準，而是要根據教學的實際情況，根據教師自身的特點，在教學特點的基礎上，評價其教學工作。在小學教育管理工作中，管理人員不能制定機械化的標準，運用標準去評價教師的教學情況，而應該在統一的原則基礎上，運用人性化的眼光去評價教師的教學工作。在小學教育管理中，不能只看到短期的利益，要站在更加長遠的角度上，分析哪種教學方式可以促進學生的長遠發展，在管理的同時，還要支持教師運用人本主義價值取向來組織教學，在課堂實現以人為本的教學觀念。
3.在小學教育管理工作中，要堅持人本主義與科學主義價值取向相結合。
主要欄目
中國宏觀經濟論：主要刊登國家權威部門、著名學者所做的中國宏觀經濟形勢分析和宏觀管理熱點問題的實證性研究，具有對國家宏觀經濟政策前瞻性的特點。
中國金融·財政研究：本著理論性和實證性相結合的辦刊方針，對中國金融、財政體制改革、金融機構經營管理、資本市場發展等熱點問題進行研究，并及時探討現實中出現的難點問題。為國家職能部門的決策、金融機構的改革與發展和有關社會研究機構的理論與政策研究提供理論依據和政策信息。
中國對外經濟關系論壇：主要刊登圍繞中國對外貿易、FDI、對外經濟合作等方面理論與實證相結合的研究成果。
中國公共管理論壇：主要圍繞中國公共管理現實問題進行理論性研究，以及針對中國公共管理現實問題進行實證性的案例分析。推動公共管理的理論研究向規范性、實證性的方向拓展。
中國就業·分配論壇：主要刊登中國經濟改革和發展中所面臨的就業和收入分配問題的研究成果，以期在深入了解問題所在的基礎之上，尋求解決中國就業、收入分配問題的方案。
中國區域經濟發展論壇：主要刊載中國區域發展、區域性經濟結構以及區域發展比較研究的學術論文。
中國農村經濟論壇：主要刊載有關中國農業經濟和農村發展問題的理論探討、政策研究、案例分析等研究成果，以期加快中國農村經濟發展的步伐，并使其成為政府了解中國鄉鎮企業的紐帶和橋梁。
中國產業發展論壇：針對中國經濟結構調整、產業升級等現實狀況，本欄目著重關注有關中國產業組織結構調整、產業發展的前景分析、國家產業管理體制改革和政策的調整等方面研究成果。
工商管理理論論壇：結合中國工商管理的實際狀況，以理論分析和實證分析為主，著重研究、探討切實符合中國工商企業管理實際的管理理論、管理理念與管理方法。
中國上市公司研究：以中國上市公司為主要研究對象，探討中國上市公司的管理體制、上市公司的發展前景、上市公司與資本市場的關系等方面問題，以求全面、準確掌握中國上市公司的發展狀況，促進中國上市公司的健康、持續發展。
中國工商管理評論：以中國企業管理的案例分析形式，探索、總結、推廣符合中國企業管理實際的經營理論與經營戰略、組織結構與組織行為，以及管理方法等。
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【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【正文】
從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此歸檔：公共管理論文推薦度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：當代西方公共行政的新趨勢字體大小:小大新公共管理：當代西方公共行政的新趨勢
而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。
5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。歸檔：公共管理論文推薦度：
、幾點啟示新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
一、公共管理的相關內容
公共管理主要分為兩種理論，一種為傳統的公共管理，另一種為新公共管理。在傳統的公共管理中，其理論的出發點是政治管理，重點內容則是將公共行政作為了一種職業，而管理者則是這個職業中的實踐人。新公共管理轉變了傳統理論的基本思想，它追求的目標多以經濟效益和效率為主，注重的是對市場價值的深入開發并利用，它既不是加強責任制又不主張以集權的方式來管理，它主張借鑒企業化的管理模式，將市場或者說是被管理者作為主要的導向，以提升行政管理的效率。
傳統公共管理的工作中心在于高效地投入，它忽視了實際的工作效益；新的公共管理關注了項目的成果和效益，在人力資源的配置上也變得更加靈活，可完全適應外部環境中的不確定因素。與此同時，新的公共管理主張了嚴格而放松的行政制度，對制定的績效目標進行了嚴格的控制，并實現了達成績效全過程的評估，它注重了公眾和私人、效益和公平的合理統一[2]。
二、當前公共管理視閾下高教行政管理的現狀
（一）高教行政管理手段及管理體系的不健全
政府部門在下達行政管理政策的時候，并未考慮到實際的管理環境，例如高校當地的教育、經濟、生活等現實條件對高校管理的制約。而在政策出臺后，各高校為了盡早地達到政策的目標，忽視了自身實際的高教職責，這導致高教行政管理方向與實際的環境發生了偏差，這種過于遵從管理投入而不注重管理效果的行政行為存在極大弊端，使高校的管理很難真正發揮效力。除此之外，行政管理人員的整體能力也是影響管理效益的最大問題，在解決高校人事劃分的工作中，分工不明、教師隊伍不均衡的問題常見，如果行政管理人員在相關的工作上沒有良好的決斷力，就會影響到后續的工作質量，在一部分高校中，很多教師的職稱劃分和學歷都參差不齊，高校應聘的標準并未有統一的明確規定，執教崗位人員整體素質及能力低下，并長時間得不到改善，這激化了行政管理內部環境矛盾。
（二）行政管理職責劃分不明確
就目前的形勢來講，我國在高等教育的行政管理工作上還有待完善，其中最為突出的問題為行政管理職責劃分的問題，很多政府機關部門在指派行政管理人員的時候，并沒有明確的規劃和配置，這導致部分高校中負責行政管理的人員眾多，各個行政部門的工作范圍和職責不明確，針對某一件事情無法確定負責人，在發生行政管理問題時，無人處理無人管轄的情況時有發生，各個部門負責人都將責任推脫到他人身上，這既沒解決到實質的問題，還增加了各部門的矛盾。另外，過多的行政管理人員增加了高校的管理成本，而在管理效果上并未有明顯的提升，這造成了大量人力資源的浪費，行政管理工作人員的積極性更受到了制約，管理效率遲遲不能提高，此問題是目前高教行政管理工作中存在的最常見的問題[3]。
（三）市場作用效果比較低
伴隨著人們對教育事業的高度重視，在20世紀末，我國的高等院校以及其他教育規模都在迅速地擴大。新的時展促使了行政市場環境發生了轉變：高等院校的辦學主體變得更加豐富、畢業分配制度變為如今的雙向選擇機制、辦學經費也有了多種來源渠道等。而高校行政管理并沒有及時調整管理方法以適應這些轉變。另外，高校的教育與人才市場之間有著直接的關聯，而如今的高校教育質量與人才市場的人才需求間存在較大落差。一方面是逐年增加的高校畢業生找不到合適的工作，一方面是市場需求的應用型人才嚴重缺乏。
三、公共管理視閾下的高教行政管理思路
在公共管理的視閾下，高校教育的行政管理應該從實際出發，它既要考慮到行政管理的外部環境，又要兼顧高校內部的管理環境，管理者應從高校、社會和政府之間的關系出發，綜合考慮所有要素之間的聯系以及出現的問題，盡量從根本上找出影響行政管理的問題，然后利用新公共管理的標準完成高教的行政管理。
