時間：2023-10-05 10:39:29
引言：易發表網憑借豐富的文秘實踐，為您精心挑選了九篇鄉鎮社會治理存在的問題范例。如需獲取更多原創內容，可隨時聯系我們的客服老師。
1.引言
隨著我國經濟的高速發展，使得生態環境問題顯得越來越重要，鄉鎮經濟在促進我國經濟發展、吸納就業、活躍市場經濟等方面都具有十分重要的作用。但是很多地區鄉鎮經濟在發展的過程中無視生態文明建設，進而出現了諸如過于重視經濟利益、忽視環境保護；政府相關政策及管理不到位；環境污染加重，治理缺位等嚴重的問題。這都在很大程度上違背了我國生態文明建設及和諧發展的目標。因此，必須在生態文明建設背景下對我國鄉鎮經濟發展存在的問題進行分析，并提出相應的對策建議，以充分實現我國鄉鎮地區經濟建設與生態環境建設的和諧發展。
2.生態文明建設背景下我國鄉鎮經濟發展存在的主要問題
2.1 過于重視經濟利益，忽視環境保護
我國鄉鎮經濟的發展不僅依賴于農業，而更多的是依賴于數量眾多的鄉鎮企業。當前，鄉鎮企業的主要目的是追求經濟利益的最大化，其主要是以低層次的產品生產和銷售為主，進而對生態環境造成了較大的不利影響。一方面，鄉鎮企業家在經營企業的過程中過于重視經濟利益，其在環境保護和生態文明建設方面的意識較差，未能對其給予充足的重視，進而忽視對環境的保護。另一方面，鄉鎮企業規模較小，自身經濟能力有限，其生產產品的原材料一般不具有環保性，這使其在發展的過程中難免會破壞生態環境，進而違背生態文明建設背景下的鄉鎮經濟發展理念。
2.2 政府的相關政策管理不到位
在生態文明建設以及鄉鎮經濟發展過程中，各級政府具有重要的責任和義務。當前，在生態文明建設背景下我國鄉鎮經濟發展雖然取得了一定的成果，但是其存在的問題不斷增多，尤其是生態環境遭到很大的破壞，給整個經濟社會的發展造成了諸多的不利影響。其主要原因是當地政府的相關管理不到位。一方面，政府對鄉鎮經濟發展的重視程度較低，對鄉鎮企業的政策和稅收支持不到位，使得鄉鎮企業的發展成本高居不下，難以騰出有限的時間和精力進行生態環境的保護。另一方面，地方政府缺乏生態文明建設理念，在生態環境保護方面還缺乏針對鄉鎮企業的完善政策及管理措施，因此使得鄉鎮經濟的發展與生態文明建設出現脫軌。
2.3 環境污染加重，治理缺位
由于我國鄉鎮分布廣泛，在鄉鎮經濟高速發展的過程中，還存在著嚴重的環境污染問題，肆意砍伐、違規建設、亂排亂放等問題顯得十分嚴重，這在很大程度上使得我國生態文明建設的步伐難以取得應有的成效。一方面是因為廣大農民和鄉鎮企業對環境污染問題視而不見，生態環境保護理念缺失，難以按照相應的要求進行農業生產和企業管理與發展；另一方面，在出現環境污染問題之后，缺乏相應的治理，鄉鎮企業的環境治理能力較差，“誰污染、誰治理；誰開發、誰保護”等環境保護理念相對缺失。另外，在生態環境保護和治理等方面，各級政府尤其是鄉鎮政府及村委會等負有不可推卸的責任。
3.生態文明建設背景下我國鄉鎮經濟發展的對策建議
3.1 實現鄉鎮經濟與生態保護的和諧發展
在生態文明建設背景下，必須要實現鄉鎮經濟與生態環境保護的和諧發展。一方面，要大力鼓勵鄉鎮企業以環境保護為原則進行相應的生產和發展，提升其環境保護意識，同時通過稅收等優惠政策，提升鄉鎮企業的創收能力，要繼續加強對“三農”的扶持，提升整個鄉鎮經濟的發展速度與質量；另一方面，要在鄉鎮地區進一步強化生態環境保護的相關法律法規工作，使其滲透到鄉鎮經濟發展的各個層面，并以此為原則對鄉鎮經濟的發展進行考核，切實提升鄉鎮地區環境保護的力度。
3.2 加強政府相關政策的管理
強化政府相關政策的管理是當前生態文明建設背景下促進鄉鎮經濟發展的關鍵所在。一方面，上級政府要統領全局，從整體出發，制定指導性的政策與措施，增強其對鄉鎮政府的領導能力，增強鄉鎮政府對各項政策的執行力度；另一方面，鄉鎮政府要從其所在地鄉鎮經濟的發展現狀及生態文明建設現狀出發，制定相關政策的實施細則，并組織專門的管理小組定期進行走訪和考察，在推動鄉鎮經濟發展的同時，要進一步促進生態文明建設。
3.3 降低污染，及時治理
污染加重，治理不及時等問題在鄉鎮地區顯得十分迫切。生態文明建設背景下，實現鄉鎮經濟的健康發展，必須要堅持降低污染和及時治理等原則。一方面，要按照農村和鄉鎮企業的分布，分配其環境保護和治理的任務，并將其視為重要的考核方式之一。另一方面，要在鄉鎮地區進行生態文明建設及環境保護等相關法律法規和方法等的宣傳，提升廣大農民和鄉鎮企業生態環境保護的意識和執行力度，使其在創造收入的過程中能夠真正做到防止污染，提升環境的整體質量。
總結
長期以來，鄉鎮經濟在我國經濟社會的發展過程中起到了十分關鍵的作用，隨著生態文明建設進程的不斷加快，我國鄉鎮經濟的發展出現了諸多的問題，從其現階段面臨的問題來看，必須要從實現鄉鎮經濟與生態環境保護和諧發展；加強政府相關政策的管理；降低污染，及時治理等方面出發，全面推動和實現我國鄉鎮經濟的健康長期發展，使其成為促進我國整個經濟社會發展的重要推動力量。
參考文獻：
一、指導思想
以“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，深入貫徹執行《中華人民共和國土地法》、《中華人民共和國土地承包法》、《農業部農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律、法規和政策，堅決糾正和逐步解決農村土地存在的突出問題，依法保護農民的合法權益，穩定農村形勢，促進社會主義新農村建設健康有序發展。
二、目標任務
（一）進一步完善土地二輪承包。對至今尚未開展二輪土地延包工作的個別村組，要力爭在2007年底前完成土地承包合同續簽和經營權證書發放工作。
（二）查遺補漏。全面清查農村土地承包經營權證書、合同書簽訂以及損毀、丟失情況，對需要補簽補發農村土地承包合同書、經營權證書的，要在2007年底前完成此項工作，合同書、經營權證書到戶率達98%以上。
（三）規范土地流轉。對農戶土地流轉情況進行全面清查、登記，簽訂規范的流轉合同。依法糾正違背農民意愿強行土地流轉和村集體經濟組織采取反租倒包的辦法侵害農民利益的行為。
（四）落實被征地農戶補償政策。清查被征地農戶的征地補償款是否被截留、挪用、扣繳等，查處違法占用耕地行為。
（五）穩定農村土地承包關系。依法糾正在承包期內違背土地承包政策進行“小調整”和強行收回出嫁、喪偶婦女承包地的行為。
（六）查處依權發包或仗勢強包行為。查處和糾正機動地、“四荒地”發包不民主、不公開或個別農戶依勢強行承包行為。
（七）依法查處強行收回外出務工人員承包地和不歸還代耕他人承包地行為。
（八）規范土地承包合同管理。建立健全鄉鎮、村土地承包合同管理各項規章制度，解決因區劃調整造成的農村土地承包合同無檔案或檔案管理混亂問題。
（九）建立健全、調解、仲裁機制。落實收件回執制度，強化土地糾紛屬地管理責任，做到小的土地糾紛不出村，一般土地糾紛不出鄉鎮，大的土地糾紛不出縣。
（十）完善農村土地承包糾紛仲裁機構。縣、鄉鎮兩級依法設立農村土地承包合同糾紛仲裁機構和農村土地承包合同糾紛仲裁庭，做到人員、經費、地點三落實，確保農村土地承包糾紛及時得到處理。
三、工作步驟
農村土地突出問題專項治理工作時間為4個月，從2007年8月開始至2007年11月結束，分四個階段。
第一階段：制定方案，宣傳動員（8月份）。各鄉鎮政府要結合本地實際，制定切實可行的治理方案，認真召開村組干部和村民代表會議，全面進行安排布置。要充分利用廣播、電視、政務公開欄等宣傳工具，廣泛宣傳有關土地承包的法律、法規和政策以及開展農村土地突出問題專項治理的重大意義，讓廣大干部群眾積極參與到此項工作中來，確保專項治理工作不走過場，取得實效。
第二階段：落實責任，全面自查（9月份）。各鄉鎮、村對農村土地突出問題專項治理工作要落實到人，明確職責，實行鄉鎮干部包村、村干部包組、組干部包戶責任制。按照統一要求，要逐村逐戶進行土地承包合同書、經營權證書簽訂保存情況以及土地流轉、征地補償等情況調查登記。對農戶需要補簽、補發的土地承包合同書、經營權證書和土地流轉合同書份數，由鄉鎮經管站負責以村為單位匯總，于9月20日前報縣經管站統一印制。對帶有重大傾向性可能造成群訪和引發社會不穩定的問題，要及時向鄉鎮黨委、政府和上級有關部門匯報。
第三階段：采取措施，逐條整改（10月份）。各鄉鎮要對自查中發現的問題，分村逐條進行梳理，限期解決存在的突出問題。對農戶因丟失、毀損和未簽的土地承包合同書、經營權證書和流轉合同書，按縣經管站統一印制的范本，由鄉鎮經管站指導村重新簽發到戶。
第四階段：建章立制，總結完善（11月份）。各鄉鎮農村土地突出問題整改結束后，要建立和完善農業承包合同管理的各項規章制度，進一步規范農業承包合同管理檔案，抓緊成立農村土地承包合同糾紛仲裁機構，確定專（兼）職仲裁員，依法開展農村土地承包糾紛仲裁工作。同時，要對專項治理情況進行認真總結并形成書面材料，于11月15日前報縣農村土地突出問題專項治理領導小組辦公室。
四、工作要求
（一）加強領導，各司其職。為加強對農村土地突出問題專項治理工作的領導，成立由縣農委、國土資源局、監察局、民政局、新農辦、縣政府糾風辦、局組成的縣農村土地突出問題專項治理領導小組，領導小組辦公室設在縣農委。縣農委負責農村土地突出問題專項治理的牽頭與組織協調，并承擔農村土地承包突出問題治理的相關工作；縣國土資源局負責糾正亂征亂占農村土地、侵害被征地農民權益行為和查處土地違法違規案件工作；縣監察局、縣政府糾風辦負責查處農村土地承包中違法違紀行為和違法違規征占用農村土地行為；縣民政局負責專項治理工作中村務公開、民主管理相關事務；縣新農辦負責調查研究新時期農村面臨的新情況、新問題；縣局負責落實農村土地突出問題專項治理農民來信來訪工作責任制。各鄉鎮也要成立相應的組織機構，并于8月20日前報縣農村土地突出問題專項治理領導小組辦公室。
