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中圖分類號：S273文獻標識碼：A文章編號：1672-1683（2013）01-0029-05
農用地是農作物正常生長所需物質的供應者和調節者，土地質量的高低，直接影響著農作物的產量。由于自然地理位置不同，土地生產潛力有著較大差異[1]。因此，根據生產潛力的大小和資源稟賦特征，開展基于高標準農田建設的水資源供需分析及評價，可以科學利用水資源，以此改善農用地質量，提高農用地利用效率，提高土地生產力 [2]。
河北省黃驊市處于黑龍港流域，是嚴重的缺水區，但地勢平坦，耕地廣布，屬于水土耦合矛盾的典型地區，中低產田改造任務艱巨，土地利用潛力巨大，是耕地整理和高標準農田建設的重點地區 [3-5]。隨著經濟發展，該地區對水土資源的需求越來越大，但是水資源約束成為經濟發展的瓶頸因素。雖然有相關的土地整理規劃，但缺乏可靠的水土資源依據，沒有統一的標準，使得耕地整理和高標準農田建設在布局上存在一定的盲目性，不僅效益不高，而且還會破壞地下水系統結構。
隨著地理信息系統（GIS）技術的發展和應用領域的拓展，能夠全面反映下墊面、氣候條件差異對流域降雨-徑流過程影響的分布式水文模型，已成為當前明確區域水資源數量空間分布特征的重要研究方法 [6-10]。分布式水文模型的研究思路是按照水循環機制，在GIS及相關空間分析軟件的支持下，根據DEM數據，結合地形特點，將研究區劃分為若干個具有水力聯系的集水區 [11-16]。通過分布式水文模型得出的集水區圖與土地利用類型圖、土壤類型圖進行疊加后，提取水系特征，得到水文響應單元[17-20]。最終，運用基于水文單元的水資源供需平衡研究方法，進行高標準農田建設的水資源供需分析評價，為在水資源約束下的高標準農田建設規劃調整提供依據。
本文以黃驊市舊城鎮為例，運用基于水文響應單元的水資源模型對研究區水資源供需量進行模擬計算，利用ARCGIS軟件平臺進行空間分析，從而進行水資源供需平衡的分析和評價，為高標準農田建設和規劃提供依據。
1基于水文響應單元的水資源模型計算方法
1.1水文響應單元的劃分
水文響應單元（Hydrologic Research Unit）是指一個子流域內具有相同的土地利用類型和土壤類型的區域。本研究通過將集水區圖、土地利用類型圖和土壤類型圖進行疊加，進一步細分為下墊面相對均勻的水文單元。同時考慮研究區人工與自然水系交錯和地勢平坦的特點，通過自動與手工相結合的方法，進行水系特征提取，對照當地水系的實際情況加以修正。從而得到水文響應單元。
（1）集水區劃分。利用ARCGIS的水文分析（Hydrology）工具對DEM數據進行集水區劃分。要得到流域分區結果需要經過無洼地DEM生成，水流方向計算，匯流累積量計算，提取河網和集水區劃分五個步驟。圖1為水資源現狀分析及空間分布模型流程框圖。
（2）土地利用類型劃分。以《土地利用現狀分類》國家標準為依據，并根據實際情況進行選擇與改進。國家標準采用一級、二級兩個層次的分類體系，共分12個一級類、57個二級類。本次研究對于典型示范區采用建設用地區、農用地區和其它土地區三類用地區。
一、指導思想和目標任務
堅持以科學發展觀為指導，切實將農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，依托全縣現代水網建設，對山水田林路、干支斗農毛進行集中徹底治理，建設田地平整肥沃、水利設施配套、田間道路暢通、林網建設適宜、科技集成適用、優質高產高效的“旱能澆、澇能排”高標準農田，促進農業增產、農民增收和農村經濟社會可持續發展。力爭到2020年，全縣建成有灌溉設施、有水源依托的農田33.64萬畝。
二、工作要求
（一）統一規劃布局。按照注重實效原則，以水源為依托，以萬畝灌區為單元，根據水源、種植作物、產業結構等實際，科學規劃布局，對農田水利設施進行統籌規劃、集中建設、規模治理，做到全縣一次性整體規劃，按照工程化（小灌區一治一灌區，大灌區一治一條渠系）或區域化（一治一鎮村，盡可能保持行政單元的完整性）劃分的原則，將每一個灌區建設“旱能澆、澇能排”高標準農田的任務分解落實到各相關部門，分步驟、分部門具體實施。
（二）統一水源配置。所有涉及農田水利的項目必須經過專業的水資源論證，根據我縣水資源分布情況，對當地水和外調水、地上水和地下水等水資源統籌考慮，依據灌溉定額對不同灌區供水需求進行統一安排，保證每一處灌區都有可靠的水源保障。
（三）統一技術標準。各類農田水利工程設施都要依據統一的技術標準和節水模式進行規劃建設，著力打造精品工程。
（四）統一稽查驗收。按照統一技術標準和行業項目管理要求，對不同渠道投資的灌排工程進行統一稽查和驗收，確保工程整體效益發揮。
（五）統一管理體制。骨干工程由水管單位統一管理，田間小微型工程通過明晰產權統一交由用水戶協會管理，水管單位與用水戶之間要保持良好的溝通協調。
（六）統一調度運行。不同類型項目區建成后，依據工程體系狀況，由水管單位進行一體化運行調度，確保發揮灌區功能。
三、保障措施
（一）加強組織領導。成立由縣長任組長，常務副縣長和分管縣長任副組長，水務、發改、財政、農業、國土等部門主要負責人為成員的“旱能澆、澇能排”高標準農田建設領導小組，負責“旱能澆、澇能排”高標準農田的規劃、建設、管理等工作。
（二）大幅增加投入。認真落實土地出讓收益用于農田水利建設政策，增加財政投入。積極拓寬投融資渠道，加強水利建設基金籌集使用管理，運用市場化融資手段，鼓勵和吸引社會資金參與“旱能澆、澇能排”高標準農田建設，建立起政府主導、多元投資的穩定增長投入機制。要強化資金統籌使用管理，按照集中財力辦大事的原則，充分整合農村涉及農田水利資金，集中投入，整體推進。要建立完善投入激勵機制，落實獎補政策，通過以獎代補、先干后補、多籌多補、多干多補等方式，調動基層投資建設的積極性。同時，采取有效措施，鼓勵農民投工投勞，發揮基層群眾的主體作用。
（三）落實水利工程管護主體。水利工程項目建設竣工后，根據受益主體，確定工程管理主體。屬于單個村受益的水利工程，移交村級管理；屬于多村受益或者單個鎮（街道辦事處）受益的水利工程，移交鎮（街道辦事處）管理；屬于多個鎮（街道辦事處）受益的水利工程，由縣水務部門按照分段管理的原則，根據工程性質和行政區劃分區分段，由各鎮（街道辦事處）成立專職管護組織進行管護，縣水務部門對管護情況進行監管。
關鍵詞：永久基本農田；重點區域；縣域；GIS
中圖分類號：F301.21；S126 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）02-0248-06
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.02.012
1998年新修訂的《基本農田保護條例》明確基本農田是按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的、不得占用的耕地。永久基本農田是指通過農村土地整治形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田[1]，它強調基本農田的穩定性，以及要通過建設來克服自然質量方面的不足達到設施配套、抗災力強、高產穩產、與現代化農業生產方式相適應的目的等特征。2016年政府工作報告提出“2016年全面完成永久基本農田劃定并實行特殊保護”的要求，全面劃定永久基本農田，是“十三五”規劃建議明確的重大事項，也是經濟發展新常態下落實新發展理念、落實最嚴格耕地保護制度、落實國家糧食安全、新型城鎮化和生態文明建設戰略的重要舉措。永久基本農田一旦劃定，將讓城市建設發展融入山水林田湖，形成有機相連的生命共同體，讓居民共享“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的綠色生態，最終實現全面、協調、可持續發展，因此對其劃定研究具有極其重要的現實意義。
近年來，學者們基于永久基本農田劃定展開了較為豐富的研究。在研究尺度上，主要從縣域[2-4]、市域[5]和省域[6，7]等微、中觀尺度展開；在研究方法上，主要利用了GIS技術[8，9]、綜合評價方法[2，10]、聚類分析方法[11，12]、決策模型應用[13，14]等現代科學技術和傳統數理方法；在研究區域類型上，主要對平原地區[15]、丘陵山區[16，17]等特定區域展開了針對性研究。分析發現，以上研究雖應用了豐富的技術方法，并從多種尺度和區域類別展開了研究，但對于永久基本農田建設重點區域的劃定研究較少，特別是在劃定工作中，主觀上“不讓劃”、“不敢劃”、“不愿劃”人為干涉劃定工作現象依然存在。國土資源部《高標準基本農田建設規范（試行）》中明確規定各地在永久基本農田建設工作中，要將土地利用總體規劃所確定的基本農田保護區、基本農田整備區、土地整理復墾開發重點區域及重大工程，以及土地整治規劃所確定的土地整治重點區域及重大工程、基本農田整理重點縣等列入建O重點區域[7]。強調，耕地紅線要嚴防死守，要劃定基本農田?？偫碇赋?，要嚴格劃定永久基本農田，嚴格實行特殊保護，扎緊耕地保護的“籬笆”。因此通過科學技術手段判定永久基本農田建設重點區域，將所有“應劃、能劃、必劃”永久基本農田全面劃定，是有效推進永久基本農田建設的重要保障。
鑒于此，在綜合分析現有研究的基礎上，從基本農田質量、基本農田地形條件、基本農田區位條件、基本農田區位設施狀態等方面構建了評價指標體系，利用線性綜合加權法，以湖北省當陽市為例，對永久基本農田建設重點區域進行了劃定研究，以期為縣域永久基本農田建設和耕地的持續有效利用提供科學參考。