（一）轉變政府職能，完善行政管理體系
完善高教行政管理制度的關鍵在政府職能的轉變。受傳統公共管理觀念的影響，許多地方政府對自身的管理職能認識不足，政府并未認識到新公共管理的意義。新的公共管理需要政府在當前的環境中改變傳統集權管理的狀態，促使行政管理工作向靈活多變的方向轉變。具體地說，政府職能的轉變也就是實現宏觀的行政管理，所謂宏觀的行政管理即是在政府和高校間建立協調機構，招募社會管理精英負責高教的管理工作，這既能完成政策的下達，還能實現高教的社會化行政管理，它可以有效地削弱政府直接干預而存在的管理弊端。
政府還要協調好行政管理工作中的各個部門的關系。行政人員的選拔應嚴格按照制定的標準進行，有效地控制人力資源的整體素質及能力，同時還要加強員工的培訓工作。另外，高校內部的環境管理要從實際出發，對高校教師的資格和學歷進行統一整合，建立高水平高素質的行政管理隊伍，從而實現行政管理的最大效益[4]。
（二）明確劃分行政管理職責
在政府職能轉型期間，學校管理層應該將現有的行政人員進行全面的整合，將多余的行政管理人員派遣到其他職位，摒棄傳統的思想觀念，盡可能地以最小的投入實現最大的行政管理價值。同時，學校管理層應對每個職位上的管理者或行政人員的工作內容做出統一的整改，從集中化集權管理轉變成以社會、政府、學校統一結合的管理模式，避免因權力過于集中帶來的弊端。
行政管理職責的劃分應明確，學校管理層應將責任劃分到每個部門，并明確到具體負責的人員身上，并制定管理者的行為準則，規定每個部門所負責的管理區域，加大高教行政管理的執行力，實現執政和管理的雙項監督，確保在發生行政問題的時候能找到專門的負責人。只有實現了人力資源的充分利用，才能發揮出行政管理的作用[5]。
（三）通過市場環境的調節促使高教行政管理質量的提升
應用競爭機制做好政府的公共管理，鼓勵社會中的私有企業參與到公共服務的行業中，以打破政府壟斷管理的模式。多種服務主體能有效地降低政府公共管理的壓力，在有效的時間中，集中化的管理可以創造出管理效率的最大化。從辦學方面來講，政府可采用融資的方式，進一步加大對民辦學校的資金投入；在依法辦學理念的基礎上，保證其教學的質量以及師資團隊的質量建設。另外，政府還要引導各個高等學校建設屬于自己特色的教學模式，使高校教育最大限度地運用創新理念，轉變傳統的教育觀念，使教育服務于學生、服務于教師、服務于社會，以實現高等院校的長久發展。高等院校的管理者要明確學校發展的方向和規劃，使其向多元發展的方向邁進[6]。
四、結束語
總而言之，公共管理視閾下，我國的高教行政管理論文還存在著很多問題，這些問題制約了高校教育管理工作質量的提升。在這樣的環境中，政府應該正確面對在行政管理工作中出現的問題，積極主動地尋找不足，在認真貫徹政策方針的基礎上，堅持一切從實際出發，以適應社會和經濟的發展需要。同時，高校應轉變傳統的集權管理模式，加快社會化管理機制的建立。高校教育的行政管理工作既關系到學校未來的建設，又關系到全校學生和社會經濟的協調發展，因此相關部門在面對此問題時，要盡早做好準備，以便提升高教行政管理的質量。
參考文獻：
一、“大問題”的提出與早期爭論
從已往的考察分析中我們發現，以美國為代表的公共管理學研究雖走過了不菲的歷程，其理論建構卻長期缺乏統一的哲學基礎。和其他社會科學相比，公共管理研究的歷史留給人們更多的印象不是知識的積累、融合與揚棄，而是不斷的變化、中斷或革命，多元的、經驗的觀念變革或差異沖突壓倒了理論自身的演進邏輯。公共管理學研究沒有鎖定穩定的軌道，它的興趣范圍似乎是隨意和無限的;它沒有發展出一套方法論或主流意義上的研究綱領和范式，據此將不同的學者聯系起來，便于他們之間的溝通和對話;它的研究對象或要解決的基本問題仍模糊不清。這不僅使其無力有效應對實踐及相鄰學科特別是政治學對自己學科地位的挑戰，難以擺脫所謂的“認同危機”，而且在一定程度上使公共管理學研究者的學科信仰及從業熱情受到挫傷。［2］“大問題”的提出從一個角度表達了人們為擺脫此類危機或困擾所做的努力。1995年，貝恩發表了《公共管理學的大問題》一文，率先拉開“大問題”討論的序幕。
受物理學啟示，貝恩認為在公共管理學領域存在三個像物理學家經常討論的基本問題，稱其為公共管理研究的“大問題”。第一個問題是所謂的微觀管理，即公共管理者如何打破組織運轉中“程序規則———不良業績———更多的規則”這種微觀管理的循環?公共管理的不良績效與圍繞管理關系存在的主體間的相互不信任有關，這種不信任會抑制公共組織的表現，在不信任、差的工作績效和規則制定間形成一種惡性循環。如何削減內在于不同主體之間的不信任，打破微觀管理中的這種循環，是公共管理學研究的一大難題。第二個問題是所謂的激勵，即公共管理者如何鼓勵人們努力、智慧地為達到公共目的而工作?經濟學雖然將委托關系看作組織行為的中心問題，但由于它將控制而不是激勵看作有效委托關系的關鍵，使委托范式暗含著可能偏離實際的假定①。在經濟學家那里以委托人怎樣控制人行為為核心的委托問題，在應用中轉化成怎樣避免委托人試圖控制人時引起的功能失常行為問題。如果公共管理者不知道怎樣更好地達到社會目標或什么目標應當被追求，如何激勵公職人員以智慧而努力的方式去為公共利益而工作，便成為公共管理效率改進不能回避的又一難題。第三個問題是所謂的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他們機構的表現業績?為了知道一個公共機構或其成員是否做了好的工作，必須界定完成什么對好的工作業績能做出貢獻，由此確定度量的對象。而確定與工作業績內在相關的度量對象常常是困難的。當投入和產出度量不能揭示組織真正所完成的業績時，較好的方法也許是去檢查組織運作的結果或影響。在工作努力和結果的關聯又不總是明顯的情況下，斷定組織成員工作的努力程度常變得相當困難。如何度量工作業績以推動公共事業的發展因此成為具有挑戰性的研究課題。［3］313－324在貝恩看來，上述三個問題都基于這樣的假定:公共管理者和研究者的工作不僅僅是理解公共機構的行為，而且是如何改進公共機構的表現。如果研究者們能有效回答這些問題，則將為提高公共機構的績效做出貢獻。貝恩的文章發表后很快引起社會反應，紐曼(1996)和柯林(1996)的論文代表著最早的學術反應。針對貝恩的研究漏洞和操作偏好，在題為《什么使公共管理學成為科學?或“大問題”真的大嗎?》一文中，紐曼倡導在哲學層面上考慮學科的大問題。認為對公共管理學大問題的揭示必須在這門學科研究最基本的層面進行，且應當揭示該學科的本質和存在動力。真正的大問題不應當是貝恩意義上的應用問題，而應當屬于這類問題:什么是一個組織或公共組織的本質?公共組織如何與它的環境相關?管理一個組織意味著什么?［4］409－415