關鍵詞： 善治； 社會工作； 鄉鎮社會管理； 基層治理創新
中圖分類號：C916
文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2015）04006207
“人類對善治的關注與人類文明本身一樣歷史久遠”。治理理論興起于20世紀80年代末，其主要創始人之一羅西瑙認為，治理是一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強制力量來實現。全球治理委員會1995年在一份研究報告中指出，治理是個人、公共或私人機構用來管理他們共同事務的諸多方式的總和。它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并且實現合作。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個重要特征：治理不是一整套規則或一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理的主體既有公共部門，也有私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續的互動。
善治是社會治理的最佳狀態與目標追求。20世紀80年代以來，很多國家把善治作為政府社會管理的目標。對于其內涵，可謂眾說紛紜，尚未形成共識。聯合國人權高級委員會辦公室（OHCHR）認為，善治是在治理過程中從根本上排除和腐敗并完全尊重法治原則，對善治的真正檢驗是在實現公民的文化、經濟、政治和社會權利方面，為實現人權目標所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等與公平等價值觀，善治必須保證公民特別是最貧困人群的基本需求和有尊嚴的生活。只有最貧困群體和弱勢群體受益時，治理才是善治。李向前認為，善治是治理的最高標準和理想狀態，包括“善者治理”“善于治理”和“善態治理”。
盡管人們對善治的認識不一，但無論從何種角度加以界定，善治的核心要義和旨趣都是可確定的，即強調普通民眾的中心地位和主體性參與、多元行動主體的權力制衡與權利保障以及在此基礎上構建良好的社會秩序。它意味著一種能對民眾需求保持高度敏感性并作出積極回應的方式，通過建構并使用合適的制度措施以有效應對社會問題與矛盾。
（二）鄉鎮社會管理舊模式存在的主要問題
我國的鄉鎮社會管理有其特殊性，“鄉鎮雖小，肝膽俱全”，“上邊千條線，下邊一針穿”等說法反映了鄉鎮社會管理的特點。面對日益增加的復雜性需求，原有的鄉鎮社會管理模式變得應接不暇和疲于奔命，主要存在三方面問題。
1.管理人員的管控思想較嚴重，致使民眾需求得不到有效滿足
社會管理本應管理和服務并重，管理中有服務，服務中有管理。但長期以來，相當多的鄉鎮干部在總體工作安排上，重經濟建設輕社會管理；在社會管理中又重管理輕服務，習慣于“管”“卡”“壓”等傳統的不夠合理的工作方式，對被服務的社會成員習慣于居高臨下、發號施令。長期以來形成了坐著辦公的不良習慣，對普通民眾的所思、所想、所盼和所愿缺少足夠的主動了解和科學調研。相當多鄉鎮管理干部在自上而下的各種指令、任務、考核、應酬中疲于奔命，缺乏主動服務意識，習慣于運用行政權力對社會組織及基層民眾進行管理，無暇也無興趣關心基層民眾的疾苦、問題和未來可持續發展。這種社會管理主客體之間的斷裂使基層民眾的諸多內在需求無法得到及時有效滿足，為社會矛盾激化埋下了隱患。
2.鄉鎮政府職能錯位與其他行動主體功能缺位，導致社會管理秩序失衡
目前我國基層的行政管理模式主要是韋伯式的層級制管理模式，它依賴于標準的工作過程，難以為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤，存在組織僵化等問題。隨著近年來我國經濟社會的快速發展，社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關系錯綜復雜。這導致鄉鎮政府難以靈活應對，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“錯位”現象時有發生，公共權力侵入私人領域的現象并不少見。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位，社會管理秩序處于失衡狀態。一些社會群體的利益訴求無法正常表達，正當合理的利益得不到有效保護。這種不均衡狀態甚至可能會使一些不法分子趁虛而入，為非作歹、禍害民眾，破壞正常的社會秩序。
3.鄉鎮社會管理舊模式的內在設置，難以應對急劇的社會變遷及隨之出現的社會矛盾
農村基層社會矛盾頻發及社會管理效果不理想的重要原因是鄉鎮社會管理過分注重基層的政治性而忽略了社會性。當前我國正處于社會轉型的關鍵時期，農村正發生快速而深刻的變化，各種社會問題突出，比如貧富分化問題、土地問題、社會治安問題和社會分化問題等。但是鄉鎮既有的社會管理模式及其內在設置缺乏應有的彈性、靈活性及回應能力，難以適應快速的社會變遷和滿足民眾不斷變化的多樣社會需求，無法有效化解潛在風險和沖突，甚至會激化社會矛盾。近些年來農村時有發生即是一種體現。
（三）善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求
鄉鎮社會管理舊模式的現實難題制約著改善民生的目標實現，必須通過不斷創新來實現突破與發展。具體而言，善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求主要有四點。
1.立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終
善治的核心出發點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。隨著我國經濟與社會發展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉變，使政府將精力和資源集中用于真正應發揮作用的領域，最大限度激發社會各方面的創造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質量的公共服務。
3.注重內涵式發展，全面提升民眾的自主性與能動性
善治強調民眾的中心地位。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，必須充分調動民眾的參與，真正發揮他們的主觀能動性。要注重科學調研，切實找準民眾的關注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發地參與到新的發展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉鎮社會管理人員的整體素質，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發展。
4.著力保障弱勢群體的權利，增進社會的公平公正
善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。他們的權益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉鎮社會管理模式創新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。
社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業品性契合了善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求，可為鄉鎮社會管理模式創新帶來新的契機。
二、善治視域下的社會工作與鄉鎮社會管理模式創新
（一）社會工作對社會管理創新及社會治理的協同性與契合性
社會工作興起于歐美，是現代工業化和城市化的產物，在社會發展中發揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設置與專業化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區等科學的專業方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。
社會工作對社會管理創新具有重要的協同作用。社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關注如何幫助個人、群體或社區增強其發揮社會功能的能力。它通過各種專業方法，在家庭、學校、社區等方面開展工作，解決人們參與經濟與社會建設的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉變，激發社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和專業優勢。它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分；它善于調動主客體兩方面的積極性，從預防和發展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質上和深層次上參與社會治理。近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區管理、社會救助、社會福利等領域引介了專業社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創新的重要機制，取得了良好的實踐成效。
