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一、引言

隨著開發區在社會經濟發展中的作用越來越重要，開發區事權范圍不斷擴大，開發區財政管理體制逐步完善。但是，開發區的財政管理制度仍然有很多需要解決的問題，如體制不順暢、制度不健全、起步期財政負擔重，這些問題制約了開發區的健康發展。解決開發區財政管理體制中存在的問題，推進開發區財政管理改革，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的開發區財政體制，有利于發揮財政職能作用，推進開發區高質量發展。

二、開發區財政管理存在的問題

1.財權和事權劃分不合理

大多數開發區都面臨著財權、事權劃分不合理的問題。隨著社會經濟不斷發展，開發區的事權范圍逐漸擴大，從基礎建設性職能向綜合發展性職能轉變；從設立初期側重經濟發展的職能，轉變為涵蓋社會事務和綜合治理的綜合性職能，社會性財政支出占開發區財政總支出的比例不斷提高。雖然開發區逐步建立了相對健全的財稅收入管理體系，普遍設立了財稅機構，建立起一級財政、一級金庫的財政體制，擁有了獨立財權而不僅僅依靠上級撥款，但是財政功能卻弱于一般行政區的財政功能。某些原本屬于市本級或縣區承擔的義務，被下放到開發區，但是開發區的財權沒有進行相應擴展。開發區承擔了更多事權，卻得不到充分的財力保障。首先，財力供給無法滿足支出需求，一定程度上影響開發區的綜合發展能力。其次，事權超載。社會保障等公共支出責任較大，弱化了開發區的經濟建設功能，削弱了開發區集中資源發展經濟的優勢作用。

2.激勵機制不健全

建立科學合理的激勵機制，有助于促進地方財政良性發展。在產城融合的背景下，開發區管委會的事權和職能逐漸接近一般行政區管理機構，但開發區財政管理體制仍然不夠完善，主要表現為激勵機制不健全。首先，開發區在爭取上級轉移支付資金方面不具備優勢。我國現行的轉移支付體系中，與開發建設相關的專項補助資金很少。中央和省級轉移支付資金在下達時，未直接下達到開發區，一般是將這部分轉移支付資金按行政區劃下達到屬地政府，屬地政府再根據支付基數進行分配。轉移支付資金渠道不夠暢通，造成對開發區的財政轉移支付效率低下，影響了開發區發展的積極性。其次，在財政收入分配的過程中，上級政府統籌部分較大，開發區占有的部分過小，開發區的財政收入被統籌后，沒有建立有效的財政資金支持渠道，部分開發區因為地方財政支持不到位，發展效果欠佳。

3.財政負擔過重

首先，剛性支出增長，建設資金缺乏。很多開發區處在快速發展階段，支出涵蓋方方面面，無論是保障職能正常運轉的公共服務支出，還是前期土地開發、基礎設施建設、優化產業體制，都需要持續投入大量資金。尤其是將征地拆遷作為開發建設的前提條件時，相關投入逐年上漲，財政支出的壓力不容小覷。其次，開發區財源基礎薄弱，再加上國家政策調控，導致融資困難。開發區作為新區，區域經濟規模較小，產業處于發展初期，產業規模也較小，可用財力不足。近年來隨著宏觀經濟調控不斷加強，減稅降費政策落地，地方隱性債務監管逐漸強化，專項債券的使用具有嚴格要求和限制，融資平臺業務空間進一步緊縮。此外，部分開發區不再具備土地收入的征管權限，開發區的財力運用受到很大影響。