在題為《民主制中的公共管理學大問題》中，柯林表達了與紐曼和貝恩皆有所不同的觀點。基于公共管理與政治、法律等社會因素的密切關系，柯林認為公共管理學大問題的確立必須滿足四個標準:根植于民主政治的達成;提高到社會的水平;面對集體行動手段的復雜性;強調更加有效的社會學習。在此標準下，公共管理學的大問題包括7個既是研究性也是行動性的方面:(1)什么是集體行動的手段，據此保持既向民主政治過程也向核心的社會價值負責?(2)什么是社會中集體行動的非政府角色，怎樣保護和培育這種角色?(3)基于功能和地理上的政府結構之間有什么適當的權衡?(4)怎樣解決國家和地方在政治舞臺上的緊張局勢?(5)什么樣的決策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理論原則可以被利用?(6)什么樣的平衡在中立的能力、代表性和領導之間應當被采取?(7)如何提高社會的學習過程，改進有效選擇、可替代后果、達成目標、特別是培育和發展民主政體的知識?［5］416－422
二、新研究及其特點和方法
基于人們對公共管理學學科建構的不滿及理論重建的需要，圍繞“大問題”的首輪之爭獲得了意想不到的社會反響。認識到“大問題”研究的重要和激勵效應，美國《公共管理評論》不僅于2000年發表本刊編輯的專文(CamillaStivers，2000)，對“大問題”研究的意義予以肯定:跨越不斷增加的公共管理分支學科和特殊的讀者群體，給日益碎片化和微觀化的研究以根基，更好地服務于公共管理的學術和實踐;［6］194－199而且在2001年開設專欄，給“大問題”研究的深入予以鼓勵。柯林作為“大問題”早期爭論的特殊專家，在專欄開篇中發表了《大問題對公共管理研究之重要》一文(2001)，強調并闡述了“大問題”對民主社會公共管理學術研究與實踐的價值。柯林認為，有效認同并處理“大問題”的最大挑戰來源于我們過度關注組織運行中的工具問題。“大問題”不應集中于工具而應聚焦于公共管理對社會的后果和價值方面，公共管理怎樣影響社會應當成為聚焦的中心，“大問題”應當由此論域引申出來。除了自己倡導的傾向，柯林總結了“大問題”研究在其他方向所做的工作。一些研究繼續在機構組織工具層面及人管理方面開展工作，以期在微觀管理方面有所發現;一些研究聚焦于公共管理的功能機制如何克服現代國家中存在的分散獨立和碎片現象，以期形成更為廣泛的治理、網絡和行政連接的理論;一些研究將視野從人操作層次拓展至非政府組織行為對公共事務的影響;一些研究則在“治理改革”框架下將焦點置于社會行為者對公共管理人的影響。柯林在堅持自己1996年觀點的同時認為，對于公共管理理論和實踐來說，“大問題”的回答和提出同樣重要和急迫。回答的質量隨著時間的推移雖會得到改進，但有效的回答無論何時都應當是理論堅定、經驗準確和可執行的。
柯林重申，公共管理是人類活動的一個中心，人類需要公共管理及其機構。然而，公共管理的成功不在于工具層面，而在于它對于一個國家或地區的持久價值。公共管理學的大問題必須涉及怎樣使我們的社會對公民更好而不是更糟這種持久的價值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世紀以來的“大問題”研究似乎并未朝著他期盼的方向邁進，其整體上呈現的是一種多元分散的趨向。與20世紀集中于普遍性問題的爭論有所不同，認識到研究起點、觀察維度對結論的影響，一些學者以方法論變化為手段，尋求公共管理大問題研究的突破。在他們看來，公共管理問題研究必須慮及管理過程依存的關系和背景。譬如，孤立地考察一種管理行為，與將其置于網絡關系所得的結論是不同的，對于“大問題”的確立也因此可能相異。關注公共管理行為的依存條件，既是對象世界的客觀邏輯，也是科學認識的方法論要求。艾格雷諾夫、麥圭爾(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉漢(RichardF．Callahan，2001)的研究表達了這一傾向。與此同時，意識到普遍性和特殊性的依存關系，另一些學者將研究對象延伸或拓展到公共管理的分支學科和應用部門領域，通過對區域和具體問題的分析為普遍性大問題研究創造條件。這包含有兩種學術趨向:一種趨向在尋求、總結“大問題”的過程中將研究視野延伸至公共管理學科內的分支領域，以此展示“大問題”存在的豐富內涵和微觀基礎，布魯克斯(ArthruC．Brooks，2002)、庫珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大體歸于這一傾向;一種趨向將“大問題”探究拓展到感性具體的應用管理部門，與此匹配的分析和觀點雖不具有普適性，對普遍性問題的概括和檢驗卻提供了一種經驗支持，是公共管理研究不可或缺的論域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他對具體公共部門管理事務的考察體現了這一研究傾向。就理論重建而言，延伸研究和方法論變化對大問題的討論更具意義。和傳統公共管理研究給人的印象一樣，在對公共管理“大問題”研究的梳理中學者們已經發現，研究方式或方法論選擇的過度分散有可能使公共管理學研究重蹈“認同危機”的舊轍。
致力于理論重建的努力雖然使“大問題”研究者認識到了集中統一的某種重要，但遠未達到貝恩設想的集中狀態。相反的是，公共管理論域的“大問題”越來越多并日趨多元和分散。造成這種狀況的原因可能是多樣的，但研究方法的差異是主要原因之一。觀察維度和邏輯起點的不同反映的就是方法論的一種差異。貝恩和柯林在早期爭論中所以會各執己見，首先源于他們研究中選擇的邏輯起點彼此不同。貝恩的研究從機構開始，因而微觀組織和管理技術被賦予重要地位。柯林的研究從制度開始，民主政治、社會參與自然會被賦予更大的權重。為解決大問題研究中的分散化，卡拉漢于2001年發表了題為《公共管理“大問題”研究方法中連結與隔斷的挑戰》的論文，主張建立一種包容廣泛、能夠將不同層次的研究連接起來的新的基礎或起點，用以克服單一維度或層面分析的局限。［8］493－499譬如，以社會作為研究起點或觀察維度就可能具有這種包容性。社會是一個廣泛系統，個人、團隊、組織、制度等各種現象及其相互作用皆可有序地納入其中。當以社會為基點考察“大問題”時，人們必須顧及社會系統中的相互作用及各種現象間的秩序與嵌套關系，對“大問題”的概括便容易趨向一致或融洽。站在社會角度看待組織與制度，以組織為起點的貝恩的研究和以制度為起點的柯林的研究便不再表現為形式上的嚴格沖突，而顯現為本質上的交融或趨同。因為現實社會中的組織和制度是不可分割的兩種行為方式。組織存在于制度之中，制度依靠組織得以建立和實施，它們皆屬社會系統互惠存在的構成部分。
與卡拉漢直接從方法論角度尋求改進研究的做法不同，艾格雷諾夫和麥圭爾(2001)從公共管理對象及其存在方式與背景轉換維度，體現了方法論變化對“大問題”認知的影響。在他們看來，不同的管理對象應當有不同的運行規律和管理理論，基于其上的“大問題”因此也應當是不同的。如果說傳統公共管理理論多以單一組織的研究為核心，則現代公共管理研究必須致力于交互作用背景下的管理問題和規律。公共網絡管理提供了發現這種問題和規律的一個平臺。2001年發表的《公共網絡管理中的大問題》是二人基于這一觀點所做的嘗試。受數學學科的啟示，這篇文章首先也對“大問題”研究予以充分肯定。如果說希爾伯特100多年前對未來數學研究提出待解問題被傳為佳話，那么它同時也向學術研究傳遞了一個信息:那些懸而未決的科學問題不僅不是學科發展的障礙，而往往相反是學科活力所在的象征。公共管理學應該屬于這樣一個學科，它需要發現并解決屬于自己的核心問題。日益凸顯的公共網絡管理研究是這一學科的重要構成。網絡意味著對單個組織的超越，在組織群體的交織中看待并實施管理，這與傳統聚焦于邊界清晰的單一組織管理有所不同。當公共管理面臨的不是一個機構，而是多重組織如多重政府交織的存在對象時，既難以劃定清晰的邊界，也難以依靠線性的組織權威和官僚層級指令，便需要建構超越傳統的管理理論，建立基于網絡關系基礎上的新的公共管理學說。為建立這樣的學說，作者提出并討論了與公共網絡管理相關的七個“大問題”:(1)是否有一個等同于傳統管理程序的功能網絡，在網絡管理中存在相同的計劃、組織、人事、指導、協調、報告、預算即POSDCORB①?(2)網絡管理中的群體決策與工作中那些基于行為科學或其他學習與決策過程的方法是否相似?(3)網絡提供的靈活性是否超越快速的適應或程序調整?(4)網絡以什么方式采用相互的自我責任?(5)網絡中與組織法律理性權威相對應的凝聚因素是什么?(6)網絡中的權力如何展示，它對群體問題解決的影響是什么?(7)公共管理網絡產生不曾發生的結果嗎?［9］295－326
