時間：2022-02-14 22:45:05
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構建社會保障制度的理論依據社會保障制度不同于社會福利制度，他為國民保障的是基本生活和基本醫療，換句話而言就是滿足人們最基本的生存權。生存權與社會保障權的規定一并出現在《世界人權宣言》的第25條，規定“人人應當享有相當生活水準權(生存權)”，“在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障(社會保障權)”。可見社會保障權和生存權都屬于人民應當獲得的基本人權。我國的社會保障制度除去一些高水平的社會福利政策，作者認為五大社會保險項目和社會救助等政策都應遵循平等原則，保障全體國民最基本的生活。在多樣化需求的時代，人們的養老、醫療等需求理應存在差別，但最基本的由政府提供的，即很多國家稱之為零支柱或第一支柱的基礎應該是平等的，人人享有的。羅爾斯的《正義論》一書中通過平等來表達正義，平等是正義的基礎。他提出的兩個正義原則和兩個優先原則，明顯區別于一般自由主義，允許效率的同時強調了機會平等、扶持弱勢群體的思想。但絕對意義的平等是不可能存在的，所以羅爾斯假設只有在“無知之幕”的狀態下人們才可能就一正義觀形成完全一致的平等的選擇。社會保障作為重要的民生政策之一，雖然客觀上很難達到絕對的平等，但從政府和民眾的角度出發，這個政策應該是正義的，也理應是朝著平等的方向前進的，之所以現在存在不平等的政策。重要因素是我們不處于“無知之幕”的理想狀態，制度的設立是建立在已有的利益群體和已存在的階層群體差別的基礎之上，也就是現在社會保障領域常說的“碎片化”。作者認為即使在目前的經濟社會發展狀態下“碎片化”可能是適宜的，或是最優的選擇，但社會保障制度的天然性也應該是逐漸走向統一的，在保障不分階層、不分群體的全體國民的基本生活水平下，再由其他制度來調節多樣化的需求。
二、國際經驗借鑒與分析
縱觀世界各國，已有很多國家實行的是非繳費型的社會保障政策，其保障水平與收入、繳費并不掛鉤，旨在保障自己全體國民的基本生活。例如:加拿大、英國等。加拿大的非繳費型的養老保障計劃(OldAgeSecurity，OAS)就是一種普惠型養老金制度。建于1952年的OAS加上后來逐漸在1967年、1975年建立起的作為補充的保證收入補貼計劃和津貼計劃，共同構成了一個覆蓋加拿大全體國民的保障體系。該保障體系不需要老年人繳納任何費用，只要18歲以后在加拿大居住滿十年且年齡達到65歲就可以申請，收入補貼計劃針對低收入者建立收入標準線，在該標準線下才可以申請，而津貼主要針對的就是一些鰥寡和沒資格領取前兩項計劃的老年人，所以加拿大的非繳費型的養老保障計劃基本覆蓋了全體老年人口，在平等的價值觀前提下為全體老年人提供了基本的養老保障。根據加拿大2009年關于OAS的精算報告，從2013－2050年，加拿大的老年保障金的支付額占GDP的比重預計大約在2.4%－3%。可見加拿大非常重視養老事業的發展，同時也取得了很好的成績。著名的英國衛生服務體系(NHS)也是覆蓋英國全體國民的非繳費型的公共衛生服務體系，且醫療費用開支的控制在世界各國中也處于領先的地位。英國NHS是一種典型的政府主導的非繳費型模式，英國居民或在英國合法居住的外國人都可以到公立醫院免費享受醫療服務，費用幾乎全部由國家稅收承擔。醫療服務主要分為基礎醫療和醫院醫療兩級，平等的向各個階層開放，無論是貧困人群還是富有階層。在此基礎上，針對醫療服務的多樣化需求，大約有12%的人群擁有私人保險，可以選擇到私人醫院就醫。由2012年世界衛生組織數據顯示英國的醫療衛生支出占當年GDP的9.6%，在平等和控制醫療費用開支方面成績顯著。在世界范圍內170多個實行養老金制度的國家和地區中，建立非繳費型的養老金制度的大概有35%左右，達到60多個，其中統一的非繳費型養老金制度的國家14個左右，其余的大都為收入調查型。可見當國家經濟社會發展到一定水平時，理應建立一個保障全體國民最基本老年生活的、醫療服務的社會保障體系。而我國社會保障目前達到了制度上全覆蓋的階段，但無論是城鎮職工養老或醫療保險還是新農保新農合都屬于繳費型制度，只有最低生活保障制度和五保戶等社會救助制度作為非繳費型制度起到一定的補充作用，由于我國所有的政策都是繳費關聯型的，所以導致政府事業單位、企業職工和農民處于不同的制度體系中，繳費與領取的水平也相差甚大，作者認為需求多樣化引導的制度多層次是必要的，但建立起一個統一的非繳費型的保障國民最基本的養老、醫療需求的社會保障制度中的最基本支柱也是值得考慮的。
三、我國構建適度普惠型社會保障體系的建議
(一)提高社會保障支出占GDP的比重學術界通常把社會保障支出占GDP的比重或占財政支出的比重作為衡量社會保障支出水平的主要指標，但“社會保障”一詞在不同的國家有著不完全相同的含義，所包含的項目也不完全一樣，所以統計口徑的不同造成很難準確的比較我國社會保障支出所占GDP比重與國際上其他國家的社會保障支出水平。由于社會保障中最重要的兩大項目是養老和醫療，所以本文就以各國政府對養老和衛生的支出占GDP的比重來進行比較。表1選取了OECD國家中的五個國家與中國做比較，在現有數據中我們可以發現大部分國家的養老、醫療支出占GDP比重都是逐年上升的，但上升到一定程度之后占比就逐漸穩定了，德國甚至出現了小幅度的下跌。中國公共衛生和公共養老的支出占GDP比重遠遠低于其他國家。據2012年人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示，我國2012年公共衛生支出和公共養老支出分別占當年GDP的1.40%和3.22%，即使由于經濟發展水平與其他國家存在差距，但遠遠低于其他國家1995年的支出占比就足以說明我國在公共衛生和公共養老方面的支出占GDP的比重是十分低的，相反也說明我國以平等原則為出發點構建適度普惠型的社會保障體系是有財政支持空間的，因此目前我國的支出占比亟需提高。
(二)以平等為原則優先構建人人享有的零支柱養老保險、醫療保險既然財政有空間為國民提供更多的社會保障基金，那么從正義、平等的制度設計價值觀出發，理應優先構建一個非繳費型的零支柱社會保障項目，尤其是養老和醫療項目。目前我國養老保障制度上實現了全覆蓋，但由于都屬于繳費型項目，在執行時仍然會因繳費過程中的種種問題而導致部分人群處于完全沒有養老保障的狀態。例如一些微小企業逃避為員工繳納保險費，農民工因制度分割參保混亂。另一方面是制度本身就因不同人群分為不同的養老保險制度，各個群體因為繳費不同而領取的養老金不同。新農保的保障水平尤其很低，但即使是這樣低的保障水平仍然需要農民或其子女繳納保險費，作者認為意義不大。國家應該建立零支柱非繳費型養老保障項目，在這一支柱下，所有中國國民達到一定年齡時(64或65歲)，均可申請獲得相應的養老金，與其退休前是否有工作或工資多少都不存在關聯。當然零支柱養老保障水平應該僅僅限于保基本，保障全體國民老年時可以獲得最基本的收入。在此基礎上構建繳費型的一、二、三支柱養老保險，依據個人或繳費水平的高低來滿足不同老年群體的多樣化需求。我國醫療保障制度上同樣也實現了全覆蓋，城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和新農合，三者都是繳費型醫療項目，在具體執行過程中仍然存在部分沒有任何醫療保障的人群。看病就醫屬于人的基本權利，如同英國的非繳費型的衛生服務體系免費為全體國民提供基本醫療服務，醫療衛生支出也并沒有使得財政負擔很重，反而對醫療費用增長控制得很好。目前我國公共衛生支出僅占GDP的1.4%左右，與世界大部分國家相比相距甚遠，理應加大投入，優先建立全民免費基礎療，在合理分布全國醫療資源的前提下，所有公立醫院、社區服務站和鄉鎮村衛生所積極有效地為所在區域范圍內的居民提供基本的醫療服務，保障最基本的病種可以及時有效地在基層解決。只有每個國民平等地享受到可及的最基本的醫療服務，才能有效地減緩小病不看拖成大病和看不起病的現象出現。
四、結語
20世紀80年代初期，在全國范圍內實行聯產承包責任制，這是迄今為止中國農村最具深遠意義的重大改革。它是20年多來農村經濟、乃至國民經濟中，一系列重大改革的引子。對于這場改革的動因，不同的人可能從不同的角度作出解釋。但我認為，在改革之前，傳統集體經濟體制的長期運行，導致了農村土地保障功能的供給嚴重不足，則是引發這場改革的重要原因。
在20世紀80年代以前，農村經濟結構的基本特征是，農村經濟以農業經濟為主，農業經濟以種植業經濟為主，種植業經濟以糧食經濟為主。這種農村經濟結構，對于土地有著高度的依賴性，為土地成為農民社會保障的主要來源提供了條件。因為在當時，對于絕大多數農民來說，經營土地是獲得收入、維持基本生存的主要手段。
在傳統的農村集體經濟體制下，農村土地實行集體所有、統一經營。農民對這種集體的成員權，是與生俱來的。這種成員權主要體現在兩個方面，一是作為集體中不可分割的一部分，擁有對于土地的產權，特別是部分剩余索取權；二是成年后在土地上就業的權利。這種成員權加上土地的養育功能，使土地能夠在相當程度上，發揮對農民的就業保障、生活福利保障和傷病養老保障功能。以其中較為復雜的養老保障為例，它主要是通過兩種形式實現的。其一是對于為數較少的孤寡老人實行集體養老；賴以進行集體養老的收入，則主要來源于土地。其二是對于為數眾多的一般老人，主要實行家庭養老。后者的養老保障收入，少量來自老人憑借其對于集體的成員權，所獲得的福利收入；主要來自于家庭內收入的人際轉移，特別是代際轉移。而家庭內收入人際轉移量的多少，則取決于兩個因素：集體土地生產力水平的高低、家庭勞力的強弱多寡。因此，一般老人的養老保障收入，雖然不是來自于老人長期生活中的現金積蓄，卻可視為其婚后的長期非現金儲蓄。“養兒防老”實際上是一種長期非現金儲蓄。
實行聯產承包制以前，傳統的集體經濟體制的運行特征是，土地集體所有、集體統一經營和統一分配。這種傳統的集體經濟體制的長期運行，導致農民缺乏生產經營的積極性，也嚴重妨礙了農業生產力的發展和農村經濟效益的提高。在農民人數不斷增加、農村人地關系日趨緊張的背景下（注：在全國普遍實行聯產承包制的1984年，農村人均耕地面積僅有1.5畝。），由此又進一步導致了土地的保障功能嚴重供給不足，土地對單位農村人口的保障能力不斷弱化。到1978年，全國農民人均純收入僅為133.57元，比1957年僅增加60.6元，其間年均遞增率僅為2.9％。同年，全國大約有2億人口不得溫飽，農民的人均糧油消費量甚至比1957年還低。
在80年代以前，除五保戶、民政救濟和合作醫療等少數領域外，在廣袤的我國農村，來自土地之外的社會保障，幾乎是一片空白。因此，在當時高度土地依賴性的農村經濟結構之下，農民長期的生活困難和土地保障功能嚴重弱化的現實，極易誘發出農民增強土地保障功能的制度創新沖動。聯產承包制的產生，就是這種沖動爆發的結果。在農村改革初期，為什么實行聯產承包制首先是從貧困地區開始？為什么在進行這項制度創新時，在農戶之間往往是按人口或人勞比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重視。既然進行這項制度創新的重要原因，是增強土地的保障功能；那么，在土地集體所有這一“集體”范圍內，平等的成員權就應該享有平等的土地保障權。因此，按人口或人勞比例均分土地，是一種難以回避的選擇。甚至在絕大多數地區，是按人口而不是勞動力，把集體所有的土地，按肥力劃等平分的。根據全國農村固定觀察點辦公室的資料，即令是到1997年，在觀察點系統的317個村中，按人口或勞動力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％實行所謂的“兩田制”，如口糧田按人均分，責任田按勞力均分。此外，調查的266個村自實行聯產承包制以來，有80％進行過土地調整；其中又有81％的村，在調整中采取增人增地、減人減地的原則（注：全國農村固定觀察點辦公室：“當前農村土地承包經營管理的現狀及問題”，《中國農村觀察》1998年第5期第57頁。）。
二、土地保障的新矛盾
實行聯產承包制（十五屆三中全會后改稱家庭承包制），從早期動因上看，是為了解決農土保障功能的嚴重供給不足問題。這場改革的發生，也帶來了土地保障功能的一系列新變化。主要表現是：第一，提高了土地的生產力水平，增強了土地的收入保障功能。改革初期農業生產力迅速發展，農民收入水平的迅速提高。第二，強化了土地的失業保障和社會穩定功能。實行聯產承包制，賦予了農民對部分土地的承包經營權。這種土地承包經營權，可以作為農民從事非農就業的退路。因此，農民的土地承包經營權，有利于增強其抵御非農就業風險的能力；也保證了不至于因多數農民無從就業，而妨礙社會穩定。80年代以來，隨著人口的變化，許多地方頻繁地進行的土地調整，在相當程度上，正是為了維護土地的上述保障功能。
但是，自實行聯產承包制以來，農村經濟和整個國民經濟的迅速發展，也使土地保障功能的發揮，面臨著一系列新的矛盾：
1.發揮土地的保障功能與提高土地利用效率的矛盾
土地不僅是農民社會保障的重要依托，還是重要的農業生產資料。如果農村的分工分業不發達，農民經營素質的分化程度也不高；那么，發揮土地的保障功能與利用土地的生產資料功能，往往不存在明顯的矛盾。但是，隨著農業生產力的發展和農民分化程度的提高，二者的矛盾將會越來越大。因此，土地向經營能手集中，土地連片開發、發展農業規模經營，就是提高土地利用效率的必然要求。如果過分強調土地的社會保障功能，勢必導致農戶的土地不斷細分，不利于土地的連片和有效開發，妨礙農戶之間的土地流轉，延緩土地規模經營的發展；進而有悖于土地利用的效率目標。80年代以來，在耕地面積不斷減少的同時，農村的人口和勞動力卻不斷增加，導致人地關系不斷惡化。由此導致的結果是，從相對地位來看，土地所承擔的社會保障功能上升，生產資料功能下降。在有些地方，由于農業經營比較利益低等原因，土地的生產資料功能已經嚴重退化，甚至基本消失；轉變為單純的保障手段。主要表現是，部分從事非農產業的農戶，往往對土地進行粗放經營，或將土地撂荒。據張紅宇（2001）對安徽壽縣的調查，2000年全縣土地撂荒面積高達16.3萬畝，比上年增加1.4倍；占全縣耕地面積的9％。其中常年性撂荒面積占72％，季節性撂荒面積占28％；撂荒2年以上的，占撂荒面積的26.7％。
