時間：2023-09-14 17:28:34
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1、野蠻拆遷，侵害被拆遷人的合法利益
野蠻拆遷是群眾反映比較強烈的問題，容易引發社會沖突，近年來雖然有所減少，但一直屢禁不止。野蠻拆遷主要有三類情況：一是拆遷工作人員工作方法簡單粗暴。某些拆遷工作人員對待被拆遷人態度惡劣、言行粗暴，引起群眾的不滿。有不少拆遷片區都有居民投訴拆遷工作人員方法簡單，態度粗暴，動不動就說“你去告我嘛”，拆遷工作人員的不當言行容易引起被拆遷人的反感。
2、過度拆遷，勞民傷財
就全國范圍來看，建筑物的平均使用壽命越來越短，反復拆遷、隨意拆遷的現象比比皆是。在許多大城市，不僅一二層的老房子拆了，上世紀五十年代至六、七十年代蓋的五六層在拆，以至八、九十年代建的九層十層的房子都要拆，搞所謂的“再開發”，謀取其中的土地利益，由此產生巨大浪費和社會矛盾。
3、破壞周邊環境，影響群眾生活
城市居住密度大，房屋拆遷不僅影響被拆遷人，也干擾了附近不拆遷居民的生活。道路的損壞、治安的惡化、噪聲和粉塵等等，在拆遷過程中，有的拆遷公司只關心盡快完成騰房交地，忽略了因拆遷對未搬遷居民帶來的影響。如某地區800多戶未納入拆遷范圍的居民反映拆遷給他們的居住、購物、出行帶來嚴重影響，導致周邊環境臟亂差、社會治安明顯惡化。有居民反映2002年建設恒茂時時對其居住片區實施拆遷，周邊環境嚴重惡化至今仍影響部分沒有拆遷的住戶的居住質量。有的居民反映拆遷工地的噪聲和粉塵影響居民正常生活沒有引起足夠重視。
二、原因分析
產生上述問題的原因是多方面的，既有法律法規、相關政策方面的原因，也有規劃管理方面的原因；既有拆遷機構、工作人員方面的因素，也有被拆遷人方面的原因。加之當前拆遷工作要求的時間緊、任務重，工作壓力太大，容易產生各種問題。
1、法律滯后
首先是相關法律法規的滯后帶來困擾。我國2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）與物權法的有關規定不一致，已于2007年10月停止執行。舊的《條例》失效了，新的《條例》遲遲沒有出臺，城鎮國有土地上單位和個人房屋的征收與拆遷的權限和程序處于“法律真空”的狀態。
其次是法律解釋的滯后?！段餀喾ā芬幎?，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”但對“公共利益”沒有明確界定，致使遷拆中公共利益與商業利益的混同。
第三是某些法律內容需要補充完善。拆遷中不可避免地存在許多“歷史遺留問題”，如多個產權人共用一個產權證等等?！皻v史遺留問題”應該用歷史的態度去對待，不應一概照搬現行法律法規去簡單地判斷和處理“歷史遺留問題”。這方面的法律法規或者沒有，或者非?；\統，缺乏應有的可操作性。
2、規劃不合理
多年來，由于我們的城市規劃缺乏前瞻性，規劃設計不科學、不合理，導致才修幾年的路就要擴建，剛建十年的樓又要拆。再加上一些領導不尊重、不遵守規劃，隨意修改規劃，城市建設浪費嚴重，過度拆遷、反復拆遷問題日益嚴重。
3、補償安置政策實施前后不一，老實人吃虧
拆遷是一項政策性、社會性很強的工作，必須依法行政、規范運作。無論是計算被拆遷房屋面積。還是確定貨幣補償標準。都應該堅持依法、公平、公正、公開的原則，嚴格遵守相關法律法規，充分維護被拆遷群眾權益。目前在拆遷工作實際運作中，往往不能做到前后一致，導致“先簽協議吃虧，后簽協議得利”，老實守規矩的人吃虧，刁民“釘子戶”得利，結果是越來越多的人爭當“釘子戶”，良民變刁民。
三、對策建議
拆遷是為了建設，為了發展。拆遷在改善城市環境，提高群眾生活質量的同時，也會給一些被拆遷人的生活、工作帶來不同程度的影響?？陀^上講，被拆遷人從一個長期穩定的居住環境被重新安置到其它地區，甚至相對較為偏遠的地區，不僅生活習慣上會產生不適應，而且除了要購買新房、重新裝修外，有的謀生手段往往也要從頭再來，還有交通、購物、就醫、子女上學等都將成為他們不得不面對的實際問題。所以，要實現和諧拆遷，拆遷工作一定要充分考慮群眾的實際困難，盡最大可能保障群眾的利益，否則拆了“窮”窩，就等于捅了“馬蜂窩”，不但社會不穩定，發展也會受到影響，構建和諧社會就更談不上。
（一）政府要做好角色定位，帶頭遵守法律
房屋拆遷關系到各方利益，作為公共權力的代表，政府一方面要帶頭遵守法律，限制公共權力隨意介入拆遷領域；另一方面在拆遷過程中要始終保持中立，圍繞規范拆遷行為和保障居民權益兩個重點，做好管理者和服務者的工作。在拆遷中不偏袒任何一方，維護公平正義，只有這樣，才能樹立政府的權威，政府在人們心中才有公信力。
（二）完善城鎮房屋拆遷法律法規和相關政策
城市房屋拆遷已經成為社會矛盾最易激化的重要領域，盡快完善城鎮房屋拆遷法律法規和相關政策非常必要。
⒈盡快出臺新的“房屋拆遷管理條例”
《物權法》頒布后國務院《城市房屋拆遷管理條例》遲遲沒有修改出臺的情況不能曠日持久地繼續下去了?；蛘弑M快修改《條例》，或者出臺新的法規，這一“法律真空”填補得越早，帶來的損失就會越小。
⒉在新的《條例》中增加“嚴厲追究野蠻拆遷指揮人、參與人以及相關領導的法律責任”的條文，從源頭上震懾野蠻拆遷行為。要針對所謂“誤拆”這一違法拆遷新動向制定限制性措施。
⒊明確拆遷中“公共利益”的法律解釋，規范政府和開發商的拆遷行為，保障和諧拆遷得以順利進行。
（三）科學規劃，減少過度拆遷
關鍵詞：強制拆遷；刑法謙抑性；入罪
中圖分類號：D924文獻標識碼：A文章編號：1005-5312（2011）03-0272-01
一、刑法謙抑性特征
刑法經歷古典16世紀末到十八世紀末的啟蒙主義運動后，又經歷了古典學派、新古典學派理論的發展，特地別是在二次世界大戰后，以安塞爾、格拉瑪蒂拉為首新社會防衛理論的創建，不僅打破了“刑法萬能”的思想，不再以僅僅通過刑法之手段應對復雜的行為，刑法有限性、刑法謙抑性、刑法最后性的理念逐漸得到確立。
刑法謙抑性的概念和特征，專家學者提出自己的觀點，比較有代表性的有：（1）日本學者平野龍一則認為，“即使犯罪侵害或威脅了他人的生活利益，也不是必須直接動用刑法。可能的話，采用其它社會統制手段不充分，或者其它會統制手段(如私刑)過于強烈、有代之以刑罰的必要時，動用刑法。這叫刑法的補充性或謙抑性。”（2）張明楷教授認為，“刑法的謙抑性，是指刑罰應依據一定的規則控制處罰范圍和處罰程度，即凡是使用其它法律足以抑止某種違法行為，足以保護合法權益時，就不要將其規定為犯罪;凡是使用較輕的制裁方法足以抑止某種犯罪行為、足以保護合法權益時，就不要規定較重的制裁方法?！保?）陳興良教授認為，“刑法的謙抑性是指立法者應當力求以最小的支出―――少用甚至不用刑罰(而用其他刑罰替代措施)，獲取最大的社會效益―――有效預防和控制犯罪?！?/p>
平野龍一是最早提出刑法謙抑精神內涵的日本學者，盡管其并未對謙抑性提出具體的界定，但是其中含有刑法存在謙抑的三個層面的意思：（1）補充性。即有關社會和市民安全或利益沖突的事件，只有當習慣以及其他的制度手段無法發揮有效的作用時，刑法才參與進來；（2）不完整性。即刑法并非作用于社會的每一個角落；（3）寬容性，也稱為容忍性、自由尊重性。即使其他途徑無法有效的解決社會沖突，刑法也不參與。張明楷教授主要側重于：（1）非犯罪化。即其他的手段足以治理，不得首科以刑罰手段；（2）輕刑化。既可以較輕的處罰手段的，不得以較重的處分、制裁方法。
陳興良提出的刑法謙抑性的價值內涵包括：（1）緊縮性。即刑法在整個個法律體系參與度降低；(2)補充性。即其他的社會手段不足以解決或者解決過于武斷時使用；（3）經濟性。即用最小的刑法資源的投入，獲得最大的效益。