1 研究區域及數據來源
1.1 研究區域
當陽市市境地處荊山山脈向江漢平原延伸過渡地帶，余脈綿延起伏，構成東、南、西、北四面環山。境內地貌類型復雜多樣，地表形態各異，山地、丘陵、崗地、平原兼而有之，屬江漢平原“鑲嵌構造”地帶。根據2009年全國第二次土地調查數據成果，當陽市土地總面積為214 969.24 hm2，其中農用地186 268.76 hm2，占土地總面積的86.65%；耕地80 516.13 hm2，占土地總面積的37.45%；基本農田保護面積為 70 837.64 hm2，占土地總面積的32.95%。從土地利用現狀來看，當陽市未利用土地較少，土地利用的潛力主要是農村居民點的歸并整治和工業用地的集約利用。
1.2 數據來源
以湖北省當陽市境內所有基本農田為研究對象，數據主要來源于當陽市國土資源局提供資料、當陽市統計年鑒、當陽市發展公報以及現場調查等。主要包括當陽市土地利用總體規劃（2010～2020年）數據庫成果、當陽市第二次土地利用調查數據庫成果（2009年）、當陽市農用地分等定級成果（2010）市統計年鑒（2010年）等。
2 永久基本農田建設重點區域劃定方法
2.1 綜合評價指標體系構建
劃定永久基本農田建設重點區域一般要能對基本農田的現狀進行科學、客觀、全面、有針對性的評價，因此需要遵循一定的選取原則：①科學性原則?；巨r田建設必須尊重農業、生態、土地以及經濟發展的規律，劃定基本農田建設重點區域的指標體系應能比較真實和客觀地反映系統狀態和其變化趨勢。因此在把握系統規律的基礎上，注重指標與研究尺度的匹配，以便真實反映基本農田的情況。②綜合性原則。任何系統都是由多種不同的要素組合而成，永久基本農田建設是一項系統性和綜合性都極強的工作，涉及不同學科、不同領域的協作。因此選取的指標要能夠較為綜合而全面地代表基本農田質量、區位條件、利用水平等各方面的狀況。③可測性原則。在構建指標體系時，選取指標必須考慮到指標數據獲取的難易程度。指標數據保證能夠通過調查、計算、觀察、試驗等方式來獲得，否則，如果建立的指標體系無法獲得真實客觀的數據，即使體系設計得再完美，也無任何意義。④互異性原則。影響永久基本農田建設的因素來自許多不同的方面，各方面的因素都會對最終選取結果造成或大或小的影響。在選取評價指標時，這些指標應該涵蓋不同的方面，指標的選擇應來自多種類型的因素，以便得到客觀綜合的評價結果。
根據以上指標選取的原則，基本農田重點建設區域的劃定決策因素主要從基本農田質量、基本農田地形條件、基本農田區位條件、基本農田區位設施狀態這幾個方面來選擇?？紤]到當陽市屬于山區與平原交匯地帶，在回顧了相關研究之后，結合專家意見，構建了如下指標評價體系（表1），利用層次分析法確定指標權重。
2.2 評價指標量化分析
2.2.1 耕地質量等別 農用地分等利用等指數以耕地自然質量條件為基礎，同時考慮土地利用水平對耕地的限制作用，客觀地衡量耕地種植質量狀況，能夠較全面地反映土壤肥力水平。因此將農用地分等，利用等指數作為衡量基本農田質量狀況的標準之一。一般情況下，農用地分等成果中包含了農用地分等利用等指數的信息，因此可從基本農田劃定成果中得到全部基本農田利用等指數。但本研究評價單元設定為行政村，與農用地分等成果中的劃分單元不同，故按流程圖1進行轉換，首先將質量等別賦值給基本農田保護圖斑，然后由各行政區內的基本農田圖斑的質量等別進行面積加權平均。
2.2.2 耕地坡度 耕地坡度對農業生產的影響主要體現在坡度對養分和水分的影響方面，坡度越大越容易水土和養分流失?！锻恋乩矛F狀調查技術規程》對耕地坡度分為5級，即≤2°、2°～6°、6°～15°、15°～25°、>25°，本研究分別對應1～5級。這是由于坡地一般坡度大于15°時，不適宜農業機械化耕作，此時要采用等高種植或靠牲畜力或人力，坡度大于25°不適宜開墾，適宜發展林業?；巨r田劃定規程中明確規定地形坡度大于25°或田面坡度大于15°、易受自然災害損毀的耕地不得成為新增基本農田，原有基本農田中地形坡度大于25°的也應該逐步從基本農田中調出。坡度數據可以從農用地分等數據中直接提取，通過Spatial join工具對基本農田保護圖斑賦值，然后通過面積加權獲得評價單元耕地坡度。
2.2.3 基本農田連片性 基本農田的高連片性有利于提高基礎設施的規模效益，便于使用大型機械，有利于農業產業化程度的提高。國土資源部于2012年7月頒布的《永久基本農田建設規范》中明確指出，永久基本農田建設的主要目標之一就是“優化土地利用結構與布局，實現集中連片，發揮規模效益”。因此基本農田的集中連片程度是衡量基本農田能否入選永久基本農田的因素之一。通常來說基本農田的連片程度用基本農田連片面積的大小來衡量，連片面積大則基本農田的連片程度高，面積小則說明基本農田的連片程度低。由于本研究評價單元范圍比基本農田保護片塊要大，連片性指標不能夠直接以評價單元內基本農田面積表示，因此選用評價單元內部基本農田總面積占評價單元總面積比例來表示，比例越大說明基本農田連片性越好，計算方法如公式（1）所示。
基本農田連片性
=■×100% （1）
2.2.4 到城距離 在城鎮周圍設立基本農田可以防止城鎮的無序擴張，限制建設用地的增加。并且由于距離城鎮較近，與農貿市場較便利，無論是永久基本農田建設中需要的物資還是今后農產品的運輸與交易都更為便捷和經濟。因此，越接近城鎮的基本農田建設成為永久基本農田的價值越高。一般認為，距離城鎮用地小于1 km的耕地具有更明顯的區位優勢，大于3 km的耕地則區位相對較差。本研究利用ArcGIS 9.3中的緩沖區分析工具獲取評價單元到城鎮距離：首先從利用屬性選擇功能地類圖斑中提取出城鎮用地的圖斑；然后利用ArcGIS 9.3中的歐氏距離（Euclidean distance）對城鎮用地進行緩沖分析，得到柵格格式的城鎮用地數據。最后利用空間分析工具集里面的Zonal Statistics工具對每個評價單元到城鎮的距離進行統計分析，得到的是每個評價單元到城鎮用地的最小值。具體步驟如圖2所示。
2.2.5 基本農田圖斑規整度 對于耕地來說，田塊越規則、形態越簡單，即種植作物的面積占總面積的比例將會提升，耕作效果也越好[18]。規整的田塊不僅可減小農田灌溉的難度，也可有效降低化肥使用量，并且更利于現代化農業機械作業。考慮到評價單元中包含了較多的基本農田圖斑，本研究借用景觀生態學中的面積加權平均形狀指數來表示基本農田圖斑的規整度，該指數通過面積對單元內每個圖斑形狀指數進行加權綜合，每個圖斑的形狀指數則通過與同面積的規則圖形（圓形或正方形，本探究采用正方形）之間的差異率來測算，圖斑總體越規整，則加權平均形狀指數越小。具體計算如公式（2）所示。
S=■■■ （2）
式中，S表示評價單元基本農田保護圖斑加權平均形狀指數；n表示評價單元內部基本農田保護圖斑個數；i表示評價單元內第i個基本農田保護圖斑；Pi表示第i個基本農田保護圖斑的周長；ai表示第i個基本農田保護圖斑的面積；A表示評價單元內基本農田保護圖斑面積之和。
2.2.6 灌排保證率 完善的水利基礎設施能夠保證永久基本農田具有良好的灌排條件，灌排條件的優劣直接影響糧食作物的生長情況，因此水利基礎設施水平的高低將影響基本農田能否入選永久基本農田。灌概保證率反映了利用農用地和水資源的集約化程度，其大小由田間農田水利設施的完善程度來決定。可通過農田水利設施密度來測度，密度越大說明灌排保證率越好，具體計算方法見公式（3）。
灌溉保證率=
■ （3）
2.2.7 道路通達度 道路通達度是指基本農田范圍內的耕作田塊的可達程度，其大小影響農民耕作意愿和農業機械的使用。通達度越好的地區，農民耕作意愿越強，農業機械的使用條件越好。以往研究在獲取指標數據時多采用基本農田與道路連接的最小距離。本研究中，由于基本農田保護片塊范圍比較大，其周邊存在道路的情況較多，因此，大部分基本農田保護片塊離道路最近距離很可能為0。鑒于此，結合本研究評價單元的特征，確定以農村道路密度來表示道路通達度，具體計算方法見公式（4）。
道路通達度=■（4）
2.3 綜合劃定方法
對于需要通過多個指標多個因素來共同評價的過程，通常要建立合適的綜合評價數學模型，來將多個指標綜合成為一個整體的評價值，以此作為最終評價的依據，從而得到相應的結果。目前比較常用的方法有線性加權綜合法、非線性加權綜合法、逼近理想點法（TOPSIS）等。線性加權法[19]適用于各個評價指標直接相互獨立性較強的情況，非線性加權法則適用于各評價指標直接有較強關聯的情況。逼近理想點法可以用于各種情況，但是計算過程較為復雜，尤其在指標個數較多的情況下。相較而言，線性加權法具有計算簡單、可操作性較強的特點，并且本研究選定的各指標間獨立性較強，故選擇線性綜合模型作為評價模型，其計算結果則代表基本農田入選永久基本農田的適應性，計算公式如下：
Qj=■WiFji （5）
式中，Qj表示第j個評價單元；Wi表示第i個指標的權重；Fji表示第j個評價單元第i個指標的標準化分值。
3 結果與分析
3.1 耕地綜合評價結果
依據以上分析，利用ArcGIS 9.3軟件中屬性計算功能計算出各個評價單元的綜合得分，并繪制出綜合評價圖（圖3a）。其中評價得分相對較高的單元優先考慮納入永久基本農田建設區。