2.發揮土地的保障功能與土地保障功能弱化的矛盾
長期以來，農民的社會保障，主要是以土地為中心的非正規保障；特別是那些在農村經濟和農民的收入來源中，農業所占份額大的地區。因此，隨著農村經濟的發展和農民收入水平的提高，農村土地的保障功能應該得以強化。但是，遺憾的是，近年來，農村土地的保障功能不僅沒有得到強化，反而不斷弱化。主要表現是：
——農業經營的絕對收益越來越低，在有些地方，農業經營甚至絕對虧本。目前，多數農產品提價的空間小，降價的壓力大。隨著加入WTO，農產品提價的空間，將會越來越小。但與此同時，在以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構之下，農產品成本增加的勢頭，卻一直比較強勁；由此導致主要農產品的生產成本占出售價格的比重，已經很大。以1999年為例，糧食、棉花、戶養生豬的生產成本，占出售價格的比重分別高達82％、94％和99％。在價格、成本雙因素的夾擊下，我國農業經營的絕對收益，已經越來越低。以浙江省農村固定觀察點的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年已經下降到505.71元，4年間減幅達25.6％；如扣除人工和物質費用因素，則農地經營的畝均純收益，1995年為34.51元，到1999年已經下降到-174.72元；農地經營處于絕對虧本的狀態。（注：張忠根、史清華：“農地生產率變化及不同規模農戶農地生產率比較研究”，《中國農村經濟》2001年第1期。）
——農村土地負擔越來越重，越來越多的農民視土地為“雞肋”或包袱。近年來，由于有關方面的積極努力，減輕農民負擔工作取得了積極的成效。但是，農民負擔問題的嚴重性，并沒有因此而有明顯的減弱；在有些地方，農民負擔甚至越減越重。以1999年為例，未扣除價格變動因素的影響，全國農民人均純收入較上年增加2.2％，但人均農業各稅卻增加了5.8％。農民負擔的增長往往呈現以下特點：費比稅增加快，隱性稅費比顯性稅費增加快，欠發達地區比發達地區問題重。在許多地方，日趨沉重的農民負擔，有相當一部分是按地分攤的。日趨沉重的土地負擔，使越來越多的農民感到承包地“食之無味，棄之可惜”；甚至有不少農民將承包地視同包袱，早甩包袱早開心。在此背景下，土地的保障功能幾乎無從談起。
——土地的流轉價格越來越低，在有些地方，經營土地甚至成了農民的絕對負擔。根據《南方周末》2001年6月14日的資料，目前在河北監利縣，多數農民認為種田是劃不來的事，發生土地流轉時，轉出戶不僅不能從土地轉讓中獲得收益，反而要倒貼給轉入戶每畝300元，當地稱此為“倒貼皮”。崔紅志對吉林省梨樹縣新豐村的調查顯示，該村將集體按規定預留的5％機動地，租賃給農民經營。1998年，在每畝租賃價格為105元時，農民還踴躍租賃；但到2000年，每畝租賃價格下降到60元，竟有不少地無人愿意租賃。
3.發揮土地的保障功能與國民經濟結構調整的矛盾
——隨著農民非農就業機會的增加，和農民收入來源渠道的多元化，在農民的收入來源中，農業或土地收入的相對重要性，將會趨于下降；土地經營的要素成本和機會成本趨于提高，農業經營的比較利益趨于減少。因此，土地保障的相對作用，也會趨于下降；主要依靠土地保障的局限性，也將趨于增加。據齊莉梅（2001）對廣東石基鎮的調查，在農村高度市場化和城市化以后，農戶依靠小規模耕地，根本保證不了基本生活，更不能保證養老。特別是，有些農民已經較長時期地離開了土地，進入城市或鄉村的非農領域，其就業觀念和生活方式已經發生了質的變化。其中多數人即使暫時喪失了非農就業機會，也未必把回歸農業、經營土地，作為一條退路；土地的保障作用將因此失去了意義。
——城鎮化是國民經濟結構調整的基本方向。隨著城鎮化的發展，一方面，農業用地轉為非農用地的規模，將會迅速擴張；另一方面，在那些城郊或小城鎮重點發展的地區，土地資產將會迅速增值。但是，當前，國家基本上壟斷了農村土地的一級市場，在農用地轉為非農用地的過程中，比較規范的程序是，先征為國有，再由國家或政（論文庫）府將使用權出讓給非農用地單位。國家征地時，往往將征地價格壓得很低，而國家的土地出讓價格卻通常很高。在此過程中，政（論文庫）府一轉手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體和擁有土地承包權的農民，卻所得甚少。根據有關資料，目前在城市建設征用農用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農民得5～10％，集體得25～30％，政（論文庫）府及其機構得60～70％。（注：張正河、武晉，“論農村生產要素的準城市化”《農業經濟問題》2001年第7期第22頁。）在土地農轉非的過程中，也有相當一部分是以不規范的方式進行的。其大致情形是，地方政（論文庫）府與土地開發商合謀，以較低的價格，從農村集體（農民）手中征得土地，通過土地開發或直接轉手，賺得高額利潤。可見，目前在與城鎮化相關的土地農轉非過程中，相關集體和農民的利益往往受到侵害。從土地農轉非中，農民得到的有限利益，甚至遠遠不能替代轉非的土地，發揮相應的保障作用。此外，許多農民還會因為失去土地，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非農領域或城鎮生活，而增加了生活和就業風險。
——在不少地方的農業結構調整中，基層組織仍然習慣于計劃經濟下的行政命令，不顧當地條件和群眾意愿，假借推進農業規模經營和企業化經營等名義，強迫、甚至替代農民和集體轉出土地，或隨意縮短土地承包期、收回承包地、多留機動地，侵犯農民的經營自。在有些地方，鄉村組織甚至與“龍頭企業”合謀，人為壓低土地轉包價格，為鄉村或領導者個人創收。有的地方在招商引資中，甚至競相壓低條件，熱衷于“低價格、長期限、大規模”地轉讓和租賃土地。由此，不僅侵犯了農民的物質利益和經營自，也剝奪了農民正常地獲得土地保障的權利。這種現象為什么會發生？城鎮化過程中農民的利益為什么會受到損害？在很大程度上是因為，在現有的以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構下，農民與政（論文庫）府、農民與企業的交易地位嚴重不對等，農戶多而散，談判地位低、對話能力弱。
——目前，我國農村65歲以上的老年人口，已占農村人口的7％以上。由于70年代以來長期實行的計劃生育政策的滯后效應，在今后相當長的時期內，農村老年人口的比重將會繼續上升。因而，農村養老的任務將會日趨艱巨。與此同時，隨著經濟社會的發展，我國農村核心家庭的主流地位，將會繼續提高。加之，農村勞動力的就業空間將會不斷擴大。因此，主要依靠土地保障的傳統農家養老方式，將會面臨養老保障能力供不應求的挑戰。從近期來看，80年代實行“獨生子女”政策后的新生代，其父母很快將進入需要養老的階段。屆時，這些由“獨生子女”組成的家庭，將面臨一對夫婦供養4個以上老人的繁重養老任務。可見，提高農村的養老保障能力，不僅是一項長期任務，更是當前的迫切要求。面對如此日趨繁重的養老保障任務，單純依靠發揮土地的養老保障能力，是遠遠不夠的。
三、土地保障能力的再造與農民社會保障體系的建設
1.雙管齊下，提高農業經營效益和比較利益水平，激活土地的保障能力
針對現有的土地均分制與提高土地利用效率的矛盾，許多學者提出了各具特色的土地制度創新思路，希望借此促進土地流轉，提高土地利用效率。其中許多思路不乏創意。但是，多數思路的實施，因為受到兩方面的制約，可操作性并不很強。一是農業經營比較利益低，導致農戶轉入土地的動力不足；二是因缺乏非農就業機會，導致農戶轉出土地后的收入來源和社會保障問題無從解決。提高農業經營的比較利益水平，不僅可以提高農戶轉入土地、擴大農業經營規模的積極性，有利于實現土地經營的效率目標，還可以提高農村土地的現實保障能力。當然，農業經營比較利益水平的提高，也有可能導致農戶轉出土地的動力不足。但是，綜合而論，其積極作用還是會大于其消極作用的。農業經營效益和比較利益水平的提高，有利于提高農村土地的流轉價格，進而提高農民的土地轉讓所得；也有利于促進土地真正向經營能手集中。目前，在農業經營比較利益水平較低的背景下，通過農戶之間自發的土地流轉，也有可能實現土地向部分人手中集中。但是，集中的指向往往不是經營能手，而是經營和就業能力比較差的農民。長期下去，對于提高農業競爭力，是非常不利的。
從當前來看，要提高農業的經營效益和比較利益水平，應該雙管齊下。一方面，積極促進農業結構調整，加快農業的產業化經營；借此，優化農業結構，提高農產品的價格競爭力和農產品的加工增值程度。另一方面，適應加入WTO以后農業政策調整和提高農業競爭力的需要，改善政（論文庫）府對農業的調控方式，優化農業的發展環境。特別是要根據“綠箱政策”的要求，加強政（論文庫）府對農業基礎設施、農業科技、農產品營銷等方面的支持，改善支持方式。
2.鼓勵土地流轉制度的創新，積極探索多種形式的土地資本化，實現土地保障模式由消極向積極的轉變
土地既可成為農民獲得社會保障的重要手段，也是重要的農業生產資料。但如果我們將目光僅停留在這樣兩點，則容易產生土地利用公平與效率的矛盾；與此相對應的，實際上是土地的消極保障模式。如果我們將視野放得更為開闊一些，看到土地還是一種可以資本化的資源；那么，就可能協調土地利用公平與效率的矛盾，將發揮土地的社會保障功能與利用其生產資料功能有效結合起來。與此相對應的，實際上是土地的積極保障模式。近年來，許多地方在此方面進行了積極的探索，通過實行反租倒包、轉包轉讓、租賃、拍賣、土地經營權入股、企業或大戶托管等形式，有效地盤活了土地資產，實現了土地增值；也明顯加快了農村土地流轉的進程，促進了農業規模經營。有關資料顯示，目前，在廣東、浙江、江蘇等沿海發達地區，土地流轉面已達10％。多數地方還將促進土地流轉和土地資本化，與促進農業結構調整結合起來，產生了一石數鳥的效果。以江蘇南京市為例，根據我們2001年8月的調查，全市土地流轉面積已達41.9萬畝，占土地承包總面積的15.2％；各種形式的土地流轉面積，分別比上年增加1～3倍。其土地流轉的特點是，土地流轉與結構調整同步發展，大多明顯提高了農業經營的科技含量、投入水平和經濟效益，實現了農業增效與農民增收的統一。在土地流轉過程中，轉出土地的農戶，不僅可以擺脫土地經營的后顧之憂，每畝還可得到平均300元、最高達800元的利益補償。通過土地流轉實現了農民土地承包權的資本化，因而實現了土地保障功能的再造（案例1-2）。
案例1目前，在江蘇南京市六（論文庫）合縣，已有1500畝土地，通過反租倒包的形式，轉讓給了香港超大集團從事蔬菜栽培。原先承包這些土地的農民，每畝每年可得土地轉讓收入150元。按照有關協議，轉出土地的農民可長期到超大集團，從事與蔬菜種植有關的勞務活動。在此方面每人每月可另得勞務收入400～500元。為此，公司一年支付的勞務費用高達80萬元。農民通過為公司提供勞務，也學到了蔬菜栽培方面的新技術。
案例2江蘇高淳縣從1999年開始，在全縣9個鄉鎮中成立了鎮集體資產經營公司，公司負責流轉后土地的重新發包，并對發包土地中由縣、鎮、村投入形成的實物性資產，和耕地、水面等資源性資產，實施有效的經營管理。公司采取股份制的方式運作，并對土地流轉實行4個規范。即：（1）規范流轉合同。（2）規范發包方式。公司在取得土地經營權后，先進行必要的基礎設施配套，再按照公開、公平、公正的原則，統一向社會競價招標發包。（3）規范收益分配。土地發包收益，50％給原承包農戶，體現農戶的承包權；20％作村組集體收入，體現土地所有權；15％作為政（論文庫）府投資者的收益，由鎮集體資產辦公室監管，用于農田基礎設施維修，實行滾動發展；10％作為農業稅、特產稅；5％作為公司業務經營服務費用。（4）規范公司運作。
當前需要注意的是在促進土地流轉和土地資本化過程中，第一，要把長期穩定土地承包關系，與鼓勵有條件的地區積極探索土地經營權流轉制度改革結合起來。高度重視尊重農民的土地承包權和經營自，尊重農戶在土地流轉中的主體地位。要防止土地流轉中的盲目刮風和“一刀切”。第二，加快試點，鼓勵探索；注意規范，但不急于進行過多的規范。目前，農戶之間的土地流轉，大多是自發進行的，多數只要轉出轉入雙方的口頭協議，流轉的期限也較短。這種不規范的土地流轉難以形成真正意義上的土地規模經營。因此，要注意加強政（論文庫）府和社區組織的引導作用，促進土地流轉的規范化。但出現這種情況的原因，是非農產業就業機會不穩定，需要土地發揮失業保障作用。因此，由于外部環境的制約，近期內在多數地方。不太可能很快形成較長期、較規范的土地流轉。過早地要求對土地流轉進行過多的規范，往往會耗散土地流轉制度的創新潛力，造成拔苗助長的后果。第三，加快土地流轉的環境建設，包括土地流轉市場的建設。土地流轉市場的發展，與借貸市場、勞動力市場等要素市場的發育息息相關，不可孤軍獨進。
3.積極促進各種形式的農民合作組織和農民自我保護組織的發展，提高農民的談判能力
土地制度的建設和社會保障制度的完善，都是一個制度變遷過程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關的不同利益集團之間相對談判能力的強弱。在城鎮化及與此相關的土地農轉非過程中，在農業結構調整中，要規范政（論文庫）府行為，有效地維護農民利益（包括土地承包經營權或社會保障權），必須有相當發達的農民組織作支撐。農民要制約土地負擔的迅速增長，要在與農產品經營有關的諸多“談判”中，節約交易成本，減少信息不對稱性，改變其被動接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場經濟條件下，發展各種形式的農民合作組織，既是提高農民生產能力的重要形式，也是增強農民自我保護能力的重要形式。
4.因地制宜，加快發展面向農民的土地外社會保障