三、非營利管理研究對“大問題”的回答
除方法論上新的嘗試，將研究對象下延到公共管理學科的分支領域，透過對分領域問題的微觀考察，尋求或檢驗對普遍性問題的回答，是新世紀公共管理“大問題”研究的又一傾向。在此方向，布魯克斯和庫珀的研究具有一定代表性。在2002年發表的《非營利管理幫助回答公共管理的大問題》中，布魯克斯試圖通過對非營利管理問題的分析尋找公共管理“大問題”的答案。這種分析從非營利管理研究議題的分布開始，目的在于發現“大問題”集中的領域。根據《非營利管理和領導》雜志編輯丹尼斯•楊(DennisR．Young，1993，1997)對“當代非營利組織關鍵問題”的界定和歸類，布魯克斯考察了1993至1997年該雜志的主題及所占比例，將其概括為如下幾類:委員會治理8%;行政領導8%;人力資源管理12%;財政資源7%;對變化的戰略適應9%;組織結構14%;表現度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非營利問題學術雜志發文的主題，發現基本議題也多集中于以上方面。由于這些議題與貝恩的“大問題”多有重疊，通過它們可以對貝恩的“大問題”做更深的透析。［10］259－266依據貝恩的觀點，公共管理部門中的委托人即被選官員不能通過規則的強化很好地管理人的行為，由此導致微觀管理中不信任、更差的工作績效和更多規則的惡性循環。在缺乏較好績效控制技術的情況下，打破這種惡性循環需要削減不信任，這要求合理界定委托人和人的角色。布魯克斯認為，與一般公共部門相比，非營利部門的行政等級更具模糊性。譬如，非營利董事會負責其組織高層的監管時，經常會被要求產生諸如負責籌款、協調管理等具體的功能行為，由此延伸了董事會的責任鏈。當董事會這樣去做的時候，意味著委托人可能就是人自己。這種委托人和人角色的模糊狀態會影響董事會的有效治理。為了提高非營利管理的工作效率，董事會的任務應當合理地限于政策層面。
有效的非營利管理董事會傾向于與組織的日常行政無涉，它們對于操作層面事務的干預僅僅限于危機時期。這些特點與公共管理明顯相似。在公共部門管理中，那些高高在上擁有決策權的委員會也常常對組織運行的官僚程序感興趣，這不但會降低董事會的效率，還可能導致一類基于委員會介入細節而引發的危機。從中得到的教訓是，董事會和委員會的操作干預都應限于危機時期，且危機干預必須是經濟的。雖然非營利董事和公共部門的委托人有所區別，但二者關于微觀管理的問題和答案是相似的。從非營利管理存在的問題和消解方向可以看出，為了消減公共管理領域委托關系中的不信任，澄清委托人的使命并將其在人層次的干預限于危機情境十分重要。
公共部門的雇員管理可以從非營利志愿者激勵問題的分析中發現啟示。雇員激勵是貝恩提出的公共管理的又一個“大問題”。公務員的特殊地位使公共管理者難以像企業家那樣解雇或獎勵任何人;而公共管理績效認知的困難既意味著道德約束的失控，也意味著不當激勵出現的可能，并由此引發壞雇員驅逐好雇員的現象。在此背景下，考慮到公共部門較低的工資，非金錢補償成為一種平衡機制。布魯克斯對此的解釋是:一個雇員在任何領域掙得補償C，那里C=W+V。W代表著貨幣類收益如工資，V代表非金錢收益如工作滿意。想象一個雇員在兩份工作之間進行選擇:一份是私營公司的工作，貨幣收入為Wp;一份是地方政府工作，貨幣收入為Wg。如果Wp＞Wg，但是雇員選擇了地方政府工作，則存在Vg＞Vp，即非金錢收益在政府部門比私營部門更高。這表明公共部門對雇員的激勵主要來自非金錢收益。和政府一類公共部門相比，非營利部門管理涉及一些特殊情形，如志愿者勞動力介入的貨幣收益為零(即W=0)，他們的收益補償全部來自非金錢力量方面(即C=V)。如果貨幣收益為零，激勵一個人成為志愿者參與非營利性活動的動力便只能從非貨幣收益方面去尋找。這種非貨幣收益雖然大部分不能為管理者所操縱，其主要方面卻可以被分離出來予以考察，它們構成激勵志愿者行為的主要因素。諸如:認識到活動的意義而為社會或社區改進而工作，做有責任的公民;表達個人態度，顯示對他人的關愛;學習新知識和技巧，增加職業生涯的選擇機會和能力;發展領導和團隊技巧，建構自我尊敬，提升或賦予生命以意義;經歷新挑戰，豐富自身閱歷，體驗積極的組織文化，享受特殊時光。這一切對志愿者來說都是與貨幣收益不同的獎勵。在志愿行為關系中，給予者和接受者會存在一種雙贏情景，志愿者在給他人帶來福利的同時也提升了自己。公共部門管理中的雇員激勵雖不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之間的部分重疊使前者可以從后者得到啟示。譬如，非金錢雇傭關系在公共領域和志愿者領域應當是被認同的，認識到形式多樣的非金錢收益的激勵價值，在不增加費用的情況下，管理者有可能實現對非營利或公共部門工作的改進;營銷大部分無形收益對招聘、保留和激勵非營利或公共部門的雇員都會有所幫助。
績效度量是貝恩提出的公共管理的第三個“大問題”。對此問題的解答雖存在良好意向和努力，結果卻始終不甚理想。人們致力于量化標準的發現和應用，不斷強化投入產出意識，公共管理的績效評價依舊充滿模糊性。普遍認同的原因是，目標的多元化使公共部門的績效度量難以有明確的界定和標準，也缺乏讓公共管理者自己去澄清的激勵。布魯克斯認為，公共機構中也許不存在像企業生存必須維系的那種可測度的成本或利潤底線。非營利管理存在類似的情形。一方面，非營利組織必須擁有并認識到它的生存底線，以避免倒閉或消亡的風險;另一方面，非營利組織也存在目標的多維或模糊性，且經常被寄托或賦予公共使命。在此狀況下，發展一種績效評估的多維方法，是度量非營利領域業績表現的合理選擇。布魯克斯介紹了庫什納和普爾(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)圍繞這一問題構建的模型，該模型從4個維度界定非營利組織的業績表現:(1)是否獲得機構運作需要的充足資源或資金;(2)是否以最小成本或效率的方式產出所需要的東西;(3)是否以依據組織使命的要求達成了既定目標;(4)機構服務的顧客是否滿意。在目標多元的非營利系統，這些維度都存在于一個反饋環中。例如，資源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能擬制承諾的目標達成或傷害選舉人的滿意，而這些負面效果又會引起更大的資源危機。因此，任何對這些維度的忽略都會產生對組織績效理解的殘缺。績效考察的這種多維方法對公共部門管理富有啟示。全面質量管理在政府機構的應用就具有這種多維特點，涉及對“顧客”滿意、目標達成、持續改進、員工參與等多方表現的度量。比較非營利管理與公共部門的業績表現可形成如下共識:尋求單一公共機構業績表現的度量方法可能是不合適的;業績表現的構成不僅包括組織的運作效率，選民滿意，也包括機構資金的重組和目標的達成。這些維度存在著一種相互影響的反饋機制，忽略其中一個因素同時意味著其他方面可能存在麻煩。公共部門的績效度量應同時在多個維度來展開。