從圖3a中可以看出，各單元綜合得分的空間異質性較明顯?？傮w上東南方向明顯優于西北方向，東南方幾乎集中了80%以上的高分單元。結合前面各評價指標在空間上的分布特征，發現當陽市從東南方向西北方向，地勢越來越高，東南方屬于江漢平原邊緣地帶，生產條件好，而西北部屬于荊山山脈余脈，坡度較大，基本農田較為分散。同時，東南部社會經濟發展相對較好，人類活動影響更大，也更容易為人類所改造。因此，選定永久基本農田建設區域應首先考慮東南方的基本農田。從數據來看，147個評價單元中，綜合得分最高的是鄭湖村的0.878 6，得分最低的是玉泉林場的0.278 6，平均得分為0.609 8， 82個評價單元得分在平均分以上，65個評價單元得分在平均分以下。
根據當陽市土地利用總體規劃目標，在規劃期內，全面推進高產農田建設和土地開發整理復墾，農用地利用規模化、集約化、產業化不斷推進，產出效益顯著提高。規劃到2020年，全市高產田建設目標為27 390.61 hm2。將綜合評價圖層屬性表按綜合得分進行排序，對各個評價單元內基本農田面積依次進行累加。結合規劃目標，當累積基本農田面積達到永久基本農田建設目標時，所選中的評價單元則被納入永久基本農田建設范圍。依據以上方案，利用GIS技術劃定永久基本農田見圖3b。從圖3b中可以看出，根據評價結果選出的永久基本農田建設區域主要位于當陽市東南部，僅有幾個區域在靠近中北部地區。劃定的永久基本農田建設區域共選取了55個評價單元，涉及到8個鄉鎮，共計27 463.07 hm2，達到了土地利用規劃的建設目標。從數據來看，評價單元最低得分是金龍村的0.670 4，平均得分是0.728 6，在平均分之上的單元為20個，在平均分之下的單元為35個。所有入選評價單元的坡度級別標準化得分均為滿分1，而耕地質量僅有少數幾個單元為0.8，其余的均為滿分1，說明坡度平緩、質量較優的基本農田更適宜于建設永久基本農田。
3.2 永久基本農田建設重點區域劃定分析
在ArcGIS 9.3中，將選出的永久基本農田建設單元提取成為一個新的圖層。利用Classify功能，對綜合評價得分進行分級，分級方法選用Natural Breaks（Jenks），分級數選擇2。其原理與聚類分析法類似，即在分類數一定的情況下，通過聚類分析將相似性最大的數據分在同一級，即通過選擇分級的位置，使各組組內的數據方差最小，而各組之間方差最大。結合現行當陽市永久基本農田建設時序周期，把入選永久基本農田建設的評價單元劃分榱郊叮分數更高的一級各項指標更優，更接近永久基本農田的建設標準，則將其劃入永久基本農田建設重點區域，優先開展建設，所得結果見圖3c。從圖3c可以看出，永久基本農田重點建設區域主要聚集成兩個組團，主要涉及到草埠湖和兩河鎮。采用Natural Breaks的方法共選出了12個評價單元，平均得分為0.809 4，總基本農田面積為4 629.21 hm2。
4 小結與討論
1）本研究以當陽市規劃基本農田為研究對象，通過設定適當的評價單元，運用指標加權綜合評價模型，進行基本農田入選永久基本農田建設區域的評價。在此基礎上，根據當陽市建設永久基本農田的指標，將綜合得分靠前的評價單元劃入永久基本農田建設區，最終共確定55個評價單元入選永久基本農田建設區域，涉及基本農田27 463.07 hm2，占當陽市規劃基本農田總面積的44.07%。
2）在相關文獻及咨詢相關領域內專家學者的基礎上，結合永久基本農田建設的要求，從基本農田質量等別、地形條件、區位條件和基礎設施配套程度等因素方面選擇了耕地自然質量等別、耕地坡度級別、基本農田連片性、基本農田圖斑規整度、距離城鎮距離、灌排保證率、耕作道路通達度共7個指標構建了永久基本農田建設區評價指標體系，為相關研究提供參考。
3）在確定永久基本農田建設區之后，進行了重點建設區的劃定。根據聚類分組的理念，利用GIS 9.3中的Natural Breaks工具，將入選評價單元分為兩組，其中綜合得分較高的一組作為優先建設區，優先進行建設。得分較低的一組作為重點建設區，作為中期建設區域。其他未入選的評價單元則作為一般建設區，在資金充裕、技術成熟的情況下，可以考慮將其作為遠期建設區域。最終得到優先建設區12個，重點建設區43個，一般建設區92個。
4）通過實地調查發現當陽市目前村莊布局散亂、基礎設施年久失修的現象普遍存在于優先建設區、重點建設區和一般建設區中。通過分析各區域內指標數據，可分析出各區建設永久基本農田的限制因子，可通過土壤培肥、土地平整、田塊歸并、田間道路建設、農田水利設施建設等解決各區自身限制因子，以達到永久基本農田的要求。
從綜合評價的觀念出發來衡量基本農田是否可以入選永久基本農田建設區，選取了若干指標對研究對象進行狀態模擬，從研究角度看是客觀可行的，但耕地是個十分復雜的系統，選取的指標不能完全表達相關評價情況。如何準確而詳盡地對基本農田系統進行模擬還有待進一步探索。依據土地整治項目的特點，將評價單元設定為行政村，以保證基本農田的行政獨立性。然而，在研究中發現，很多指標存在跨評價單元的現象，比如連片性，往往在不同的評價單元之間存在相互連片的基本農田，此類現象在評價單元中無法表達，但對實際建設過程卻影響很大。因此，如何協調行政因素，探尋更合理的評價單元成為后期研究關注的重點。
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一、指導思想
以“三個代表”重要思想為指導，貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞自治區黨委、政府提出的實施鐵路線兩側生態與生產力提升工程的戰略決策，按照統籌城鄉發展、美化鐵路沿線生態環境面貌、提升生產能力為目標，開展線兩側田園風光建設、生態環境建設、城鄉環境綜合整治，通過農田建設、環境整治，生態建設，完善基礎設施等措施，提升鐵路沿線農業農村綜合生產能力，改善鐵路沿線的生態環境面貌。
二、建設原則
（一）鐵路線沿線田園風光建設工程：解決沿線農田排灌為核心，以發展節水型現代農業、解決群眾飲水安全和生態安全為目標，以實施排灌設施改造、中低產田改造為突破口，把農田建設與發展設施農業、現代農業相結合，與農村環境綜合整治相結合，與新農村建設相結合，與生態旅游相結合。對整治范圍內的溝、渠、田、林、路、湖泊進行以綜合整治，做到溝渠順暢，排灌暢通；將沿線觀瞻范圍內的農田整理成為東西向的條田檔，堅持因地制宜，利用地形地貌特點，宜田則田，宜園則園，宜水則水，宜林則林，營造鐵路沿線高標準的田原風光。
（二）鐵路線沿線生態建設工程：堅持統一規劃，突出特色，立足自然環境和現實條件，以鐵路為中軸線，以塑造田園風光和生態景觀為主題，兼顧經濟效益、生態效益和社會效益；按照立地條件適地適樹，喬、灌、花、草相結合，由責任單位負責進行密植綠化；選擇耐水濕、耐鹽堿、抗嚴寒、抗干旱的鄉土樹種為主，達到多樹種、多林種搭配的景觀防護效果；堅持湖泊、濕地、農田、林網、莊點綠化相結合，保證生態景觀效果和工程質量。
（三）鐵路線沿線環境綜合整治工程：以改善農村城鄉環境面貌、推進城鄉統籌可持續發展為目的，堅持“規劃先行、典型指導、因地制宜、突出特色”的原則，一切從實際出發，力求以投入的最小化，取得整治效果的最優化。以線沿線環境衛生綜合整治為切入點，按照行政管轄區域分段負責，著力解決鐵路沿線環境面貌的“臟、亂、差”問題，切實改善鐵路沿線的人居環境和生態環境。
三、目標任務
（一）鐵路線沿線田園風光建設工程
在鐵路沿線米以外至米范圍內，規劃實施田園風光建設工程，計劃用兩年時間完成高標準農田建設任務萬畝，整治池塘、低洼地畝。通過整治，初步形成樹成林、田成方、沿線產業布局科學合理、特色鮮明的新風貌。
1、建設高標準農田畝
鎮完成高標準農田建設畝，四址界線為：東至鐵路，西至揚水支渠東林帶，南至西干渠，北至景觀水道，主要任務是清挖支斗渠條公里，整修農田路條公里，整修路旁林帶公里畝，整修高速公路以南鐵路西側米范圍內林帶畝。
園路街道辦事處完成林帶平整畝，四址界線為：南起景觀水道，北至區養殖場，鐵路西側米范圍內的林帶整修。
鎮完成高標準農田畝，其中：完成鐵路西側畝，四址界線為：南起，北至界線，西至新梁公路西林帶，東至鐵路東側所屬耕地米。主要任務是清挖支、斗、農渠條公里；修整農田道路條公里；整修林帶條公里畝；新開挖湖泊濕地畝。
完成林草場隊農田畝。四址界線為：東至園林二隊居民點，西至國道，北至村，南至北，主要任務是清挖支、斗、農渠條公里，整修農田路條公里。
完成高標準農田畝。四址界線為：南起鎮界線，北至農場界線鐵路西兩側各米。主要任務是整修林帶并造林畝，清挖支、斗、農渠條公里，整修道路條公里。
農場完成高標準農田畝。四至界線為：南起界線，北至第二農場渠，鐵路專運線兩側各米。主要內容是整修林帶畝，新挖漁池畝，清挖支、斗、農溝條公里。
2、完成“秋季三項任務”畝
其中，機翻地畝，；秋施肥畝，秸桿還田畝，其中兩鎮各完成機械秸桿還田畝。
3、完成畦田建設畝
其中：鎮畝畦田在建設片區內完成，鎮畝畦田要求集中連片完成。
鐵路沿線田園風光建設工程由農牧水務局牽頭，兩鎮組織實施。
（二）鐵路沿線生態景觀建設工程
鐵路沿線米以內為鐵路保護區范圍，只能進行綠化。對綠化范圍，采用密植方式，體現田園風光。種植耐鹽堿、耐貧瘠、適應當地立地條件的鄉土樹種，以灌木為主，適宜地段可營造經濟林；對現有原生態地段采取措施進行保護，保持生態原貌。對沿線農田區域，可自鐵路線向西延伸米，營造大網格的農田林網；對蘆花地區鐵路沿線鐵路保護區范圍以外的池塘、低洼地進行改造，發展以“農家樂“等形式的適水產業；沿線節點可依地順勢營造園林景觀。
鐵路沿線生態景觀建設工程總規劃面積畝，其中：鎮蘆花地區畝，農場畝，鎮沿線畝（規劃好的米鐵路保護控制線），對以南鐵路保護線以內成型林帶的缺株斷帶進行補植。今年，結合秋季農田建設，完成規劃地段的林帶整修，個別地段今秋可進行栽植。
鐵路沿線生態景觀建設工程由園林管理局牽頭，兩鎮、有關街道組織實施。具體建設內容以農牧水務局、園林管理局與兩鎮、有關街道共同核定的設計圖紙為準。