長期以來，農民的土地保障基本上屬于非正規社會保障。正規的社會保障，基本上屬于土地外保障。從前文分析可見，僅從今后農村養老保障的需求來看，發展農民的社會保障，必須把增強土地的養老保障能力，與發展土地外養老保障結合起來，積極實現養老方式的轉變，由傳統的家庭養老轉變為家庭養老與社會養老并舉。實際上，養老保障如此，其他方面的保障也如此。當前，農民的社會保障需要重點關注以下問題，一是農民工的社會保障問題。二是逐步建立農村最低生活保障制度。
長期以來，城鄉二元結構在社會保障問題上的反映，就是將大多數農民排斥在正規的社會保障制度之外。在這種社會保障的發展格局下，面對未來收入預期下降、支出預期上升的形勢，農民往往不得不壓縮現時消費，將為數可觀的儲蓄和手持現金留備不測。這是導致近年來農村消費市場擴張乏力的重要原因。因此，面向農民加強正規的社會保障建設，有利于緩解近年來農村市場的擴張困難。農村人口占全國人口的70％；目前農村市場的消費需求，水平低、層次也低，城鄉之間存在巨大的消費斷層。擴張農村市場的意義，不僅在于能夠產生簡單的數量意義上的擴張效應，更在于能夠延長我國現有產業的生命周期，改善整個經濟的循環關系，緩解包括城市企業在內的企業經營狀況，擴大國民經濟吸納就業的能力。這對于整個社會保障體系建設的“開源節流”，（注：這里所說的開源節流，分別是指增加社會保障的資金來源，在失業保障等方面，減少社會保障的支出壓力。）都是有益的。因此，加強農民的社會保障體系建設，與加強市民的社會保障體系建設之間，固然有相互矛盾的一面，比如爭奪資源；也有相互促進的一面。通過它，可以消除農民的后顧之憂，促進農村市場的擴張，進而促進市民社會保障“開源節流”。
5.積極開拓農民正規社會保障基金的多元融資渠道
可在科學測算、加強試點的基礎上，將農民的土地轉讓所得，拿出一個固定的份額，用于建立農民的社會保障基金。土地資本化不僅適用于農業用地不改變用途的情況，也適用于農業用地轉為非農用地的情況。在城鎮化發展中，對于農轉非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進土地的資本化開發，實現以地生財，以地建立正規的社會保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵農民采取土地入股等形式，參與城鎮擴張地帶的土地開發；或通過土地證券化，直接進入土地一級市場。在農民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個固定的比例，納入相應城鎮的社會保障基金，使轉出土地的農民，此后享有與所在城鎮人口同樣的社會保障待遇。結合相關政策或法律的調整，發展以土地使用權或所有權抵押為特征的土地金融，提高城鎮化過程中的融資能力，加快土地開發或增值的進程。此外，市以上政（論文庫）府可以根據當年的城鎮開況，從財政收入中劃出一個固定的比例，用于建立農民的社會保障基金。
農民正規社會保障的資金來源，還可有另外兩個渠道，一是鄉村集體資產的收益，包括集體資產改制中收回的價值形態的資產，以及股權收益、租賃收益等。二是發行國債的部分收益、部分國有資產和國有企業收益，包括上市公司國有股減持的部分所得，國有企業轉制中的資產拍賣、變現所得和股權收益。這些國債收益、來自國有資產和國有企業的收益，轉入國家財政，再通過轉移支付等形式，支持農民的土地外社會保障體系建設。國有資產是全國人民所有的資產，不是城市人獨有的資產，更不是國有企業職工獨有的資產。因此，在國有資產和國有企業的收益中，應該有屬于農民的那部分資產收益。否則，就是對農民利益的侵犯和剝奪。至于農民正規社會保障基金的增值問題，限于篇幅，在此不作專門分析。
【參考文獻】
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3.方青，2001，“農村社會保障；回顧與前瞻”，《中國農村觀察》第3期。
4.齊莉梅，2001，“廣東省農戶養老資源與養老保險制度需求調查”，《中國農村發展研究報告·2》，社會科學文獻出版社。
二要在資源有限的情況下，依輕重緩急優先保障社會救助和醫療保險制度的可持續發展。從世界其他國家的經驗來看，社會保障體系的建設和完善是一個長期過程，并非一蹴而就，具有明顯的層次性和階段性。農村社會保障體系主要包括社會救助、醫療保險、災害保險、養老保險等方面的內容，分別實現不同的保障功能。在當前，我國農村社會保障“安全網”首先是針對貧困所建立的社會保障，消滅絕對貧困現象是建立我國農村社會保障體系的核心。因而，在資源有限的情況下，必須分輕重緩急。其中，包括低保、五保在內的社會救助是保障農民以及特殊人群基本生存權利的最重要的一道防線，應當優先予以考慮。同時，當前農民因病返貧、因病致貧的現象相對突出。“救護車一響，一頭豬白養”，“得了闌尾炎，白種一年田”，“辛辛苦苦幾十年，一病回到解放前”。針對這種現象則要給予醫療保障足夠的優先地位，進一步提高醫療保障水平。
三要健全農村醫療衛生服務網絡，控制醫療成本，提高農村新型合作醫療制度的保障水平。當前，農民就醫的費用和成本較高。有效控制醫療費用過快上漲是保證農村合作醫療可持續性發展的關鍵。農村基層衛生網絡的建設是保障成本控制的方面。要健全農村醫療衛生服務網絡，改善基層衛生服務設施，提高基層衛生服務水平，充分發揮基層醫療機構的功能，合理引導農民就醫選擇，減輕不必要的醫療負擔；探索有效的醫療費用支付方式，有效控制由于信息不對稱所形成的醫療機構誘導需求和過度供給問題；引進競爭機制，建立定點醫療服務機構的進入和退出機制，消除定點醫療機構的壟斷地位；加強定點醫療機構的監督、考核、管理體系建設，采取綜合措施有效約束定點醫療機構服務行為，規范新農合藥品目錄、制定診療規范，限制就診價格、加強處方監管，促進合理用藥、合理診療；推行信息化建設，實施網絡監控、動態跟蹤和預警控制，提高管理能力和內部運行效率，有效降低籌資、運營和管理成本。
四要提高統籌層次，增強互濟功能，推進農村大病醫療保險，降低農民因大病致貧風險。現在農民最怕的就是大病，大病對農民的醫療壓力最大。《2008年我國衛生事業發展統計公報》數據顯示，2007年中國住院病人平均醫療費用為4，973.8元，而農民人均純收入僅為4，140.4元。大病的風險最大，據專家研究，農民醫療費用如到個人年收入的70％，就可能因病致貧。推進大病統籌體現了農村合作醫療的互助共濟特性，增強了農村居民應對巨大疾病風險的能力，有效化解因病致貧風險。推進大病統籌，提高保障水平，大病的省級統籌最關鍵。提高統籌層次，可以分散風險、增強互濟功能，提高保障水平；有利于加大基金調劑，減少區域差異，促進社會公平；可以減少管理環節，降低管理風險。在推行省級統籌的過程中，要注意調動市縣的積極性，建立有效的責任分擔機制。
五要按照分類指導的原則對不同的農民工群體區別對待，讓完全市民化了的農民工進入城鎮居民社保體系，率先實現農民工社保的城鄉一體化。農民工是我國工業化、城鎮化過程中的一個特殊群體，他們長期被排斥在城市經濟的體制之外，城市“取而不予”，企業“用而不養”。為此，我們需要高度重視與這一群體相關的社會保障制度建設。當前農民工群體內部已經發生了分化，建立適合農民工特點的社保制度，必須堅持分類指導。第一，對完全市民化或城市歸屬意愿強烈或有正規和穩定就業的農民工，可直接納入城市社保體系。比如那些已經成為城鎮私營業主的農民工，他們早已熟悉城市生活，融入城鎮已經相當容易，市民化可能只是形式上的問題，成本較小；新生代農民工淡化了對鄉土的認同，并嘗試去認同城市社會，并且他們大多沒有務農經歷，也不再適應農村生活，具有十分強烈的城市歸屬感。第二，對回流性強的農民工，要保障其在城市的基本生存，在以較低標準和流動賬戶來實現回鄉后的保險轉換。例如，對老一代農民工，其進城務工主要的目的還是為了增加家庭收入，而且他們的觀念仍然是典型的傳統農民思維方式：鄉土觀念十分濃厚，土地是最根本的保障，因而回流性很強。第三，對一般流動性較大的農民工，可設計“便攜式”個人賬戶，降低參保門檻，建立社會統籌部分隨個人賬戶轉移的制度，提高參保積極性。
六要理順農村社會保障的管理體制，加強部門之間的協調與配合，探索不同制度之間的銜接與融合。當前，農村社會保障的各個方面分屬多個政府部門管理，存在職能的交叉，形成了“多龍治水”的格局。比如，低保、五保等社會救助工作歸屬民政部門管理，新型農村合作醫療歸屬衛生部門管理，社會養老保險則又歸屬人力資源和社會保障部管理，此外，農業、扶貧部門也分管不同保障制度。同時，由于城鄉二元結構，新型農村合作醫療與城鎮醫療保險在不同的制度框架下運行。因而，這種多頭管理、多種制度框架的格局，不利于保障資金統一管理和使用，而且還會形成重復參保與低效率的現象。在分治格局下，在外務工農民工、在外的農村學生不僅要參加當地農村的新型農村合作醫療，而且還有可能參加了城鎮職工基本醫療保險或城鎮居民基本醫療保險。這就造成了重復，甚至還會形成部門間爭奪參保對象的現象。在醫療保障方面，涉及到人保部的城鎮居民醫療保險、衛生部的新型農村合作醫療以及民政部的醫療救助。當前大部分農民工被納入到農民新型合作醫療的制度框架下，按照“原籍參合、原籍報銷”的辦法，農民工有可能成新農合普惠的盲區。如何實現部門問的協調、制度間的銜接顯得十分重要。這里，要加強部門之間在財源、信息和管理方面的協調與配合，探索制度問的銜接與融合。
社會經濟運行體系由社會生產系統、社會管理系統和社會保障系統組成，三者是相互聯系和相互制約的體系。社會保障制度作為社會穩定機制，在經濟發展中起著重要作用。近年來，我國社會保障制度的改革取得了較大的進展，一個符合社會主義市場經濟要求的社會保障制度框架已經建立起來。在這一過程中，社會保障資金的籌集方式發生了根本性的變化，由原來各企業分散提取和管理，轉變為目前社會化的收繳和管理。但是，現行的繳費方式在實踐中仍存在著諸如覆蓋面小、保障項目統籌層次低、征收力度不夠、基金管理制度不健全、政策不統一等一些問題，難以保證籌集社會保障收入的需要。社會主義市場經濟的發展和企業經營機制的轉換、人口老齡化周期的到來和家庭規模小型化的發展趨勢以及入世進程的進一步加快都要求完善我國的社會保障制度。如何改革我國社會保障資金的籌集方式，進而完善我國的社會保障體系，是擺在我們面前的重要課題。目前理論界的主要觀點是開征社會保障稅以代替現行繳費方式，以更具有法律強制力的稅收形式籌集社會保障資金，擺脫當前繳費率偏低的困境。因而，如何設置我國的社會保障稅就成為一個值得研究的問題。本文通過比較和分析各國保障稅收入與各國社會福利支出間的對應關系、社會保障稅的設置方式、社會保障稅的構成要素、社會保障稅的征收管理方式，探討了在我國開征社會保障稅的相關重要問題。
二、社會保障稅與社會保障支出的對應關系
縱觀世界各國，目前社會保障收入主要來源于如下幾個方面：一是社會保障稅或費；二是政府的預算撥款，即政府的一般收入；三是社會保障基金的投資收益；四是各種形式的捐贈。社會保障稅(SocialSecurityTax)，又譯成社會保險稅，是為籌集社會保障基金而征收的一種專門目的稅。有的國家薪給稅(PayrallTax)與社會保障稅是作為一個稅種征收的，二者具有相同的特征。也有一些國家征收的薪給稅實際上是按工薪收入預提的個人所得稅。在歐洲的多數國家中，社會保障稅采用社會保險繳款(SocialSecurityContribution)的形式，之所以不稱之為稅，是基于這種繳款具有有償性利益對等關系的考慮。但不管名稱如何，他們的性質和用途相同。除此之外，世界各國大多數以政府的一般稅收收入來彌補社會保障稅收入與社保障支出之間的缺口。一些國家的社會保障制度非常依賴從社會保障稅獲得資金，而另一些國家則側重于一般稅收收入。社會保障稅在規模和結構上的差異反映了各國組織社會保障的不同方式。按照社會保障稅收入與各國社會福利支出間的對應關系，可將目前世界各國社會保障制度的籌資方式劃分為三種類型：社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式；社會保障稅占社會保障支出較?蟊戎氐某鎰誓J揭約耙話闥笆照忌緇岜U現С黿洗蟊戎氐某鎰誓J健?/P>
(一)社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式
該模式的典型國家是德國。德國的社會福利方案體系較為完善，具體包括國家養老金體系、國家醫療保險方案、工傷事故保險、失業保險以及其他社會福利方案。其中，國家養老金體系主要由工資稅提供資助，同時，還從聯邦稅收收入中取得占養老金支出一定比例的補貼。目前這一比例為25％。國家醫療保險方案由社會保障稅提供資金，工傷事故保險幾乎完全由雇主的工資稅提供資金，失業保險幾乎完全由社會保障稅提供資金，而其他社會福利方案所需資金則來源于政府的一般稅收收入。下表列示了德國主要社會福利方案的資金來源。
德國主要社會福利方案的資金來源（1998，%）
1996年德國各級政府的社會保障稅收入總額為6550億德國馬克，而社會福利支出總額為6555．1億德國馬克，二者的比值為99．92％；1997年社會保障稅收入上升到7817．94億德國馬克；社會福利開支為7920．69億德國馬克，二者的比值為98．70％。
以上數據表明，德國的社會保障資金基本上通過社會保障稅籌集，政府轉移支付所起的作用不大，主要用于其他社會福利方案。這也使得社會保障稅在德國的稅收結構中所占的比重始終高于直接稅和間接稅所占的比重，一直保持在40％以上。
(二)社會保障稅占社會保障支出較大比重的籌資模式
世界上大多數國家采用的都是這種模式，如俄羅斯、瑞典。俄羅斯的社會福利項目主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、病人以及暫時性殘疾人保險、其他福利。具體地說，養老保險基金中來源于社會保障稅的收入占資金總量的81％，其余7％來源于預算，10％來源于增值稅，2％來源于其他；醫療保險77％來源于社會保險稅收，23％來源于地方預算；失業保險主要以社會保險稅籌集資金，一小部分來源于政府的一般性收入和自愿的捐贈；病人以及暫時性殘疾人保險來自于社會保障稅，而支付其他福利的資金則來源于政府的一般性收入。下表列示了俄羅斯主要福利計劃的資金來源。