4.預決算監督不完善

預算法及實施條例等相關制度要求，派出機關根據本級政府授權進行預算管理活動，不作為一級預算，其收支納入本級預算。開發區作為市級或縣級地方政府的派出機關，預決算本應納入上一級政府預算的審查監督范圍，但是在實際的預決算過程中，并沒有完全按照相關規定進行。首先，開發區的預算編制、預算執行、決算報告，應當履行的審查、批準、監督等程序不夠健全。財政預決算未向人大報告并接受人大監督，財政管理存在預決算程序不規范、不合理的問題。其次，當可用財力與各項資金支出需求存在較大矛盾、資金壓力較大的情況下，多數開發區在編制支出預算時都存在不平衡現象。因為資金到位不及時而不得不調整預算，預算監督缺乏剛性，造成財政支出預算的嚴肅性和約束力不強、缺乏剛性，不利于預算管理工作開展。

三、開發區財政管理問題的原因分析

1.財權和事權不統一

我國建立了分稅制財政管理體制，要求事權和財權相匹配；在賦予相關部門事權時，應該給予對應的財權，即財權和事權相統一，確保職責明確。但是，開發區作為準一級政府，與市級或屬地所在縣（區）的政府事權，容易出現重疊或劃分不清晰的情況。各級政府的事權和支出責任不夠明確，可能造成職責轉嫁，導致開發區可支配財力薄弱、支出責任重。由于政策環境改變，開發區的財政功能也在不斷變化，逐漸從經濟發展的事權轉變為區域綜合事權。在這種形勢下，滿足公眾需求、增加公共服務投入、轉變政府職能是必要的，有利于營造良好的投資環境和營商環境。然而事權范圍的變化，需要配套進行財力和財權的變更。但是，目前部分開發區的土地出讓金收入需要納入市一級財政；更有甚者，個別開發區尚未實現財稅收入功能，財權和事權不相稱。

2.財政收支不均衡

隨著開發區職能不斷擴展，開發區財政普遍存在收支矛盾，進一步導致了財權與事權不相稱。影響開發區財政收入的因素較多，宏觀經濟政策對各地方財政造成影響，新引入企業處于起步階段，稅收貢獻度較低，開發區財力收入增長受限。在財政支出方面，開發區同樣面臨很多問題。首先，基礎設施投入較大。基礎建設作為開發區招商引資的基礎，相關投入逐年上漲；優化經濟結構，優化產業體制，這些都需要資金支持，財政支出的壓力較大。其次，土地前期開發成本高。商業用地的土地出讓，受到宏觀政策影響和出讓指標的制約，而工業用地招拍掛出讓收入與前期開發投入存在較大缺口，難以彌補前期開發成本。最后，社會事務負擔較大。開發區需要加大力度進行發展，這就需要投入大量的人力、物力、資金。要想增強開發區活力，促進開發區更好更快地發展，解決開發區面臨的各種問題，公共事業投入是不可避免的。這種在短期內基本上看不到收益，而且需要長期投入大量資金的項目，對于收入較少且極為不穩定的開發區來說，收支不平衡問題尤為突出。

3.轉移支付體系不完善

我國建立了轉移支付制度，在不同區域之間進行財力調節，用于彌補不同區域之間的財力不均衡。但是，開發區在爭取上級轉移支付資金時不具備優勢，上級轉移支付針對開發區的專項資金較少。按照現行的轉移支付體系，中央和省級轉移支付資金一般按照行政區劃，直接核定分配至市級和縣級。而開發區不是一級政府，無對應行政區劃編碼，導致中央財政和省級財政的轉移支付資金預算指標，和省級及以上返還性收入，未能直接、及時下達到開發區。轉移支付資金一般按行政區劃，下達到屬地政府，再由屬地政府進行分解，下達到開發區。在資金分配下達時，常常忽略開發區，政策延展不到開發區的現實困境，制約了開發區建設發展，加劇了開發區的財政收支不均衡。

4.預決算監督主體缺位

人大監督是規范財政預決算管理的一種有效形式，所有行政區的預算編制、預算調整、決算都需要經過本級人大的審查、批準和監督。但是，開發區不是一級行政區，在法律上開發區不屬于一級政府。因此，開發區一般作為政府派出機構，沒有相關法律法規明確其法律地位和行政執法資格，也沒有建立相應的本級人大，無法對財政預決算進行審查和批準。雖然開發區財政普遍實現了一級管理、收支單列、獨立核算，但是缺少獨立的同級人大的審批和監督，在程序上不具備完全的財政地位，導致開發區預決算監督存在薄弱環節。