（二）善治視域下社會工作對鄉鎮社會管理模式創新的功能定位
1.理念優化
理念的優化是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵所在。隨著我國經濟與社會轉型不斷深入，鄉鎮社會管理面臨的問題越來越多地表現為政府在推進改革發展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優化與轉變刻不容緩。社會工作是一個關心人且認為只有尊重人和理解人才能改變人的專業，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業使命，蘊含著豐富的思想養分，且有一系列科學具體的方法保障其專業理念落實于實踐，從而使鄉鎮社會管理理念優化的功能落到實處。因此，鄉鎮要改變傳統的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發基層民眾自主性和實現公共利益最大化，社會工作是一個重要的現實依靠力量。
2.方法改進
鄉鎮政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質量關系到民眾的生存狀態與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉鎮政府提供的公共服務質量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業與職業，對保障以服務對象為導向的服務質量有著科學的、成熟的經驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉鎮社會管理創新實踐中融入社會工作的專業理念和方法，同時結合鄉鎮地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關政策，將促進傳統群眾工作方法的創新，促進鄉鎮政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。
3.風險化解
社會管理舊模式創新是一項系統工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經濟與社會轉型，鄉鎮社會管理模式創新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農村正處于高風險期和危機頻發期，風險形態復雜多樣，然而既有的農村社會管理模式側重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。社會工作的服務機構和專門人才秉承專業理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉鎮社會管理體系更好地預判基層民眾的內在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發，降低社會管理風險。
4.人才支持
在鄉鎮社會管理模式創新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創造性元素。社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區建設、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業優勢使其可為鄉鎮社會管理創新提供有力的人才支持。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，加強社會工作專業人才隊伍建設，并對相關管理與服務人員進行社會工作素養培訓，培育和孵化社會工作的服務機構、協會和服務站，將為鄉鎮社會管理創新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優化、方法改進和風險化解等功能實現獲得有力的人力資源保障，從而更好地發揮社會工作的制度化影響力。
三、社會工作推進鄉鎮社會管理走向善治的實現路徑
（一）提升鄉鎮社會管理制度對基層民眾需求的回應能力
1.加強鄉鎮社會管理制度以民眾為中心的價值理念
善治特別強調民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。我國的經濟與社會轉型會打破既有利益格局而創造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉型中地位相對下降的群體產生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變人們對其他階層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發的利益紛爭；另一方面可以運用優勢視角和賦權理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環境及自身優勢，提升其改善生活的主動性與能力。
2.以社會工作的理念和方法創新基層社會矛盾的調解機制
社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產生，社會工作特別強調以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉鎮政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構及專業人員參與到基層社會矛盾協調中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾；另一方面還可有效預防個人和社會可能出現的問題。社工機構和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優化社會矛盾的協調機制。
（四）促進鄉鎮社會管理舊框架內不同利益主體之間的關系協調與革新
1.改革鄉鎮政府的行動方式，給其他利益主體發揮作用創造空間
鄉鎮社會管理舊模式運行中過分依賴自上而下管控的狀況是阻礙基層治理創新的關鍵癥結。通過引入和滲透社會工作元素，可使鄉鎮政府在發揮職能時更多采取“助人自助”“平等協商”等方式，充分尊重其他行動主體的利益與想法；并逐步構建不同主體有序協作、共同參與的實踐體系，實現從單一依靠政府向依靠多元主體協同治理的格局轉變。基層政府可更明確多元利益主體間有序合作的邊界，梳理清楚什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，給包括社會組織在內的多元利益主體發揮作用創造出空間，從而最大程度消減“無形之手”和“有形之手”在基層的弊端與不足，充分發揮“社會”的積極作用。
2.推進基層不同行動主體之間的資源共享與力量整合
基層社區是社會工作開展的重要載體，可以以社區為平臺，扶持社會工作參與到基層社區發展中，培育社工服務機構，促進社區、社會組織、社工及其他社會力量之間的開放式聯動，使民眾需求得到更充分回應及更全面滿足。針對當前社區行政化嚴重的情況，可采取科學化、專業化、人性化方法開展公共事務管理，逐步理順社會工作與政府、社區、社會組織、居民之間的關系，形成資源共享、利益協調的和諧互動機制。著力發展民間社工服務機構，使之成為承載政府職能轉變和專業人才施展才能的重要載體，培育各類與民眾需求相關的社會組織，調動民眾參與，激勵社會組織發揮好協同創新功能，使基層社會的各種力量實現充分有效整合。
四、結束語
基層社會治理體系建設是一個循序漸進的過程，必須在既有社會管理模式基礎上通過破舊立新來穩步實現，不能急躁冒進，試圖一蹴而就。鄉鎮社會管理的舊模式偏重強調政府的主導作用，對民眾需求缺乏響應，對社會的自主性欠缺關注，這種模式已無法適應新形勢的要求。由善治理念引領的鄉鎮社會管理模式創新特別重視民眾的中心地位和主體性參與，關注多元利益主體特別是弱勢群體的權益保障。正是由于這一目標旨趣，使秉承“以人為本、助人自助、公平正義”理念的社會工作可在其中發揮獨特而有效的功能，促進鄉鎮社會管理舊模式通過改革創新不斷克服現實難題而趨于善治。不可否認，我國的社會工作尚面臨提高社會認同度和資源整合力、健全基礎性制度安排、推進職業化和本土化水平、提升政策倡導力與反思批判功能等現實問題。但可以預見，隨著發展進程中上述問題的逐漸克服，社會工作在我國基層社會善治中的功能將得以更充分實現。
[1]哈斯?曼德，?阿斯夫.善治――以民眾為中心的治理[M].國際行動援助中國辦公室，編譯.北京：知識產權出版社，2007.
[2]楊春福.善治視野下的社會管理創新[J].法學，2011（10）：46―49.
[3]詹姆斯?羅西瑙.沒有政府的治理[M].張勝軍，等，譯.南昌：江西人民出版社，2001：75.
[4]潘小娟，張辰龍.當代西方政治學新詞典[M].長春：吉林人民出版社，2001：223.
[5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：8―11.
[6]李向前.走向善治：基層社會管理創新的價值要義[J].人民論壇，2013（8）：34―35.
[7]曾維和.創新鄉鎮社會管理：一個復雜系統的分析框架[J].社會科學，2013（4）：33―41.
[8]陶學榮，陶.走向鄉村善治[M].北京：中國社會科學出版社，2011：93―94.