綜合以上的觀點，筆者這不難發現，雖然中外學者對于刑法謙抑性的認識存在分歧，但是主要可以劃歸為以下兩方面的內容：（1）刑法適用的廣泛性。即刑法的適用應當收縮、抑制和內斂?？梢哉J為只要通過道德以及其他的法律手段可以解決和應對違法行為，足以來保護合法的權益，就不要動用刑法；如果其他部門法、其他的民事、行政的手段可以調整的，刑法規范將作為最后的防線：（2）刑法適用的人道性。即刑法的處罰應盡量寬和、輕緩和人道。刑法謙抑性話語的歷史語境決定了其蘊含深深的價值訴求，昭示著自啟蒙運動以來的民主、自由和人權的崇高理性，弘揚個人主義對國家本位的警惕。
筆者認為，考量某種行為是否應該刑，應該做到以下方面：（1）必要性。即當其他的法律和制裁手段都不足以制止這種行為、保護合法權益不被侵犯時，才有刑罰化的必要;（2）效益性。即刑法是否能夠對此類違法行為起到足夠的預防和抑止效果。即使某一行為有害，但動用刑法不足以有效抑制，采取其他方法有效的話，則不足以使用刑法，“刑罰的目的僅僅在于，阻止罪犯重新侵害公民，并規誡其他人不要重蹈覆轍?！?/p>
二、筆者的見解與理由
筆者認為，強制拆遷入罪有悖于刑法謙抑性的特征，主要的理由和依據如下:
（一）強制拆遷“入刑”之非必要性
當我們被一幕幕拆遷所造成的血案震驚時，考慮其背后存在拆遷人、拆遷公司單位、拆遷改造縣政府等各種利益的交割，有開發商意圖私利，有處于弱勢群體被拆遷人遭受無辜的傷害，但是當分析個中原因，一般的拆遷行為分為幾點：（1）拆遷方存在拆遷手續；（2）協議或裁所定的拆遷期限屆滿；（3）被拆遷人無正當理由拒不拆遷。
（二）規制的可選擇性
土地使用通過《土地法》等一系列的經濟法規進行規制，而拆遷他、如果牽涉具體行政行為，那么行政法規《行政復議法》、《行政訴訟法》等行政法規規制，就，對于一般的侵害土地、宅基地、建設用地使用權，建筑物、構筑物使用權以及其他此類似用益物權《民法》、《物權法》、《合同法》可以規制。所以對于有法規完全可以規避的，再次入刑，僅僅期待有嚴厲的手段制裁，有悖于刑法謙抑性的特征。
參考文獻:
【關鍵詞】城市；拆遷；國有出讓、土地使用權；補償
隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，為了城市、工業發展需要，各地都將面臨著對舊城及城郊村莊進行拆遷的問題，拆遷過程中也必將涉及到提前收回國有出讓土地使用權的補償問題。我國現行的法律法規對提前收回國有出讓土地使用權的補償問題雖有所涉及，但是未能對如何補償、補償標準作出明確的規定。各地在城市拆遷中對提前收回國有出讓土地使用權的補償問題由于缺少明確法律法規依據，在實際城市拆遷實施過程中不可避免的出現各種各樣的問題。
1 國有出讓土地使用權概念
國有土出讓地使用權是土地使用者以向國有土地所有者代表支付出讓金為對價而原始取得的有期限限制的國有土地使用權。簡單說來，就是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。
2 國有出讓土地使用權補償的理論依據
《城市房地產管理法》規定：“國有土地使用權可以依法出讓、劃撥，依法取得的土地使用權可以轉讓、抵押、出資、作價入股?！薄段餀喾ā返谝话偃鍡l規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施?！边@樣以立法的形式確立了國有土地使用權全新的涵義：依法取得的從國有土地所有權中分離出來的土地使用權，成為一種新的不動產物權形式，成為了用益物權。[1]明確了土地使用權是一項用益物權――財產權的法律屬性，也就確立了城市拆遷中收回國有土地使用權補償的理論基礎。
3 對現行法律法規對城市拆遷中提前收回國有出讓土地使用權補償問題的規定的分析
《土地管理法》第二條、第五十八條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄盀楣怖嫘枰褂猛恋氐模粸閷嵤┏鞘幸巹澾M行舊城區改建，需要調整使用土地的，收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公眾利益的需要，國家依照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償?！薄冻鞘蟹康禺a管理法》第十九條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償?！币陨戏煞ㄒ帉κ栈貒谐鲎屚恋厥褂脵嗟谋硎鲇泻艽蟛町?，反映在“給予補償”、“給予相應的補償”和“給予適當的補償”的文字表述的內涵上，這對城市房屋拆遷管理的實踐必然產生疑義，在拆遷人與被拆遷人之間引發權益爭議，產生利益糾紛。[1]我國唯一一部關于城市房屋拆遷的法規《國有土地上房屋征收與補償條例》對國有出讓土地使用權的補償沒有明確的規定，僅將土地使用權的價值隱含在房屋價值當中，土地資產價值未能得到顯現。
另外，對于土地使用權的具體補償規定僅在《物權法》第一百四十八條規定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金?！焙唵蔚耐诉€剩余年限的土地出讓金，未能考慮土地使用權人已有的土地開發投資對土地資產增值效應的影響，也未考慮地價上漲的因素，如果僅僅退還剩余年限的出讓金讓土地使用權人喪失了未來一定的土地收益，恐有失公允。因此加快提前收回國有土地使用權補償的立法，規定收回國有土地使用權補償標準迫在眉睫。
4 對城市拆遷中提前收回國有出讓土地使用權補償問題的幾點建設性建議
為維護國有土地使用權人的合法權益，避免城市拆遷中因提前收回國有土地使用權引發糾紛的發生，筆者結合自己多年工作實際，對于收回國有土地使用權補償問題提一下幾點建設性建議：
4.1 嚴格區分“公益性拆遷”、“非公益性拆遷”（商業拆遷）
根據法律法規的規定，為了社會公共利益的需要可以提前收回國有土地使用權。但是什么是“公共利益”卻沒有明確的界定，實際也很難界定。實際當中，很多明明是非公益性拆遷（商業拆遷），卻被冠以公益性拆遷的名銜，因此應嚴格界定公益性拆遷的范疇。對于非公益性拆遷（商業拆遷），應由開發商與土地使用權人通過民事流轉來實現土地使用權的變更，并由雙方基于誠實信用、公平合理的原則進行補償。[2]
4.2 實行房屋與土地使用權的分離評估
新頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》僅僅規定了對房屋的補償，將土地使用權的補償隱含于房屋補償中，土地資產未能得到體現。另外沒有考慮到房屋面積與占地面積比率的差異。實行房屋與土地使用權分離評估，分開補償，有利于真實顯示土地使用權的市場價值。
4.3 國有出讓土地使用權的補償應按照市場價值進行補償
依據土地級別、基準地價和土地用途建立國有出讓土地使用權價格評估體現和評估標準，從市場價格出發，實行以市場為導向的國有出讓土地使用權價格浮動機制。還應根據國有出讓土地使用權剩余年限、拆遷后土地級差等因素的影響，設置調整系數。[1]
4.4 完善和規范有關收回國有出讓土地使用權補償的立法
有關機關對有關拆遷的行政法規、地方性立法進行全面的審核，對相關法律法規進行進一步的規范和完善，使收回國有出讓土地使用權的補償有統一的法律依據。
只有在城市拆遷中對國有出讓使用權采取科學合理的補償，才能有效避免因提前收回國有出讓土地使用權引發糾紛的發生，土地使用權人的合法權益才能得到有效的保障和維護。
參考文獻：
關鍵詞 ： 拆遷 補償 政府管理 糾紛
城市房屋拆遷是一項破舊立新的工作，對于改善城市居民的生產、生活環境，推動城市建設以及區域經濟的發展，具有重要意義。同時，城市房屋拆遷工作直接關系到被拆遷人的切身利益，稍有不慎，極有可能引發尖銳的矛盾沖突，影響社會穩定。如何防范、化解矛盾，一直是困擾拆遷實務部門的難題。
一、城市房屋拆遷矛盾糾紛的焦點