（三）鐵路線沿線城鄉環境綜合整治工程
1、整治范圍和內容。此次整治范圍為鐵路線沿線區段米的控制保護范圍。對于農田區域或空曠地段，整治范圍可擴大到米；對整治范圍內現有的合法建筑物進行美化粉飾，按照行政管轄區域，對整治范圍內的有礙觀瞻的圈舍、灰廠、磚廠實施搬遷；由所在的鄉鎮、街道、農場組織實施。對整治范圍內違章建筑物和構筑物進行依法清理。
2、整治任務。重點解決線沿線區段整治范圍內的環境衛生面貌“臟、亂、差”問題。對線沿線鐵路保護帶范圍內的城鄉道路、公共場所、小區和村莊、城鄉結合部、農田等環境衛生進行全面治理；各責任單位要切實加強管轄區域內的環境整治，確保責任區內環境衛生面貌整潔，衛生設施完好，并通過此次整治，建立衛生長效管理機制。對鐵路控制線范圍內的莊點進行規劃，實施以道路硬化、圍墻砌護、改水改廁、院落清理為主要內容的村莊綜合整治，美化綠化生產、生活環境。
（1）鎮完成鐵路西側西干渠至高速景觀水道米范圍內的環境整治，主要內容是清理垃圾、打垅畦田，攤平景觀水道南側公路橋下的土方，并進行綠化美化。
（2）園路街道辦事處完成鐵路西側四至山路段的環境整治，主要內容是清理沿線垃圾，對一時不能拆除的舊房及垃圾場協調所有權單位修建加高圍墻并進行粉飾美化。
（3）山路街道辦事處完成鐵路西側，山路至段的環境整治，主要內容是，清理公路兩側的垃圾，協調公路東側的個體戶及企業修建加高東圍墻并粉飾美化，對公路兩側的樹木進行涂紅刷白。
（4）鎮完成南起，北至界線，西至新良公路西林帶邊界，東至所轄土地鐵路東范圍內的環境整治，主要內容是清理垃圾、平整林帶；拆除新公路以東的自建廁所和廢棄揚水站、漁池看護房；拆遷顧家橋村8隊莊點東邊一排農戶的土坯房，修建東圍墻并美化粉飾；三閘村1隊、隊，良渠稍村的隊、隊莊點東側墻體整理和美化粉飾，良渠稍村7隊鐵路平交道口處的圍墻粉飾；攤平廢棄的平交道口土堆并種植樹木花草；將鐵路涵洞進出口整修成造型美觀大方的樹池，公路兩側的樹木全部進行涂紅刷白。
（5）：完成南起鎮界線，北至農場界線，鐵路東西側各米范圍內的環境整治。主要內容是清理垃圾，加高修整并粉飾面向鐵路的墻體。
（6）農場：完成南起界線，北至第二農場渠鐵路東西側各米范圍內的環境整治，主要內容是清理垃圾、修整漁場及加高修整并粉飾其他建筑物面向鐵路的圍墻，拆除鐵路東側的零星土坯和危舊房屋。
鐵路沿線城鄉環境綜合整治工程由愛衛辦和建設交通局牽頭，兩鎮、各有關街道組織實施。
（四）有關協調事項
根據屬地管理和土地權屬的原則，凡鐵路沿線屬鐵路保護地界范圍內的目標任務，請各單位、各部門積極協調鐵路相關部門，由鐵路相關部門予以支持并組織實施。
四、實施步驟
（一）鐵路沿線田園風光建設工程：
共分三個階段：
第一階段：宣傳動員階段（年月日月日）
1、 年月日前，召開區鐵路區段沿線生態與生產力提升工程及年秋季農田水利基本建設動員大會，安排部署鐵路沿線田園風光建設工程任務。
2、各鎮在月日前分別召開鎮、村動員大會，進一步細化任務，并將任務層層分解到各村、組，落實責任，做到早動員、早部署、早安排。實行區領導包鄉鎮，鄉鎮領導包村，干部包片，層層落實責任制。農牧水務局要分派技術人員負責做高片上的技術指導。
第二階段：全面實施階段（月日月日）
兩鎮要認真組織，盡早安排，落實鎮村干部包扶責任制等好的做法，每個鎮要建設個以上的示范片，以典型示范帶動全面工作，掀起建設熱潮。
督查組和技術指導人員要加強工作督查和技術指導，促進各項任務的順利完成。要按照區、市農田水利基本建設的標準認真檢查，發現問題，及時提出整改意見，并限期整改，全面提高農田基本建設的整體水平。
第三階段：檢查評比階段（月日月底）
對照秋季農田水利基本建設標準，對各責任單位完成任務情況進行檢查驗收，并結合市農田水利建設檢查驗收效果兌現以獎代補資金。
（二）鐵路沿線生態景觀建設工程：
分三個階段：
第一階段：年月月，落實造林地塊，編制規劃、作業設計，做好造林前整地、工程招標、苗木招標工作。
年月日前完成造林地塊的落實工作；月日至月日前完成編制規劃、作業設計工作；月日開始，結合實施田園風光建設工程，全面做好造林前的整地工作，要將造林地塊全部整成小畦田方式，灌足冬水，為明年春季造林打好基礎。同時，在立地條件好的地段可以進行秋季造林。
第二階段： 年月月為春季造林工工程實施階段。年月底前完成土方填換、土地平整、水利設施安裝等工作；月初開始按樹種萌芽適宜期進行栽植；月中旬前完成全部栽植工作。
第三階段：年月月為營造林撫育管護期，主要抓好林木管護工作。月初進行現場抽查，對成活率達不到的由責任單位進行補植。
（三）鐵路沿錢城鄉環境綜合整治工程：
第一階段：調查摸底階段（ 年月日前）
由愛衛辦牽頭，兩鎮政府和有關街道、村委會配合，對鐵路沿線露天廁所、垃圾、廢土堆進行調查摸底；由建設交通局牽頭，兩鎮和各有關街道配合，對鐵路沿線的違章建筑進行調查摸底，并將匯總結果報整治領導小組辦公室。在摸底調查的基礎上，由整治領導小組辦公室負責經費測算以及實施方案編制工作。
第二階段：組織實施階段（ 年月日至月日）
按照整治方案和責任分工，兩鎮、各有關街道采取切實有力的措施，對鐵路沿線整治范圍內的村莊環境面貌進行綜合整治，重點是拆除亂搭亂建的土坯房、莊點巷道硬化、粉刷墻面、砌護圍墻、實施綠化，確保整治取得明顯效果，并建立健全長效管理機制。
第三階段：檢查驗收階段（ 年月日至月日）
組織財政局、建設交通局、農牧水務局、扶貧辦、城管局（愛衛辦）等相關部門對整治工程內容、質量等進行全面驗收，及時對存在的問題進行整改，確保整治工作的整體效果。
五、保障措施
（一）加強領導，落實責任
兩鎮、各有關街道、部門要理清工作思路，突出工作重點，強化責任意識，形成強大合力，狠抓工作落實。要按照職責分工，進一步落實各項工作任務，實行主要領導親自抓，分管領導具體負責，工程技術人員現場指導的工作格局。為推進工程建設扎實開展，取得失效，專門成立技術指導小組和質量驗收組、宣傳報道組、規劃組和及效能考核組，技術指導和質量驗收組負責制定和告知和指導各有關單位施工技術標準，對完成的工程進行驗收；規劃組抽調各單位專業技術人員組成，負責編制工程規劃并指導監督工程規劃實施；宣傳報道組由宣傳部牽頭，有關部門配合，負責對工程的總體進展、先進人物和先進事跡進行宣傳報導；效能考核組由效能辦、督查室組成，負責對工程完成效率質量、機關干部義務勞動情況進行督查通報，各工作組既要分工明確，責任到人，措施到位，又要相互配合，共同推動工作開展。農牧水務局、園林管理局、愛衛辦等部門要充分發揮職能作用，在規劃設計、施工組織、質量檢查、工程驗收等方面搞好技術指導和服務，對三項工程建設情況進行全面督促指導，把好工程質量關等，確保三項工程按計劃、高質量完成。
（二）科學規劃，講求實效
結合現代農業發展要求，立足高標準、高質量，修訂完善實施方案和技術標準，提高鐵路沿線生產力與生態提升工程的建設標準。在規劃設計過程中，要充分尊重科學和自然規律，因地制宜、合理設計，尊重基層干部和群眾的意見，既要著力解決好當前的問題，又要考慮長遠，把鐵路沿線生產力與生態提升三項工程和功能布局、產業發展、新農村建設等方面結合起來，實現統籌規劃、綜合治理、整體推進。
（三）加強管理，確保質量
各有關部門要加強管理，采取切實可行的措施，狠抓工程建設管理，確保工程建設質量。要建立農民投工投勞管理制度，在開工前認真測算投勞數量，按照工程輕重緩急，統一安排人力物力。要嚴格按照農業、林業、水利及新農村建設相關規范標準建設，做到建設一片，見效一片，嚴禁走過場。工作人員要嚴格按規定設計放線，在規劃設計、施工組織、質量檢查、工程驗收等方面，工程術人員要親赴現場做好技術指導和技術服務。同時采取“一事一議、民主決策”的方式，集中力量，突出重點，做到建設有亮點，整治有突破。
【關鍵詞】規劃；耕地；農田保護
前言
隨著重慶市對耕地農田保護的越發重視，近些年，全新規劃思路的耕地農田保護之路也在探索之中。如何創新舉措，進一步提高耕地保護能力和工作成效，是探索中需要注意的問題。因而，需要依照“保護資源、保障發展”的要求，強化耕地保護目標責任，不斷深化土地使用制度改革，全面推進基本農田建設和基礎業務建設。從土地農田整治人員的角度出發，需要從規劃和土地整治等方面提出更多的建設性舉措。
1 落實土地規劃
1.1 有計劃有步驟地推進生態退耕
從區域經濟社會發展水平、糧食生產能力以及耕地資源的特點出發，綜合評價并合理確定不同區域的生態退耕標準、規模和速度。在生態退耕的重點地區、老少邊窮地區、尚未解決溫飽問題的地區等，實施人均1畝基本農田建設工程，一方面保證生態退耕地區“退得下，穩得住”，另一方面保證這些地區的農民有基本的口糧來源，使得退耕還林工程等在實施補貼完成后，有穩定的糧食來源。除此之外，在繼續做好后備土地資源開發的基礎上，要進一步加大土地整理和復墾力度，特別是加強重慶市重點地區基本農田整理和農村建設用地整理，提高土地質量，改善土地生態環境，提高耕地的農業綜合生產能力。
1.2 建立永久性基本農田劃定數據庫
為了配合好這一措施的順利進行，重慶市建立了永久性基本農田劃定數據庫，給基本農田建立了檔案并落實到地塊，共設立基本農田保護標識，埋設基本農田保護界樁。通過一系列工作，所劃定的基本農田質量等級不降反升，還提高了耕地集中連片程度，對于促進耕地農田保護起到了積極明顯的作用。與此同時，還可以在基本農田保護區掛設一幅幅耕地保護宣傳標語，以警示人們進行耕地農田保護的重要性，引導農戶樹立耕地農田保護觀，積極配合政府的政策和工作。
1.3 穩定基本農田數量和質量