[9]林興初.基層協商民主與鄉鎮善治研究――基于浙江溫嶺“新河實驗”分析[J].學術論壇，2013（9）：33―37.
[10]周小花.治理理論視角下鄉鎮政府社會管理職能創新[J].前沿，2013（16）：113―115.
[11]錢再見.中國社會弱勢群體及其社會支持政策[J].江海學刊，2002（3）：97―103.
[12]何增科.我國社會管理體制的現狀分析[J].甘肅行政學院學報，2009（4）：101―107.
[13]李迎生.加強和創新社會管理――社會工作的視角[J].社會科學研究，2014（1）：96―104.
[14]柳拯.戰略謀劃社會治理背景下的中國社會工作[N].中國社會報，2013-12-23（2）.
[15]王思斌.加強社會工作人才隊伍建設 促進社會治理[N].中國社會報，2014-01-10（5）.
[16]林輝煌，吳秋菊.中國農村進入風險社會――中國農村社會管理創新迫在眉睫[N].中國社會科學報，2011-07-21（11）.
關鍵詞：鄉村治理；理論；綜述
中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.
Key words： rural governance； theory； summary
自20世紀20年代起，研究農村問題的專著在我國陸續面世。1998年，在治理理論的基礎上，華中師范大學學者提出“鄉村治理”的概念。隨著該理論在鄉村管理工作中的廣泛應用，學術研究也愈來愈深入，從現有文獻來看，學者們的研究主要集中在鄉村治理主體、治理權力配置方式、治理目的以及治理過程等4個方面[1]。
1 鄉村治理研究的主要觀點
1.1 鄉村治理內涵
在治理主體方面，趙樹凱[2]認為，鄉村治理中多種主體參與，通過協商談判等方式來解決分歧，實現共同治理。郭正林[3]提出，鄉村治理的主體應該是鄉鎮的黨委政府及其附屬機構，以及村委會等村級組織和各種民間團體。在鄉村治理目標上，賀雪峰[1]認為“鄉村治理是實現鄉村社會的有序發展”。其中“有序發展”也就是公共利益所在。徐勇指出進行現代化鄉村建設是治理的目標。
1.2 鄉村治理機制
由于公共信息不透明等原因，腐敗問題日益嚴重。陳力予等[4]提出戶代表會議制度，以戶為單位，成立村民小組會議，協商、監督村務。王朋琦等[5]指出新農村建設在操作機制上要走出傳統誤區，禁用“指標攤派”的方法，慎用“試點推廣”的方式，避免“典型激勵”的慣性，樹立法律至上的理念。在解決農村公共產品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農村公共財政運行體制，改革農村公共產品供應機制[6]。針對當前村民選舉非理性投票過多，精英政治受到阻礙的現象，盛義龍[7]提出選舉機制要與鄉村治理保持整體一致性，特別需要與經濟發展、社會穩定相結合。
1.3 鄉村治理模式
陳洪生[8]以村民自治實施效果為出發點，通過對影響社會自主性的發育與發展的4個基礎性條件――經濟發展、利益分化、公民素質以及政府控制和主導社會力量的程度的分析，提出了自覺自治鄉村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設為例，提出構建可運轉的鄉村治理模式。將治理融入幸福村居建設之中，并使其機制化，使得鄉村的發展更加人性化和可持續化。王海俠等[10]通過對江西分宜的鄉村治理模式進行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來進行治理探索，以黨建強化鄉村治理的思路的分宜模式，運用“黨建+”理念，強化農村基層組織建設，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農民合作經濟組織的鄉村治理模式。這種模式是農民合作經濟組織與鄉村治理結合的產物，將農民合作經濟組織參與到鄉村經濟、政治和社會建設之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農民置上”的本原模式。在這種模式下農民始終作為受益和實施建設的主體，其政策效果具有擴散效應。
1.4 鄉村治理路徑
張繼蘭[13]認為可以通過完善協商互動機制、建設服務型政府等路徑來解決鄉村社會自主性缺乏、鄉村組織不健全、治理機制不完善等問題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉村治理為考察對象，提出了大力發展農民合作組織、完善鄉村的治理結構和切實解決鄉鎮財政困難、加強農村基層組織建設等路徑開展鄉村治理。唐紹洪等[15]提出在現有的基礎上對各決策主體進行權力關系界定，走多元化主體治理的科學發展道路。趙艷霞等[16]在調查唐山農村新民居建設后，提出鄉村治理的成功路徑是開展新民居建設。蘭海洋[17]認為當前要實現中國鄉村善治，有三大治理路徑：一是優化治理結構，政治生態和諧化；二是推進新型城鎮化建設，實現城鄉一體化和農業現代化；三是平等化城鄉公共服務。
2 鄉村治理存在的主要問題
2.1 基層民主建設滯后
因鄉鎮基層民主建設的滯后性導致很難有效推進村民自治的民主化進程。在王華[18]看來，由于缺乏有效監督，腐敗現象嚴重。賄選、不合理決策與管理現象屢有發生。高寶琴[19]提出當前村民自治組織長期缺乏有效組織形態，是治理危機出現的重要因素之一。歐陽雪梅等[20]認為基層政府缺少民主素質教育，致使村民主人翁意識不強，從而導致村民自治能力不強。
2.2 鄉村治理主體混亂，機構權利分工不明
歐陽雪梅等[20]認為由于治理權力配置不明，一方面導致村委會與村黨支部在權力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標的實現。鄭紅娥等[21]提出，國家行政權和村莊自治權的沖突是目前鄉村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機構、人員改革是鄉村治理面對的困境之一。
2.3 鄉村債務問題突出，農民生活不夠寬裕
在李文政[23]看來，鄉村治理面對的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經濟發展落后與農民積貧積弱問題同樣嚴重。趙艷霞等[24]提出鄉村治理的制約條件包括民主化的現實制約、法律制約和經濟制約。袁金輝[25]認為目前鄉村仍受到小農經濟的束縛，收入低，債務多。鐘宜[26]提出因財政經費短缺，鄉鎮為發展只得過度干預村莊事務。同時基層政權缺少財政來源，村、鄉兩級財政缺口過大，故造成當今治理困境。
2.4 其他方面
劉勇[27]認為由于我國幅員廣闊，經濟發展不平衡，各地村民政治素質不齊。當利益受損，無法通過正常渠道及方式維護自身利益時，越級上訪、申訴或暴力對抗等就容易成為他們維權的工具，這嚴重破壞了鄉村治理的政治環境。陳柏峰等[28]認為灰色勢力是治理鄉村的一個惡疾。
3 完善鄉村治理的對策
3.1 推進基層民主建設，完善村民自治
李文政[23]覺得加強服務型政府建設，組建公共服務體系，重視村民自治，發揮村委會作用是治理鄉村的路徑之一。張志英[29]認為進行新農村建設需加強村民自治、大力發展創新村民組織。李莉等[30]提出鄉村治理的關鍵是兩個尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2 加強鄉鎮制度建設，加快服務型步伐
在馬寶成[31]看來，完善鄉村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強建設現代化村莊。韓冰[32]提出解決當前問題需要根據現實情況進行鄉鎮體制改革，完善管理模式，規范和完善有關村民自治法律法規，大力發展村民組織，建設現代化鄉村。陳雙鵬[33]認為減少治理危機出現的方法有改革基層組織，特別是鄉鎮政府；建立村民參與政治的合理機制，動員建立村民組織。
3.3 提高村民民主素質，加強政治文化學習
張曉忠等[34]認為要在尊重村民權利和自由、保障村民權益的基礎上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環境。因此需要對村民開展政治參與培訓，推動村民合法合理參與政治生活，為鄉村政治和諧化發展提供有效保障。歐陽雪梅等[20]認為開展村民意識教育是完善鄉村治理的對策之一。
4 結束語
綜上所述，學術界對鄉村治理理論進行了較全面的研究。不少學者研究了鄉村治理的內涵、機制、模式、路徑，分析了鄉村治理存在的問題及原因，取得了一些有價值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統性和整體性，鄉村治理機制和鄉村治理模式的研究還需進一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實證研究更是鮮見。從趨勢看，不但要重視鄉村的理論研究，更要注重對鄉村治理實踐中具體問題的分析，尤其是對個案經驗的總結；研究方法應當多樣化，尤其是運用數理模型和先進技術手段進行實證研究。
參考文獻：
[1]賀雪峰.鄉村治理研究與村莊治理研究[J].地方財政研究，2007（3）：46-46.