現實中所有的矛盾和糾紛，無不源于利益的對立和沖突。在城市房屋拆遷中，拆遷人和被拆遷人是利益對立的矛盾著的雙方，拆遷人拆除被拆遷人的房屋，對價是補償被拆遷人。無論是拆遷人，還是被拆遷人，作為理性的市場主體，均有尋求自身利益最大化的動機，拆遷人追求“拆”得又快又省，被拆遷人追求“補”得及時合理。在“拆”與“補”這一對矛盾中，“補”是矛盾的主要方面，直接決定“拆”能否順利展開，補償的合理與否與及時與否常常成為糾紛的焦點。
（一）補償不合理
補償不合理，通常表現為補償數額偏低，不能完全填補被拆遷人因拆遷而遭受的損失。這也就是說，在政府、拆遷人和被拆遷人三方共同參與的拆遷活動中，政府、拆遷人均各取所需，只有被拆遷人遭受了凈虧損，糾紛也就在所難免。這既有立法上的原因，也有執法上的原因。
長期以來的“效率優先、兼顧公平”的指導思想，使立法者往往過于關注“多快好省”推進拆遷工作，忽視了對被拆遷人利益的保護。如， 1991 年 3 月 22 日 公布的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱舊《條例》）第二十條規定：“作價補償的金額按照所拆房屋建筑面積的重置價格結合成新結算”。這種計算補償金額的方式，雖節省了拆遷成本，但被拆遷人只能得到房屋殘存價值的補償。
不過，這種狀況近年有所改善。 2001 年 11 月 1 日 實施的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱新《條例》）第二十四條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”。顯然，新《條例》將被拆遷房屋作為房和地的統一體即完整的房地產來看待，不僅僅考慮房屋的殘值，還要考慮區位、用途等因素。與舊《條例》相比，這種補償金額計算方式對被拆遷人更為有利，也更為合理，我們稱之為合理補償金額。
然而，作為人類建造物的房屋，只有相對于人才有存在的意義。對于被拆遷人而言，被拆遷房屋絕不僅僅是遮風避雨的場所，更是各種人情交往、便利生活（如就醫、購物等）得以開展的依托，拆遷即意味著生活環境的變化，這會給被拆遷人原有的便利生活、社會交往等造成不利影響，并且，對新環境的適應也需要一個身心備受煎熬的磨合期。從經濟學的角度看，這些都屬于被拆遷人因拆遷而支付的成本，理應得到補償，我們稱之為充分補償金額。不過，無論新、舊條例，均未涉及這方面的補償。
新《條例》雖然規定了“以房地產市場評估價格”來確定補償金額，卻沒有規定明確、具體、公正的操作程序來予以保障。實踐中，拆遷人往往采取先入為主的辦法，先委托房地產估價機構對拆遷范圍內的所有房屋分戶評估，分戶出具評估報告，以此為依據，使用各種手段要求被拆遷人接受。有的地方性法規甚至規定補償金額由拆遷人與被拆遷人協商確定，這無異于要被拆遷人與虎謀皮，結果可想而知。
因此，現實中被拆遷人所得到的補償不僅低于前述分析所揭示的理應得到的充分補償金額，也往往低于現行法律法規規定的合理補償金額。
（二）補償不及時
補償不及時就是拆遷人不能按照承諾將補償款及時支付予被拆遷人。與補償不合理主要發生于拆遷補償安置協議磋商談判過程中不同，補償不及時主要發生于協議簽訂后，是履行合同的問題。現實中，補償不及時的情況比較常見，幾乎所有的“爛尾地”、“爛尾樓”都存在著長期拖欠補償款的問題。補償不及時的危害巨大，常常使被拆遷人面臨“房、錢兩空”的困境，甚至引起災難性后果，群體性上訪也常常因此而起。
二、現行管理體制在一定程度上助長了拆遷糾紛的發生
無論是補償不合理，還是補償不及時，均是拆遷人對被拆遷人民事權利的侵害。侵權行為如果能及時得到糾正，糾紛不致產生?？梢姡饷堋⒄{解糾紛的機制健全與否，在一定條件下是糾紛產生或激化與否的關鍵所在。與理想狀態相反，現行建設項目管理體制并未在緩和矛盾、化解糾紛方面起到充分的積極作用。新的建設項目往往在實際獲得所占用土地前就已經辦妥了從立項、選址、規劃、用地直到施工許可等的行政審批手續，“立新”工作已基本完成，拆除新項目占地范圍內的房屋等“破舊”工作只是“立新”工作的附屬。政府的精力主要用于“立新”，既未將“立新”與“破舊”統籌考慮，也未對“破舊”給予足夠的重視。于是，實際工作中政府管理不到位的情況時有發生。
政府管理不到位有多種表現，首先是具體行政行為有瑕疵，或各管理部門之間協調銜接不夠順暢，或群眾參與不充分，直接或間接損害了拆遷人或被拆遷人的權益。這種情形往往直接導致政府管理部門與拆遷人或被拆遷人之間的糾紛，行政復議、行政訴訟是其常見的表現形式。實踐中，這種管理不到位引發的拆遷糾紛存在嚴重的“錯位”現象：決定拆遷范圍內的房屋拆遷與否的是城市規劃，拆遷許可管理只是站在被拆遷人的立場上，對符合城市規劃的拆遷申請進行審查，禁止那些未能充分考慮被拆遷人利益的拆遷活動。但在被拆遷人看來，拆遷活動得以實施的直接根據是拆遷許可。所有的拆遷矛盾和糾紛都涌向拆遷管理部門，要求予以解決。由于超出了職能范圍，拆遷管理部門問題不可能解決所有問題，更為嚴重的是，由于前置審批部門沒有動力吸收利害關系人參與具體行政行為，前置審批行為大都不能取得群眾的理解支持，糾紛的根源還在不斷產生。
政府管理不到位更常見的表現是推委，不積極、不主動。這種情況主要發生于法律法規的模糊地帶，其特點是廣泛存在、不易規范、危害巨大。將凡與“拆”字有關的矛盾糾紛不分青紅皂白地推向拆遷管理部門，對于拆遷人與被拆遷人的談判磋商指導不力，甚至以民事關系為由而置之不理，缺乏主動化解矛盾的積極性等，就是這種情況表現。出現這種情況的根源是管理部門自身定位不準確，將自己僅僅定位于管理者，缺少服務意識，結果就是前期“立新”時就積極行使行政權力，為拆遷人辦理立項、規劃、用地等一系列行政手續，而后期“破舊”時對于拆遷人與被拆遷人之間的補償關系消極處之。這種“前期積極蠻干、后期消極不干”的做法不僅在理論上站不住腳，實踐中危害也非常大。
首先，在城市房屋拆遷中，拆遷人是經濟實力強大的單位，被拆遷人則是經濟實力相對較弱的分散個體；拆遷人是有計劃、有準備的參與拆遷活動的，是拆遷程序的啟動者，被拆遷人是被動的加入到拆遷活動中來的。依據現行的法律法規，一旦拆遷人啟動拆遷程序，不論被拆遷人與拆遷人是否達成補償協議，拆遷都會進行下去，被拆遷人的房屋都會被拆除?？梢姡@是一個力量不對稱的博弈，經濟學的研究表明，在此場合，政府的職責是直接或間接扶持弱勢一方，使其強大起來，達到或基本達到與對手一樣的重量級別。否則，任由不對稱博弈發展下去，必將是一場災難。
其次，從民事法律的角度看，政府拆遷管理工作是公權力干預私權利的過程，集中表現為對被拆遷人合同自由的剝奪或限制。合同自由是合同法最基本的原則，是市場經濟的基石之一，包括訂立或不訂立合同的自由、選擇與誰訂立合同的自由，以什么條件訂立合同的自由。在城市規劃確定下來那一刻起，被拆遷人就被剝奪了不訂立合同的自由；在土地權屬證明文件發出那一刻起，被拆遷人又被剝奪了選擇與誰訂立合同的自由。被拆遷人唯一能做的就是爭取比較有利的合同內容，但囿于手段有限，常常無可奈何。從糾正市場“失靈”的角度看，這種剝奪或限制是可以理解的。不過，這種剝奪和限制也使本來就處于弱勢地位的被拆遷人更加“弱不禁風”。就維護市場公平的需要而言，由于政府在前期管理中依法限制被拆遷人的權利，在后期管理中理應加強監管，加強對被拆遷人利益的保護，加強對雙方談判磋商補償協議的行政指導。
前一種政府管理不到位以積極作為的方式損害了被拆遷人的利益，而后一種政府管理不到位以消極不作為的方式置需要得到幫助的被拆遷人于孤苦無依的境地。前者直接制造了糾紛，后者往往激化原有糾紛，甚至造成悲劇事件。
三、建立健全拆遷矛盾糾紛防范和化解機制的構想
防范與化解拆遷糾紛是建設和諧社會的重要組成部分，是順利開展城市房屋拆遷工作的重要保障。建立防范和化解拆遷矛盾糾紛的長效機制是一項系統工程，需要從多方面著手。