四、延伸研究:對行政倫理“大問題”的考察
公共管理在理性意義上應當有其規范的倫理基礎，但這種基礎具體是什么卻時常困擾著公共論域中的許多學者和實踐者。2004年，庫珀發表了《行政倫理的大問題:對集中研究和合作努力的需要》一文，將“大問題”研究延伸到行政倫理領域，試圖對公共管理倫理的規范基礎給予說明。［11］395－407
對這一問題常見的非正規表述是:哪種倫理在政府行政決策中應當被采用?每一個人都有自己基于宗教、政治、文化或生活經驗及其他社會化經歷之上有個性的倫理觀點。除此之外，社會上還存在稱之為“職業倫理”的行為規范，公共行政倫理既是這種規范的一部分，也是公共管理理論研究縱深發展的重要領域。庫珀概括了這一領域備受關注、可視為公共倫理選擇價值基礎的5個議題:(1)政權價值與憲法理論。自由、平等和財產權是與此相關的規范價值。(2)公民權理論。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民賦予的權力，并承擔責任代替公民處理公共事務。(3)社會公平。社會公平是政府行為核心的組織原則，該原則雖從未單獨成為被接受的中心，卻是行政倫理主要的價值規范之一。(4)美德。美德不是一個高高在上的深奧假定，而是生活中常見的性格特點或道德現象，將其理解為行政倫理的特點之一是對理性主義的矯正。①(5)公共利益。公共利益作為政策和行政決策的終極原則發揮作用，提醒并約束公共管理行為必須代表廣泛分享的人民利益而不是特殊群體的獨占利益。這些具有美國特點的價值規范是否和怎樣適合于其他國家令人深思。行政倫理規范的創造因國家而異嗎?有沒有可稱之為全球行政倫理的東西?如果行政倫理是社會性建構的，當社會交往使世界正變成相互依靠的整體時，是否會出現或建構出公共行政管理的全球倫理?與此關聯的公共行政倫理的一個“大問題”是:基于個別國家或地區社會基礎之上的行政倫理范式在全球適用嗎?庫珀的回答是肯定的。早在《跨國世界的公共管理倫理》(2000)中，庫珀與其合作者尤德(DianeYoder)就對這一問題給予了正面解答。他們考察了自1970年以來大量的國際條約、協定、合同、公約和項目，發現其中蘊含著一些彼此認可或共同追求的價值觀基礎:自主決定、自由、真誠、信任、善始善終。這些價值觀既與美國文化相吻合，也適用于其他國家或地區，只是人們常常不知道它們怎樣被世界其他國家或地區所采納。譬如，缺乏透明度產生的負面影響或破壞作用使得任何一個政府都面臨壓力，如果某個政府期望它的國家能夠長期繁榮和穩定，就不得不增加其政治決策和公共管理的透明度。作為對政府信任的基礎，透明度就可能成為全球公共管理追求的倫理價值。如果全球性價值倫理確實存在或能夠為人們所重建，是否會導致多樣性世界文化的破壞或同質化、西方化?庫珀的回答是否定的。盡管不同文化覆蓋的融合是可能的，但人們依舊可能在一個包容廣泛的文化中保持其生活與行為個性，一方面富有地區特點，同時又介入全球文化。
如何進行組織設計以支持倫理行為是庫珀認為的公共行政倫理的第二個“大問題”。以邁歐格拉姆(Milgraam，1960)在耶魯所做的實驗和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的實驗為例，庫珀分析了層級官僚組織的兩個局限:不僅在激勵職員的行為方面是失敗的，而且常常阻礙他們產生正確的倫理行為。譬如，在邁歐格拉姆的實驗室中，不同年齡、性別、職業、宗教傾向或教育水平的受試者，在有關提示和組織文化的誘使下，多會產生拋棄個人倫理責任的異端行為，如以痛苦和危險的方式對他人實施電擊。邁歐格拉姆將這種現象解釋為“角色轉變”，即通過心理角色的逐漸過渡，受試者從相對自治的主體存在變成了實驗意志的某種工具。
當人成為工具時，便不再為個人的行為承擔倫理責任。津巴多的實驗則發現，大學生在模擬監獄分配的角色中，很快會變成對犯人有虐待傾向的惡劣的護衛，或對其他人和護衛實施侵略性報復的囚犯。在此，護衛和犯人一樣被組織中關聯的角色所俘獲。這些與有關文獻用“組織人”、“微觀政府”或“組織支配”概念刻畫官僚組織對其成員行為的塑造作用十分類似。“組織人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了組織成員如何忠誠地被組織所捆綁，以至于毫無疑問地依據組織的期望決定自己的行為;“微觀政府”概念描述了不管倫理和法律如何規定，雇員都被要求是他們組織監督者的命令服從者;“組織支配”范式則反映了組織通過強化能夠使其利益最大化的心理威脅支配它們雇員的生活，由此導致成員行為的單調或片面化。大量文獻和行政倫理案例顯示，組織傾向于剝奪或阻礙其工作人員堅守他們的職業良心或倫理自由。是否能夠建立一個傾聽并支持倫理訴求的公共組織，有賴于公共管理倫理專家和組織問題專家的合作努力。庫珀提出的最后一個倫理“大問題”是，為公正起見，什么時間應該平等或不平等對待人們?傳統觀點認為，為了公正地對待每個人，必須同樣地對待每個人。20世紀中葉后社會的多樣化發展對這一觀念提出挑戰。公民權運動、反貧困運動、婦女運動、環境運動、學生運動以及其他倫理運動以前所未有的多元訴求迫使人們意識到，同等待人未必對每個人就是公正的。在回應多元化的公民社會及其偏好與訴求方面，基于理性化、標準化的傳統觀念有著名不副實的困難。客觀的情形可能是，在接受以官僚機構為中心給予的服務時，許多公民經常覺得他們得到了不公正待遇。由此引出的一個倫理問題可能是，公正并不要求任何時候都同樣地對待人們。
在一些情況下，它要求給予相同待遇;在另一些情況下，則可能需要差別待遇。但清楚理解這兩種公正方式的標準時常也是困難的。在一些案例中人們能看到公正與差別待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及殘疾人待遇時給予的特殊照顧，在社會心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人們卻茫然于明顯的觀念沖突，譬如，同性戀者們基于平等的觀念堅持維護他們結婚的權利，要求同性戀者之間對忠誠的承諾應該被像其他人那樣得到對待;持反對意見者則認為婚姻應該僅僅存在于異性之間。由此引起的激烈爭論是:什么樣的資格應同等對待，什么樣的同等對待應該禁止?以相同方式對待每個人也許不是理想的普世價值觀，但何時需要平等對待，何時需要不平等對待，則常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不總是等價的，我們必須解決這樣一些關聯問題:什么時候不平等對待是公正的，什么時候平等對待是公正的?是應該標準化每一個問題，還是給予一些情況特殊考慮?假若各個方面的情況都要考慮，又如何對標準化和多樣性進行綜合?