根據重慶市耕地農田的總量和質量，規劃一定的任務量，即期內重慶市基本耕地農田保護任務須達到一定的公頃量。根據基本農田劃定的相關規定要求，保證數量、提高質量，按照總體穩定的布局原則，與城鄉建設用地擴展邊界相結合，以農用地分等成果為參照，規劃好基本農田的布局。新劃定的基本農田原則上必須是耕地，并且有利于基本農田的集中連片。
1.4 嚴格控制非農建設占用基本農田
重慶市各類城鄉建設不能夠非法占用基本農田。例如，占用基本農田挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕地農田的生產經營活動。有些占用基本農田進行綠色通道、綠化隔離帶和防護林建設，對于這些行為也應當禁止。能源、交通、水利等基礎設施項目由于選址特殊無法避讓時候，基本農田的必須按照“先補后占”的原則，補劃數量質量相當的基本農田。
1.5 加強基本農田建設與管護
對于基本耕地農田的保護，還可以堅持在保護中建設、在建設之中保護。重慶市在加大對基本農田的建設和管護時，逐步推進農田保護示范區建設，綜合性提高耕地農田的質量。還可以建立基本耕地農田保護區，以財政補貼的制度形式鼓勵耕地農田的保護行為，綜合通過多方途徑籌集基本農田建設資金，以重點投入的方式擴大耕地保護規模效益。
2 加強土地整治管理
2.1 落實農田保護工作
要想做好耕地農田保護工作，建立耕地保護制度是根本，然而，抓好落實是任務之關鍵。對于每一次耕地保護目標責任制落實情況都要經過嚴格的考核，對于考核通過且表現優秀的要給予相關獎勵，獎勵落到每一戶農戶，以激勵農戶們的積極性。對于考核不通過的，在繼續給予引導，引導其調整工作進度、方法和目標。在壓力考核制度下，農戶大大提高了保護耕地農田的意識，各負責人紛紛表示要依照法律、依照規定合理使用耕地。
2.2 強化監督工作
強化監督，是促進重慶市耕地農田保護責任社會化的有效手段。加強監督可以有效遏制違法違規占用耕地的行為。多名村級協管員，就像設立在耕地上的遠程監控探頭，時刻盯著耕地上的細微變化，分管土地執法工作者要監督每一塊耕地的使用。除此以外，重慶市通過拆除違法違規占用耕地建筑，大大震懾了違法違規占用耕地行為。對于占有耕地農田的違法建筑強行拆除，并給與一定數額的懲罰，提高復耕土地面積。建立健全對違反國土資源管理行為巡查、制止、查處、報告、備案、責任追究等專項制度，有效防范和遏制違法行為。要把耕地和基本農田保護動態巡查作為國土管理主要日常工作，及時發現、制止濫占耕地和基本農田行為，對違法情況嚴重或難以及時制止的，須及時報告區綜合行政執法部門依法查處。
2.3 土地綜合整治管理
在重慶市個地方土地整治項目工地上，地方土地整治中心工作人員和工程監理人員需要認真細致地檢查著每一道工序。在地方政府引導下，將土地整治與推進新農村建設、高標準基本農田建設相結合，有效將農業綜合開發、水利、林業、國土、交通等各種涉農政策、資金、項目向土地整治項目區傾斜。加大耕地農田保護投資使用資金，落實土地整理項目，擴大實施規模和計劃新增耕地面積。增設實施農村建設用地復墾項目，確認新增建設用地指標。除此以外，還可以改造中低產田，以改建成高標準蔬菜生產基地，或者建成“三高”農業基地。重慶市還可以通過“聯戶并地、改土興業”的方法促進重慶市各地方流轉的土地面積，整合社會資金，以吸引和培育多家大型農業產業化龍頭企業來項目區發展無公害蔬菜。放開土地流轉使用制度，規定農戶可將土地進行有償流轉，這樣又可以使得農戶就近到蔬菜基地打工，增加人均年收入，真正讓群眾在土地整治中得到了最大的實惠。嚴格執行建設占用耕地“先補后占”和“占一補一”制度，保質保量完成補充耕地任務。積極推進整鎮、整村國土整治工作，保質保量完成政府下達的重點蔬菜基地、標準果園、基本農田示范區、采煤沉陷區土地整治等建設任務，用好用活涉地政策，聚合涉地、涉農資金，促進新農村建設和統籌城鄉發展。
2.4 依靠科技進步提升耕地保護管理水平
加強耕地保護的科學研究和技術創新。重點開發保護性耕作、地力培肥、中低產田改良、退化耕地修復等技術。深入研究、建立耕地保護的預警、預報、評估技術體系，使國家糧食安全和耕地保擴成為可動態監測、及時預警、相機調控和科學評估的政策體系，提高耕地保擴的中長期規劃水平和科學決策能力。
3 結束語
總而言之，耕地農田保護對于重慶市農戶的生存和發展具有重要意義，也是對于全國糧食總產量的保證和農田使用的保證。為了確保耕地農田保護工作的順利開展，需要在全新規劃思路下進一步探索出更加有效的方式，以促進耕地農田保護工作的展開和落實。與此同時，也希望重慶市各級政府能夠給予農田耕地保護更多的重視和政策導向。
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加快農業產業基地建設是發展現代農業、加快農業現代化進程的迫切需要，也是持續穩定增加農民收入、全面建設小康社會的迫切需要。為深入貫徹省政府《關于加快現代農業產業基地建設的意見》（**府發〔2009〕21號）精神，加快建設現代農業產業基地，扎實推進社會主義新農村建設進程，結合我市實際，現提出如下意見。
一、指導思想和目標
（一）指導思想。以高標準農田建設為基礎，堅持市場導向、堅持區域合理布局、堅持科技引領、堅持產業化經營、堅持尊重農民意愿的原則。充分發揮我市資源、技術和組織優勢，優化產業區域布局，大力推進現代農業良種化、標準化、規?；?、品牌化，做強龍頭企業，做實支撐體系，建設一批優勢突出、特色鮮明、主導產業集中的現代農業示范區，發揮示范輻射功能，提升我市在全省農業發展中的地位，把我市建設成成渝兩地乃至全國重要的優質特色農產品生產和供應基地。
（二）發展目標。
到**年，規模化、標準化基地面積達到298萬畝（其中新建135萬畝，改造完善156萬畝），以大棚為主的設施農業面積達到7萬畝，新增農業總產值60億元以上；到2015年，規?；藴驶孛娣e達到373萬畝（其中新建180.5萬畝，改造完善191.5萬畝），以大棚為主的設施農業面積達到13萬畝，新增農業總產值100億元以上。
做大做強柑桔、中藥材、蔬菜（包括食用菌）、玉米、油菜、菜用馬鈴薯、蠶桑、木竹原料林、特色干果、種苗花卉等特色優勢產業。到**年，優質柑桔基地面積達到30萬畝（其中新建21萬畝、改造9萬畝）、中藥材基地面積達到12萬畝（其中新建4萬畝、改造5萬畝）、外向型商品蔬菜基地面積達到22萬畝（其中新建6萬畝、改造16萬畝）、優質水稻基地面積達到70萬畝（其中新建25萬畝、改造45萬畝）、優質油菜基地面積達到70萬畝（其中新建25萬畝、改造45萬畝）、馬鈴薯基地30萬畝（新建10萬畝、改造20萬畝）、蠶?；孛娣e達到14萬畝（其中新建4萬畝、改造6萬畝）、林業產業基地達到50萬畝（木質原料林基地15萬畝、竹基地15萬畝、特色干果基地15萬畝、其他經濟林基地5萬畝）、種苗花卉5萬畝。到2015年，優質柑桔基地面積達到35萬畝（其中新建26萬畝、改造9萬畝）、中藥材基地面積達到15萬畝（其中新建7萬畝、改造8萬畝）、外向型商品蔬菜基地面積達到38萬畝（其中新建16萬畝、改造22萬畝）、優質水稻基地面積達到75萬畝（其中新建30萬畝、改造45萬畝）、優質油菜基地面積達到75萬畝（其中新建30萬畝、改造45萬畝）、馬鈴薯基地40萬畝（新建20萬畝、改造20萬畝）、蠶?；孛娣e達到15萬畝（其中新建5萬畝、改造9萬畝）、林業產業基地總規模達到80萬畝（其中新建46.5萬畝、改造33.5萬畝）。各區縣基地建設目標見附表。
二、基地建設重點內容
根據我市氣候特點、產業基礎和市場前景等，進一步完善我市農業產業發展區域規劃。有計劃、有步驟、有重點地建設一批區域特色鮮明、競爭力強的產業基地，使我市在現代農業產業基地建設上抓出特點、展示看點、提升亮點，并通過基地的示范，輻射帶動整個農村經濟發展。在現代農業產業基地上，重點建設“”基地，加快實施“三個工程、三個推進”。
（一）建設“”基地
1．柑桔產業基地。建成35萬畝甜橙、優質名柚、優質雜柑、優質檸檬等“四大”柑桔產業帶。
2．中藥材基地。以GAP標準化基地建設為基礎，大力提升加工能力，推動產業規模發展，努力建成15萬畝白芷、連翹、吳茱萸、金銀花等特色中藥材產業基地。
3．外向型商品蔬菜基地（含食用菌）。在城市郊區和沿涪江沖積壩地，建設以春夏（早熟）、夏秋、秋冬三大季為主的商品蔬菜基地，實行常年生產、均衡上市。在菜糧兼作區結合農業結構調整，推廣水旱輪作和菜糧間套作模式，以榨菜、二金條辣椒、法國青刀豆、蘑菇、萵筍、蘿卜、胡蘿卜等品種為主，形成一村一品、一鄉一業的區域化、規?；?、專業化、標準化生產，確保蔬菜鮮銷和外向型加工企業的原料供應。
4．優質水稻基地。圍繞加工利用方向新建國標三級優米生產基地30萬畝。
5．優質油菜基地。訂單發展優質雙低油菜，使全市油料穩定在12萬噸以上。
6．馬鈴薯基地。以涪江、郪江兩江沿岸鄉鎮為主線，新建菜用型、加工型馬鈴薯基地面積20萬畝。
7．優質蠶?；?。按照“圍繞市場建基地，突出規模抓重點，連片集中上水平”，鞏固和發展基地鄉鎮30個，連片建設優質桑園15萬畝，蠶繭產量達到50萬公斤。
8．林業產業基地。主要包括木質原料林基地、特色干果基地、竹基地、種苗花卉和其他經濟林基地（含木本油料、木本藥材、茶葉等），共5大特色基地以及林下資源開發利用基地。重點布局于“五線一帶”，即成南、遂渝高速公路、遂綿高速公路、省道205沿線、國道318沿線和涪江產業經濟帶。其中，**縣為木質原料林基地、木本藥材基地重點縣，大英縣為木質原料林基地、特色干果基地重點縣，**區為木質原料林基地、竹基地重點縣，**區為竹林基地重點縣，**縣為特色干果基地重點縣。林下資源開發利用基地主要分布林業資源豐富地段。