俄羅斯主要社會福利計劃資金來源的百分比（1995，%）
1995年，俄羅斯社會保障稅收收入為950億盧布，占社會福利支出(1080億盧布)的87．80％。
瑞典的情況與俄羅斯相似，1996年該國社會福利支出總額為3807億瑞典克朗，其中67．61％(256億瑞典克朗)來源于社會保障稅收入。下表列示了瑞典主要社會福利計劃資金來源的百分比。
1997年瑞典用于資助主要社會福利項目的收入的分配的百分比
一、引言
社會經濟運行體系由社會生產系統、社會管理系統和社會保障系統組成，三者是相互聯系和相互制約的體系。社會保障制度作為社會穩定機制，在經濟發展中起著重要作用。近年來，我國社會保障制度的改革取得了較大的進展，一個符合社會主義市場經濟要求的社會保障制度框架已經建立起來。在這一過程中，社會保障資金的籌集方式發生了根本性的變化，由原來各企業分散提取和管理，轉變為目前社會化的收繳和管理。但是，現行的繳費方式在實踐中仍存在著諸如覆蓋面小、保障項目統籌層次低、征收力度不夠、基金管理制度不健全、政策不統一等一些問題，難以保證籌集社會保障收入的需要。社會主義市場經濟的發展和企業經營機制的轉換、人口老齡化周期的到來和家庭規模小型化的發展趨勢以及入世進程的進一步加快都要求完善我國的社會保障制度。如何改革我國社會保障資金的籌集方式，進而完善我國的社會保障體系，是擺在我們面前的重要課題。目前理論界的主要觀點是開征社會保障稅以代替現行繳費方式，以更具有法律強制力的稅收形式籌集社會保障資金，擺脫當前繳費率偏低的困境。因而，如何設置我國的社會保障稅就成為一個值得研究的問題。本文通過比較和分析各國保障稅收入與各國社會福利支出間的對應關系、社會保障稅的設置方式、社會保障稅的構成要素、社會保障稅的征收管理方式，探討了在我國開征社會保障稅的相關重要問題。
二、社會保障稅與社會保障支出的對應關系
縱觀世界各國，目前社會保障收入主要來源于如下幾個方面：一是社會保障稅或費；二是政府的預算撥款，即政府的一般收入；三是社會保障基金的投資收益；四是各種形式的捐贈。社會保障稅(SocialSecurityTax)，又譯成社會保險稅，是為籌集社會保障基金而征收的一種專門目的稅。有的國家薪給稅(PayrallTax)與社會保障稅是作為一個稅種征收的，二者具有相同的特征。也有一些國家征收的薪給稅實際上是按工薪收入預提的個人所得稅。在歐洲的多數國家中，社會保障稅采用社會保險繳款(SocialSecurityContribution)的形式，之所以不稱之為稅，是基于這種繳款具有有償性利益對等關系的考慮。但不管名稱如何，他們的性質和用途相同。除此之外，世界各國大多數以政府的一般稅收收入來彌補社會保障稅收入與社保障支出之間的缺口。一些國家的社會保障制度非常依賴從社會保障稅獲得資金，而另一些國家則側重于一般稅收收入。社會保障稅在規模和結構上的差異反映了各國組織社會保障的不同方式。按照社會保障稅收入與各國社會福利支出間的對應關系，可將目前世界各國社會保障制度的籌資方式劃分為三種類型：社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式；社會保障稅占社會保障支出較?蟊戎氐某鎰誓J揭約耙話闥笆照忌緇岜U現С黿洗蟊戎氐某鎰誓J健?/P>
(一)社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式
該模式的典型國家是德國。德國的社會福利方案體系較為完善，具體包括國家養老金體系、國家醫療保險方案、工傷事故保險、失業保險以及其他社會福利方案。其中，國家養老金體系主要由工資稅提供資助，同時，還從聯邦稅收收入中取得占養老金支出一定比例的補貼。目前這一比例為25％。國家醫療保險方案由社會保障稅提供資金，工傷事故保險幾乎完全由雇主的工資稅提供資金，失業保險幾乎完全由社會保障稅提供資金，而其他社會福利方案所需資金則來源于政府的一般稅收收入。下表列示了德國主要社會福利方案的資金來源。
德國主要社會福利方案的資金來源（1998，%）
方案名稱社會保障稅投資收入預算轉化
養老金75025
醫療保險10000
長期醫療保險10000
意外保險10000
失業保險10000
其他社會福利方案00100
1996年德國各級政府的社會保障稅收入總額為6550億德國馬克，而社會福利支出總額為6555．1億德國馬克，二者的比值為99．92％；1997年社會保障稅收入上升到7817．94億德國馬克；社會福利開支為7920．69億德國馬克，二者的比值為98．70％。
以上數據表明，德國的社會保障資金基本上通過社會保障稅籌集，政府轉移支付所起的作用不大，主要用于其他社會福利方案。這也使得社會保障稅在德國的稅收結構中所占的比重始終高于直接稅和間接稅所占的比重，一直保持在40％以上。
(二)社會保障稅占社會保障支出較大比重的籌資模式
世界上大多數國家采用的都是這種模式，如俄羅斯、瑞典。俄羅斯的社會福利項目主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、病人以及暫時性殘疾人保險、其他福利。具體地說，養老保險基金中來源于社會保障稅的收入占資金總量的81％，其余7％來源于預算，10％來源于增值稅，2％來源于其他；醫療保險77％來源于社會保險稅收，23％來源于地方預算；失業保險主要以社會保險稅籌集資金，一小部分來源于政府的一般性收入和自愿的捐贈；病人以及暫時性殘疾人保險來自于社會保障稅，而支付其他福利的資金則來源于政府的一般性收入。下表列示了俄羅斯主要福利計劃的資金來源。
俄羅斯主要社會福利計劃資金來源的百分比（1995，%）
項目社會保障稅增值稅轉移預算轉移其他
養老基金811072
社會保險基金9019
失業保險9010
工傷保險982
1995年，俄羅斯社會保障稅收收入為950億盧布，占社會福利支出(1080億盧布)的87．80％。
瑞典的情況與俄羅斯相似，1996年該國社會福利支出總額為3807億瑞典克朗，其中67．61％(256億瑞典克朗)來源于社會保障稅收入。下表列示了瑞典主要社會福利計劃資金來源的百分比。
1997年瑞典用于資助主要社會福利項目的收入的分配的百分比
項目社會保障稅投資收益預算轉移保險費、贍養費用或市政
基礎養老保險6238
輔助養老保險6139
部分養老保險7327
疾病保險99.90.1
工傷保險982
看護津貼95
住房津貼991
養育子女津貼100
贍養補助6733
向家庭提供的住房津貼100
其他項目
自愿者失業保險937
基礎失業保險100
郡級醫療服務費68572
(三)一般稅收占社會保障支出較大比重的籌資模式
這一模式的典型代表是加拿大。加拿大的社會福利計劃主要包括養老金方案、健康保險方案和失業保險方案。其中養老金方案由兩個層面組成，一是固定數額的全民方案，叫作全民養老金方5案，其資金全部來源于聯邦一般性稅收。第二個是與收入掛鉤的方案，這一方案對于魁北克人來說是“魁北克養老金方案”(QPP)，對于其他加拿大人來說是“加拿大養老金方案”(CPP)。CPP和QPP的資金全部來源于社會保障稅，前者由聯邦政府和各省(除魁北克外)共同征收，后者由魁北克省征收。健康保險方案的資金主要來自于一般性收入，而失業保險的資金來自于薪金稅。下表列示了加拿大主要福利計劃資金來源的百分比。
加拿大主要社會福利保障方案，1998收入來源分配情況（%）
1998年加拿大聯邦政府社會福利支出為594．56億加元，其中聯邦社會保障稅收入為188．42億加元，所占比重僅為31．69％；該年度各級政府社會保障稅收入為444．11億加元，占社會福利支出(1001．31億加元)的44．35％。可見，加拿大政府實施社會保障計劃、貫徹社會保障法令依靠的是財政支出中對個人的轉移支付，其中聯邦財政把很多稅收收入以轉移支付的形式再分配到個人手中，使之形成個人的消費基金，這些款項構成加拿大社會保障制度運轉的另一大資金來源。二戰以后，這種轉移支付在各級政府中均不低于社會保障稅收入的規模。加拿大社會保障稅收入在其社會保障資金中所占的比重遠遠低于其他國家，這也使得加拿大社會保障稅收入在其稅收結構中所占的比重始終偏低。
采用社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式的優點在于，該模式容易體現納稅人繳納的稅收與其應得的福利之間的聯系，這種聯系使福利水平隨著每個納稅人納稅多少而變動。這已成為養老保險和失業保險的一大特點。同時，這種方式也使得政府為社會保險籌資與政府其他職能分離開來，這種分離無疑加強了對社會保障在財政上的監督，因為福利水平是隨著社會保障稅收入的增長而擴大的。該模式的缺陷在于工作在未被社會保險所覆蓋的行業中的人們不能享受福利。這種限制的影響對于那些擁有很多非正式工作、大量個體戶或農村經濟的國家尤為重要。
采用一般稅收占社會保障支出較大比重的籌資模式的優點是社會保障計劃對每個公民來說是自動實現的。在該模式下，享受到福利計劃的公民范圍擴大了，即政府通過預算撥款為每個公民提供社會保障福利。該模式的缺陷是一般納稅人所繳納的稅收與其所受福利之間沒有特別的聯系。因而人們往往希望能夠向政府施加壓力，通過預算來實現福利的增加，而不是提高納稅額。
三、社會保障稅的設置方式
現代各國的社會保障稅制度是多種多樣的，根據承保對象和承保項目設置的方式不同，大體上可以將社會保障稅分為三類：一是單純按承保項目而分類設置的項目型社會保險稅模式，這種模式以瑞典為代表；二是單純按承保對象而分類設置的對象型社會保險稅模式，這種模式以英國為代表；三是以承保對象和承保項目相結合設置的混合型社會保險稅模式，這種模式以美國為代表。三種模式各有特點。
(一)項目型社會保障稅模式
項目型社會保障稅模式即按承保項目分項設置社會保障稅的模式。這種模式以瑞典最為典型。除瑞典外，世界上許多國家如德國、法國、比利時、荷蘭、奧地利等都采用這一模式。
瑞典的社會保障稅按照不同的保險項目支出需要，分別確定一定的比率從工資或薪金中提取。目前瑞典的社會保障稅設有老年人養老保險、事故幸存者養老保險、疾病保險、工傷保險、父母保險、失業保險以及工資稅七個項目，并分別對每個項目規定了稅率。老年人養老保險稅的稅率為13．35％，事故幸存者養老保險稅稅率為1．70％，疾病保險稅的稅率為了，50％，工傷保險稅的稅率為1．38％，父母保險稅的稅率為2．20％，失業保險稅的稅率為5．84％，工資稅的稅率為8．04％。征收的辦法是按比例實行源泉扣繳，稅款專款專用。以前，公司受雇人員的社會保障稅全部由雇主一方繳納，以便于征收管理。總的來看，瑞典的社會保障稅稅負是比較重的。1999年，政府雇員和企業受雇人員繳納的社會保障稅大致為他們工薪總額的40．01％；自由職業者繳納的社會保障稅，大致為他們直接收入的38．2％。
項目型社會保障稅的最大優點在于社會保障稅的征收與承保項目建立起一一對應的關系，專款專用，返還性非常明顯，而且可以根據不同項目支出數額的變化調整稅率，也就是說，哪個項目對財力的需要量大，哪個項目的社會保障稅率就提高。其主要缺點是各個項目之間財力調劑余地較小。
(二)對象型社會保障稅模式
所謂對象型社會保障稅模式是指按承保對象分類設置的社會保障稅模式。采用這種模式的典型國家是英國。英國的社會保障稅雖然被稱為“國民保險捐款”(NationalSecurityContribu-tion)，但也具有強制性，且與受益并不完全掛鉤。因而雖然稱作“捐款”，實際上也是一種稅，其性質與用途與其他國家的社會保障稅并無軒輊。英國的社會保障稅在設置上主要以承保對象為標準，建立起由四大類社會保險稅組成的社會保障稅體系。
第一類是對一般雇員征收的國民保險稅。它是四類社會保險稅中最主要的一種。該稅的課稅對象是雇員的薪金或工資，納稅義務人包括雇主和雇員。雇員分成兩部分，一部分是包括在國家退休金計劃之內的雇員，一部分為不包括在計劃之內的雇員。兩部分雇員及其雇主所適用的稅率各不相同。前者雇員稅率為9．0％，雇主為10．54％，應稅工資最高限額為每周235英鎊(全年12220英鎊)；后者則規定有一個起征點，每周32．5英鎊以下免稅，32．5英鎊到235英鎊之間，雇員稅率為6．85，雇主為6．35％，超過235英鎊不再納稅。另外，每個雇主還要繳納稅率為1．5％的國民保險稅附加。
第二類是對全體自營者(個體工商業者)征收的國民保險稅。征稅對象是自營者全部所得。實行每周征收4．4英鎊的定額稅率。起征點為年自營收入1775英鎊。
第三類國民保險都是對自愿投保者征收的，希望取得享受失業保險金的失業者可以繳納此稅，希望增加保險金權益的雇主、雇員和自營者也可繳納。該類稅收按每周4．3英鎊的定額稅率繳納。
第四類是對營業利潤達到一定水平以上的自營者征收的國民保險稅。起征點是年利潤額3800英鎊，最高限額為12000英鎊，稅率為6．3％的比例稅率。
英國的國民保險稅與所得稅一并繳納。
英國社會保障稅模式的優點是可以針對不同就業人員或非就業人員的特點，采用不同的稅率制度，便于執行。比如對收入較難核實的自營人員和自愿投保人采用定額稅率，征管不會遇到麻煩，對個體或獨立經營的營業利潤按一個比率征收也十分便利。由于設置了起征點，使低收入者的稅負有所減輕，因而英國的社會保障稅累退性要弱一些。對象型社會保障稅模式的主要缺點是征收與承保項目沒有明確掛鉤，社會保險稅的返還性未能得到充分的體現。
(三)混合型社會保障稅模式
所謂混合型社會保障稅模式即以承保對象和承保項目并存設置的社會保障稅模式。美國是采用這一模式的典型國家。該國的社會保障稅不是一個單一稅種的結構，而是由一個針對大多數承保對象和覆蓋大部分承保項目的一般社會保障稅(薪工稅)與針對失業這一特定承保項目的失業保險稅，以及針對特定部分承保對象而設置的鐵路員工退職稅和個體業主稅四個稅種所組成的稅收體系。
1、薪工稅