[2]趙樹凱.新農村建設呼喚新的治理[J].中國發展觀察，2006（3）： 26-28.
[3]郭正林.鄉村治理及其制度績效評估：學理性案例分析[J].華中師范大學大學學報，2004（4）：24-31.
[4] 陳力予，鄭美玲.試論“村治”新廉政監督機制：戶代表會議制度[J].福建行政學院學報，2009（5）：44-50.
[5] 王朋琦，洪向華.試論鄉村治理結構在操作機制[J].領導科學，2009（5）：14-16.
[6] 張恒利.重建鄉村治理結構――后農業稅時代農村公共品的供應機制改革[J].經濟論叢，2009（21）：218.
[7] 盛義龍.慣性心理與利益共同體：村選舉機制障礙及對策分析――以江西省C縣和T縣若干村選舉為例[J].求實，2011（9）：89-92.
[8] 陳洪生.論自覺自治型鄉村治理模式的生產條件[J].江西農業大學學報，2009（4）：1-6.
[9] 龍立軍.論構建可運轉的鄉村治理模式――以廣東珠海幸福村居建設為例[J].云南行政學院學報，2015（1）：76-79.
[10] 王海俠，孟慶國.鄉村治理的分宜模式：“黨建+”與村民自治的有機統一[J].探索，2016（1）：127-133.
[11] 閻占定，白照坤.新型農民合作經濟組織鄉村政治參與狀況分析[J].農業技術經濟，2011（5）：72-77.
[12] 鄶艷麗.我國鄉村治理的本原模式研究――以巴林左旗后興隆地村為例[J].城市規劃，2015（6）：59-68.
[13] 張繼蘭.鄉村治理：新農村建設的路徑選擇[J].鄉鎮經濟，2009（4）：54-57.
[14] 周朗生.云南鄉村治理：成效、問題與可能路徑[J].經濟問題探索，2009（6）：186-190.
[15] 唐紹洪，劉屹.“多元主體治理”的科學發展路徑與我國的鄉村治理[J].云南社會科學，2009（6）：38-42.
[16] 趙艷霞，王立東，尹景瑞.鄉村治理的路徑分析[J].前沿，2009（12）：174-176.
[17] 蘭海洋.中國鄉村治理的善治路徑取向探析[J].領導科學，2015（4）：12-14.
[18] 王華.鄉村治理：基層民主與社會結構[J].云南行政學院，2009（1）：15-18.
[19] 高寶琴.農民組織化程度的提升：鄉村治理的生長點[J].齊魯學刊，2010（2）：96-100.
[20] 歐陽雪梅，李鐵明.當前村民自治進程中存在的問題及對策研究[J].新視野，2007（4）：77-79.
[21] 鄭紅娥，吳殿朝.困厄與出路：鄉村治理與新農村建設[J]，云夢學刊，2008（1）：72-75.
[22] 鐘漲寶，高師.后稅改時代的鄉村治理改革[J].農村經濟，2007（11）：12-15.
[23] 李文政.當前中國鄉村治理的困境與策略探究[J].中國農學通報，2009（16）：343-347.
[24] 趙艷霞，樊秀云.新農村建設視角下的鄉村治理分析[J].領導科學，2009（11）：50-52.
[25] 袁金輝.中國鄉村治理60年：回顧與展望[J].國家行政學院學報，2009（5）：69-73.
[26] 鐘宜.我國農村社會組織發展與鄉村治理方式的變革和完善[J].探索，2005（6）：97-100.
[27] 劉勇.社會轉型時期農民非制度化政治參與和鄉村治理困境[J].福建論壇，2010（5）：141-146.
[28] 陳柏峰，童磊明.鄉村治理的軟肋：灰色勢力[J].經濟社會體制比較，2009（4）：142-146.
[29] 張志英.21世紀中國鄉村治理發展淺議[J].農村經濟，2006（11）：17-19.
[30] 李莉，盧福營.當代中國的鄉村治理變遷[J].人民論壇，2010（6）：60-61.
[31] 馬寶成.取消農業稅后鄉村治理的路徑選擇[J].長白學刊，2007（6）：59-63.
[32] 韓冰.關于完善新農村建設中鄉村治理問題的思考[J].山東師范大學學報，2006（5）：114-117.
關鍵詞：城鎮化，生態環境治理，統籌兼顧，標本兼治
一、城鎮化進程中生態環境治理存在的問題
經濟的發展很大程度上是以犧牲環境為代價的，先污染后治理幾乎成為所有經濟體發展的共有模式。農村在推進城鎮化的進程中所顯示的生態問題尤為嚴重。在這樣的形勢下，國家和政府也出臺了許多政策法規，在生態環境的治理方面也取得了一定的效果。然而，效果是有限的，城鎮的生態問題還是十分突出。
1、國家政策、立法主要針對大城市的治理，城鎮污染立法不足
在現行的環保法律法規中，有一大部分是針對大城市的環境污染的，處于城鎮化的新興城鎮是近幾年才興起的，其中所存在的生態問題也是這幾年才暴露出來，因而國家的立法并沒有能及時的跟上城鎮化推進的步伐。因此，在權責的承擔，污染的治理等方面權限并不清晰。這也使得城鎮的生態環境治理成為一個老大難的問題。
2、當地政府單方面注重經濟增長，忽視生態保護
當前城鎮化推進的一個主要的環節便是引進企業，以拉動當地的經濟發展。各種鄉鎮企業的出現也確實給當地的經濟和人民的生活帶來巨大的變化，因此當地政府大力引進外來企業，扶持本地鄉鎮企業，以期盡快實現當地經濟的騰飛。但是這其中凸顯出來的生態問題也是非常嚴峻的。一方面，當地政府引進企業較為盲目，只要企業愿意過來投資就立刻簽字同意，召集村民變賣土地，致使耕地流失的同時引進許多與當生態不相適應的企業，給當地生態帶來災難；另一方面，由于鄉鎮企業是帶動鄉鎮發展的重要力量，因此，當地政府在管理這些企業時政策會相對放松，這就給了那些污染嚴重的企業一個逃避懲罰的良機。
3、企業自身環保意識淡薄，給生態帶來危機
一個不可忽視的事實在于，很多去鄉鎮投資發展的企業都是被強制從城市遷出來的高污染企業，這些企業對生態的破壞是可想而知的。并且，由于城鎮的污染治理基本設施簡陋，相關環保政策又存在空白，致使很多企業排污放污的現象屢禁不止。
4、城鎮居民自身引發的生態危機
在城鎮化的推進過程中，農民變身為城鎮居民是一個很大的轉變。在傳統的農村經濟體中，對生態的破壞現象就已然存在：化肥的不合理使用、過度開墾等問題就已經十分顯著。當代很多城鎮其實是城鎮和農村的結合體，一方面，已經具有了城市的一般風貌，但另一方面，還保留著傳統農村的經濟發展和生活模式。因此，生態問題是相應增加而非減少了，除了上述所說的傳統農村存在的生態問題以外，城鎮化的居民還帶來了新的生態問題：生活垃圾的堆放。
新興城鎮的基礎設施是相對簡陋的，并沒有專門的垃圾處理廠，多數以填埋為主，這就給當地的地下水和土壤造成了巨大的危害。
二、城鎮化進程中生態環境治理的策略
1、加強國家立法與執法
在生態環境的治理方面，國家制定的法律法規是核心，只有制定了權責明確、治理有效的生態環境治理策略，才能為生態環境的治理和保護提供可靠的保障；另一方面，法律法規的實施又需要堅定有效的執法來予以保障。因此，在立法方面，需要多制定城鎮生態保護的法律法規，國家政策需要相應地向新興的城鎮傾斜；在執法上，要堅決依據法律法規嚴格執法，對于破壞城鎮生態的行為進行及時的制止以及嚴厲的打擊。立法與執法的有效結合，必定能使當代新興城鎮的生態環境得到有效的保護與治理。
2、當地政府加強監管，做好本職工作
當地政府是保護當地新興城鎮的中堅力量，不管是在地方性政策的制定，環保監管以及實行生態治理措施方面都需要政府的大力投入。因此，當地政府的角色就顯得尤為重要。一方面，在引進外來投資和扶持當地鄉鎮企業時，要注意和當地的生態環境結合考慮，著力引進既能夠促進經濟發展，又能避免破壞當地生態環境的企業；另一方面，要加強地方性法規的制定與執行，對于環保型的企業大力扶持，對于高污染的企業加強監管與整治；第三，要加強治污排污基礎設施的修建工作，幫助高污染企業做好整頓工作。
3、企業自身要加強自律，提高環保意識
一個企業的發展最終是要靠政府、環境、人民群眾等多方面的支持的，否則是無法取得長足發展的。因此，在生態環境治理方面，第一，企業要做好自己份內的事情，加強自律，不隨意排污放污污染環境，破壞自身發展和人民群眾居住的環境；其次，要積極配合當地政府做好環保工作，加強完善自身的凈化體系、積極建設環保基礎設施；第三，在企業生產危害到城鎮生態環境時，要及時勇于承擔責任，接受相應處罰和整改措施，承擔起企業的社會責任。