（二）實施“三個工程、三個推進”
1．加快實施“三個工程”。一是加快實施高標準農田建設工程。大力實施中低產造、標準糧田、“金土地”工程等高標準農田建設，加強平整土地、增厚土層、調整田型、培肥地力為重點的耕地質量建設，加強排灌渠系、蓄水、提灌設施等為重點農田水利基礎設施建設，加強田間機耕路、耕作道路、人行便道為重點的路網建設，加強坡面水系綜合治理、防治水土流失，改造完善基地水、電、氣、通訊網絡。通過3—5年建設，把基地建設成為田成方、土成型、旱澇保收、高產穩產的基本農田，基地耕地質量達到四**省標準農田三級以上。到**年，全市建成高標準農田120萬畝，力爭2015年全市建成高標準農田150萬畝。在建成高標準農田基礎上，發展各具地方特色名、優、特、新農副產品生產基地，把基地建設成為高產、優質、高效的“三高”現代農業產業基地。二是加快實施設施農業建設工程。建設以塑料大棚、滴灌噴灌、棚架、遮陽網覆蓋等為重點的設施農業，推廣應用適用新型農機具，提高基地耕、播、栽、收機械化水平。到**年，以大棚為主的設施農業面積達到8萬畝，到2015年增加到10萬畝。三是加快實施核心示范園區建設工程。各區縣要著力建好3000—5000畝的核心示范園區，展示新品種、新技術、新模式，開展生產管理、產后加工、品牌創建、市場開拓和機制創新等全方位示范，輻射帶動產業發展，推進設施農業、生態農業、循環農業建設，引領現代農業發展，促進農產品生產向優勢產區聚集，加快形成優勢突出和特色鮮明的產業帶。
2．加快實施“三個推進”。一是加快推進標準化生產和質量安全監管。建立健全農業質量標準體系、檢驗檢測體系、監督管理體系和農產品生產技術標準，形成綠色農業安全體系；加強對無公害農產品、綠色產品基地和產品的監督管理，加強認證產品的標識管理，加強入市產品的市場管理工作，并形成規范和制度，提高農產品質量安全水平；加強農業投入品管理。加強農產品生產過程控制和管理，嚴禁生產、銷售和使用高毒高殘留農藥，從源頭上控制化肥、農藥、農膜、畜禽糞便等殘留或流失危害，防止農業面源污染。二是加快推進技術集成與應用。以現代科技替代或提升傳統農業技術，大力開展特色優勢作物高產創建活動，重點推廣“十大綠色農業技術”，即綠色病蟲害防控技術、測土配方施肥技術、沼氣循環綜合利用技術、秸稈覆蓋免耕沃土保護性耕作技術、旱作節水農業技術、設施農業栽培技術、地膜覆蓋栽培技術、輕便集成技術、庭院生態農業技術、生物工程技術。三是加快推進農產品品牌打造。進一步支持和鼓勵農產品生產者按照無公害農產品、綠色食品和有機食品生產技術規程進行生產，進一步加大無公害農產品、綠色食品和有機食品的申報認證力度，基地農產品全面達到無公害標準，40%的農產品達到綠色食品和有機食品標準。同時，加大農產品注冊商標、地理標志、新品種保護力度，實施名牌戰略，鼓勵企業以品牌為紐帶，實行資產重組和生產要素整合，通過技術創新、產品創新和管理創新，爭創品牌企業、名牌產品。開展多種形式的品牌展示、推介和宣傳活動，提高農產品品牌效應和市場競爭力，提高產品的市場占有率，帶動和推進優勢特色產業做大做強。
三、推進現代農業產業基地建設的主要措施
（一）增加投入，加大扶持力度。市級財政每年安排一定專項經費，支持現代農業產業基地建設。加大對基地建設的投入力度。從政策、資金、技術、人力、物力上給予重點扶持。市、區縣要將國家、省安排的項目進行整合，統一打捆、集中安排用于現代農業產業基地建設；強化金融服務，加強政銀企溝通合作，積極搭建信用平臺，支持龍頭企業做大做強，保證生產、加工企業的短期融資需要。鼓勵企業積極爭取國家對農業產業化龍頭企業有關金融扶持政策的支持。同時，制定優惠政策，拓展融資渠道吸引更多外來資金和民間資金投入現代農業產業基地建設。
（二）加強協作，推進機制創新。一是推進組織形式創新，大力扶持多元化、多形式的農民專業合作社發展，引導農民開展多渠道、多領域聯合與協作，提高基地農民的組織化程度。規范和有序推進農村土地流轉，實行相對集中連片開發和規模經營。二是推進基地建設模式創新，積極扶持已有一定規模的省、市、縣農業產業化龍頭企業參與現代農業產業的開發和基地建設，積極推廣“公司＋合作社＋農戶”、“大園區+小業主”等基地建設模式。三是推進利益聯結機制創新，引導農民以土地承包經營權、資金、技術、勞動力等生產要素入股，實行“土地保底租金+按股分紅”、“保護價收購農產品+按股分紅”等利益分配模式，與龍頭企業結成利益共享、風險共擔的利益共同體。
（三）強化科技，完善服務體系。加強農科教、產學研結合，努力提升技術水平。積極構建現代農業產業技術體系，提升服務能力。鼓勵科技人員創辦、領辦、聯辦示范園區，支持農業科技人員以技術入股、技術承包等多種形式參與現代農業產業基地建設。以新型農民科技培訓為重點，加快培養科技示范帶頭人、農村經紀人和農民專業合作社領辦人，提高農民素質。加強農業公共服務能力建設，大力發展社會化服務組織，加快構建多元化、多形式、多層次的社會化服務體系，在基地農產品生產、加工、銷售的各個環節，提供優質高效的物資、技術、物流、信息等全方位服務。
（四）轉變觀念，強化市場拓展。各級政府、相關部門要轉變職能，樹立抓營銷就是抓增收增效的新思維和市場經濟的新觀念。完善農產品市場體系，加快電子商務、網上交易等現代交易平臺建設，降低交易成本，提高交易效率。利用現代化信息網絡系統，構建農產品生產引導、品牌推廣、直通式產供銷平臺、農民素質教育、標準化種植與加工示范等農產品信息系統，形成生產、精深加工、銷售產業鏈，暢通基地農產品流通渠道。加快引進培育一批營銷、策劃專業人才。重點加大專業協會、經紀人隊伍、營銷大戶的培育力度，促進超市、農業企業、基地的有效對接，全面推進農產品“十百千”（10個綠色農產品進超市、成專供、上飛機進入高端市場，**品牌農產品在20個大中城市設立100個專銷柜點，在200個超市中**品牌農產品達到1000個）營銷戰略，提升我市農產品的市場競爭力和占有率。
近年來，珠三角外貿經營環境發生了很大變化，加工貿易企業紛紛轉移到其他省份，珠三角加貿產業面臨“空心化”的威脅。在此背景下，廣東省政府出臺“雙轉移”措施，以“資助”和“讓利”的方式，計劃在接下來的五年時間里投入500億元人民幣，鼓勵珠三角加貿產業向東西兩翼、粵北山區轉移，并推動上述地區的勞動力向當地二、三產業和珠三角發達地區轉移，以實現珠三角地區加貿產業的轉型升級以及廣東區域內的均衡發展。
據悉，“雙轉移”的財政投入政策將引進競爭機制，全面貫徹能者多得的原則，最大程度提高資金的使用效率。東西兩翼和粵北山區需要通過競標的方式爭取每年5億元資金在當地建設示范性產業轉移園，同時還要通過競爭獲得扶持資金高起點、高標準建設一到兩個大型產業轉移園區。
廣東省財政廳長劉昆說，“雙轉移”引進競爭機制，就是用不均衡的發展手段，來解決廣東省在發展中遇到的地區不平衡問題。
“這次對于‘雙轉移’的資金安排采取競爭性方式，最重要的要求就是，申請財政資金安排的地市要提出總體的資金使用方案?！?/p>
東西兩翼和粵北山區如何爭取示范性產業轉移園的5億元建設資金？劉昆表示，各競標地市要拿到5億元資金，必須先拿一套規劃方案說服專家組。各地首先要根據省委、省政府總體文件要求，對本地資源、本地情況進行分析和規劃，最后形成如何在當地發展示范性產業園區的初步方案，申報方案報到省里后要經過專家組的評審。專家組會認真討論研究各地上報方案的可行性，比較這些方案在帶動“雙轉移”方面的優劣性，然后初步選出能夠得到這筆資金的地市。
廣東省委書記對這種競爭機制十分贊賞。他說:“當前進行‘雙轉移’，也要強調區域競爭，實行不平衡發展戰略，我非常贊成在廣東建一到兩個大型產業轉移園，公開競爭，誰能干誰先干起來！”
重點全力傾斜
廣東省委、省政府在接下來的五年內，在八個方面對東西兩翼和粵北山區實行直接的資金扶持，投入金額達到400億元。
扶持欠發達地區完善基礎設施。
省財政對東西兩翼和粵北山區的15個地市每年每市補助1億元，五年共投入75億元作為貸款貼息，專項用于支持這些地區的基礎設施建設，以爭取帶動10倍以上的社會資金投入。
以競爭形式扶持欠發達地區建設產業轉移園。
省財政每年拿出15億元分三個標，每個標5億元，通過競標方式擇優扶持欠發達地區三個100至200平方公里的示范性產業轉移園建設，五年共75億元進行東西兩翼或粵北山區布局，實現珠三角企業的鏈式轉移。與此同時，通過競爭在東西兩翼和粵北山區高起點、高標準規劃建設一到二個大型產業轉移園區。五年75億的巨額資金將用于產業轉移園基礎設施如電網工程和路網工程的建設、補貼轉入產業轉移園的企業等等。
加大力度扶持欠發達地區重點產業發展。
目前，廣東有步驟、有重點地認定一批省級產業轉移工業園，省財政將在整合現有每年安排的重點項目啟動與戰略產業培育專項資金7.5億元的基礎上，每年安排10億元，五年共投入50億元，用于鼓勵全省重點產業發展及促進重點產業在全省各市間的合理分布。
實施政府有效引導的產業轉移政策。
這是“雙轉移”中最受企業關注的一項資金投入。省財政每年安排產業轉移獎勵資金5億元，五年共安排25億元，用于鼓勵珠三角地區的企業加快向東西兩翼和粵北山區的產業園區轉移。
實施免費技能培訓。
省財政每年安排7億元資金用于培訓東西兩翼和粵北山區的勞動力，每年培訓50萬人，每人每期培訓四個月，按每人1400元的標準給予經費補助，5年投入培訓資金35億元。
此外，每年將對100萬在崗農民工進行技能等級提升培訓，對全省45歲以下有勞動能力的中青年農民提供一次免費技術技能培訓，以適應產業升級優化對勞動力的需要。
鼓勵貧困農村適齡青年掌握職業技能。