美國于1937年開始征收薪工稅，當時的目的是為老年人籌措退休金，稅款專用，之后陸續實行殘疾人保險、醫療保險等。美國薪工稅的納稅人為雇主和雇員。征稅對象分別為雇主全年對每個雇員支付的薪金工資額和雇員全年領取的薪金工資(包括獎金、手續費和實物工資)額。在美國，薪工稅沒有減免扣除規定，但有應稅收入最高限額規定。也就是說，薪工稅稅基數額有最高限度，超過部分不再征稅。這意味著每個人繳納的薪工稅有最大限額。薪工稅稅率是統一的比例稅率。雇主和雇員適用的稅率相同。薪工稅的稅率各年度均不一樣，且有不斷提高之勢。1937年稅率為1％，1950年稅率為1．5％，1960年稅率為2．5％，1971年稅率為5．2％，1980年稅率為6．13％，1990年為7．65％。薪工稅實行源泉扣除法。雇員的薪工稅由雇主在對雇員支付工資、薪金時，將稅款源泉扣繳，連同雇主本人應繳稅款，在季度終了后的下月最后一天前申報繳納。
2、鐵路員工退職稅
鐵路員工退職稅是為鐵路人員設計和以為鐵路公司員工籌措退休費為目的的稅。其納稅人為雇員、雇主，課稅對象為雇員領取的工資和雇主發放的工資。該稅同樣有應稅收入最高限額的規定。1980年雇員稅率為6．13％(月工資最高限額為2158．33美元)，雇主稅率為9．5％(雇主對每個雇員支付的月工資最高限額同樣為2158．33美元)。此外，鐵路系統也有獨立的失業保險稅，目前稅率為8％，應稅工薪最高限額為每人每月600美元，稅款全部由雇主支付。鐵路員工退職稅也實行源泉扣除法，雇主在季度終了后兩個月最后一天前把自己和雇員的稅款一并繳納到稅務部門。
3、聯邦失業稅
聯邦失業稅是作為聯邦對各州政府舉辦的失業保險提供補助財源而課征的。該稅以在一個日歷年度內的20天期間(按滿20天計算)雇傭一人以上或每季支付工資、薪金1500美元以上的雇主為納稅義務人，按其支付給雇員的工資、薪金總額計征，且無寬免或費用扣除。目前最高應稅限額為7000美元，稅率為6.2％。雇主支付給州政府的的失業保險稅可以從向聯邦繳納的失業保險稅中抵免，最高抵免率為聯邦失業保險稅應稅工薪的5．4％，因而聯邦失業保險稅的實際稅率為0．8％。失業保險稅的繳納，須按歷年編制申報表，在次年的1月31日之前繳納，也可實行分季繳納。
4、個體業主稅
個體業主稅又稱自營人員保險稅，是為個體業主(除醫生外)的老年、遺囑、傷殘及醫院保險而課征的。納稅人為單獨從事經營活動的個體業主，征稅對象是個體業主的純收入。個體業主的起征點是400美元，稅率為12．3％，完全由個體業主承擔。個體業主稅實行同個人所得稅聯合申報的辦法，納稅過程和個人所得稅基本一致。
由此可見，混合型社會保障稅模式的主要優點是適應性較強，可在適應一般社會保險需要的基礎上針對某個或某幾個特定行業實行與行業工作特點相聯系的加強式社會保險，還能讓特定的承保項目在保險費收支上自成體系。該模式的缺點是統一性較差，管理不夠便利，返還性的表現不夠具體。此外，這一類型的社會保險稅累退性較強，再分配的效應受到抑制，社會保險稅的社會公平功能趨于減弱。
四、社會保障稅的構成要素
綜觀世界各國的社會保障稅制度，盡管其設計與實施各有特點，但也存在著一些近似之處，大體上可以歸納為如下幾個方面。
(一)社會保障稅的納稅人
社會保障稅的納稅人一般為雇員和雇主。由于自營者不存在雇傭關系，也沒有確定的工薪所得，是否應納入課征范圍，各國的做法不盡相同。按照專款專用的原則，只有納稅才能享受社會保障利益，因而多數國家在行政管理條件可行的情況下，把自營者也包括在社會保障稅的納稅人范圍之內，如美國、加拿大、英國、法國。納稅人范圍的擴大，有利于社會的安定和發展。雇主與雇員納稅人的確定一般以境內就業為準，凡在征稅國境內就業的雇主和雇員必須承擔納稅義務，不論其國籍和居住地何在。本國居民被本國居民雇主雇傭在外國工作的，有些國家(如美國、巴西)也要求繳納社會保障稅。
在各國的社會保障稅體系中，多數項目由雇主和雇員雙方共同負擔，負擔的比例各國不盡相同。有的國家是雇主和雇員雙方各負擔一半，如美國的養老金稅(各為6．2％)、健康保險稅(各為1．45％)，德國的養老金稅(各為9．75％)、健康保險稅(各為6．8％)和失業保險稅(各為3．25％)等。有些國家雇主負擔的比例要高于雇員，如俄羅斯的養老金稅(雇主28．0％，雇員1．0％)和加拿大的聯邦失業稅(雇主4．13％，雇員2．9％)等。極少數國家雇主負擔的比例低于雇員，如瑞典的養老金稅(雇主6．4％，雇員6．95％)，這主要是由于近年來瑞典政府出于加強福利與成本相聯系的公眾意識的考慮。養老金計劃容易給政府形成較大的政治壓力，因為每個人都想得到養老金，并且越多越好。因此，由雇員負擔大部分的養老金成本有利于抵消這種政治壓力。個別項目完全由雇主負擔，如俄羅斯和瑞典的健康保險稅、美國的失業保險稅等。世界各國的工傷保險稅一般都由雇主負擔，這樣做一方面可以將福利中的成本分攤到相對的行業和產品中去，同時又對創造更為安全的工作環境起到激勵的作用。雇主所繳稅款可作為費用在計征企業所得稅時全部列支。而雇員和自營人員所繳納的社會保障稅，除意大利、荷蘭、西班牙、瑞土等少數國家允許在繳納個人所得稅時進行限額或定率扣除外，一般國家均不允許扣除。
(二)社會保障稅的課稅對象
社會保障稅的課稅對象是雇員的工資、薪金收入額，有時還包括自營人員的經營純收益額。這里的工資和薪金，不僅包括雇主支付的現金，還包括具有工資性質的實物收入和等價物收入，但工薪以外的股息、利息所得、資本利得等通常不計入社會保障稅的稅基之內。各國一般對應稅工薪有最高限額的規定，即不是對納稅人的全年總工薪課稅，而只是對一定限額以下的工薪收入額征稅。最高限額的高低因國而異，一般在各國平均工資水平的1．2到2．7倍之間變動，并隨著各國消費物價指數的變動而調整。最高限額的設定，體現了社會保障稅繳納與受益之間的相關性，同時也為那些通過私人準備、團體簽約準備或工人自愿行為補充國家的福利計劃留有一定的余地。美國、法國、荷蘭、比利時等國采用這種辦法。相反，在俄羅斯的社會保障稅體系中，沒有一個項目規定了最高限額，因而其社會保障稅具有很強的收入再分配特征，這與該國所強調的經濟政策有著密切的關系。有些國家既規定了應稅工薪的最高限額，也規定了應稅工薪的起征點，因而應稅工薪即為起征點與最高限額之間的那部分工薪收入，超過最高限額和起征點以下的工薪收入不課稅，如英國、加拿大、德國等。也有的國家只有起征點的規定，如意大利。這體現了對低收入者的一種照顧。除此之外，社會保障稅一般不設減免額或費用扣除額，不象個人所得稅那樣可以從總所得中扣除為取得收入而發生的費用開支，或者扣除一些個人寬免項目，而是把工資薪金所得直接作為課稅對象。
(三)社會保障稅的適用稅率
世界各國社會保障稅的稅率形式有所差別，少數國家實行單一比例稅率，大部分國家按不同的保險項目設置不同的差別稅率。例如瑞典的社會保障稅按不同用途分為7個保險項目，又按工資和薪金額分別規定了不同的稅率。在社會保障稅率的形式上，大多數國家采用比例稅率。
各國社會保障稅稅率水平的高低，一般是由社會保障制度的覆蓋面和受益人收益的多少決定的。一般的情況是，剛開征時，保險的覆蓋面小，保險項目少，稅率一般較低。隨著保險項目的逐步拓寬，稅率隨之相應提高。目前，凡是保險受益多的國家，社會保障稅的稅率都比較高。歐洲福利國家社會保障稅稅率一般都在30％以上。根據各國經驗，社會保障稅稅率的高低應當適度，既要考慮政府社會保障資金的需要，同時也要兼顧人民的承受能力。
五、社會保障稅的征收與管理
(一)社會保障稅的征收機構
社會保障稅的征收機構一般分為兩種，一種是由國家的稅務機關負責征收，另一種則是基金管理部門進行征收。
多數國家的社會保障稅由稅務機關負責征收。如加拿大收入部負責征收除魁北克(該省養老金稅由魁北克收入部征收)外所有省份的社會保障稅；美國所有的聯邦社會保障稅均由國內收入局征收；瑞典的稅務機關(包括中央級的稅收委員會和地方各級稅務機關)負責社會保障稅的征收。將稅款征收集中于一個機構減輕了雇主的負擔，避免了一些重復性的工作，有利于提高征收效率。
有些國家的社會保障稅則由基金的管理部門負責收繳，如德國和俄羅斯。德國征收社會保障稅的部門是大病基金，這主要是歷史原因形成的。由于社會勞工事物部、財政部以及醫療、養老金和失業保險體系之間存在著密切合作關系和共享的數據庫，德國很少發生社會保障稅的偷漏稅問題。雇主及雇傭合同必須在有關政府部門登記以便允許其證實每人總收入及社會保障稅的減免。由于所有社會保障稅都由為在職人員提供醫療保險的組織征收，這使得雇員獲取社會保障的資格同繳納社會保障稅緊密相連，更進一步促進了所有雇主遵守稅款繳納的有關規定。在德國，如果雇主未按時繳納社會保障稅，其雇員將會失去社會保障的資格。對雇員來說，偷逃社會保障稅將會得不償失，特別是醫療保險，因為如果雇員繳納了醫療保險費，其撫養人也將無償獲得保險。這一體系的缺點是雇主的納稅成本較高。雇主需要同許多機構接觸，如每月交納所得稅時需同財政部接觸，每月繳納社會保障稅時同各個大病基金接觸，而且每年向大病基金、聯邦就業服務機構和其他相關機構匯報其雇員數量、雇員收入以及大病基金稅額繳納等情況。俄羅斯3／4的社會基金自己征收社會保障金。這種方法因征收成本較高、征收效率較低而受到批評，因為各基金必須負擔為征收稅金而支付成本，而且還要檢查雇主是否繳納了適當的稅額。由于各基金均獨立征收稅金，因此造成了許多重復性的工作。以養老基金為例，該基金通過一個由約2400個分布于全國各地的辦公機構組成的網絡進行稅款征收。由于企業不配合以及財務上的困難，養老基金很難做到稅款的應收盡收。世界銀行和國際貨幣基金組織目前正在運用一系列手段幫助養老基金改進其征收策略，其中包括更改養老金的內部運作方法和程序以及個人帳戶的引入。
究竟由何種機構征收社會保障稅具有更大的優越性，要根據一個國家的實際情況。當一個國家稅務當局的征收行為是有效的并且是高效時，由稅務機關集中征收社會保障稅可以降低管理成本和雇主的納稅負擔，并且可能促進稅款的順利征收。相反，當稅務當局的作用較弱時，由社會保障機構負責稅款的征收可能優于稅務當局，因為雇主和員工們可能更愿意將稅款交納給社會保障機構而不是當作一般稅款繳納給稅務局，特別是當他們的健康保障和養老金直接與繳款息息相關時。
(二)社會保障稅的納稅期限
幾乎所有國家的社會保障稅都實行由雇主源泉扣繳的課征辦法。具體地說，雇員應繳納的稅款，由雇主在支付工資、薪金時代扣，最后連同雇主所應繳納的稅款一起申報納稅。無須雇員填具納稅申報表，方法極為簡便。至于自營人員的應納稅款，則必須由其自行填報，一般是同個人所得稅一起繳納的。
多數國家按月征收社會保障稅。如瑞典規定雇主應按月為其全體雇員向稅務機關繳納社會保障稅，稅款應在次月的10日內繳清；德國規定所有雇主和自由職業者都要在每月15日之前把上一月的社會保障稅存入有關帳戶；俄羅斯的雇主按規定應按月向社會基金繳納社會保障稅。
有些國家社會保障稅的納稅期限視企業規模而定。比如，美國要求雇主將社會保障稅定期直接匯往國內收入局，匯款的周期隨企業的規模而不同。大型企業每5—7天匯款一次，小企、比每三個月匯款一次。與美國相類似，加拿大規定代扣代繳總額不超過15000加元的雇主按月申報，總額為15000到50000加元間的，每半個月申報一次，更多的為每周一次。
各國一般對自營者的納稅期限另有規定。如美國規定自營者在繳納所得稅的同時繳納社會保障稅，每三個月預繳一次，每年年底申報所得稅時進行匯算清繳。加拿大要求自營者按季繳納社會保障稅稅款。
(三)社會保障稅的資金管理
經過多年的實踐，各國都形成了核定雇主繳納社會保障稅準確性與誠實度的機制。在一些國家中，這種機制是通過稅務機關和社會保障基金管理部門的配合來實現的。比如美國，雇主每3個月向國內收入局提供一份報告，列明已上繳的稅款總額及其在社會保障稅和個人所得稅間的分配狀況。每年，雇主還向養老保險機構提供一份報告，列出其雇員的人數、收入以及從每個人的收入中代扣代繳的稅款。養老保險機構將這些報告和季度納稅申報表作以比較，以核定每份報告的準確性。與美國相類似，德國的雇主每年要向長期醫療基金、養老金機構和聯邦就業服務局匯報雇員收入及年度社會保障稅繳納的數額。各基金管理部門會將從大病基金獲取的稅金的數量與雇主的報告進行對比，以核定雇主納稅的確切性。在其他國家中，這種機制是單純通過稅務機關或社會保障基金管理部門來實現的。比如，瑞典的稅務機關有權對任何納稅人的帳目進行審計；在俄羅斯，雇主必須提交報告說明雇員工資以及每季度向各基金管理部門支付的稅款。每個雇主向銀行支付的款項均被記錄在基金管理部門的電腦系統里。社會保障基金管理部門通過比較銀行款項與雇主提交的社會保障稅清單上的數字來核定雇主是否繳納了正確的稅額。
所有國家都依靠征收機構的內部審計和國家審計來保證稅法的正確執行，并使社會保障稅稅款不被挪做他用。例如，加拿大收入署將納稅申報表所反映的年度養老金和失業金與按月申報的實際額對帳，對兩帳不符的雇主進行審計；加拿大收入部準備加拿大公共帳戶的帳務報表以及所有政府部門的帳務報表，說明收入與支出，并接受總長的審計。審計總長起草“加拿大公共帳戶”，該帳戶內容包括政府的財務報表，表達審計總長對報表的意見和看法。德國的大病基金、養老基金、長期醫療基金和聯邦就業服務機構都擁有內部審計權，而該國的聯邦社會勞工事務部連同審計總署對整個社會保障體系和各項基金實行審計監督。美國財政部每天公布其中央銀行主要帳戶的現金流入和流出量。養老保險和醫療保險機構的保險統計和管理人員會監控這些報告以確保社會保障稅的收入得到適當的運用。政府帳戶的現金流動情況每年有政府聘請的獨立審計師或財政部的總檢查員審計。這些審計在美國會計綜合辦公室的監督下進行，該辦公室將其監督結果匯報給國會。
各國社會保障基金的管理機構大體上可以分為兩類，一類是通過各自國家的政府資金管理系統對社會保障基金進行財務管理，另一類是社會保障機構擁有自己的資金管理系統。前者的典型國家是美國，該國征收的社會保障稅收入先存放于全國各地商業銀行的聯邦財政部門的帳戶中，然后轉入中央銀行中財政部的主要經常帳戶中。所有的社會保障資金管理和投資活動均由財政部長統一控制和管理。采用這類方式的國家還有加拿大和瑞典等。后者的典型代表是德國，該國的各基金管理委員會負責管理所收取的稅金以及需要支付的福利費。采用這種方式的國家還有俄羅斯等。從上面的分析中我們不難看出，各國社會保障資金的管理機構與其社會保障稅的征收部門是對應的。由稅務當局征收社會保障稅的國家，其社會保障稅的資金管理部門往往是該國的政府資金管理系統，如美國、瑞典和加拿大；由社會保障機構征收社會保障稅的國家，其社會保障稅的資金管理部門通常是該國的社會保障機構的資金管理系統，如德國和俄羅斯。這主要取決于各國社會保障機構的地位與作用。