4、城鎮居民要提高生態環保意識，保護自己的家園環境
城鎮居民是一個城鎮最主要的組成人員，城鎮化進程中的生態環境治理與保護與其息息相關；同時，城鎮居民的行為對于生態環境的意義也十分重大。由于城鎮居民的人口基數大，且人口素質不高，傳統農村生活模式的那種隨用隨丟的生活習慣并沒有能隨著城鎮化的進程而有所改善，因此，幾乎每個小區的附近都是一座小型垃圾場，城鎮居民的生活垃圾污染對于生態環境的破壞也是十分嚴重的。
總結：提高居民的環保意識，使他們意識到自己的亂丟亂扔對自己的家園具有破壞性的影響，從而使其在丟棄生活垃圾時注意集中堆放、分類堆放，對于城鎮化進程中的生態環境保護具有重要意義。
參考文獻：
[1]李志強.試論我國農村環境污染的法律缺失及對策[EB/
OL]
[2]于建嶸.當前農村環境污染沖突的主要特征及對策[J].世界
2008（1）.環境，
[3]馬戎，郭建如.中國居民在環境意識與環保態度方面的城鄉
J].社會科學戰線，2000（1）.差異[
[4]蘇楊.農村環境污染問題的四條成因[N].經濟參考報，2006
-01-18.
[關鍵詞]農民 組織化水平 鄉村 治理結構
在我國，農村居住分散情況十分普遍，農民原子化現象十分嚴重，農民相互分離，處于散漫的低組織狀態，這是一個不爭的農村現實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農民的這種低組織狀況已經越來越不能適應社會主義新農村建設的需要。社會主義新農村“可以理解為中國農村社會基礎再造的過程，針對當前的社會理想、國家目標或現代化導向，有目的、有意識地對農民之間的連接關系以及由此形成的農民與國家、市場之間的關系結構進行調整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠實現順利的對接。同時，也可以理解為農民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現國家目標并獲取自身福利的實踐過程”。而農民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結合點就是農村組織化的社會基礎。
一、當前農村組織存在的問題
社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：
第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。
第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。
從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。
二、農村(民)組織在農村基層的重要作用
當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在：
首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。
最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。
既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響
國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利、發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。
中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：
根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。
從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。
顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉鎮政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉鎮改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉鎮存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉鎮仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉鎮現實問題的鄉村治理路徑，都難免有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉鎮問題，就要尋找產生鄉鎮問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。
調查方法：基本保障客觀公正
犍為縣統計局安裝了10部錄音電話，由縣紀委、縣統計局制定對縣級部門單位政風行風測評、對鄉鎮黨風廉政建設和辦事效率測評的方案，將犍為縣30個鄉鎮黨風廉政建設社會評價工作分為領導重視、作風效能、源頭治理、糾風治亂和案件查處等五個方面12個項目進行評價；將犍為縣44個縣級部門（單位）按照“職能性質相近，以主要職能為主”的原則劃分為三類，即執法監督部門15個、綜合管理部門19個、社會服務部門（單位）10個，對政（事）務公開、公正執法（辦事公正、規范）、辦事效率、服務態度和清正廉潔五個方面的內容進行了評價。調查訪問員從縣職業中學抽調參加社會實踐的學生經過統一培訓后專門從事調查工作，電話號碼由電信部門提供，人工撥號訪問調查，對訪問內容進行全程錄音和紀委派人全程監督，測評結果公正客觀。
調查結果：各部門、鄉鎮都存在問題
鄉鎮黨風廉政建設有欠缺
一是黨委、政府對群眾反映的問題不夠重視，鄉鎮干部和村干部不為群眾著想；二是政府辦證程序多，辦事效率低，工作人員辦事態度不太好，存在吃拿卡要的情況；三是部分鄉鎮街道破舊、街道較窄，希望修復水泥路；四是家電下鄉補貼等惠民資金發放不及時；五是低保問題處理不當，部分生活確實困難的群眾沒有低保，而有些不符合條件的人有低保；六是選任村干部不公平，群眾不知情；七是村務公開欄不及時更新，公開欄內容不全，資金不公開，村民不知曉。
縣級部門政風行風需改善
一是部分單位政務公開不醒目、不全面，辦事流程不明晰；二是部分單位工作人員存在亂收費、變相收費、亂罰款、罰款不開票、、執法不公等違規行為；三是低保、養老保險政策執行存在不公平、不公正行為；四是部分單位工作人員辦事不熱情，看人辦事、時快時慢；五是反映電價高、氣價高、電視網絡信號差等問題；六是反映醫院態度不好，就醫排隊情況嚴重；七是反映上學較遠，部分學校擇校費過高、不合理，個別學校以輔導家庭作業為名收費；八是建議加大對車輛安全行駛的整治和對車輛街道停放的管理，加大超載現象治理力度。
與群眾聯系密切的部門滿意度低
如教育、醫院、城管等部門，工作性質決定每天都與廣大群眾打交道。黨的各項惠民政策的具體落實都是通過這些相關職能部門來執行的。但是，存在個別群眾期望值高、公共資源短缺并配置不合理不能滿足群眾需求，導致群眾有不同意見。如群眾就醫時希望醫生藥到病除、費用又不高、醫生態度又好，否則，測評結果自然靠后、問題也多。
結果應用：轉變作風解決問題
關鍵詞: 皖北鄉村治理 困境 協同治理