五、價值與啟示
論網絡環境下圖書館信息資源共建共享
網絡環境下圖書館信息資源的共建共享是指各級各類圖書館根據用戶對社會信息的需求，通過網絡利用計算機、通信、電子、多媒體等先進的信息技術，高度理想化地對各館藏信息資源和網絡資源進行綜合協作開發和利用的活動。
1信息資源的共建共享是未來圖書館開發和利用信息資源的必由之路
市場經濟的迅猛發展，網絡技術的不斷更新，信息時代的到來，決定了未來圖書館的發展趨勢是實行信息資源的共建共享，關于這一點已經達成社會共識。這是由于：
1.1圖書館實行信息資源共建共享是解決知識信息劇增與館藏力不足這一矛盾的重要途徑
目前，我國已成功地加入了WTO，世界經濟格局開始進行重新定位，同時信息時代的到來，知識信息的與日激增，書刊數量的急劇增長對于信息容量相對較大的每一圖書館來說，由于諸多因素的影響，其收藏力相對低下，對業已產生的知識信息根本不可能盡包盡容，各圖書館孤立地為各類用戶提供方便快捷的信息服務愈顯力不從心。況且各圖書館各自為政，固定用戶對現有館藏的利用率不高，對信息資源的浪費極為痛心。例如我校圖書館自97年以來購置的數10萬元的學術期刊光盤，極少有人問津，但是，相對迫切需要此類信息資源的其他用戶，只能望而興嘆。還有就是用戶普遍需求的同類信息資源，各圖書館競相購置，以滿足當地用戶的需要，造成目前這種對文獻信息資源的低水平重復購置的局面。因此，統一籌劃、多方位、多渠道、立體化合理共建共享信息資源正是解決這一矛盾的重要途徑。
1.2實行圖書館信息資源共建共享是用戶的迫切需求
隨著社會的發展，科學技術的不斷進步，用戶對信息資源的需求方式及內容也產生了根本性的變化。用戶不再滿足于單一的館藏信息服務，迫切需要的是內容新穎全面、類型完整、形式多樣、來源廣泛的信息。用戶的這種全方位、綜合化的信息需求，顯然不是一個圖書館所能夠滿足的，多個信息單位協作進行信息資源共建共享已成為信息服務界急需解決的問題。用戶對知識信息的需求還反映在要求所需信息的電子化、網絡化，這就需要圖書館加強對文獻信息資源的電子化組織和迅速實現網絡化的工作，通過對知識信息進行分析、綜合、整序，以新的、序列化的知識單元提供給用戶。如果每個圖書館單獨進行這些工作，是遠遠不能滿足用戶需求的。
2網絡環境下影響圖書館信息資源共建共享的因素
2.1積極因素：
2.1.1網絡為圖書館提供了一個全新的信息環境。Internet網、中國教育科研網以及中國信息網的開通與互聯，為圖書館信息資源共建共享提供了良好的條件，特別是Internet網成功地采用了TCP/IP（傳輸控制協議和網際互聯協議），TCP/IP采用的互交換技術，解決了不同硬件平臺、不同網絡產品和不同操作系統之間的兼容性問題。任何計算機只要采用TCP/IP協議與因特網中的任何一臺主機通信，都有可能成為因特網的部分，進行大規模的網絡互聯，自由地選擇利用各種網絡服務，順利地實現信息資源的共建共享。
2.1.2部分國家或地區圖書館相繼協議協作，不斷推進著圖書館信息資源共建共享的進程。聯合國教科文組織在《公共圖書館宣言》中提出的“開放”思想，在促進我國圖書館信息資源共建共享由封閉向開放，由被動向主動，由淺層向深層，由粗放向效益密集轉變的過程中起到了積極的推動作用。我國圖書館信息資源共建共享是從20世紀50年代國務院批準公布《全國圖書館協調方案》起開始的，但那時信息資源的共建共享還處在萌芽階段，從20世紀90年代開始，信息資源的共建共享注入了虛擬圖書館和跨行業通過網絡協作的特征。如1999年1月，由中國國家圖書館召集，全國各行業系統的圖書情報機構在北京發出了《全國文獻信息資源共建共享倡議書》并共同簽署了《全國圖書館館際互借公約》。
2.2不利因素：
2.2.1管理體制的滯后制約著圖書館信息資源共建共享的進一步發展。管理體制是圖書館信息資源共建共享的關鍵因素，起著統籌規劃、全面協調的作用。圖書館的管理決定著信息資源共建共享的活動能力、規模、形式和效益，一個圖書館的性質任務、規章制度、館藏特色、服務手段、服務方式等也極大地影響著其在信息資源共建共享中的水準。網絡環境孕育了嶄新的管理觀念，并呼喚著與之相適應的管理體制，但是從我國目前圖書情報系統的狀況來看，仍處在無章可循的狀態，傳統的條塊分割各自為政的縱向管理體制極大地影響著圖書館信息資源共建共享的進程。
2.2.2部分館員的專業水平和思想理念的滯后也制約著圖書館信息資源共建共享的進一步發展。網絡環境下圖書館員應具備“專家型”素質，他們除擔負傳統的圖書館業務工作以外，還應充分利用先進的信息技術，對館藏資源和網絡資源進行深層次開發，去偽存真，有效地抵制信息垃圾，以健康有序的全方位信息資源滿足用戶。但在我國西部等經濟欠發達地區的圖書館，從事圖書情報及信息技術的工作人員素質普遍存在著學歷偏低、專業知識結構老化，新的信息技術人才嚴重缺乏，一些領導思想認識不足，對圖書館繼續教育工作缺乏積極支持等，比較嚴重地阻礙著信息資源共建共享工作的進展。
2.2.3現代信息技術發展應用的局限性也制約著圖書館信息資源共建共享的進一步發展。現代信息技術的應用也有不斷發展的過程，目前的一些技術也存在一定的缺陷，如計算機及其配件市場比較混雜，升級換代頻繁，給信息技術工作者的選擇帶來困難；通信線路傳輸速率低，尤其是在傳遞多媒體信息時更顯能力不足。集成管理系統缺乏標準化，如在多平臺技術方面，多數未采用C/S技術，客戶端的應用程序不支持字符終端；在網絡功能上，多數未采用Z39.50協議、HyperLink技術。各級種類圖書館發展不平衡，有些圖書館還缺乏利用現代信息技術的能力。除此之外，網絡環境下制約圖書館信息資源共建共享的因素還有諸多網絡信息的安全與否、正當的知識產權能否得到有效的保護、部分信息霸權主義能否消除、緊缺的圖書館經費能否得以保障等。
3網絡環境下如何對圖書館信息資源進行共建共享
3.1建立圖書館信息資源共建共享的法律保障體系
完備的法制建設是圖書館信息資源共建共享工作的行動指南。信息資源的共建共享是一個需要多行業參與和協作的系統工作，為了協調不同行業之間的利益和職責，需要制定相應的政策法規，規范各方面的行為，以確保各方的利益不受侵害。即將出臺的我國《圖書館法》及與之相配套的法律法規，必需對信息資源共建共享的社會地位、經費保障、各成員的權利和義務，以及信息資源共建共享的體制和運行機制、總體布局等做出明確規定；必需對信息資源共建共享引起的一系列問題，如版權保護、文獻復制、傳遞、編目、檢索、互借等，要制定統一運作的標準規范；必需高起點、創造性地預測可能會產生的各種問題和矛盾的解決途徑及辦法。保證廣大用戶能夠充分利用公共信息，以能夠承受的價格及時、平等、公平地分享到信息資源共建共享的益處。
3.2規范圖書館信息資源共建共享體制上的保障措施
我國圖書館界分成公共、科研、高校及工會等幾個系統，管理松散，不利于未來圖書館信息資源共建共享的發展。合理的體制應該是多元化的、立體的、綜合的。最好建立統一協調、條塊分割、布局合理，能確保進行宏觀調控的管理體系。建立一個全國性信息資源管理職能機構，負責全國信息資源建設、布局、共享及優勢互補的總體規劃和組織實施全國各系統、各地區圖書館合理配置信息資源，對其信息資源共建共享統一協調管理，對自動化、網絡化建設與發展等進行統一規劃和指導。橫向上，在省一級加強各省學會的功能，以便協調和統一各類圖書館信息資源共建共享，減少重復投資與建設。縱向上，各系統加強領導。如高校圖書館可以在教育部的領導下進行統一的協調與管理，目前實施的CALS工程就是一個很好的示范，可以使高校圖書館按學科合理地配置信息資源，并達到共有、共建、共享的目的，由此帶動整個高校圖書館事業健康良性地向前發展。
3.3普及使用新技術