各國一般都將社會保障基金的留存部分用于投資，以使這部分社會保障稅保值增值。比如，美國社會保障基金的留存部分可以用于國債投資，投資活動由財政部運作并由不同的社會保障機構監督。加拿大和瑞典指定一個獨立的委員會來管理這些積累下來的稅款提留。委員會可以投資私營企業的證券，但這種運作由國家政府監督。所有收入在轉入社會保障委員會帳戶之前必須經由國家政府帳戶轉出。
六、社會保障稅國際比較對我國的借鑒
(一)我國社會保障稅在社會保障支出中應占的地位
筆者認為，我國應采取主要依靠社會保障稅取得社會保障資金的模式。一方面，鑒于當前企業和個人的負擔能力，征收上來的社會保障稅無法完全滿足社會保障支出的需要。根據勞動和社會保障部提供的資料，目前僅全國540萬下崗職工基本生活保障的缺口就達50億兀以上，全國養老保險基金今年的收支缺口也將在100億元以上(經濟日報，2001年7月5日)。本著平穩過渡的原則，社會保障費改稅后，收入不會大幅度地增加，這就必然要求用一般稅收等其他方面的資金予以彌補。另一方面，社會保障稅又必須占社會保障基金中的絕大部分。因為公眾有這樣的心理傾向：享受的福利多多益善，交納的稅費則越少越好。九十年代后西方各國普遍出現社會保障基金入不敷出，其中一個重要原因就是社會保障稅費的繳納與收益脫節，責任與權利相分離。如果以一般稅收作為社會保障基金的主體，就會破壞個人所繳納的稅費與其享受到的福利之間的對應關系，從而使我國政府面臨更大的壓力。
除用一般稅收彌補社會保障收支缺口外，還可將一部分國有資產拍賣收入轉化為社會保障收入。2001年6月國務院的《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》規定，凡國家擁有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10％出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會保障基金。這主要是由于過去我國長期實行低工資政策，社會保障費用沒有包含在工資之內，國家予以預先扣除，直接變成了新固定資產投資和擴大再生產的投入。因此對過去為國家創造了巨額財富的下崗人員，國家理應將一部分國有資產的拍賣收入劃歸社會保障部門，作為下崗職工理應獲取的社會保障待遇的一種補償。
(二)我國社會保障稅的設置方式
由于我國農村人口眾多，城鄉差別較大，加之戶籍管理嚴格，因此筆者認為，我國的社會保障稅應以采用混合型社會保障稅模式為宜。即對于城鎮勞動者，根據不同保險項目支出的需要，按承保項目分項設置社會保障稅，分別確定一定的比率從工資或薪金中提取。根據實際情況，本著循序漸進、逐步發展的原則，現階段我國的社會保障稅應設置養老、失業、醫療和工傷保險四個項目，等到經濟水平進一步發展后，再逐步增設其他項目。在目前欠繳社會保障費的企業比率較高的情況下，這種征收與承保項目建立起一一對應的關系，專款專用，返還性非常明顯的社會保障稅設置方式有利于減小征收阻力，使社會保障稅應收盡收。此外，采用這種模式的社會保障稅設置方式還可以根據不同項目支出數額的變化調整稅率，以滿足社會保障支出的需要。對于占總人口比重較大、收入較難核實的農民采用按各地區收入不同而略有差異的定額稅率征收，可以相應降低征管成本。將農民納入社會保障稅，一方面有利于整個社會的穩定，防止我國城鄉差距的進一步拉大，另一方面，我國農村社會保障工作業已取得很大進展，截至1999年底，農村社會保障網絡已達19096個(中國統計年鑒2000)，這也為我國農村社會保障的進一步發展奠定了良好的基礎。
(三)我國社會保障稅的構成要素
1、我國社會保障稅的納稅人
納稅人包括企業、機構、城鎮勞動者個人和農民個人。養老、失業、醫療和工傷保險四個項目的納稅人分別如下：
養老保險、失業保險和醫療保險的納稅人包括企業、行政機關、事業單位及其成員和個體勞動者。世界各國的工傷保險稅一般都由雇主負擔，對不同行業規定不同的稅率，從而達到福利中的成本分攤到相對的行業和產品中去，以及激勵雇主創造更為安全的工作環境的目的。相應地，我國工傷保險的納稅人包括企業、行政機關、事業單位。
2、我國社會保障稅的稅基
我國社會保障稅的稅基是工資總額。具體分為單位納稅稅基、個人納稅稅基。單位納稅稅基為全部職工應稅工資之和；個人納稅稅基為月實際工資額。為避免產生稅收爭議，月實際工資按國家統計局規定列入工資總額的項目計算。對收入較難核實的個體勞動者和農民個人采用定額稅率，根據月平均收入水平和稅率計算出應納稅額。
參照世界各國社會保障稅的做法，對個人工資收入超過平均工資一定限度的部分，免于征稅。目前我國應稅工資的最高限額可以規定為平均工資的3倍。
3、我國社會保障稅的適用稅率
世界各國社會保障稅的稅率大多按不同的保險項目設置不同的差別稅率。作為一個發展中國家，目前我國的社會保障稅率不宜過高。這主要是基于以下原因的考慮：首先，中國的企業近年來正處于產品結構調整時期，市場需求特征發生了變化，消費選擇性加強。很多企業對此很不適應，經濟績效下降，特別是國有企業，仍有不少處于虧損狀態，過高的社會保障繳款只能加重企業的負擔。其次，中國的高層次消費正在擴展，住房、養老、教育等將轉化為商品，這會促使中國居民調整支出結構。因此，如果讓工薪階層承擔較高的社會保障繳款，勢必約束整體消費進步和市場化改革。再次，中國有近13億人口，勞動力接近7億，如此龐大的勞動大軍，迫使中國只能走高就業低工資的道路，因而也就只能以較低的稅率征收社會保障稅。
據有關人士測算：在養老保險采用部分積累制的條件下，如果替代率從目前的80％下降為58％，養老保險稅率應為15％，企業負擔10％，個人負擔5％。在現收現付條件下，失業保障稅率可定為3％，企業負擔2％，個人負擔1％。醫療保障稅率可定為7％，企業負擔5％，個人負擔2％。工傷保險2％，完全由企業負擔。這樣，企業負擔的社會保障稅總和為20％，個人負擔總數為7％。筆者認為，這一負擔率是合理的。
對于收入較難核實的個體勞動者和農民個人，可以參照美國的做法采用定額稅率。資料顯示，1999年我國除國有單位、城鎮集體單位外，其他單位職工的工資總額為9829元(中國統計年鑒，2000)，比照這一數額，個體勞動者的月收入可視為819元，按照上述比例，則個體勞動者每月應繳納的社會保障稅定額稅率為：養老保險稅122．45元，失業保險稅24．57元，醫療保險57．33元，工傷保險16．38元。
根據中國統計年鑒2000年的資料，1999年農村居民家庭人均收人為2210．3元，由此可以計算出農民應繳納的社會保障稅為396．781(即2210。3X”％)元／年。
在此基礎上，個人可拿出一部分收入投向個人養老帳戶，從而使高收入者自己提高替代率。
(四)我國社會保障稅的征收管理
職工應負擔的稅款。由所在單位在支付工資、薪金時進行源泉扣繳，最后連同單位所應負擔的稅款一并向稅務機關申報納稅。個體勞動者和農民個人的應納稅款，須自行申報，同個人所得稅一并繳納。企業繳納的社會保障稅列入企業財務費用．可進成本；行政事業單位需繳納的社會保障稅列入當年經費預算，納入同級財政預算。個人繳納的社會保障稅可以從個人所得額中扣除，免交個人所得稅。
我國開征社會保障稅后，由稅務機關負責稅款征收，將有利于降低社會保障基金的征收成本。利用現有稅務部門的組織機構、物質資源和人力資源進行征管，充分利用稅務部門在征管經驗、人員素質、機構系統方面的優勢，可以大大提高社會保障資金的籌資效率。
在納稅期限上，我國可采用按月征收社會保障稅的做法，這樣做既符合明確原則，也便于征收管理。同時，加強社會保障資金的管理，要求企業、單位定期向稅務機關提供報告，列明其上繳的社會保障稅稅款；此外，企業、單位每年還應向社會保障機構提供一份報告，上面列明其職工的人數、收入以及從每個人收入中代扣代繳的稅款。社會保障機構將這些報表作以比較，以核定其準確性。這樣做可以將社會保障資金的收和支分為兩個獨立的系統，便于加強資金運用中的管理，減少濫用和挪用的現象，有利于將社會保障資金的收支活動比較全面地納入規范的預算管理。
我國社會保障基金的管理機構應為財政部。社會保障基金的留存部分可用于國債投資，以使這部分社會保障稅保值增值。
七、結論
財政部部長項懷誠日前表示，在適時開拓社會保障新的籌資渠道方面，國家將在強化社會保障費征繳的基礎上，研究開征社會保障稅，并采取多種措施充實社會保障基金，包括變現部分國有資產、合理調整財政支出結構等，以確保社會保障制度的正常運行。這表明社會保障稅的開征是我國社會保障籌資的必然趨勢。
一、引言
養老保險是社會保障的最重要組成部分，在國外文獻中養老保險被直接稱為社會保障(Socialse-curitySystem)。按籌資方式的不同，養老保險可分為現收現付制(Pay-as-you-goSystem或UnfundedSystem)和基金制(FundedSystem)兩種類型。現收現付制是從社會保障制度產生以來至今大多數國家采納的一種養老保險制度模式；而基金制是自20世紀80年代人口老齡化及養老保險面臨的財政支付危機以來，一些國家開始試行并逐漸實施的一種養老保險模式。
20世紀60年代以來，在Samuelson(1958)和Diamond(1965)的世代交疊模型(OLG)的基礎上，多數研究通過對個人儲蓄、收入分配、勞動力流動之間關系的認識，對養老保險制度與經濟增長之間的關系進行了卓有成效的研究。例如Barro(1974)從遺產動機的角度、Romer(1986)從個人儲蓄、勞動供給的增長模型討論了現收現付的養老保險制度對經濟增長的負面影響等。不過這類研究通常不考慮技術、人力資本、制度等要素。
自Lucas(1988)和Rome(1990)等的新增長理論形成以來，經濟增長更加強調技術和人力資本等要素的重要作用，于是人力資本積累與物質資本一樣也被看作是經濟增長的重要源泉。此后，許多研究借助于人力資本積累這一橋梁來研究養老保險制度同經濟增長之間的聯系。在人力資本的新增長模型中，教育投入成為衡量人力資本積累水平的一個重要的指標，教育投入量、受教育時間與人力資本積累水平三者之間是成正比的，延長受教育時間意味著教本論文由整理提供育投資越多，人力資本積累水平就越高；反之，受教育時間少則教育投資則相對會減少，人力資本積累水平也較低。人力資本投資主體可分為政府和非政府兩類，其中政府對人力資本投資一般表現為財政性教育投入，而非政府的人力資本投資主體則包括企業、社會其他經濟組織、學生家庭以及學生本人等。但從新近的文獻研究來看，各類研究主要針對養老金制度與政府或者學生家庭對子女人力資本投資而進行，一般不涉及其他非政府主體的人力資本投資(如企業和社會團體對教育的資助)的內容，且研究路徑也各有差異。
二、養老保險與人力資本投資的理論研究
通過世代交疊模型假定年青期和年老期人力資本和養老保險效用存在代際間相互轉化，是研究養老保險制度與人力資本投資的基本理論框架。在市場經濟條件下，政府人力資本投資屬于公共支出，需要符合公共服務效用最大化的公共決策原則；而家庭人力資本投資的決策則需要符合個人終身效用最大化的原則。這樣，通過2期或3期的世代交疊模型本論文由整理提供就可以針對現收現付制和基金制這兩種不同的養老保險制度對人力資本投資之間的關系進行分類研究，約束條件為市場均衡條件下的微觀主體效用最大化和經濟穩定增長。
(一)養老保險與家庭對人力資本的投資
在世代交疊模型中，基金制條件下的強制性儲蓄或社會保障稅使父母在年老時獲得的養老保險與子女未來承擔的賦稅無關，也無法產生遺產效應，這可能造成生育率上升和人均人力資本水平下降，不利于經濟長期增長(Stuart，1998等)；反之，現收現付的養老保險制度則能通過對年青期個體強制征收養老保險或社會保障稅并轉移給當期的老年期個體(或者父母)，以保證年老期個體(或者父母)對孩子人力資本投資的回報，也有利于鼓勵父母對子女進行人力資本投資，提高他們的技術水平，有利于經濟增長。
Kemnitz&Wigger(2000)等則認為現收現付的養老保險制度實際上是人力資本積累存在外部性時政府矯正市場失靈的政策手段，它可以本論文由整理提供促成人力資本積累達到最優水平，而基金模式的養老保險制度則與沒有社會保障的自由放任經濟一樣會造成人力資本積累的不足。其原因是，每一代人的人力資本積累總是建立在上一代平均基礎之上的。如果每個人都增加學習時間，不僅可以提高其自身的人力資本存量，還可以提高下一代人的人力資本水平及勞動生產力。在具有基金制社會保障制度的自由經濟中，個人并不能獲取人力資本積累所產生的全部收益，也不可能為了提高下一代人力資本水平而增加學習時間，因此個人投人學習的時間往往少于最優配置的學習時間。
在現收現付的養老保險制度條件下，養老金的數量往往與個人的工作年限和工資收入有關，而工資收入通常是與教育程度正相關的，這相當于將養老金數量直接與年輕時積累的人力資本掛鉤，使得延長學習時間的人能夠在年老時獲得更多養老金，這種更高的回報是來自于下一代人的人力資本增加而帶來的整個社會生產水平的提高。所以從理論上講，只有現收現付養老保險制度才能體現出人力資本積累在代際之間的正向溢出效應，刺激各代人為了提高下一代的生產能力而積累更多的自身人力資本。
(二)養老保險與政府對人力資本的投資
由于人力資本投資離不開政府對公共教育領域的資助，許多研究還將政府人力資本投入引人理論模型分析之中。政府支出包括生產性支出和非生產性支出，其中，非生產性支出中包括政府用于公共教育和社會保障等領域的投入。由于一國政本論文由整理提供府每年預算的約束，增加一方面的公共支出比重則必然會導致另一個公共支出領域預算的減少。
在現收現付的養老保險模式中，當期工資與養老金數量掛鉤，這利，養老保險計劃不影響當年的財政收支平衡，政府可將更多的公共資源用于教育和基礎設施等公共支出領域，優化公共資源配置以提高全社會生產效率。而在基金制的養老保險模式下，個體的養老金數量或者說未來的福利是由他本人過去的儲蓄和基金運作表現決定的，與下一代人力資本水平提高而帶來的教育收益率的提高沒有關系，他們希望政府能將更多預算投入到社會保障體系中來，這將會減少政府對教育和基礎設施等領域的公共支出，從而不利于政府人力資本投資的決策。因此從養老保險與政府人力資本投資的研究結果來看，這些結論也大都偏向于現收現付養老保險制度對政府人力資本投資和經濟增長的積極作用。