四、開發區財政管理的優化建議

1.合理劃分財權和事權

首先，在市級財政與開發區財政之間，科學合理地進行財權和事權劃分。根據受益范圍、責任，以及事權的影響范圍和重要程度，進行合理劃分。開發區范圍內的土地出讓金和城市綜合配套費的地方留成部分，需要用于開發區建設項目，保證開發區的財力與事權、支出責任相匹配。其次，合理界定開發區與所在行政管理區的職能。按照財權與事權相匹配的原則，明確開發區政府的職能邊界和開發區應承擔的公共職責，合理劃分事權范圍，進而根據職責范圍明確財權的合理范圍，確定開發區的財政支出范圍和責任，避免開發區的支出責任過大，減輕開發區的財政支出壓力。同時，細化開發區的財政支出責任，進一步理順街道（鄉鎮）財權、事權和人事權的關系，實現財權和事權統一，保障開發區擁有獨立的財政決策權，提供公共產品及服務，促進轄區發展，提高居民生活水平。

2.完善開發區財政體制

首先，完善獨立的一級財政管理體制。強化開發區的自主權，增加財政收入，在合理測算開發區財力的基礎上，結合開發區的實際情況完善財政體制，提高財政資金自給能力，形成具備一定規模、穩定可靠的財政收入，為促進開發區可持續發展提供保障。其次，構建完善的激勵性財政體制。增加上級政府對開發區的一般性轉移支付比例，建立健全中央、省、市三級財政對開發區的資金支持制度。以功能定位和區域經濟差異為基礎，對于基礎條件比較差的開發區，地方財政可以給予一定的定額補助或特定項目補助，實現均衡發展。最后，完善預算編制、預算執行、預算調整、國庫集中支付等制度體系。提高預算編制的科學性，實現預算管理目標；同時，加大預算執行力度，提升預算約束性，確保資金使用合規有效。

3.建立完善的財政監督機制

首先，完善開發區預決算監督的相關制度。健全開發區預決算監督的法律法規，完善預決算監督制度。同時，考慮開發區的特殊性，監督程序既要有靈活性，又要保證程序合規。開發區管理委員會作為上一級政府的派出機構，應該將開發區的預決算監督納入上一級人大的預決算審查范圍；開發區的財政預算、決算草案，作為上級政府財政預算、決算草案的一個組成部分，需要單獨立項，經過上級人大審議；上級人大也需要按照規定，對開發區的財政預決算情況進行日常監督。其次，完善財政資金監督。一方面，完善績效管理，強化資金使用單位的績效意識。另一方面，建立審計機關，對開發區的財政預算情況進行審計，將開發區的預算執行審計納入年度審計工作，加強對重點項目資金使用情況的審計監督，促進開發區財政制度規范化，提高開發區財政管理水平。

4.實現開發區財政可持續發展

首先，加強財力建設，涵養稅源。綜合運用政策引導、體制激勵和優質服務等手段，發展優勢產業，加快產業融合，打造特色開發區，推進產業結構升級，培植長遠財源。其次，盤活土地，實現保值增值。在加快盤整閑置土地、滿足工業用地需求的同時，優化土地出讓結構，增加商業用地比例，并加快開發區基礎設施配套建設，促進產城融合。最后，創新資金投入方式，對財政支出結構進行調整。強化宏觀調控能力，用活用好財政資金，規范財政資金的支出范圍，明確支出去向，調整支出結構，壓縮非必要支出，把財政支出用于最需要的領域，加強基礎設施建設，改善投資環境，扶持高新技術產業發展，增強開發區的競爭力。

參考文獻

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作者:陳曉琪；孫擎單位:漳州高新區投資審計與金融發展服務中心