廣東將對全省2.24萬戶年人均純收入1500元以下的農村貧困家庭子女入讀中等職業技術學校、技工學校實行免學雜費和補助生活費政策。省財政每年按每人3500元的標準資助學雜費，五年投入資金共11億元。生活費補助每人每年1500元，所需經費納入中等職業學校國家助學金政策資助范圍，按既定分擔辦法由各級財政負擔。
另外，廣東省政府將組織兩個區域之間建立對口勞務幫扶機制。珠三角各技工學校和職業技術學校每年要安排不少于30%的招生指標專門招收東西兩翼和粵北山區學生。
以農田標準化建設減少農村單位土地使用的勞動力，推動農村勞動力加速轉移。
省財政五年共投入80億元完成500萬畝現代標準農田的改造，整合現有農田建設各項資金，實施現代標準農田建設工程，用農村標準化建設和土地改造剝離更多的農村富余勞動力。
造新耕地掛鉤置換，增加東西兩翼和粵北山區可開發土地和支持解決全省新增建設用地占用耕地的占補平衡問題。
省財政每年將從省級土地收益中籌集4億到5億元，在預算中安排3億到4億元，五年投入40億元鼓勵和引導市縣積極采取措施增加耕地，特別是加快對廣東省低效園地、山坡地的改造，爭取造新耕地200萬畝以上。
政策性減免助力轉移
除了得到直接的資金扶持之外，東西兩翼和粵北山區地市已經從政策性費用減免中得到實實在在的好處。
目前，廣東已決定對東西兩翼銷售電價按茂名的現行電價水平、對粵北山區按清遠的現行電價水平實行同網同價，降低欠發達地區電價。從6月起，對山區和東西兩翼工業用電實行降價。
首先，廣東從區域上實行差別電價。從6月1日起，粵北山區一度電減少一毛八，東西兩翼地市大工業電價每度電降了6分，非工業電價每度電降了一毛二分八，商業電價降了七分二。
其次，廣東在產業上實行差別電價。對高污染、高資源消耗、低附加值的企業實行懲罰性電價，同時對服務業實行鼓勵電價。
另外，廣東對產業轉移園區實行鼓勵政策。凡是進入園區的企業,電價、水價正在考慮給予優惠政策，對行政事業性收費采取零收費政策,鼓勵企業進入工業園區。
據統計，僅電費減免一項就可以減少東西兩翼和粵北山區每年約19億元的電費支出，五年減少近100億元。加上對“雙轉移”的直接投入，扶持資金總額將達到500億元。
我國最早的土地整治工作可以追溯到西周時期的井田制，但現代土地整治工作起步較晚。國內關于土地整治方面的法律法規、理論體系不夠成熟。目前，我國的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調整土地權屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農業基礎設施等。直到1998年國土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協調人地關系、切實保護土地資源，國家先后制定了實現耕地總量動態平衡的總體目標和“占補平衡”的政策，通過實施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續利用。進入21世紀，有關土地開發整理的基礎理論和工程設計模式、方法不斷增多，內容也逐步趨于全面。國家先后制定了《土地開發整理規劃編制規程》《土地開發整理項目規劃設計規范》《土地開發整理項目驗收規程》《關于做好土地開發整理權屬管理工作的若干意見》《土地復墾條例》《土地開發整理項目預算定額標準》等行業標準和技術規范。此外，各地方結合自身情況又制訂了許多制度規范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發整理只重視土地的經濟效益和面積，而忽視了土地的生態效益和質量，后期的土地開發整理逐步重視土地的生態景觀功能和耕地質量，力求實現土地的經濟、社會、生態效益最大化，實現土地資源的可持續利用。2011年，總理提出要力爭在“十二五”期間再建成2667萬hm2旱澇保收的高標準基本農田。對此，國土資源部特頒布《高標準基本農田建設規范(試行)》，進一步規范各地開展高標準基本農田建設活動。2013年11月，國土資源部頒發了《土地整治項目驗收規程》《土地整治工程質量檢驗與評定規程》《土地整治工程施工監理規范》對土地整治的驗收、監理等內容作了進一步規范。我國的土地整治制度建設正在不斷趨于完善。我國臺灣地區把土地整理稱為土地重劃，其主要實施依據源于《農地重劃條例》，它對土地開發整理的方法和步驟都做了詳細的規定。
2貴州省概況
貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發育地區，以丘陵山區地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規模集約化的農業大生產搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結合貴州的實際情況，制定了一系列有關土地整治的管理制度和技術標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發展提供了法律法規保障和技術支撐，確保土地整治工作穩步有序開展。如《貴州省土地開發整理管理規定》《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發整理工程建設標準》《貴州省土地開發整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規范指導省內高標準基本農田建設工作開展。
2.1實行項目法人制度和項目公告制度
土地整治項目承擔單位是項目法人，根據項目級別，一般情況下由鄉鎮人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規劃設計、工程施工、質量監管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監督。項目公告內容:項目名稱、位置、建設規模、新增耕地面積、項目總投資、土地權屬情況及負責項目各階段的單位等。
2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度
所有土地開發整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規劃設計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經上級監督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監察等監督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權利和義務根據上述規定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規定支付。
2.3實行工程建設監理制度
土地整理監理是指監理方受業主委托，根據土地整理的相關要求確保土地整理專業化的外部監督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監理單位。通過工程監理能有效地控制土地整理工程建設的工程質量、施工進度和工程投資，能高質量地進行工程建設合同管理及協調土地整理工程建設相關單位的工作關系。
2.4實行項目竣工驗收制度
國土資源廳專門編制《貴州省土地開發整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內容有詳細規定。全省土地開發整理項目實行分級驗收，驗收分技術評定和結果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內容主要包括項目規劃設計執行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權屬管理、檔案資料管理。
2.5實行監督檢查制度和資質備案
國土資源部門是土地整治的監督管理部門，對項目施工進度、工程質量、資金使用、廉政建設等情況進行監督檢查，研究解決項目實施中出現的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質量事故、質量缺陷有權檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》對經費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關經費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規劃甲級機構2家，乙級機構89家。根據2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術保障。
3存在的問題
3.1項目立項隨意，公眾被動參與
土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經過公眾參與決定，更多地體現出一種政府強制性投資行為，未體現公眾意愿。雖然在規劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經確定要開展，需要他們簽字、征求規劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權利。
3.2資金管理漏洞多