在一個3期的世代交疊模型中，Buiter&Kletzer(1995)考慮了現收現付養老保險的代際轉移再分配政策對人力資本積累的影響，發現當年輕個體不能夠從資本市場上進行借貸以支付他們的教育費用時，現收現付的養老保險制度盡管會降低物質資本的積累，但卻有利于公共資源偏向于對人力資本的投資。而Kaganovich&Zilcha(1999)的研究表明，假定在現收現付的養老金制度下存在市場均衡，那么政府會將大量預算開支用于教育而最大限度地減少對社會保障的轉移支付，這時養老金計劃也許沒有存在的必要。而在子女的福利狀況是由人力資本水平決本論文由整理提供定的前提下，父母的效用函數由其自身消費大小和子女當期的人力資本回報來決定，因此，父母考慮到今后的退休福利水平，就必然會加大對子女的教育投入，這時政府給予家庭的教育補貼也會起到積極作用。此外，Bellettini&Ceroni(1999)還將公共支出和人力資本作為經濟增長的內生變量并引入理論分析，指出只有現收現付社會保障才會增強公眾贊成提高生產效率政策的意愿，從而對基礎設施建設和人力資本投資方面產生積極作用…。。
也有一些研究如Starketa1.(1997)、Panu&Poutvaara(2007)等從跨國之間勞動力流動或者技術轉移的角度考察勞動力流動對人力資本的影響。結論是跨國間勞動力的自由流動，能夠促進欠發達國家的人力資本投資并通過技術人員的雙向流動提高欠發達國家的人均人力資本，但現收現付制社會保障形式下，比例工資制社會保障制度國家和固定本論文由整理提供費用制養老保險制度國家間的勞動力流動會導致前者人力資本投資的減少和后者人力資本投資的增加，并由此帶來帕累托改進。
三、養老保險與人力資本投資的應用研究
與理論研究不同的是，養老保險與人力資本投資的應用分析并不關注養老保險制度的唯一合理性問題，而是圍繞著生產率提高和經濟增長這些主題，對不同經濟體中現行的養老保險制度與受教育年限、退休年限、社會福利及生育率之間的關系進行實證分析。
Rojas(2004)的研究配合了內生生育率選擇來量化1985年以來西班牙的高等教育資助(政策)的成本和收益，結果顯示：西班牙的政府教育補助的增加改變了人口教育程度的分布并導致人口出生率下降，受教育人群中低人口出生率和高人均壽命改變了總人口的年齡結構，使得政府必須增加社會保障稅率以平衡養老金預算，因此這一機制實際上降低了教育投入政策的社會福利。
在充分考慮了美國勞動者工作期內繳費形成的現收現付的養老保險這些參數的條件下，CruzAEchevarria.AmaiaIza(2006)的研究結果表明，在美國，由工作期內勞動者繳費的現收現付的養老保險支付制度會促使人們考慮提前退休，但隨著未來社會保障費用負擔人口的減少，預期壽命的提高也能夠促進單位資產GDP增長速度的提高。現收現付的本論文由整理提供養老保險制度能夠促使個人延長受教育時間，增加家庭或個人對人力資本的投資，但隨著社會保障負擔率的提高會帶來單位資產GDP增長速度的降低，使政府面臨著預算平衡等問題。
我國的養老保險模式是現收現付型還是混合型模式目前還存在許多爭議，不過從目前養老保險資金賬戶運行的實際情況來看，現階段中國仍然處于現收現付的養老保險模式中。針對這種情形，近來國內也有一些關于養老保險與人力資本投資方面的研究。例如，于凌云等(2008)針對中國社會保障改革過程中養老保險和人力資本公共支出的增長效應進行了分析，并通過人力資本這一指標來體現它們與經濟增長的相關關系，結果表明：從公共支出角度來看，政府對養老保險的轉移支付與人力資本和長期經濟增長率之間呈現出一種負相關關系；公共教育投入對于長期人力資本及經濟增長的正面效應很明顯，而對短期經濟增長的正效應卻不明顯。超級秘書網
針對中國長期的城鄉分割的現實情況，賴得勝等(2004)、田永坡等(2006)等的文獻根據當前中國“統賬結合”的社會保障模式，對我國城鄉人力資本投資進行了比較研究，認為由于當前我國農村社會保障體系的缺位，造成了基層政府和農村家本論文由整理提供庭在教育投資領域的沉重負擔，因此需要盡快建立覆蓋全國的社會保障體系，同時提高養老保險個人賬戶的比重，從而有利于人力資本投資。
四、結論與展望
在社會保險信息系統設計時需要充分的考慮信息資源的安全性，在信息共享的基礎上作好信息的保護和隔離工作，設置嚴格的訪問權限，同時不寧做好備份和恢復工作，使系統的安全性和保密性能夠得到有效的保證。
2社會保障信息系統的體系結構
2.1一體化的業務體系結構
社會保險系統屬于應用信息管理系統，其是在參保單位、參保人基本信息和定點機構管理基礎上后搭建起來的，主要包括業務管理系統、宏觀決策系統和公共服務系統。而這其中業務系統發揮著非常重要的作用，其為整個應用信息管理系統提供總體的基礎服務，在社會保險業務經辦的整個過程中都發揮著非常重要的作用。宏觀決策系統方面，通過常規統計分析、深層決策支持、精算支持等方式．為領導提供勞動保障的各項指標分析數據，并為社會保險基金的支撐能力進行測算。公共服務系統將為廣大參保人提供更多、更好、更貼近生活的服務功能。目前公共服務系統的建設工作中需要深入分析和把握社會保險關系產生、變動、轉換、續存、中斷、終止及其條件內在的聯系，形成公共業務與專項業務相結合、征集與支付相隔離、待遇與繳費掛鉤、公平與效率結合的機制，建立了以社保關系管理系統為中心，并與財務系統、多媒體系統即相對獨立，又相互制約的管理框架，確保社保關系、社保基金管理的準確性、安全性和完整性。
2.2網絡系統體系結構
在當前國家電子政務外網技術標準規范下，同時與實際業務情況有效的結合后，勞動保障系統業務專網的安全支撐平臺和應用支撐平臺得以建立起來，通過該平臺有效的與上級數據中心的社會保險信息進行交換和共享，而且通過廣域網與上級有效的連接，與醫療機構實現了互聯。由于以太網技術的網絡拓撲結構具有較多種類，當前我們在網絡系統體系結構構建過程中主要采用的是星型拓撲結構。利用以太網技術進行網絡系統體系結構構建過程中離不開交換設備和終端設備這兩種基本元素，而且需要采用雙絞線來對這兩種設備進行連接。在局域網絡中可以采用分層結構，網絡可以以高性能以太交換機作為主干節點，同時下聯二級網絡節點。還要對網絡進行VLAN劃分，利用支持第三層交換的交換機和路由器來完成不同VLAN間的通信，有利于更方便進行網絡管理。
2.3數據系統體系結構
社會保險信息系統的數據分布按照集中與分布式相結合的方式建立。為了保障系統的效率和安全，各級系統的業務數據、交換數據與宏觀分析數據應分區設立，分別設立在生產區、交換區、宏觀決策區幾個邏輯工作區中。通過對社會保險的業務進行分析，理清數據之間的關系，建立反映社會保險業務數據全貌的數據模型，然后按照合理的分布策略將這些數據分布到不同的物理地點上去，并且保證數據之間的一致性。從數據物理存在形式來講，社會保險信息系統數據以數據庫和數據文件作為主要存在形式，對于社會保險管理和服務的日常事務、信息服務、決策和公共服務等數據通常都在數據庫中進行存放，而與相關業務部門有關的接口數據則存放在數據文件中。
2.4安全系統體系結構
應用安全方面采用安全的應用體系結構,所有客戶機只能訪問虛擬服務器安全的應用架構，即統一接入的方式,統一的組件調用方式。采用安全的A2A實現方式：采用webserVices實現與定點機構之間的電子化業務協作。采用身份認證技術、數據加密、訪問時間控制等確保系統體系結構的安全性。網絡安全方面采用防火墻用以防范病毒。數據庫安全方面，所有客戶機只能通過應用流量控制器、web應用服務器才能訪問數據庫，數據庫的訪問用戶僅為web應用服務器。
3結束語
中國社會保障制度以20世紀80年代為分水嶺,可分為傳統社會保障制度和現代社會保障制度兩個部分。傳統社會保障制度主要表征為以養老保險、醫療保險和隱性失業保險為主要構架的制度體系。現代社會保障制度與傳統社會保障制度相比,有兩個意義深遠的轉變:一是用現代社會保障制度取代傳統的企業保險制度;二是用正規的公共社會保障計劃替代非正規的群體行為。換句話來說,社會保障制度正納入我國基本的經濟制度。
一、社會保障基金的兩種籌措方式對于第一個轉變,毫無疑問,要肯定這種轉變思路的正確性。資金來源的多樣化也是使我國社會保障制度真正實現持久性、社會化的前提條件。在傳統社會保障制度執行期間,國有企業承擔了繳納社會保險基金的重任,而且通過吸納新增勞動力,以企業制度的形式替代了失業保險制度的功能和作用。從表現上看,高就業政策將勞動力的公開性社會失業轉變成企業內隱蔽性在職失業。這樣,國有企業對冗員的工資支付實際上類同于本應由政府承擔的社會福利項目,此外還有名目繁多的各類補貼,包括住房等大量暗補。企業不僅要提供巨額的社會保險、社會福利資金,而且還要提供大量的直接服務。
總之,我國始建于20世紀50年代初期的企業保險制度違反效率和公平原則,由此導致企業的長期運行成本超過其制度收益,并進而危及宏觀經濟運行的總體效益和質量。到20世紀70年代末期,中國國民經濟運行已瀕臨崩潰,與之相適應的傳統社會保險制度也在劫難逃。統計資料表明,國有單位保險福利費總額1978年為68億元,1995年達1980億元;國有單位保險福利費總額相當于職工工資總額的比重不僅明顯高于全國其他各類企業單位的水平,而且,從20世紀70年代末以來一直呈現高速增長趨勢,國有企業實在難以承受如此巨大的負荷了。可見,合乎情理的推論是:必須改變以企業為唯一籌資來源的模式。另外,從市場經濟國家的經驗來看,保險資金的籌措渠道基本上沿襲同一種模式,即來源于三個渠道:政府、企業和個人。但各國具體的執行方法有區別,主要體現在政府、企業、個人三方負擔比例上的差異。
二、中國目前社會保障制度中最大的障礙是資金問題社會保障制度改革后,我國目前社會保障資金籌措方式由企業保險方式逐漸轉化為政府、企業、個人三方參保的社會保險模式,即“三個拿一點”的社保資金籌措方式。由于這種三方參保的模式制度設計中的缺陷,造成了我國現行社會保障制度的實行不盡人意。下面僅就社會保障制度中最大的障礙———資金問題作具體分析。由于我國目前社會保障制度的三個核心體系———失業、養老、醫療方面的統籌是分立而設的,因此,我們分別探討這三個子系統的具體情況。
(一)養老保險制度我國目前養老保險制度的模式是“統賬結合”,設計的目標是把現收現付制的社會統籌與儲備積累制的個人賬戶結合起來,既體現社會共濟,又體現自我保障。這樣設計的出發點:一是為應付預計在2025年前后到來的人口老齡化高峰;二是為了適應市場經濟的需要,在國家、企業和個人之間形成合理的責任分擔格局。但是這個制度執行起來卻不盡人意,養老基金收不抵支己經是非常普遍的現象。到1999年底,養老保險基金收支平衡后其滾存余額為734億元,僅夠支付當年基本養老基金的38%,根本談不上什么積累。最近幾年來,養老金開支總額大大超過了預算,以北京市為例,平均退休年齡降到了51.7歲。1996年人均月退休金為400余元,1999年增長到700余元,增長幅度遠遠超過了經濟增長和企業平均工資增長率。退休人員和退休金水平增長過快這兩大因素導致北京市的退休金支出總水平1999年比1996年翻了一番還多,1999年當年即出現收不抵支。而北京市的收支情況在全國還算好的。[1]
(二)失業保險制度相對而言,中國失業保險制度的現行模式是與國際接軌的,即向所有企業職工收取失業保險費,一旦遭遇失業風險,他們就可以領取24個月的失業保險津貼。但是,由于目前我國嚴格區分了“失業”和“下崗”兩種類型,而下崗職工生活費仍然從失業保險基金中扣除,所以失業保險基金的籌措仍然是個難題。按目前所見到的中等計算口徑計算,1999年底國企下崗職工652萬人,每人每年需要基本生活費和各項保險繳費5400元,每年共需352億元,因而失業保險繳費率應該達到6.6%。但目前除了3%的失業保險基金外,尚缺一個其繳費率在3.6%左右的“下崗保險基金”。
按照目前的職工工資總額的規模(9875億元),這個“下崗保險基金”的規模應當保持在每年355億元以上,但從1999年全年的下崗職工基本生活保障金“三三制”籌資情況來看,失業保險基金調入企業服務中心的金額為40.9億元,遠沒有達到1/3(即117.3億元)。有下崗職工的企業70%左右是虧損企業,根本無法完成其1/3的籌資任務。[2](三)醫療保險制度目前醫療保險方面的問題,主要是實行醫藥分開和醫政分開改革,以提高醫療行業的效率和杜絕醫療腐敗和浪費問題。但是,在基本實現醫藥分開和醫政分開以后,要建立城鎮統一的基本醫療保險制度和農村的合作醫療保險制度,資金缺口也非常大。從醫療保險支出方面看,首先是基本醫療保險,按1999年已正式實施基本醫療保險制度的城鎮職工為469.9萬人和年支出保險金16.5億元的水平,全國11773萬城鎮職工需要開支基本醫療保險約為413億元。這個金額占城鎮職工工資總額的4.19%。
其次,按參加職工大病醫療保險和離退休醫療統籌的總人數15503萬人和每人每年須支出366.42元計算,每年的金額為568億元,占職工工資總額的5.75%。這兩方面需要的醫療保險全年支出規模為981億元,占城鎮職工工資總額的9.94%。[2]但目前企業或單位負擔的醫療保險繳費為工資總額的6%,個人醫療保險繳費為2%,二者之和8%,尚有約相當于工資總額1.94%的所需醫療支出沒有來源保證。從將來建成覆蓋全國城鎮范圍的醫療保險體系看,每年需要彌補空缺資金量為192億元,這一資金規模大約與目前全國醫院每年靠售藥獲得的盈利200億元相當,這意味著,建立醫療方面社會保險制度所需的大量資金目前尚無確定資金來源。面對建立社會保障制度所需大量資金,中國目前采取由政府、企業、個人三方共同分擔的模式。然而由于制度設計中所存在的弊端以及中國計劃經濟體制時期遺留下來的種種問題,使得這種模式的實施效果不盡人意,政府、企業和個人都未能從中獲益。