（一）加強拆遷立法，建立健全科學的拆遷制度
利益是矛盾與糾紛的根源，對利益的歸屬和“界址”進行清晰、明確的界定，是定紛止爭的有效手段，這就是產權制度得以產生和存在的根本原因。產權是一束權利義務的集合，規定產權人及相關利害關系人行為的范圍。就城市房屋拆遷而言，制定一套科學、嚴密、明確、具體的權利義務體系即行為規范體系，是化解矛盾、防范糾紛的前提和依據。目前，拆遷方面的立法最大的問題是沒有一部法律來統一規范拆遷活動，僅有國務院《城市房屋拆遷管理條例》，這是一部行政法規，效力層級低，過于簡單，有的內容自相矛盾，還有的內容有違反《憲法》之嫌。
（二）加強拆遷法律法規的宣傳教育
糾紛的發生與當事人的法治意識和法律素養也有密切關系。法治意識強和法律素養高的人，不但通曉自己在拆遷活動中的權利和義務，還熟悉維護自身合法權益的手段，遇事理智，沿法治軌道行為。加強拆遷法律法規的宣傳教育的目的，就是加強拆遷當事人的法治意識，提高法律素養，使當事各方自覺遵循法治軌道參與拆遷，以及解決可能發生的糾紛。加強拆遷法律法規教育的方式，既可以是常規的，即通過廣播電視、報刊等媒體舉辦專題知識講座，或以張貼宣傳畫、散發宣傳單冊等行使開展，也可以是有針對性的，針對某一拆遷項目被拆遷人、拆遷人、拆遷實施單位等集中上課。
（三）保障被拆遷人的參與權
至少從理論上說，作為被拆遷房屋的所有人或使用人，被拆遷人有權參與將對其房屋財產造成重大影響的一切活動或決定。被拆遷人通過參與從規劃到用地直到拆遷許可等行政管理活動，能更深入了解政府決策為民的本質，在政府與被拆遷人之間建立起良性互動，爭取被拆遷人的理解與支持，改變或緩解被拆遷人由于不理解而導致的敵視態度。被拆遷人參與最常用的形式是聽證，通過開聽證會，被拆遷人及拆遷人反映問題和困難，管理部門在決策時才能更符合實際。必須明確的是，舉行聽證絕不僅僅是核發拆遷許可或行政裁決環節才需要做的事情，在從規劃開始的各個環節均應舉行聽證，聽取有關當事人的意見。
被拆遷人參與拆遷決策的形式還有很多，在有的城市，為解決被拆遷人對拆遷補償評估金額的可接受性，采取由被拆遷人集體投票選舉評估機構、拆遷人支付評估費用的辦法。此舉大大降低了因補償不合理所致的糾紛。
（四）信息公開要充分，保障各方的知情權
拆遷活動中的信息公開，不僅包括政府管理部門政務信息的公開，也包括拆遷當事人之間有關補償的具體信息的公開。信息公開越充分，越能取信于人，杜絕一切猜疑，以及不必要的盲目攀比，推進拆遷工作的順利開展。
（五）以積極的態度處理糾紛
現實中，有些政府管理部門常常以拆遷人與被拆遷人之間的補償糾紛系民事法律關系為由，要求當事人走訴訟程序處理。不能說這種做法不合法或不合理，但這種一推了之的做法，也反映出政府管理部門對人民內部矛盾的漠不關心及懶惰。事實上，作為項目建設的行政管理部門，對有關的民事糾紛更知情，協調處理起來有其獨到的優勢。因此，政府部門應當本著“執政為民”理念，對于與本部門職責有關的民事糾紛，大膽地居中調解，以盡快化解矛盾，維護社會的安定團結。
（六）正確對待拆遷中的“釘子戶”
三部與公眾相關的法規規章
勞動和社會保障部《最低工資規定》。該《規定》適用范圍不僅包括企業，還包括民辦 非企業單位、有雇工的個體工商戶和與之形成勞動關系的勞動者，以及國家機關、事業單位 、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者?！兑幎ā分赋?，勞動者在依法享受帶薪年休 假、探親假等國家法定的休假期間視為提供了正常勞動，用人單位必須依法應支付的不得低 于最低工資標準的勞動報酬?！兑幎ā访鞔_了最低工資標準測算方法，要求最低工資標準每 兩年至少調整一次。對于違反規定的，勞動保障部門將責令用人單位按所欠工資的最高5倍 支付勞動者賠償金。
建設部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務總局《城鎮最低收入家庭廉租住房管 理辦法》?！掇k法》指出，城鎮最低收入家庭廉租住房保障方式應當以發放租賃住房補貼為 主，實物配租、租金核減為輔。實物配租要面向孤、老、病、殘等特殊困難家庭及其他急需 救助的家庭。為了保證公平和公正，《辦法》還要求，申請廉租住房的最低收入家庭，應當 提出書面申請，市、縣人民政府房地產行政主管部門審核后，應當予以公示。有關部門可以 通過入戶調查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭收入和住房狀況進行核實。
建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》。該《規程》明確了行政裁決及強制拆遷的 程序，增加了行政調解程序，建立了拆遷聽證制度，確立了拆遷補償安置標準的裁決原則， 規范了拆遷強制執行行為?！兑幊獭分赋?，因拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補償方式、補 償標準以及搬遷過渡方式、過渡期限等原因達不成協議，當事人可向市、縣房屋拆遷管理部 門申請裁決。未達成拆遷補償安置協議戶數較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁 決申請前，應當進行聽證。未經行政裁決不得實施行政強制拆遷，拆遷人、接受委托的拆遷 單位在實施拆遷中采用恐嚇、脅迫以及停水、停電等手段，強迫被拆遷人搬遷或者擅自組織 強制拆遷的，由所在市、縣房屋拆遷管理部門責令停止拆遷，并依法予以處罰；觸犯刑律的 ，依法追究刑事責任。
三部重要的行政性法規規章
國務院《地質災害防治條例》?！稐l例》明確規定，國家實行地質災害預報制度和地質 災害調查制度。國務院國土資源主管部門會同國務院建設、水利、鐵路、交通等部門，依據 全國地質災害調查結果，編制全國地質災害防治規劃，經批準后公布?？h級以上人民政府應 當將城鎮、人口集中居住地區、風景名勝區、大中型工礦企業所在地和交通干線、重點水利 電力工程等基礎設施作為地質災害重點防治區中的防護重點。國家建立地質災害監測網絡和 預警信息系統，實行地質災害預報制度。地質災害預報由縣級以上人民政府國土資源主管部 門會同氣象主管機構。任何單位和個人不得擅自向社會地質災害預報。對出現地質 災害前兆、可能造成人員傷亡或者重大財產損失的區域和地段，縣級人民政府應當及時劃定 為地質災害危險區，予以公告，并在地質災害區的邊界設置明顯警示標志。
國土資源部《礦產資源登記統計管理辦法》。與1995年《礦產儲量登記統計管理暫行辦 法》相比，修改和補充后的《辦法》改變了以往礦產儲量統計與開發利用統計分別進行、一 個部門多頭統計和部分填報內容重復的狀況，將原來實行的原礦產資源儲量與開發利用兩項 統計制度合并，建立了新的規范的礦產資源統計制度。同時，明確了礦產資源登記統計管理 的職責分工，并將礦產資源儲量登記與評審備案、探礦權采礦權管理等緊密鏈接起來，同時 辦理，既強化了國土資源主管部門對礦產資源登記統計工作的統一管理，便于登記工作的落 實，又簡化了程序，提高了效率，進一步明確了礦產資源儲量登記的作用。另外，新《辦法 》還制訂了新的指標項目，修改了有關專業術語和名稱，增加了停辦（關閉）礦山殘留礦產 資源儲量登記方面的規定。
國土資源部《海底電纜管道保護規定》。該《規定》對海底電纜管道的安全運行、海底 電纜管道所有者合法權益、海上作業與海底電纜管道的保護、海底電纜管道糾紛的解決以及 處罰做出明文的規定。《規定》指出，海上作業者在海上作業時鉤住海底電纜管道的，應當 立即報告所在地海洋行政主管部門，不得擅自將海底電纜管道拖起、拖斷或砍斷。海上作業 者為保護海底電纜管道致使財產遭受損失，有證據證明的，海底電纜管道所有者應當給予適 當的經濟補償；但擅自在海底電纜管道保護區內從事挖砂、鉆探養殖等海上作業的除外。單 位和個人造成海底電纜管道及附屬保護設施損害的，應當依法承擔賠償責任。