皖北地區包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南和六安,土地面積占全省的41%,總人口接近全省的55%,是安徽省重要的能源基地和糧食主產區,但由于皖北鄉村治理中各種問題和矛盾日益突出,該區域經濟和社會發展與全省相比還存在一定的差距。同時,皖北農村人口多,農業比重大。以阜陽市為例,阜陽下轄8個縣市區,172個鄉鎮、辦事處,擁有584.8萬畝耕地,人口930萬,其中,農業人口占840.1萬,也就是說存在800多萬農民的收入增長問題,這對于一個區域來說,不僅會影響農業的自我發展和農村的穩定,而且會影響全省經濟社會發展。因此,建立一個治理結構完善的皖北鄉村社會,對全省甚至全國都有極為重要的意義。鄉村治理是指運用公共權威對鄉村社區進行組織、管理和調控,構建鄉村秩序,推動鄉村發展。一方面,鄉村治理區別于村民自治,村民自治在鄉村治理視野中只是一種民主化治理模式的設計和實踐,而鄉村治理是包括自治權力在內的各種權力對鄉村社會的治理活動。另一方面,鄉村治理又不僅限于村莊內部的封閉式治理。
一、皖北鄉村治理所面臨的困境
(一)鄉鎮財政危機嚴重
多年來,我國把政府價值取向定位成“經濟建設型”而非“公共服務型”,為了實現經濟的跨越發展,從中央到地方形成一種“壓力型”的目標任務體制。鄉鎮政府為了貫徹、落實黨和國家在農村的各項發展目標和任務,就要為國家從村莊里吸取資源。鄉鎮政府自己的財政支出很大,財源又有限,也只有從農村汲取。為此,鄉鎮政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制。根據我們對皖北地區2個縣4個鄉鎮的調研,皖北地區鄉鎮的鄉村兩級80%左右的人力、物力和財力在做計劃生育工作,提供農村社區公共服務的財力十分短缺。皖北地區鄉鎮政府既要保證完成上級規定的稅收上繳任務,又要保證鄉鎮自身的工資發放,往往面臨著嚴峻的財政壓力。目前皖北地區各鄉鎮政權吃“財政飯”和“事業飯”的人普遍較多,鄉鎮財政面臨危機。面對生存困境,我們發現,基層組織正在出現一種令人憂心的變化,在許多情況下,基層組織變成了自己利益的代表。皖北地區鄉鎮財政危機的出現是多因素共同作用的結果:鄉鎮政府沒有足夠的稅源,穩定性較差,征收難度大,增收潛力小,因為很多稅源已被工商、土地等部門所汲取;與此同時,鄉鎮必須承擔過多公職人員的工資,以及辦企業和興教育而遺留下來的債務。為擺脫財政危機,一些基層組織本身甚至成為鄉村沖突的直接制造者。
(二)村黨支部與村委會矛盾激化
根據《村民委員會組織法》規定,村黨支部是鄉鎮黨委在村級的人,村委會是代表村民利益的自治組織,由村民直接選舉產生并對村民負責,鄉鎮政府與村委會的關系是指導與被指導的關系。這一制度安排使村委會更多地成為村民利益的當家人,而非鄉鎮政府在村里的人[1]。在皖北地區,基層黨內民主很不健全,村黨支部與村委會的關系在某些地方甚至出現兩種極端情況:一種情況是村黨支部沒有重視村委會的法定職權,隨意干涉村委會內部事務,使村委會長期無法行使法定職權,黨支部書記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產生,但實際上還是由鄉鎮黨委決定和任命;另一種情況是村委會主任認為自己是村民直接選舉產生的,自己應當向村民負責而不是向黨支部負責,因而不接受黨支部的領導,特別在黨支部貫徹上級指示時,當這種指示與農民利益發生矛盾時,村委會從維護農民利益角度出發不愿意執行來自上級的指示,自然和黨支部的矛盾就進一步加深。村黨支部與村委會的矛盾表現了村莊內部自上而下國家授權與自下而上民間授權之間的關系,體現了國家統治權力與社會自治權力的關系。“兩委”矛盾從本質上看是村內外交錯影響的各種具體矛盾的集中體現,而矛盾存在的關鍵是村民群眾地位沒有真正確立。
(三)農村精英外流增加了鄉村治理的壓力
按常理,流動會促進一個社會的進步和發展。但農村人口流動對鄉村治理本身并不都是樂觀景象,反而在一定程度上使我國鄉村治理陷入一種“治理性困境”,出現了有流動而無發展的鄉村發展“空心化”態勢[2]。絕大部分農村流動人口是鄉村青年勞力和知識精英,并非從絕對意義上講的剩余的那一部分人。大批農村精英外流,促使皖北地區“鄉政村治”下的“草根民主”表現出一種實質枯萎態勢,漸發蛻變并引發鄉村政權出現一種有增長無發展的“內卷化”趨向[3]。農村人口流動雖然減輕了農村剩余勞動力的負擔,但也增加了鄉村治理的壓力。在每年有超過上千萬外出務工人員的皖北地區,人口流動進一步加大了村民收入水平的差異,進而造就了新的村莊精英。這些新的村莊精英以經濟實力較強為主要特點,他們的經濟收入主要不是在村莊內獲得,在村莊的時間不多,與村莊和其他村民之間的關系往往不再是直接的利益關系,從而對于和自己利益相關不大的村莊事務缺乏參與熱情。皖北地區人多地少,人口的大批外流和城市化進程的加快,使越來越多的村莊成為典型的“空心化”,進而使民主決策和民主管理面臨著“決策什么”和“管理什么”的難題。在這種情況下,支撐村民自治的機制被架空,實現農村社會治理的民主化的自治功能成為空談。
二、皖北地區鄉村有效治理的對策選擇――協同治理
(一)協同治理的內涵
鄉村治理的現實遭遇使很多研究者開始反思中國的鄉村社會到底適宜一種什么樣的發展模式。農村稅費的改革給中國帶來了極大的變化,于是鄉村社會的治理不再單純地從某一方面、某一角度來分析情況,大家開始關注權變的、多元的、互動博弈的治理理念。所謂協同治理,是指由政黨、政府、社會團體、機構、公民個人等社會多元要素參與合作、相互協調,共同治理社會公共事務,以追求最大化的治理效能,最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。協同治理模式使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起,其所發揮的整體功能總和大于各子系統單獨的、彼此分開時所發揮功能的代數和,即協同治理過程中利益主體充分利用各自的資源、知識、技術等優勢,發揮出對社會公共事務“整體大于部分之和”的治理功效。在這種新的治理模式下,政府與人民的關系是互動的,治理不是單向度的,而是采取互動的方式;政府不是控制社會而是進行治理;不是政府一個權威中心單獨治理,而是與社會公眾機構、民間組織之間保持協同、合作,以實現公共管理事務效益最大化,達到“共贏”的目的。
(二)協同治理的可行性
單一的治理機制存在著諸多問題,若僅依靠政府或國家,會出現結構性、制度性和政策性等政府管理失效的情況。通常來說,政策性失效會削弱社會安全,但不會直接導致社會不安全。然而,周期性的政策失效必然會導致制度失效,甚至影響到整個治理結構的運行。為解決鄉村治理的新問題,由以政府單一主體為中心的傳統行政管理范式轉向協同治理的范式成為一種必然選擇[4]。同時,鄉鎮政府、村莊精英和普通村民作為我國鄉村治理的主體正在逐漸成長和壯大,為我國鄉村的協同治理提供了可能。在“鄉政村治”的治理格局下,鄉鎮政府已由原來“三級所有”體制時期農村行政結構的最上級,變成政府權力延伸到鄉村社會的最后一級,其功能主要是提供適合本轄區范圍內生產和農民需求的公共品和服務、建立健全基層行政管理監督網絡、搞好社會治安的綜合治理等。村莊精英居于中介地位,其行為狀態構成了村莊權力互動的交叉點和集合部。村莊中一些具有經濟頭腦和一技之長的村民在“讓一部分人先富起來”的政策引導下,通過勤勞、努力率先富了起來,村莊精英呈現多元化格局。而普通村民既無力把握村政,又無力把握市場,要具備表達自身利益訴求的渠道和能力,就必須從高度分散的狀態中組織起來。因為組織是一個群體權利的保障,可以提高群體在社會規則中的談判地位,強化農民與政府、社會的對話權能。而且村民通過組織可以獲取政治參與意識和能力,提高經濟技能。通過組織使農民擁有實現權利的載體,這不僅可以增強其作為一個社會群體主張權利的“話語權”,而且可以在“鄉政”和“村治”之間架構有效的溝通橋梁。
三、結語
農村社會治理的民主化是鄉鎮政權、村支部和村委會的共同訴求。鄉鎮政權、村支部和村委會之間的利益博弈并非零和博弈,一方利益的增加并不意味著另一方利益的受損。從長遠發展而言,鄉鎮政權、村支部和村委會追求的目標一致,它們之間的矛盾和沖突是暫時的。因此,在實施村民自治、完善鄉村治理時,要有長遠的、戰略性的眼光,采取參與主體多元化的協同治理的鄉村治理發展模式是皖北地區鄉村治理發展模式的必然選擇。
參考文獻:
[1]賀雪峰,蘇明華.鄉村關系研究的視角與進路[J].社會科學研究,2006,(1).