21世紀，圖書館的體系結構將由傳統和實體圖書館向實體圖書館和虛擬圖書館并存轉移，用戶要求的是可以在任何地方（包括跨地域）、任何時候自由地咨詢、搜索、利用虛擬圖書館及傳統圖書館中的信息資源，不受借閱時間、期限與區域的限制，是信息資源真正共享的“大公共圖書館”服務模式。這就迫切需要各圖書館積極投入普及使用中文信息處理技術、縮微技術、數據庫技術、多媒體技術、光盤技術、網絡通訊技術、虛擬現實及計算機應用等新技術，引進適應圖書館信息資源共建共享發展需求的現代技術設備及掌握該技術的人才，所有圖書情報工作人員及其他廣大科技人員應結合圖書館信息資源共建共享進行系統軟件的開發、設計和制作，加強圖書館局域網、廣域網及Internet網等系統工作人員高級技能的培訓普及以及深層次繼續教育，為圖書館信息資源共建共享提供良好的技術保障。3.4加強網絡建設，確保圖書館信息資源共建共享的順利實施
首先，應建立一個全國齊全、運轉迅速的信息資源共建共享網絡和資源布局保障系統，同時加強各級各類圖書館的特色館藏建設，統一系統網絡環境軟、硬件和技術支持。其次，加強圖書館信息資源的數據庫建設，盡快完成全國聯合目錄數據庫的建設。第三，在圖書館信息資源共享網絡中心，建立公共查詢系統，以集體契約方式購買全國聯合編目中心的MARC數據和國外的文摘索引類書目信息數據庫，通過成員館的分工協作，建立全國的館藏聯合目錄和公共查詢系統。第四，建立規范化的電子交換書目數據庫，圖書館可以此來、登錄、催缺、加工預訂目錄和新書報道。在此基礎上建立統一協調的聯合采購機構，從宏觀上對信息資源的合理配置進行調控。第五，建立統一的館際互借系統，處理館際互借的相互聯絡、借出館的信息資源在庫情況、預約借閱等。
參考文獻
1劉彩虹，楊玉紅.論圖書館文獻信息服務的創新.圖書館工作與研究，2002（1）
2李家清.我國文獻資源共享中存在的問題及對策.中國圖書館學報,2002(1)
論文關鍵詞：政府投資，公益項目，目標導向，組合監管
1 研究背景
公益項目，是指政府為滿足社會公共發展的需要，而投入資金建設，且不以盈利為目的非經營性政府投資項目。這類項目具有非盈利性質，屬于市場機制發生失靈的領域，通過政府來協調全社會的重大投資比例關系，進而推動經濟健康發展和投資結構的優化。隨著我國的市場經濟從初步發育向比較完善階段的發展，政府對公益項目的管理也在發生深刻的變化。該類項目的投資與建設，為社會管理提供了重要的公用基礎設施，是社會總投資的重要組成部分。
2004年7月，《國務院關于政府投資體制改革的決定》提出加快對政府投資公益項目建設實行代建制。2008年底，面對當時全球經濟危機的嚴峻形勢，國務院出臺了到2010年底主要面向公益基礎設施建設的4萬億政府投資經濟刺激計劃，受到國際社會的高度關注。為加強政府投資項目管理，發揮政府投資在促進經濟社會全面協調可持續發展中的作用，2010年1月，國務院法制辦公室就《政府投資條例（征求意見稿）》，公開征求社會意見。這是政府在投資體制改革方面邁出的關鍵一步，它意味著政府投資監管體制的建設將步入實質性的法制化軌道，違規者將承擔相應法律責任。4月，國務院常務會議審議并原則通過《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中第十一條第二款明確提到深化投資體制改革，出臺《政府投資條例》，加快制定企業投資項目核準和備案管理條例，制定中央政府投資項目決策責任追究指導意見和代建制管理辦法。至此，政府再一次表明了改革投資管理體制，研究和解決政府投資建設監管領域問題的決心。
政府投資項目代建制是一種委托制度，政府作為委托方只能通過契約對建設進行監督和指導，不能直接參與到項目的建設過程中，直接干涉代建人的項目管理工作。課題組在政府投資建設項目監管領域研究的基礎上，提出一套針對非經營性政府投資建設項目的監管理論體系。體系強調以合同管理為核心，以目標導向，強調代建人縱向自控體系的構建，并引入政府職能部門的橫向監管體系，在尋找共同監控點的基礎上將二者有機融合。文中將著重研究基于進度目標導向以及合同中心理念的公益項目代建管理監管機制問[①]。
2 代建項目的監管
2.1監管思想
代建需要監管。代建制的引入在一定程度上解決了傳統建設管理體制下政府投資公益項目建設方面的諸多問題，然而若不建立良好的監管機制，就會導致代建管理水平低下，以及代建單位與承包商串通來蒙騙業主的行為。對于代建公益項目而言，政府職能的重點則應放在項目決策、資金運籌和監督管理方面[1]。因此，一個好的建設管理機制需要一個嚴格的監管機制來與之配套，才能保證該管理機制發揮應有的作用。
確立合同中心地位。合同是工程建設市場領域法制治理的具體體現，是工程建設管理利益相關方所必須依據的準繩。在工程建設市場運作中，合同是貫穿整個項目的主線，項目全過程管理目標的實現，合同是基本依據，本質上是合同目標的實現。代建制其實質是一種建設制度，其核心在于業主與代建單位的委托關系，而這種關系是靠業主與代建單位之間的委托合同來維持的，這也就意味著這個合同在整個項目代建過程中將是一個總的綱領，任何雙方應具有的權責利都由這個綱領來確定[2]。因此，對于項目代建行為的監管就應該把重點放在對代建合同執行的監管上。
監管需以目標為導向。“目標導向管理”（MBO，ManagementBy Objective）是一種重要的項目管理方法論，其精髓是目標指導行動。目標具有未來屬性，決定了目標管理是一種面向未來的主動管理；同時目標管理重視成果和人的管理，是組織系統功能的集中體現。因此，目標導向是監督和評價管理效果的基礎。
項目管理協會（PMI）編制的標準和指南性出版物，《項目管理知識體系指南》（PMBOK）給出了一般項目管理的9大知識領域；我國的《建設工程項目管理規范》(GB-T50326-2006)也界定了我國建設工程目標管理的主要內容。作為一般性指南和規范，兩者都全面列舉和闡述了項目管理所涉及的基本管理結構，可以為所有管理者提供管理指導。費用、進度和質量被定位為工程項目管理的核心目標，這三大目標之間的辯證關系體現在工程管理傳統的三角形分析框架中；曹小琳，韓冰（2002）分析了工程項目目標系統的特征[3]；文艷芳，蘇三慶（2009）提出采用六點分析法權衡項目目標系統[4]；任宏，晏永剛（2008）以新的思維視角詮釋了工程管理三大基本目標的新內涵，進而提出了從“對立”到“共贏”的投資模式[5]；石碧娟，郭峰構建了建設項目全目標體系，明確了建設項目參與方的責、權、利[6]；趙晗萍，王立文（2000）曾提出項目管理六目標體系（界定、組織、質量、費用、時間和風險）[7]。關于目標管理的學術研究主旨都在于尋找更高效的目標管理理念和方法，以幫助管理者提高管理效率。
近年來，安全與環境管理從國家層面，已被提升到全局和戰略的高度。《ISO14001:2004環境管理體系規范及使用指南》、《GB/T28001-2001職業健康安全管理體系規范》等相關規范文件從規范導向角度，形成安全和環境管理的依據。
本研究中將目標導向監管體系限定在進度、質量、費用、環境和安全五大目標范疇。其中的進度、質量和費用是工程管理最為核心以及傳統的三大目標；政府投資公益建設項目，因其特別的社會公共屬性，項目全生命周期的安全、環境是社會公共管理的重點關注問題，安全環保一票否決制在公共工程建設領域普遍推行，因此將環境和安全列入目標導向監管體系，由此界定了本研究的進度、質量、費用、環境和安全五大目標范疇。
2.2監管機制
本課題組提出的監管理論體系要求在整個監管過程都要維持合同管理的核心地位，即任何縱向或橫向的監管工作都必須以合同為標準來開展，符合合同內容的給予通過，不符合合同內容的就給予整改，保證整個代建過程自控或者監管工作合法合理進行。五大目標是代建管理工作要實現的主要目標，同時也是代建監管工作所要求實現的主要目標，所以本體系強調代建人的管理工作以及政府部門的監管工作應該以五大目標為導向來進行，即在合同框架的基礎上明確進度、質量、費用、環境和安全這五方面的達標要求，代建人在建設過程中以這五大目標為導向來組織政府投資建設項目的管理工作，政府職能監管部門也以這五大目標為導向來監督代建人的項目管理工作。該理論體系的具體內容將在后文中予以詳細描述。
以合同管理為核心，以五大目標為導向的監管指導思想為政府投資代建項目的監管工作提供了明確的理論基礎。強調代建人縱向自控和政府職能部門橫向協同的監管手段為監管工作提供了操作方案。該體系具有如下特征：