四部與財經有關的法規規章
中國銀行業監督管理委員會《金融機構衍生產品交易業務管理暫行辦法》。該辦法對金 融衍生產品的管理進行了統一的規范，還首次對金融機構開辦衍生產品的準入條件和開辦程 序進行了明確規定，加強了衍生產品的準入管理?！掇k法》指出，申請開辦衍生產品交易業 務的中國國內的金融機構，必須具備健全的衍生產品交易風險管理制度和內部控制制度；完 善的衍生產品交易前、中、后臺自動聯接的業務處理系統和實時的風險管理系統；配備相應 的人員和設施。外國銀行分行申請開辦衍生產品交易業務，應獲得其總行對該分行從事衍生 產品交易品種和限額等方面的正式授權；除總行另有明確規定外，該分行的全部衍生產品交 易統一通過給其授權的總行系統進行實時交易，并由其總行統一進行平盤、敞口管理和風險 控制。銀監會有權隨時檢查金融機構有關衍生產品交易業務的資料和報表，定期檢查金融機 構的風險管理制度、內部控制制度和業務處理系統是否與其從事的衍生產品交易業務種類相 適應。
中國人民銀行《中國銀聯入網機構銀行卡跨行交易收益分配辦法》?！掇k法》統一了發 卡行和中國銀聯在跨行交易中的收益分配比例和辦法，規定ATM跨行取款交易收益分配采用 固定行手續費和銀聯網絡服務費方式。持卡人在他行ATM機上成功辦理取款時，無論同 城或異地，發卡行均按每筆3.0元的標準向行支付手續費，同時按每筆0.6元的標準 向銀聯支付網絡服務費。暫不規定ATM跨行查詢收費。POS跨行交易的商戶也須按一定比例向 發卡行和銀聯繳納服務費。
中國保險監督管理委員會《外國保險機構駐華代表機構管理辦法》。與舊辦法相比，新 《辦法》明確了外國保險機構申請駐華機構的審批時間，規定了外國保險機構及相關稱謂。 《辦法》指出，“外資保險機構駐華代表機構”將改名為“外國保險機構駐華代表機構”。 按照中國入世承諾，新辦法加入了保監會審批的期限的規定；對審批的程序進行了細化，明 確規定，正式申請表由保監會提供，保監會審批的期限為20日，20日內不能作出決定的，經 保監會主席批準，可以延長10日。對代表機構的展期，不再審批，對代表機構變更地址、更 換或增減代表、副代表、外籍工作人員，則由審批改為事后報告。
國家外匯管理局《關于規范非居民個人外匯管理有關問題的通知》。該通知對我國境內 非居民個人的外匯流入、流出，等各環節都進行了規范，并明確了銀行的職責?！锻ㄖ分?出，外國自然人（包括無國籍人）、港澳臺同胞和持中華人民共和國護照但已取得境外永久 居留權的中國自然人都是非居民個人。《通知》以1萬美元和5000美元為界，分別規定了非 居民個人辦理外匯收支、外匯劃轉、結匯、開立外匯賬戶、將外匯匯出境外應辦理的相關手 續。銀行應當按照本《通知》規定辦理非居民個人外匯業務，并接受外匯局的監督、檢查。
三部與海關相關的法規規章
國務院《中華人民共和國知識產權海關保護條例》。《條例》明確規定了知識產權海關 保護的范圍以及期限。海關對與進出口貨物有關，并受中華人民共和國法律、行政法規保護 的商標專用權、著作權和與著作權有關的權利、專利權實施保護，知識產權權利人可以按照 本條例的規定，將其知識產權向海關總署申請備案。知識產權海關保護備案自海關總署準予 備案之日起生效，有效期為10年，知識產權權利人可向海關申請扣留侵權嫌疑貨物。
海關總署《海關關于加工貿易保稅貨物跨關區深加工結轉的管理辦法》。與舊辦法相比 ，新《辦法》做了較大的修改，并對轉入、轉出企業辦理結轉計劃備案手續程序、辦理結轉 報關手續的程序進行了細化。《辦法》指出，加工貿易企業開展結轉的，轉入、轉出企業無 需經外經貿主管部門批準，只需經主管海關備案后，就可辦理實際收發貨及報關手續?！掇k 法》還規定了申請結轉的加工貿易企業如有不符合海關監管要求，被海關責令限期整改，在 整改期內的；逾期未報核《手冊》的；未按照本辦法第五條規定填制結轉貨物收發貨單的； 涉嫌走私已被海關立案調查，尚未結案的等四種情形，海關將不予受理。
海關總署《中華人民共和國海關對用于裝載海關監管貨物的集裝箱和集裝箱式貨車車廂 的監管辦法》。該辦法加強了對集裝箱制作、集裝箱式貨車車廂的制造或改裝以及集裝箱和 集裝箱式貨車車廂的維修的監管。《辦法》規定，境內制造集裝箱的工廠、境內制造或者改 裝集裝箱式貨車車廂的工廠應持《工廠認可證書》，向其所在地海關申請遞交申請書，經核 準后由海關頒發相應的核準證書，方可從事集裝箱制造、集裝箱式貨車車廂制造、改裝或者 維修。海關總署授權中國船級社統一辦理集裝箱我國海關批準牌照、境內裝載海關監管貨物 的集裝箱式貨車車廂的海關批準牌照。海關可以隨時對維修工廠維修的安裝海關批準牌照的 集裝箱和集裝箱式貨車車廂進行核查。
一、文登市城中村改造的現狀
近年來，伴隨工業化、城鎮化和農業現代化的融合推進，文登市城市規模迅速擴大，城市功能日益完善，城市面貌日新月異。城區面積由1978年的4.31平方公里擴大到2013年的36.5平方公里，城區人口由1978年的1.3萬人擴大到現今的24萬人。但同時，規劃區內存在的38個城中村，極大制約了城市形象和功能品位的全面提升。目前，全市38個城中村已有5個村完成整體改造、搬入新居，18個村已取得了階段性成果，9個村正在啟動改造項目，城市面貌和人居環境得到顯著改善，廣大群眾真正享受到經濟社會發展的豐碩成果。
二、文登市城中村改造存在的問題
第一，政策依據問題。城中村改造是一項全新的工作，到目前為止，國家未出臺一部完善的指導城中村改造的法規文件，沒有現成的經驗可以借鑒，必須根據自身實際和城中村居民的接受能力來制定政策。雖然文登市出臺了一系列的城中村改造政策，但形勢變化較快，其政策相對滯后，在實際操作中出現偏差，且前后政策涉及的補償標準等內容不一致，容易引發社會矛盾，影響到城中村改造工作的順利進行。
第二，“半城市化問題”突出。從發達國家的經驗來看，非農化、城鎮化與市民化本應是“三位一體”的整體，而在文登這三者與中國其他城市一樣嚴重脫節，形成了比較獨特的“半城市化”現象，即農村人口向城市人口轉化過程中的不完整狀態。也就是說大量的進城務工的農民工不具有城市居民戶口，不能與城市居民享有同等待遇。因此，這部分人雖離開了農村，但又沒有真正融入城市，由此形成了獨特的“半城市化現象”。這種半城鎮化現象固然支撐了低成本的工業化，但也引發了一系列的社會經濟矛盾。
第三，群眾觀念問題。城中村居民內心渴望改變現有的居住環境，但考慮到以后高漲的生活費用，多數居民滿足于目前出租房屋的生活現狀，從而對城中村改造存有抵觸情緒，對城中村改造的重要性和迫切性認識不到位，沒能從整個城市的長遠發展關注這一問題，改造的積極性和配合度不高。
第四，拆遷困難問題。城中村居民失去土地，且大部分無固定工作。因此，將養老、看病等后顧之優的所有希望都寄托在拆遷補助上，要價不斷抬高，有的遠遠超出合理范圍，政府或開發商難以接受。
第五，資金籌措問題。資金來源是城中村改造的瓶頸問題。城中村的拆遷和補償費用是一筆巨大的開支，包括拆除舊房、規劃設計、土地出讓、土地使用、臨時安里等費用。高昂的拆遷安置成本，導致開發商不愿涉足城中村改造，大大制約了城中村改造進程。另外，政府也要承擔大量的城市基礎設施建設任務，僅靠政府財力也是一時難以解決的。
三、加快文登市城中村改造的對策
城中村是在城市化建設高速發展過程中遺留下來的間題。由于歷史遺留問題大多都會產生后遺癥，解決起來有一定的難度，花費的精力和付出的代價可能要更多一點。所以對城中村改造需要多費一點心思，以實事求是的態度，制定科學的政策思路和建設規劃。通過調查和分析，借鑒其他城市的成功經驗，提出如下思考和建議：