不少土地整理項目變質，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統一的標準，超限誤差直接影響工程質量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發整理項目預算定額》的規定［12］。另外，把鄉鎮政府作為項目承擔單位，這不利于資金監管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監管困難等。
3.3許多管理制度流于形式
土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區發展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規劃設計時，缺乏系統的評價標準，使得規劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發項目所設計的蓄水池全部規劃在田間道生產道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業地段(如道路涉及大面積爆破作業)申請變更規劃設計，使得規劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執行效果不理想。
3.4缺乏后期管理維護制度
項目往往出現重建設輕管理的現象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業主一般情況下是項目所在地的鄉鎮政府，政府在取得業主管理費用之后，往往不再重視項目區維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區各工程設施的有效使用年限，導致不經濟現象產生。
3.5土地整治法律效力低
目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區根據當地情況出臺了一些規范、條例，但其法律約束力不強，現實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規范力度，效果甚微。尤其缺少生態工程方面的規范和制度，規劃設計中每涉及到生態工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。
4對策建議
4.1建立一套系統的土地整治管理制度
一是制定專門的土地整治法規。高效力的規章制度是高質量執行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據。二是加強調查研究，及時發現問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監理體制、資金審計制度，確保項目的質量以及資金利用的規范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續利用和長期效益。
4.2建立項目糾察制度
由國土資源廳定期組織省外專家對省內各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規劃設計報告、投資預算、施工質量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節輕重追究相關單位、人員責任，對高質量的整治項目予以表揚。定期組織從業人員進行學習、考核，提高行業人員素質。
4.3建立統一的土地整治項目數據庫
將歷年來開展的土地整治項目統一錄入專門的數據庫中，內容包括項目地址、規模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關資料，如可行性研究報告、規劃設計、投資預算書、監理日志、竣工驗收資料等。為以后的數據查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。
4.4完善公眾參與制度
推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權、參與權，接受公民的監督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內成立土地整治公眾監督團體組織，對政府土地整治行為實行監督、提供建議。
5小結
關鍵詞：生態工程；林業；樹種選擇
山川秀美是現代文明社會的重要標志，從人類活動對自然界的影響上來看，生態惡化源于毀林，生態改善始于興林保護和發展森林資源，提高造林質量，是改善生態環境的必由之路。林業生態工程是我國環境建設的重要內容，而樹種選擇是影響林業生態工程造林成敗的關鍵因素之一。
一、林業生態工程造林的重要意義
工程造林是改善生態環境的重大舉措長期以來，人類不斷的毀林毀草開荒，造成了嚴重的水土流失，從而導致沙塵暴、洪澇、干旱等自然災害頻繁，已威脅到人類自身的生存環境。要從根本上改變這一狀況，只有進行宜林荒山造林種草、陡坡地退耕還林還草，來增加植被覆蓋率。
工程造林（特別是退耕還林）是促進農村產業結構調整、改變不合理生產方式的有效途徑；實施工程造林、加快植被恢復、擴大森林面積，不僅可以從根本上保持水土、改善生態環境、提高現有土地生產力，而且可以集中財力、物力，加強基本農田建設，實行集約化經營；在造林過程中，國家投入的大量資金和物資，還有利于優化配置生產要素，促進種植業、養殖業及農副產品加工業的發展，從而進一步加快產業化進程，調整農村產業結構，增加農民收入，促進地方經濟的發展。
工程造林是直接增加農民收入的有效途徑工程造林后，隨著林木的生長，農民可獲得各種林木種子、木本糧油及各種干果、鮮果和牧草，同時可為后續的第二、三產業發展，特別是加工業的發展提供資源。
二、林業生態工程造林要重視樹種的選擇
（一） 要結合本地自然環境選擇合適的樹種
植物生長需要一定的氣候帶，樹木能否成活、生長趨勢好壞取決于其生存環境中的土壤酸堿度、水分、溫度、濕度、光照等自然條件。鄉土樹種是自然優勝劣汰的結果，它指那些長期生長于某地，相比于其他樹種對本地環境具有較強適應性的樹種。優先選用鄉土樹種是造林學的一個重要原則，是尊重自然規律的重要體現。
（二）林業生態工程造林要選擇水土保持樹種
（1）根系發達，能籠絡土壤。在表土疏松、侵蝕嚴重的地方采用根蘗性強的樹種。
（2）樹冠濃密，落葉豐富、易分解、具有改良土壤的性能。生長迅速，郁閉緊密以避免雨點直接沖擊地表，能在林下形成良好的枯枝落葉層，從而保護土壤。
（3）水土保持林應能適應不同地形的特殊環境；護坡林要能耐干旱瘠薄，防風林抗風力要強，不易風倒、風折及枯梢。
（三） 林業生態工程造林必須堅持喬灌草結合
工程造林必須因地制宜，要根據當地的氣候、水文和土地類型條件，進行科學規劃，做到喬灌草合理配置、農林牧相互結合，并科學地確定林種、樹種、草種比例。在干旱的荒山荒坡，要重點發展耐旱灌木，恢復原生植被。在水土流失嚴重且坡度為25°以上的陡坡地段及江河源頭、湖庫周圍、石質山地等生態地位重要地區，要全部營造生態林。在確保地表植被完整、減少水土流失的前提下，可采取林果間作、林藥間作等模式，做到宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草、喬灌草結合。
（四）正確處理生態效益和經濟效益的關系
堅持生態優先，在采取必要的水保措施的條件下，規劃一定的經濟林，選擇經濟林樹種或兼用樹種，并創新種植模式，最大限度地發揮林木的經濟效益及生態效益。盂縣總結推廣的林草間作、林藥間作、林花間作、先密后疏、效益接力、林草牧一體化等配置模式，取得了良好的效果。選擇樹種時，還可考慮依托林木資源的后續產業。
三、提高造林質量改善生態環境
林業生態工程建設工作要做好，除了樹種選擇，還要求林業部門樹立責任心，制定科學、合理的綠化標準，制定林業綠化目標。
（一） 樹立責任心，抓造林綠化質量
造林綠化是利國利民，蔭及子孫，造福后代的公德事業。地球需要綠色，人們生產生活需要綠色，建設社會主義新農村更需要綠色，其一，林業承擔著改善生態環境和促進經濟發展的雙重使命，培育和保護森林資源是林業建設的根本任務，要保證有林地面積增大于減、森林蓄積長大于消，遏制生態環境惡化趨勢，使生態環境步入良性循環的軌道。其二，廣袤的森林是社會環境的生態支撐，對改善區域生態環境、提高人民的生存質量、促進經濟發展起著重要作用，必須加大造林綠化的工作力度。其三，只有加快造林綠化步伐，才能從根本上、源頭上根治水土流失的危害，最終實現人與自然的和諧發展。
（二） 制定科學合理的造林綠化標準
把工程造林綠化標準高低、質量好壞作為林業生態工程建設生命線來抓，把堅持標準，嚴格把關，確保工程質量貫穿于造林綠化的全過程。造林綠化工作是一項投入大，見效慢的公益事業。一定要嚴把設計關，堅持設計高標準。造林作業設計是工程造林的前提，作業設計必須遵循統一規劃、重點突出、集中治理、適地適樹、多林種、多樹種并重、針闊混交的原則。
（1）清理土壤，嚴把整地關，堅持整地高標準。確保造林質量，提高造林成活率，穩定綠化成蔭。土壤是森林的主要生態因子，是植物扎根的地方，是林木生長發育的環境，它不僅供給林木生活所需的營養元素，同時也供給水分和空氣，支持著樹體。所以土壤對林木的生長發育有著巨大的作用。整地采用挖水平槽或魚鱗坑的方式，嚴謹全面整地，破壞原生植被的做法，同時，整地要與封山禁牧等措施相配合，提高荒山植被覆蓋度，保持水土流失。
（2）嚴把苗木關，堅持苗木高標準。苗木質量好壞直接影響到工程造林成果，抓住了苗木質量關就等于抓住造林成活的前提。Ⅰ級苗高生產、地徑生長、造林成活率和翌年保存率最高，在造林時為保證造林質量、強調選用優良的Ⅰ級苗非常必要的。