1）合同是主線，貫穿整個監管過程。政府投資建設項目監管工作的設計是以合同文本為基礎的，強調合同文本在監管工作中的先導地位。監管部門需在監管工作開始前就認真對合同結構進行分析，將合同目標和合同規定條款落實到項目建設實施的每個具體問題和具體事件上，依章辦事，并不是等到糾紛發生后才去查找原始合同文件以尋求解決的辦法。
2）監管工作是以項目管理目標為導向的。工程項目管理工作的好壞是根據費用、進度、質量、環境和安全這五大目標的完成情況來衡量和評價的，本監管體系提出以這五大目標為導向，意指監管目標的設置是以五大目標為藍本的，監管體系的構架是以五大目標為基礎的，監管體系的工作是以五大目標為指導來開展的，即本監管體系的最終目標是要實現五大目標的協同。實際上，五大目標主線與合同主線是相互交互的，合同主線可以協調和約束各個目標主線，反過來，目標主線也同樣可以查詢合同主線的相關內容。對政府投資建設項目的監管并不是最終目的，它只是作為實現項目建設目標的一個手段和方式，政府投資建設項目的建設目標才是最終目的。
3）監管工作是代建人縱向自控和政府職能部門橫向監控相結合的。本體系是立體的監管體系，縱向上，代建人按照項目建設階段對政府投資項目進行常規的項目管理自我監控，以五大目標的實現為導向來評價和監控自身的項目管理工作，編制階段工作報告。橫向上，由政府各相關職能部門組成專項監管小組對代建人的代建行為進行外部監管。代建人的縱向自控和橫向監管在目標上是一致的，即都為實現項目最初制定的建設目標，這二者的區別主要體現在各自實現目標的方式和手段上。縱向的自控和橫向的監管在合同管理和目標導向的指導下形成有機的立體網絡監管體系。
3 代建項目進度監管體系
3.1項目進度的縱向自控體系
代建人需要建立自控體系。自控體系指的是代建人項目部基于全過程目標導向劃分若干關鍵節點，在關鍵節點之間建立起自我控制、持續改進的約束機制。
代建人作為政府投資項目建設單位，必須具有相應項目管理資質，其對項目負有直接的建設責任，應全面掌握并控制項目的建設進度情況。進度自控的宗旨就是盡量避免超進度或拖進度的行為出現，代建人在項目建設過程中實行進度管理的具體內容如表1所示。
縱向自控體系是針對代建人的建設行為進行控制，實質內容是對政府投資項目本身進行工程管理工作，因此本文對該體系的設計主要遵照項目管理階段的劃分來進行。
表1 代建人進度管理內容
編號
工作內容
1
編制項目進度管理計劃、項目總控制進度計劃
2
審核設計進度計劃
3
審核建安施工總包單位的施工總進度計劃
4
審核各專項、分包工程施工及供貨單位的二級進度網絡計劃
5
審核監理單位的進度控制措施
6
制定設備材料采購工作計劃
7
督促并審核各參建單位制定月/周工作計劃
8
制定涵蓋項目管理部及相關各方的月/周工作計劃
9
督促各參建單位建立進度計劃的管理體系
10
項目進度計劃的前鋒線檢查（每月一次）
11
參加工程例會、檢查和落實進度計劃
12
工程進度計劃執行情況及影響因素的檢查、分析
13
督促趕工措施的制定、落實和綜合協調
14
工期索賠與反索賠的審核與處理
15
階段性工期目標的檢查和獎勵
16
制定竣工等專項工作計劃
17
檢查總工期目標實現情況，納入項目管理工作總結
首先是合同訂立前的管理，即對與項目相關的合同進行總體策劃。此時代建人需弄清整個工程項目、合同簽訂和實施的重大影響因素，通過合同總體策劃擺正工程過程中的各方面重大關系，以預防因不協調或矛盾而造成工作障礙和重大損失。而政府橫向監管部門則要對總體策劃要進行嚴格審查，確保合同的制定和簽訂符合國家相關法律法規，對重大問題要予以指導和協調解決。
圖4 與自控體系對應的各階段合同管理內容
確定代建人、設計、施工單位等參與建設的單位或組織的重要步驟為招投標，這個階段，委托人需要按照代建項目的類型、規模、特點、技術的復雜程度，綜合分析項目的總體要求，以法律為依據，在合法的前提下最大限度地通過合同手段維護項目的整體利益的原則來確定相應的招投標合同體系；按照代建項目的資金狀況、自身的管理能力、對項目目標的要求、項目進度款支付的方式，考慮確定發包方式；按照代建項目所在區域的法律環境、市場競爭激烈程度、物價的穩定性等來確定合同的分解層次；按照代建項目的特點選擇合同定價方式。而政府橫向監管部門要對招投標工作進行嚴格地監督，嚴格審查投標單位的資質以確保達到要求水平，保證招標、評標過程合法合理，避免招投標過程流于形式，確保招投標合同的簽訂符合國家相關法律規定。
合同分析是指從執行的角度分析、補充、解釋合同，并進行合同結構分解，將合同目標和合同規定落實到合同實施的具體問題上和具體事件上，用以指導具體工作，以擔保合同得以順利履行。合同交底的宗旨是按需要明確合同內容，包括合同主體雙方的合同交底和合同主體一方內部的合同交底兩種。政府橫向監管部門應要求代建人對合同文本進行充分的交底，特別是重大的關鍵性的問題要闡釋清楚，然后在監管部門內容做好交底工作，確保各部門在項目建設過程中所負有的監管職責及相應的權利。
合同實施控制是代建項目合同體系的實現過程。該階段合同管理的主要工作包括如下內容：①代建單位必須建立合同實施的保證體系，以保證合同實施過程中的一切日常事務性工作有序進行，使工程項目的全部合同事件處于控制之中，保證合同目標的實現；②合同實施的監督；③合同實施情況跟蹤；④合同變更管理；⑤合同資料管理。政府橫向監管部門要依據合同并依法對代建人的項目管理工作進行監管，不能濫用權利強加干涉，有理有節地對合同實施進行控制。
合同實施后要進行合同策劃是否準確、風險分析是否全面、實施方案是否有效、判斷策略是否運用得當等的總結評價，即合同實施后評價。政府橫向監管部門要嚴格審查合同實施后的分析和評價報告，并對重大問題的處理情況進行備案。
合同管理是全過程動態的，即在簽訂合同時要減少合同隱患，中期要加強跟蹤、診斷，后期要進行總結評價，并在項目建設的全過程中加強與各方的協調和溝通，保證合同的順利實施及項目的順利進行。
4 結論和展望
本文研究了關于政府投資公益項目的進度監管機制，在介紹了政府投資體制改革的趨勢之后，討論了政府投資代建項目的監管方式，并重點提出以合同管理為核心，以進度目標為導向的代建人自控與政府職能部門橫向協同監管的進度監管體系。
文中首先建立了代建人進度縱向自控體系，該體系是以項目建設階段的劃分為線索構建的，重點控制的是設計階段、施工階段及竣工驗收階段。接著構建了政府職能部門的橫向監管體系，該體系是以需要參與政府投資建設項目的政府職能部門來組織構建的，為實現協同管理效應，本文應用組合管理的思想設計了政府投資建設項目組合協同監管委員會的監管機構，并詳細闡述了該機構對項目進度實施監管的流程。最后以合同管理為線索對上述縱向自控體系和橫向監管體系進行整合，主要根據縱向自控的階段劃分來組織合同管理的內容，并在各階段穿插了政府橫向監管所應注意的問題，從而形成了政府投資代建項目進度監管體系。
政府投資代建項目監管的研究是一項龐大而復雜的工程，本文只是從合同和建設目標的角度對監管方式進行了研究，并構建了理論體系。事實上，要將該監管理論體系付諸實施，方式之一就是構建一個基于上述模式的項目進度監管綜合信息系統模型，以輔助代建人和政府監管方更直觀地把握工程項目進展狀況。
輔助監管的信息系統一方面必須是知識庫，存儲代建項目的總體和階段性任務，并且允許代建單位有關責任人或者政府投資管理部門了解和查看這些任務知識，以作為建設過程中的進度監管工作的比對標準；一方面是信息資料庫，要求系統自身或者相關責任人及時采集項目實施進度信息，以滿足有關部門及時檢查項目進展情況，而這些活動應該以進度信息的及時更新作為宗旨。與此同時，作為一個智能工具，信息系統最好能夠根據項目實際需求準確、合理的分析和處理進度數據，并按照具體管理者的需求和要求輸出數據處理結果，最終以計算機的方式實現進度的輔助管理。總之，該管理信息系統，應該實現項目進度從第一手的現場數據收集到量化處理，運用評價方法對工程進度情況進行評定，再參照前期進度WBS的總控任務對評定結果進行預警處理的功能。根據本文提出的理論體系研究上述管理信息系統的模型，將是課題組下一步的研究工作。
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