第一，加大政策和法制的宣傳力度。一是要充分考慮到拆遷工作直接關乎廣大被征收房屋拆遷人的切身利益，在制訂完善拆遷補償政策時，應廣泛征求被拆遷人的意見，并多層次全方位的利用媒體等形式宣傳拆遷安置政策，讓被征收房屋拆遷人了解其內容，理解其合理性；二是要加大對“公平公正、陽光操作、依法拆遷、和諧拆遷”和相關法律法規的宜傳力度，使與被征收房屋拆遷人切身利益息息相關的法律法規深人民心，家喻戶曉，使被征收房屋拆遷人在突發性事件中能明大理顧大局識大體；三是參與拆遷的工作人員要熟悉拆遷的有關法律法規和政策規定，在幫助群眾算清算好拆遷補償賬，以及貨幣安置、調房安置與遷建安置的對比賬的同時，給群眾講解有關法律法規，以便達到說服、動員的目的。
第二，發揮市場資源配置作用。城中村改造是一項艱巨而復雜的系統工程，需要政府、城中村、開發商在市場作用下合力推進。因此，政府必須明確自身的職能定位，有所為有所不為。堅持政府調控與市場運作相結合的辦法，由政府統籌安排項目計劃，統一規劃審批改造片區，平衡征地拆遷補償標準，組織對土地進行公開“招、拍、掛”；同時依靠市場進行公平競爭開發，通過市場運作籌集建設資金，解決建設資金缺口問題。
關鍵詞：舊城更新；動拆遷；舊區改造
中圖分類號：F299.21 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）22-0124-03
一、舊城更新的定義討論
舊區改造、動拆遷在國外稱之為舊城改造或舊城更新。國外關于舊城改造和舊城更新的理論研究很多以英、德、美等西方發達國家為典型。正如國家城市的發展規律一般，發達國家的城市比發展中國家在舊城更新上的發展同樣更早。譬如，英國的城市化發展始于工業革命時期，美國開始于19世紀30年代的經濟危機時期（Eisner S，1993）。而絕大多數第三世界國家城市化進程是從19世紀50年代開始才有較快發展（McAuslan P.，1985）。
“舊城更新”一詞最早由美國Eisenhower的顧問委員會在1954年的時候首先提出，同年，“舊城更新”這一概念被正式列入美國住房法規之中（Bussink，1985）。
城市更新的內涵分為廣義和狹義兩種，廣義的舊城更新是為了改善諸如衛生設施缺乏、公共交通不足、城主居住房屋破舊、基礎設施不完善，城市用地規劃不合理等復雜的城市問題，從社會、文化、經濟、衛生及物質空間等方面進行干預（Britannica E Ed，1994）。
由于舊城更新涉及范圍相對較廣，所以依然沒有一個世界公認的標準定義。而是出于因地制宜、因人而異的原因各有各的理解。不過，隨著時間的推移和社會的發展，它還是逐步經歷了從狹義到廣義的過程。
最初的狹義理解僅僅是將舊城更新放置入在物質空間規劃和住房政策的領域。舊城更新只是為了修復破舊衰敗的城市物質構件，使它們依然符合現代城市的居住功能（Buissink）。相關研究通過把舊城更新所包含的一系列建造行為羅列出來并加以解釋?？梢詫⒊鞘懈陋M義地理解為一系列建造行為，這些建造行為具體包括拆除重建、調整建筑內部結構、大面積修繕和小塊修復。
為了重建、改善、修復、維護或拆除已有建筑，政府采取一系列用于社會、經濟、文化、規劃建設等領域的系統性的干預，使人們的居住標準達到政府的規定（Metselaar，1992）。這個理解不僅把舊城更新定義為傳統的物質空間規劃、住房政策以及建設領域的一部分，并將舊城更新歸到一個更大的社會、經濟、文化等多領域背景。與Couch之前提出的定義相比，這個定義具有更大的廣泛性，它表現為其所針對的研究對象不單單是傳統理解上的大城市、大城鎮，同時也包括了鄉村、小鎮和集鎮。
中國人口多，土地廣，因國土性質不同，各地區的舊改也有城鄉差異。上海的城市發展節奏領先于全國其他省份地區，其舊改形式主要分為“拆除”“改造”“保留”三種。“拆除”就是將建筑物全部拆除，不再保留原有的居住街區等；“改造”主要是指舊住房綜合改造，如成套改造、平改坡、三統一等；“保留”則是將歷史保護建筑進行重點保留，并且展開保護性的修繕改造。
二、舊城改造的模式研究
城市更新是西方發達國家舊住宅區改造工程的首要工作，其基本形式為：維護性開發、整治性開發和重建性開發，這三種基本模式與上海的“拆除”“改造”“保留”有異曲同工之處。
在西方，在不同的時期發展背景下，面對不同的城市問題，就采用了不同的應對手段來解決舊城更新問題，并且這些方法和手段都對應各個時期，呈現多樣化的特征。貧民窟清理、大范圍地推倒拆除、城市土地互相置換不同于開發新區、內城更新；地區更新、區域轉型不同于文化復興和經濟復興。它們的特點有的大相徑庭，有的大體相似，效果顯著的值得研究與借鑒。
不同階段的改造政策有不同的針對性和偏向性。世界上普遍出現的舊住房改造政策主要有以下三方面：
一是結合城市住房、經濟布局的總體規劃。在舊區改造的規劃中，結合地區的總體規劃和用途，重視功能性的建設，注重住宅和地區的產業轉型互相照應。英、美、德等發達國家，都十分注重這方面的研究和探索。
二是重視法律法規的制定與完善。西方國家和地區的政府將舊區改造、舊城更新列入立法范圍，以法律的形式規范舊城更新工作，在不同的時期，住房法律法規都有所不同，不斷完善，與時俱進。并且，這些法律法規也體現在城市發展規劃中。
三是明確舊城更新的執行標準。對舊城更新中的新舊界定、面積認定和改造方案等，都有十分明確的參考標準，這些標準體系十分完善，從國家層面到地區部門層面都十分清晰。
“十一五”之后，中國城市代表上海，開始呈現以下特點：改造速度由趨緩到加速、改造水平有低級到成熟、矛盾化解由依靠人到依靠體制機制、政策支持由窘境到優境。
三、舊城更新的焦點研究
每個國家的城市化進程都大多相似，但是，中國舊城更新出現的原因不同于其他發展中國家。例如，Leaf談到“如果說人們對第三世界國家的傳統理念是：到處充斥著尖銳的社會經濟矛盾以及由低收入人群和大量居住在貧民窟或棚戶區的貧民所引起的空間的分化。那么中國城市絕對不屬于這類情況，雖然中國城市人均居住空間和質量較低，但是直到現在，由市場經濟所引起的空間不均衡性以及差異程度也要遠低于其他發展中國家（Leaf M，1995）。
中國由于國家發展戰略的原因，經濟、文化、社會發展都比較晚，舊城更新的發展亦然。改革開放初期，舊區改造的研究主要集中在保護歷史遺留文化古城上，直到20世紀80年代末，舊城更新才成為沿海地區城市建設的經濟手段，學術界也才開始研究這一課題。而當時的研究主要都是針對舊城更新本身的技術操作細節和項目實施方式，重點集中在資金來源、安置方式、土地規劃、實現再生產等問題上（Wang Y.1994）。直到1989年的《中國城市規劃法》頒布，舊城更新才作為規劃術語正式出現在官方文件中。中國的舊城更新經歷了從一味的全拆重建到局部拆建和有系統的逐步修復相結合的過渡。之后，北京、上海等大城市開始對舊區改造進行研究并實施項目。
關于舊區改造的形勢分析主要圍繞經濟和房地產市場形勢、社會形勢和政策環境展開。房價對舊改的影響十分明顯。從社會形勢分析，舊區改造存在兩重性（徐勇民，2010）。首先，舊改是為了改善人民居住條件、構建和諧社會的民生工程。為了老百姓的安居工程，必須加快推進舊區改造，使更多的群眾從中獲益。其次，在全面推進舊改的同時，也要重視拆遷問題引發的矛盾和糾紛，認真做好等社會維穩工作。從政策角度分析，在推進舊區改造的過程中，要不斷完善各項機制，做好征詢工作，嚴格落實房屋拆遷補償安置方式，進一步規范房屋拆遷征收行為，注重專業隊伍和工作人員的培養。
民生問題已經成為現代社會建設的一個核心問題，城市改造是推動城市發展的重要途徑，改造中的民生問題也日益凸顯。大拆大建，盲目追求“經濟效益”和“形象工程”，使一些歷史文化區域迅速消失，同時，也引發了拆遷矛盾，社會網絡割裂等大量社會問題（李強，2012）。
現有的文獻研究總結了一些舊區改造中的主要問題，突出問題包括：首先是拆遷推進的工作難度大，供地計劃難以落實，推進基地不能按時收尾，甚至中途停滯；一些地方舊改的資金、房源壓力大，特別是房源地配套設施建設資金不足。其次是動遷工作中的交流溝通障礙，雙方獲得信息的渠道不同，造成彼此信息不對稱。最后是監督機制不完善，依法行政不嚴格，既無法保證質量，又做不到公平公正，侵害了被拆遷人的根本權益和基本利益。