[2]徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉村困境及應對――農村人口流動與鄉村治理的一項相關性分析[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2000,(2).
[3]鐘海,陳曉莉.農村人口流動視閾下的鄉村治理困境及對策[J].西華大學學報,2007,(12).
關鍵詞 鄉鎮垃圾；污染治理；現狀；問題；對策；安徽蚌埠
中圖分類號 X705 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2013）07-0234-02
隨著蚌埠市城鎮化進程的加快，農村人口大量向城鎮聚集，人口集中，垃圾排放量也同步增加，造成污染加重，甚至環境惡化，已經成為城鄉環境綜合治理的難點和廣大群眾關注的焦點。雖然開展城鄉環境綜合治理以來，居民環境意識逐漸增強，鄉鎮環境衛生得到較大改善，鄉鎮居民深切感受到生存環境對身心健康的影響，渴求治理污染、改善環境的愿望日益強烈，同時鄉鎮加大了對鄉鎮的保潔力度，垃圾處理步伐加快，基本做到了定點歸集、集中堆放或填埋。但是，鄉鎮垃圾尤其是邊遠鄉鎮的垃圾處理，受地理、運輸成本等客觀條件所限，其處理難度較城市、城郊地區要大得多，污染治理依然任重道遠。
1 鄉鎮垃圾處理現狀
目前，蚌埠市轄4個市轄區、3個縣，共設36個鎮、19個鄉（其中民族鄉1個）。蚌埠市農村清潔工程自2010年實施以來進展順利，多措并舉改善農村環境，至今已完成39個鄉鎮農村清潔工程，投入資金4 680萬元，初步建成“村收集、鎮轉運、縣處理”的模式，有效改善了農村人居環境。其中2012年實施的10個鄉鎮的農村清潔工作已經全部完成，由市、縣住建部門集中采購的垃圾壓縮機、板車、小型垃圾運輸車、垃圾桶已分發到各個鄉鎮并投入使用。
據調查，蚌埠市已初步建成了“村收集、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾處理模式，形成了村有保潔員、鎮（鄉）有環衛隊的保潔隊伍，建立了農村生活垃圾治理一系列基本制度，實施農村清潔工程的鄉鎮鎮區基本實現了生活垃圾處理的全覆蓋。2013年蚌埠市將進一步推進城鄉垃圾處理統籌規劃和配套建設，計劃實施10個鄉鎮農村清潔工程，以改變農村垃圾污染現狀。
2 存在的問題
在上述鄉鎮中，垃圾的處理仍存在一些不容忽視的問題：一是垃圾場選址不合理。有的垃圾填埋場離鄉鎮居民住房很近，有的還離水源很近。尤其在炎熱的夏季，垃圾填埋場產生的惡臭和蒼蠅，是影響居民日常生活的因素。二是基礎設施建設滯后。部分鄉鎮尤其是邊遠鄉鎮的垃圾填埋場，實際上就是垃圾露天堆放場，沒有建設配套的垃圾滲濾液、填埋氣體收集系統。由此產生的垃圾滲濾液四處漫延，同樣帶來惡臭等環境問題。三是處理方式過于簡單。鄉鎮生活垃圾和畜禽養殖垃圾處理方式簡單，采取露天堆放或簡易填埋方式，沒有及時對垃圾進行掩埋、消毒和無害化處理。散亂堆放和隨意焚燒垃圾的現象較為普遍。個別鄉鎮將垃圾隨意傾倒在河溝、洼地或山谷。集中填埋變成了“集中污染”。這種處理方式不僅污染了環境空氣，而且對當地的地下水資源造成了潛在的威脅，特別是蚌埠市地處淮北平原，地下水資源是十分寶貴和需要珍惜保護的，一旦污染，無法恢復。
3 對策
3.1 加強組織領導，加大宣傳力度
各鄉鎮要加強市容環境政策法規的宣傳，大力開展集中宣傳活動，教育廣大群眾，提高衛生意識。市容環境管理局要抓好培訓工作，全年舉辦市容環境管理、垃圾清運處理培訓班2～3期，重點對各鄉鎮分管領導、具體工作人員進行培訓，保證各鄉鎮市容環境管理作業隊伍懂政策、懂業務、善管理。各級領導干部特別是鄉鎮領導干部，要提高認識，針對鄉鎮垃圾處理工作的重要性、長期性和艱巨性，對具體解決辦法和措施進行研究。鄉鎮垃圾問題是一項民心工程，積極抓好該問題，切實為民排憂解難。同時，充分調動廣大群眾的能動作用，引導鄉鎮居民除陋習、樹新風，逐漸養成良好的衛生習慣和行為方式[1-2]。
3.2 科學規劃，加強基礎設施建設
一是充分把握新農村建設、生態環境保護等機遇，按照統籌城鄉發展的思路，編制鄉鎮垃圾處理專項規劃，將其納入縣域的生態整體建設規劃中。縣級政府統一負責規劃或審批鎮垃圾處理方案，具體設計由具備資質的專業技術單位承擔。二是合理布局。明確鄉鎮垃圾處理設施的布局和規模。離縣城垃圾處理場10 km以內的鄉鎮，對垃圾采取“社區收集、鄉鎮運輸、縣處理”模式；其余鄉鎮，根據一定輻射半徑，以片區為單位建立垃圾衛生填埋場。垃圾填埋場要遠離飲用水源、河道和人口居住區，選擇集雨面積小的溝壑等地。以鄉鎮為單位，合理規劃規模化畜禽養殖區、禁養區和控養區。三是科學處置。對鄉鎮垃圾逐步實行分類收集、衛生填埋。對新建的垃圾填埋場，注重底部防滲處理及滲濾液管網建設，加強對滲濾液和惡臭的處置。對現有鄉鎮垃圾填埋場進行定期殺菌消毒、素土覆蓋，及時恢復填埋地的生態環境[3-4]。
3.3 規范管理，建立市場化運作機制
建立健全鄉鎮環境衛生管理的相關制度。縣級政府及有關職能部門要理順管理體制，將村鎮規劃建設管理權限授予鄉鎮政府，使其有人辦事，有權管事。同時完善考核機制，把做好鄉鎮垃圾處理工作納入鄉鎮經濟社會發展目標，實行任期目標考核。由市目督辦、市容環衛局負責檢查考核。2個部門要針對檢查中發現的問題，召開例會，印發督查通報，限期整改。對整改不力或效果不明顯的，下發催辦通知書，并由市目督辦備案，作為對鄉鎮年終衛生考核的依據。
另外，可借鑒其他地市的先進經驗及高科技技術。如浙江省寧波市象山鶴浦鎮建設42座太陽能垃圾處理站，覆蓋全鎮所有建制村，在生活垃圾處理上引入市場化運作模式，在寧波市率先開展垃圾分類工作，制定出臺了農村生活垃圾太陽能生態處理點的管理辦法、監督制度和分類制度，并且實行垃圾運行考核專項獎勵措施，大大調動了清運及管理人員的積極性。此外，垃圾處理引入市場化運作模式，由專門環衛公司負責運行管理，聘請垃圾處理技術人員，實行工資和可回收廢品利潤業績掛鉤。公司負責人還實行定期或不定期到處理點檢查，根據入倉垃圾分類情況予以獎懲，使鄉鎮環境衛生狀況得到明顯改善[5-6]，為新農村建設奠定一定的基礎。
4 參考文獻
[1] 陽成貴.淺談農業污染與防治[J].遵義科技，2010（1）：42-43.
[2] 張文彬.三門縣農業生產污染源調查及治理對策[J].浙江柑橘，2009，26（4）：21-23.
[3] 郭寶強.鄉鎮垃圾處理系統的創建[J].民營科技，2011（10）：153.
[4] 張立秋，張英民，張朝升，等.農村生活垃圾處理現狀及污染防治技術[J].現代化農業，2013（1）：47-50.