也有觀點認為，上海針對舊區改造工作還有一些難點和問題還沒有妥善解決，主要表現在：舊區改造資金壓力巨大，舊區改造方式單一，拆遷安置房源緊缺且安置基地配套不夠完善（徐勇民，2010）。房價的快速上漲導致了拆遷成本的不斷提升（徐勇民，2010）。
綜合一些國內的現有研究，城市發展有一個巨大的瓶頸：一方面，舊城拆遷改造速度快、規模大、范圍廣，取得了顯著的社會經濟效益，提升和改善了城市功能，推動了城市建設的步伐，居民迫切期待舊改，要求加快舊區改造的節奏，從而使更多的人享受舊改的成果；另一方面，卻是拆遷成本的不斷提高所導致的入不敷出，難以維系。被拆遷地區對舊區改造的呼聲和要求都越來越高，對城市發展的關注度也越來越高，動遷矛盾頻頻發生嚴重威脅到了社會的和諧穩定，也對政府的公信力提出了巨大的挑戰（畢士杰，2009）。針對舊改過程中出現的問題，現有學者探索了有效的舊城更新方式。該留的留，該拆的拆；拆留合并的，制定最佳方案。
四、小結
通過對舊城改造的定義討論、模式研究及焦點研究，結合本文的主旨，可以得到以下幾點啟示：
第一，舊區改造是全世界為了改善復雜城市問題普遍面臨的發展課題。由于西方發達國家發展和研究起步較早，在操作模式上可以使我們有所借鑒。但由于國情、地情的不同，也不可照搬照抄，應當結合自身特點，分析自身矛盾，取其精華、去其糟粕。
第二，舊城更新所包含的物質空間行為是普遍相似地。國外的“維修”“改進”“小塊修復”“大面積修繕”“調整建筑內部結構”“全部拆除”與我國的“拆”“改”“留”大致異曲同工，體現在“舊區改造動拆遷”“舊小區成套改造”上非常明顯。故而，其技術和政策層面的研究值得借鑒。
第三，舊區改造的研究模式還是要以人為本，因地制宜。國外模式主要基于法律法規的完善，我們的舊改工作主要靠政策支持，從行政手段到法治手段需要一個過程，雖然是終極目標，但不可一蹴而就，要充分考慮到改造水平的局限性和矛盾化解的困難性與復雜性。
第四，當前的舊城更新研究除了技術和物質空間上的進展，同時還將研究目光投射在了社會、經濟、政策等領域。上述研究，對整個舊城更新、舊區改造進行了一定程度的概要，在速度和水平上，舊改都在飛速、穩步發展，但是在矛盾分析、問題研究、長效管理上，仍然研究不足，且確實存在。
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關鍵詞：農村房屋拆遷；拆遷賠償；住房安置
一、常州市城鎮化建設下房屋拆遷的現狀
為加速推進城鎮化建設，使城市面貌得到根本性改觀，常州市政府對農村房屋進行了大幅度的拆遷改造。拆遷改造是城鎮化建設的重要組成部分和必要手段，同時城鎮化建設是拆遷改造的目的和落腳點。為了更深入的了解常州市農村房屋改造的過程，我們對正在進行農村拆遷改造的新北區孟河鎮完成了實地調研，發放調查問卷，走訪相關村戶。通過調查顯示，拆遷過程中大量農村土地被征收，拆遷范圍也越來越大，當地政府拆遷補償主要根據國務院《城市房屋管理條例》、《江蘇省房屋拆遷管理條例》、《常州市城市房屋拆遷管理辦法》等標準。
二、農村房屋拆遷過程中存在的主要問題
（一）拆遷補償方面的問題。（1）拆遷標準不統一。由于需要拆遷的農村房屋類型多種多樣、房屋裝修程度存在明顯差別、房屋所有者年齡結構分布較廣，在整個拆遷過程中，拆遷補償標準方面就存在很多問題。如對農民房屋隨便補償，對待老年人的破舊的小瓦房給予極低的補償，更有些農民經營的副業中的棚舍不予補償。（2）補償不及時。通過對相關村民的采訪，我們了解到當地很多村民現在還寄居在別人家里，沒有自己的房子。拆遷之前當地村委會承諾在一年內分到新房，期限已過，但相關村民并沒有拿到自己的房子。（3）拆遷獎金虛設。為推進農村拆遷的進程，加快拆遷步伐，當地政府在拆遷之初許諾在規定時間內進行拆遷的積極響應次此號召的村民予以現金獎勵。如今拆遷已經步入尾聲，但是相關村民還沒有拿到獎金。
（二）拆遷政策方面問題。（1）相關法律法規缺失。在整個拆遷過程中，不斷出現新的問題，但是并沒有先例可尋，大多數是根據相關的房屋拆遷條例進行模仿，缺乏一部規范房屋拆遷行為的法律。正是由于這種法律規范的缺失，農民對房屋拆遷沒有一個規范的概念，缺乏直接的法律法規依據，導致農村房屋拆遷補償等方面的相關政策比較混亂，使村民感到拆遷補償的不公平，從而放慢了農村房屋拆遷的過程，影響城鎮化進程。（2）相關政策宣傳不到位。調查問卷結果顯示，被調查者中有55.70%的人表示不太了解農村拆遷改造的相關政策；有18.46%的人比較了解拆遷改造政策；只有14.10%的人十分了解拆遷政策；甚至還有11.74%的人根本不了解任何拆遷改造政策。對農村房屋拆遷政策的宣傳不到位，使村民大多不了解相關的政策，阻礙拆遷改造的過程，也會產生很多問題。
（三）農戶主觀意識方面問題。（1）突擊裝修、搶蓋房。有些農民一旦得知拆遷消息，馬上突擊裝修，裝修范圍涉及到室內、院內等，使拆遷補償中包含了很多不太合理的部分。（2）釘子戶。一些農戶為了獲得更多的拆遷補償，單方面提出一些過分的要求，也有人與拆遷人打持久戰拖延時間以達到自身目的。
三、農村房屋拆遷中存在問題原因的分析
（一）村民對拆遷中的法律政策意識淡薄。部分農村居民文化程度較低，對國家頒布的相關農村房屋拆遷補助條款沒有認識和理解，在相關部門組織采取拆遷措施時，盲目的阻撓，用各種方式阻礙實施拆遷工作以及向組織拆遷的組織部門要求過多不合理的賠償要求。
（二）沒有具體法律條文進行規范。在目前的農村房屋拆遷中存在的諸多問題，拆遷戶過分的補償要求、不合理的拆遷程序以及補償標準的混亂等，都是由于沒有具體的法律規定進行約束和規范，導致在無法律限制的情形下，拆遷工作沒有條理，拆遷戶與拆遷部門無法達到共同協議，拆遷實施中糾紛不斷，出現不合法的房屋拆遷。
（三）拆遷程序不規范。由于拆遷程序的不規范，房屋拆遷中出現各類問題。一些地方行政機關得到上級行政機關授權，以行政文件或通知的方式制定地方房屋拆遷補償標準對村民的私有財產進行處理。地方行政機關扮演法規制定者、參與者、裁判者的角色，集所有權利于一身，使村民的財產權益無法得到切實保障。目前，在農村房屋拆遷的工作部署中，沒有設立具體的相關管理部門，因此在拆遷實施中出現矛盾與糾紛無法得到權威部門處理與裁定，通常是拆遷戶和拆遷實施部門共同協商解決，經常導致一些不公平的解決方案。
（四）多方利益的驅使。農村房屋的拆遷關系到多個部門之間的利益關系，涉及拆遷的相關政府部門、當地村委會、拆遷戶以及村干部。相關部門期望通過較低成本、高效率的完成拆遷工作，由此拆遷戶獲得滿意的利益，政府部門取得政績。但是，在多數農村房屋拆遷中，上級相關部門授權下級部門進行拆遷工作，下級部門通常直接制定拆遷的補償規定，導致不合理的賠償條款的產生，致使村民的合法權益得不到有效保證。
（五）耕地保護意識不強。基層干部錯誤的認為發展經濟必須要開發更多的項目，開發項目就必須占用耕地，浴室盲目的對土地進行開發，大量拆除農村房屋以實行經濟建設，增加自己的政績，忽視農民的根本利益，在上級部門的要求下，農民拆遷戶不得不進行房屋的拆遷。
四、農村房屋拆遷的對策建議
（一）加快制定法律法規。目前對于農村房屋拆遷的相關法律規定相對缺失，內容不完善，適用范圍窄，導致在農村房屋拆遷過程中出現了問題，沒有可以依據的法律解決問題。因此，盡快制定農村土地使用和房屋拆遷補償安置的法律法規是十分必要的。
（二）規范拆遷程序。積極對房屋拆遷政策進行宣傳，使農民群眾對拆遷政策有所了解，減少在拆遷工作中出現的矛盾和問題。在實施拆遷前，對農村拆遷戶進行拆遷法律法規政策的宣傳，取得農民拆遷戶的支持與理解，使農民拆遷戶對自己的合法權益有一定認識，并清楚通過何種方式維護自己的權益。同時讓拆遷戶認識到自己的義務，積極主動地配合相關部門實施拆遷。建立透明的工作制度。拆遷操作中的具體細節要及時公布給拆遷戶，做到公開公正公平。
（三）建立健全補償安置機制，完善保障體系。為了防止農民因房屋拆遷造成失業以及來帶的一系列問題，政府部門應當建立相關的社會保障體系確保農民的權益不受損害。建立完善對農民的就業培訓機制。房屋拆遷給農民帶來失業的問題，相關部門要根據具體情況進行分析，制定合適的就業培訓計劃，協助農民重新就業，解決失業問題。建立完善基本生活保障制度，包括建立就業創業扶助機制、醫療保險、養老保險等機制。建立實地農民的司法救濟機制。減少人為因素的干預，遏制拆遷中的不公平現象，切實維護農民的合法權益。
總結：農村拆遷改造是城鎮化建設的必要手段，也是縮小貧富差距的有效措施，但在經濟快速發展和我國開展城鎮化建設的同時，農村征地與拆遷補償方面也存在很多問題，進而影響了正常的農民生活和社會穩定。本文首先對常州市城鎮化建設下房屋拆遷的現狀，并從拆遷補償、拆遷政策、農民主觀意識方面指出了我國農村征地與拆遷存在的主要問題。同時深入剖析了造成這些問題可能存在的原因，有針對性的提出了相應的建議，如建立健全補償安置機制等，希望為有關部門在解決城鎮化建設中存在的拆遷補償問題時提供一定的理論指導和實踐參考。
參考文獻：
論文關鍵詞：群體性糾紛執行案件解決對策
一、調查的基本情況
自2002年以來，北安市法院共受理涉及個案當事人5人以上的群體性糾紛案件19件，其中涉及城市房屋拆遷安置案件6件，執結2件；拖欠民工工資案件3件，執結2件；拖欠工程款案件6件，執結3件；金融機構抵押借款糾紛案件2件，執結1件；刑事附帶民事案件2件，部分執結。19件案件中，執結8件，執結率為42、1%，平均執結時間為9個月，最長執結時間為26個月，執行卷宗最厚達392頁，個案請示匯報在5次以上的有6件，因請示、匯報耗費法院財力在3000元以上的案件有3件。調查結論：當前涉及群體性執行案件的特點是難度大、干擾強、影響廣、耗財多、效果差。筆者重點研究執行中涉及城市房屋拆遷安置和拖欠工程款的案件問題及對策。
二、房屋拆遷和拖欠工程款所存在的問題
總的來看，由于中央11號文件的貫徹落實，國務院頒發的《城市房屋拆遷管理條例》及解決拖欠農民工的有關文件的要求，關于房屋拆遷和拖欠工程款的執行案件難度有一定程度的緩解。但問題并沒有得到徹底解決，有時表現得更為尖銳、復雜。
（一）法律法規不完善。在新的動遷法規實施之前，拆遷人（開發商）與被拆遷人為了各自利益在房屋補償款方面很難達成協議。由動遷辦作出行政裁決，申請法院強制拆遷，然后進行行政訴訟。在訴訟過程中法院側重程序審查，忽略對被動遷房屋價格高低的審查，而房屋拆遷管理條例側重有利于城市的開發建設，沒有充分考慮被拆遷戶的利益，特別城市中部分被拆遷弱勢群體。若房屋不被拆扒還能維持其基本生存，被拆扒補償的貨幣根本不能夠買得起新的住房，更談不上產權調換、結清差價款。另外依據條例，由拆遷人委托評估機構對被拆遷房屋進行估價，并沒有告知被拆遷人對價格不服申請復議的權利，勢必造成價格傾向性。由于當事人未達成協議，也不可能服從動遷辦的行政裁決，這時法院強行拆扒，導致當事人對法院不滿。一度出現開發商賺錢，老百姓無家可歸、法院落罵名的現象。2002年4月，北安市東北亞商廈在北安開發商品樓，被動遷人對動遷辦作出的裁決不服，法院依當事人的申請將4名被動遷人的房屋強行拆遷，案件雖經一、二審法院判決，但被動遷人仍對判決不服，對價格鑒定部門作出的價格不服，認為原房屋是由法院強遷所造成的。
（二）建設部門管理混亂，導致工程多次轉包。
在執行拖欠工程款案件中，有一些案件不能及時執結的主要原因，工程多次轉包分包。一些有建筑資質的單位早已名存實亡，無力建設工程，而一些個人開發商以這些有資質單位的名義承包工程。承包后或轉包他人或到處賒欠原料。2003年王某以建筑公司名義開發商品樓，中途資金不足，又將余下工程轉包給哈市董某，董某賒欠原料時用一室樓房向多人進行抵押，約定到期不還款，債權人有權占有抵押房屋。董某將其余房屋賣掉后攜款外逃，民工工資更無法兌現。后來抵押權人訴到法院，才知道董某將房屋“一姑娘許幾家婆”，判決建筑公司和開發商共同承擔責任。結果無履行能力或下落不明。民工終日持判決到法院要錢。
（三）地方保護主義的干擾。
由于法院機構設置、經費來源、人員編制等都屬于地方直管，在一些領導心目中形成了“地方法院”等于“地方的法院”的錯誤認識。加上為了地方經濟的發展，政府出面保護外來投資的利益，在執行涉及通過招商開發房地產的案件時，規定這是一條高壓線，不能輕舉妄動，人為地造成案件久拖不結。
（四）執行標的大，一次執結困難。
就法院而言，在涉及群體性訴訟案件時，必須做好財產保全工作，北安市法院在執結5件拖欠民工工資和拖欠工程款的案件中，有3件是當事人申請保全的財產，有1件是執行第三人，只有一件因當事人未保全只部分執行。這些案件最小標的是7、09萬元，最大標的是22、6萬元。若在訴訟階段不能及時進行保全或申請先予執行，待判決后基本上無法一次性兌現判決內容。
（五）人多示眾，無理纏訪多，上級批示多。
在執行群體性糾紛案件時，一些當事人特別是工人工程款、工資款案件的當事人，他們認為法院判完之后就必須執行，差一分錢也不行，不去積極舉證，天天在法院，要求拘留包工頭，要求法院拿錢。而那些房屋產權調換應向開發商結清房屋差價款的當事人，他們聯合起來強行入戶，拒不給付差價款。這些人以人多示眾、法不擇眾，他們精心選擇在全國性會議、重大活動期間到各級黨政機關上訪。認為此時能引起黨政機關高度重視，而黨政機關為了穩定，一方面向法院批示加大執行力度或暫緩執行，另一方面通知法院匯報，提出要求建議，導致法院左右為難。許多執行人員感嘆寧辦10件普通案件，也不辦1件群體性糾紛案件。一些群體性案件執行難度大、耗費法院大量人力、物力，結果仍不能達到他們滿意。2002年在執行黑河地區農機公司與謝曉霞等28名被告房屋糾紛一案，兩名執行員歷經兩年零2個月的工作，最后在農機公司放棄部分債權的前提下，方予結案。
三、解決執行房屋拆遷和拖欠工程款群體性糾紛案件的對策
從去年開展清理拖欠工程款和民工工資案件專項執行活動以來，筆者認為除用好用足法定強制措施之外，在執行環節應突出工作力度和協調溝通，建立健全處理機制。
（一）應不辭勞苦深入執行。法院執行涉及群體性糾紛案件難度大，涉及人員多，社會影響面大。因此對此類案件，執行局長必須選擇特定人員執行。執行人員不僅要熟知法律法規，能隨答當事人所提出問題，而且要有一定的耐性，能夠經得起群體人員的詢問，甚至忍受個別人員的奚落，一方面耐心做好當事人思想工作，另一方面要不辭勞苦、敢于執行，講究執行方法和策略。特別是一個案件中涉及多名被執行人的，執行人員必須做通幾名被執行人的思想工作，以督促他人自動履行。欲強制執行時，必須針對首要頑固的被執行人，否則他人會共同對抗，使執行工作一度陷入困境。
（二）做好財產保全、先予執行工作。對于一些拖欠工程款的群體性糾紛案件，法院受案后必須采取財產保全措施，能保全的必須予以保全，符合先予執行條件的案件，堅持先予執行。絕不能審執分離，在保全過程中，執行人員提前介入為案件進行強制執行做好基礎。
（三）各部門應相互協調，齊抓共管。建設部門對原來拖欠工程款，建設單位在沒有還清陳欠前，不許承包工程。開發單位在沒有還清陳欠前，不許進行再建工程，建設部門、電力部門、消防部門等職能部門對拖欠工程款的施工單位不予供電、驗收等，以督促其付清工程款及民工工資。
（四）完善法律法規，更好保護弱者。在修改涉及城市房屋拆遷的法律法規中，在規劃城市建設發展的同時，應充分保護困難群眾的基本生活保障，只要不是公益建房、國家征用土地等，人民法院不應介入強制拆遷過程。在房屋補償款作價評估時應規定當事人有更多的權利，新的動遷法規及城市房屋拆遷估價指導意見在這方面已有很好的體現。