相反,制度設計的不完善激化了三者的矛盾,使我們現行的社會保障制度的實施陷入尷尬的境地。對業來說,負擔過重是不爭的事實,在社會統籌的各類保險基金中,國有企業目前承擔的繳費率按照要求在30%左右。眾所周知,目前國有企業面臨困境,轉困尚且不易,繳費談何容易。龐大的社保資金繳費任務對沒有利潤來源的企業來說,無疑是一紙空文。于是,本應由企業承擔的部分轉嫁到政府頭上。從政府的角度來看,存在的問題也不小。我國在養老保險和醫療保險領域,實行的都是“三支柱”模式。所謂養老保險三支柱模式,是指養老保險制度由政府負責的基本養老保險、企業或工會負責的職工退休金計劃和個人負責的養老儲蓄合成,三支柱疊加保障職工退休后能維持原有生活水平。按國際慣例在三支柱中,政府承諾的基本養老保險一般是低標準的,現收現付的;二、三支柱的水平視經濟的增長和個人收入水平而定。但是我國政府承諾的基本養老基金保險目標過高、包攬過多、責任過大,甚至引發了承兌危機。目前企業養老金的平均工資替代率高達80%,追根溯源,是因為中國的退休制度只夠吃飯穿衣,退休時,為維持本來就很低的生活水平,退休金的平均工資規模率高于國際實施社會養老保險的國家是可以理解的。但改革20多年了,中國城鎮職工的工資早已超出了原先“生活費”的概念,我國的社會養老保險制度卻依然維持了計劃經濟體制下的高工資替代率。而這部分人本來并沒有實行個人積累制,所需退休金完全由企業轉嫁到了政府頭上。1999年,政府在社會保障方面的支出占財政收入的比重已接近11%,金額1100億元左右,政府實際負擔的繳費率為11%。個人也沒有從現行制度中獲得應有的利益。據調查,有60%以上的被調查者對“社會保障”不滿。在調查中,公眾最擔心的家庭和個人問題依次是:生病住院、下崗和失業、家庭經濟困難。
三、關于社會保障基金籌措方式的幾點探討在完善現代社會保障制度的過程中,應對政府、企業、個人在社會保險基金中所充當的角色有一個正確的定位。政府應該保障社會保障制度的基礎部分。這些部分包括:政府設立的公立醫療的全部成本,包括藥品的成本;基礎養老金當年收不抵支的部分;以社會救助的方式,援助最低生活保障線以下的貧困人群;以就業培訓方式,資助失業下崗人員轉崗培訓,并以培訓期間生活補助金的方式,資助受訓人員的生活費(這筆費用和可能會大大超過企業繳納的失業保障費);以合約形式,支持部分甚至大部分承擔社區服務的非營利組織的服務成本。基礎養老金隨物價增長的部分也來自政府。企業應該保障的部分包括:按法律規定的比例繳納基礎養老保險費;按照法律規定的比例繳納就業培訓費和失業救濟費。間接來源于企業的有———以納稅方式償付醫療健康服務的部分社會成本;以納稅方式償付政府支持社區服務的成本。個人應該保障的部分包括:以稅管所代繳方式,強制扣繳私營企業、個體工商戶基礎養老保險費;以付費方式抵償各項社區服務的部分成本。間接來源于個人的有以納稅方式償付醫療健康服務的部分成本及政府支持社區服務的成本。同時,社會保障基金籌措方式可以考慮通過“發債、征稅、收租”來解決其來源問題。超級秘書網
(一)發行特種國債由于作為現行籌資來源的財政、企業和職工的經濟狀況都不好,潛力有限,不如將社會保障基金的缺口即每年1000億~2000億元左右作為特種國債發行,吸納社會較富裕人員和家庭的資金,在目前社會保障較困難的階段可以實行10年左右,以渡過這個困難時期。我國的國債負擔率(國債余額/GDP)目前僅有10%~12%,離國際通行的60%警戒線還較遠,財政赤字負擔率(財政赤字/GDP)也在l~2%左右,沒有達到3%的國際警戒線。所以,中國尚有較大的社會保障債券發行空間。社會保障國債的發行,其優勢在于政府憑借自身的信用,可提前實現收入以應付即時支付需要,以后的還債負擔分攤還體現了社會保障中的下一代供養上一代的原則。而且還有助于改善人們的預期,在一定程度上促進投資、消費。
(二)提高繳費率或征稅率社會保險基金的不足就是因為繳費率不夠高和覆蓋面不夠廣,可以設想將目前社會的養老、失業和醫療合并為一種社會保障稅,具體稅率應根據我國現階段居民生活費開支的平均水平和近期經濟發展趨勢,測算養老保險和失業保險支出的需要,并參照目前各地區、部門這兩項統籌繳費的實際情況來綜合計算確定。在社會保障稅稅負水平的確定上,我國可以考慮將社會保障支出占GDP的比重定在15%左右,待國力進一步增強后,再做相應的調整。
(三)征收國家土地地租中國實行的是土地國家所有制,國家對農村土地擁有終極所有權,對城市土地擁有直接所有權。但長期以來,城市土地所有權的經濟利益并未得到實現,單位對國家土地的占有和使用是無償的。如果實行地租收歸國有,按現有城市建成區每平方米收取0.1元計算,地租收入可達1400億元~1700億元,這筆資金可以彌補相當一部分社會保障基金的缺口。通過以上“發債、征稅、收租”三種綜合改革措施,可以彌補現時的社會保障基金的缺口以應付近期的支付需要。但要獲得長期穩定的社會保障基金,就必須將這三方面的措施作為一種制度,用法律的形式固定下來。
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1.我國城鄉社會保障制度設計。我國二元經濟導致二元社會保障。大部分的農村地區的居民都是自己負擔為主，國家財政扶持為輔，而城市的發展水平高，大多數社會保障是由企業支付、自己支付和國家三方來承擔；資金運作方式也大有不同，城市的是實行的現收現付制度，農村的社會保障則是采取的完全積累制。可見，農村社會保障制度不夠完善，導致了城鄉間的社會保障相差甚遠。農村社會保障制度從幾個重點著手，在很多方面如工傷、失業、生育等等，但尚未形成規范性文件。政府在農村社會保障上也存在嚴重的隨意性，缺乏合理的目標定位，相對于城鎮來說，政府的扶持力度可以是還是遠遠不夠的。
2.我國城鄉社會保障的水平比較。從城鄉社會保障籌資方式來看，以基本養老保險為例，2010年全國企業基本養老保險征繳收入的總額為11110億元，財政補助的養老保險1954億元，加起來的自己一共是有13064億元，個人、企業、政府的籌資比例依次分別為24.4%、61.0%、14.6%。2010年新農保基金收入453億元。個人、政府和集體的籌資比例依次為49.7%、50.3%，其中個人繳費有225億元。雖然新農村的社會養老保險的資金籌集轉變為“政府補貼、個人繳納、集體補助”，但比較得出城鎮地區的居民個人繳費比例24.4%遠遠小于農村地區的居民個人繳費比例49.7%。
3.城鄉人均收入差距大。隨著我國普遍居民的生活水平的提高，城鄉間收入差距越來越大，貧富差距也在擴大。我國基尼系數居高不下，少數人掌握大量財富。城鄉實際收入和福利之間差距接近6：1，相當于城鄉平均20年的收入增長距離，導致入城打工者社會保障得不到及時解決。若能很好解決這些困擾和阻礙的問題，城鎮中的社會保障才得以更好的發展。
二、完善我國城鄉社會保障體系對策建議
1.創新城鄉社會保障制度。不論社會成員的職業和身份是什么，只要他們有能力向社會盡了承擔未來社會保障的責任和義務，他便應同樣享受這個社會給予的各類保障。
2.完善城鄉收入分配格局。城鄉居民收入差距大、地區間收入差距大、行業工資差距大，城鄉之間明顯的收入差距的兩極分化，同時導致了城鄉社會保障制度兩極化。縮小城鄉之間收入差距，確保低收入居民和農村地區人民的基本生活和基本的社會保障，并提高他們的收入水平。
3.推動城鄉產業互動發展。提升農村經濟實力，推動農村地區發展，其社會保障能力也會隨之上升。要實現城鄉產業聚集和融合，形成城鄉一體的產業組織體系，使農村的工業化融入全國的工業進程中去，可以在農村建設具有特色的產業園區和開發區，發揮農村優勢，促進農村工業園區建設與發展，能實現城鄉勞動力互補發展。
關鍵詞：社會保障；水平；目標模式
一、社會保障的介紹
當代中國的社會保障改革是隨著市場經濟制度改革的啟動和深化而不斷推進的。如果把社會保障改革和市場經濟體制的建立割裂開來，社會保障改革必將失去其生命力。現代社會保障制度在發達國家的歷史早已證明，沒有工業革命帶來的社會分工，也就沒有產生現代社會保障制度的原動力。現代社會保障制度的根本作用在于以公共手段來防范工業化帶來的新的風險，并在收入再分配等市場機制沒有做的環節上發揮作用。
二、社會保障水平的含義
（一）保障水平的含義
楊翠迎、何文炯（2004）認為，社會保障水平是指社會成員享受社會保障經濟待遇的高低程度，常用人均社會保障支出或社會保障支出與GDP的比值來反映。劉鈞（2003）認為，社會保障水平是一定的社會保障制度對于發生年老、疾病、失業貧困等原因而造成經濟困難的社會成員提供保障的能力。社會保障水平是指社會保障費用支出占國內生產總值的比重。社會保障水平是一個質與量相統一的概念，從量上講，社會保障水平有“高”、“低”之分；從質上講，社會保障水平有“適度”、“不適度”之分（穆懷中，1997）。
（二）影響社會保障水平的因素
1.經濟增長因素。從社會保障供給條件來講，社會保障基金是社會保障制度運轉的資金基礎，社會保障水平的高低要受經濟與非經濟因素雙重制約，但主要是經濟因素，二者之間的相關系數在0.9以上。但是這并不意味著經濟水平越高，社會保障水平越高。因為社會保障水平的高低還受一些非經濟因素的影響。
2.老年人口和貧困人口比重。社會保險是社會保障中的重中之重，而養老保險又是社會保險的重要險種，養老保險水平在一定程度上決定了社會保障水平。
（三）社會保障水平的發展特點
社會保障水平呈曲線型發展，中國理論界在分析發達國家社會保障模式和保障水平發展過程的基礎上，提出了倒U型曲線假說理論，其基本內容是社會保障水平（社會保障支出占GDP的比重）發展軌跡呈現為一個倒U型曲線。
三、社會保障水平對經濟的影響
（一）社會保障水平對消費的影響
消費可分為現期消費和預期消費兩個方面。通俗地講，現期消費是指“現錢現花”；預期消費是指“將來要花哪些錢”。按照不同的消費主體來劃分，消費可以劃分為：個人消費、企業消費和國家消費。我們這里只分析社會保障水平與個人消費之間的關系。影響個人消費的兩個主要因素是收入和消費預期。對于一個普通的工人來說，工資是其收入的主要來源。社會保障資金的來源主要有：個人工資、企業繳費和國家資助。由此可見，社會保障資金的一部分來源于工人的工資收入。在不考慮社會保障水平對個人消費預期影響的情況下，顯然社會保障水平對人們的預期消費的影響是不能被忽略的。社會保障制度水平比較高，可以減少人們為將來的不確定性消費預留款項的預防，從而降低未來預期消費的邊際效用，提高現期消費的邊際效用，進而促進消費增長；相反，社會保障水平較低，很難給人一種安全感，人們會在滿足現期基本消費和必要消費的基礎上，把剩余的收入在儲蓄和投資方面進行分配，從而減少了消費。
（二）社會保障水平對失業率的影響
1.社會保障水平較低，或者沒有社會保障制度（社會保障水平為零），很難實現社會保障對就業的促進作用。在市場經濟中，由于個人自然稟賦不同和宏觀經濟環境的影響，會造成一些群體失去收入來源。如果沒有社會保障給予一定的物質幫助或幫助不足，這些人的基本生活將得不到保證，從而產生一系列的社會問題。
2.社會保障水平很高，不僅會給國家、企業、個人帶來沉重的負擔，還會給就業帶來不利的影響。高水平的社會保障是以高水平的社會保障稅（費）率為保證的。對于企業來說，企業是以工人工資總和為基數進行社會保障繳稅（費）的，社會保障繳稅（費）是要列入企業成本的，高水平的社會保障稅（費）率會增加企業的成本負擔。企業要么降低工人工資，要么減少用工數量。降低工人工資，會減少工人的工作意愿，導致工人放棄當前工作尋找更高待遇水平的工作，從而造成自愿性失業；減少用工數量，會產生被迫性失業。
（三）社會保障水平對儲蓄的影響
儲蓄與國家的經濟增長之間有密切的關系。經濟學界認為，高儲蓄率會形成高投資率，進而可以帶來高經濟增長率。社會保障水平較低，人們對未來的生活消費預期增加，將較多的資金進行儲蓄，以備將來之需，從而增加了儲蓄。社會保障水平過高，一方面，人們對將來的生活充滿信心，因為有較高水平的生活保障，會刺激消費需求，從而減少儲蓄；另一方面，較高的社會保障水平靠較高的社會保障稅（費）來支持，從而減少了人們的可支配收入，人們在進行消費、投資、儲蓄三個方面的資金分配時會相對減少用于儲蓄的收入。四、社會保障水平的現狀
由于各級財政投入不足、社會保障立法滯后，相當一部分群體仍未被社保制度覆蓋，且保障總體水平不高。盡管國家將連續三年提高企業退休人員基本養老金，企業月人均養老金從714元提高到963元，但僅為全國城鎮單位在崗職工月平均工資1750元的55％,也大大低于機關事業單位退休人員的養老金。
最低生活保障標準尤顯得偏低。經濟發達的上海市，城鎮居民低保標準2008年8月起為每人每月350元，農村低保標準每人每年2800元。經濟較為發達的山東萊州市自2007年1月1日起，城市居民最低生活保障標準提高到260元/月；農村則提高到1200元/年，經濟落后的安徽省潁上縣自2007年8月1日起，居民調整為月人均165元，安徽省農村低保的標準則為年人均不低于260元。
這些還都是比上年調增后的數據，而增長的背景則是：中國居民消費價格總水平同比漲幅已連續三個月超過3％。對低收入者生活水平影響很大的糧食、鮮蛋、肉禽及其制品價格大幅上漲。許多省市現行最低生活保障標準，涉保對象日子過得越來越緊。
五、中國社會保障體系的目標模式
深刻認識加強中國社會保障理論和戰略研究的重要性。
1.建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系是全面建設小康社會的必然要求。社會保障事業是造福人民的事業，它不僅關系到廣大人民群眾的切身利益，關系到千家萬戶的幸福安康，也關系到經濟社會協調發展，關系到國家和民族的未來。要全面建設小康社會，我們就必須要研究如何建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，努力滿足人民群眾日益增長的社會保障需求，為全體國民共享經濟發展成果提供制度上的保證。
2.建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系是構建社會主義和諧社會的重要保證。社會保障最早可能是從17世紀就開始萌芽了，但是世界各國真正全面建立社會保障制度，還是20世紀初的事情。實踐證明，社會保障是社會的“穩定器”和“安全閥”，所以有人說資本主義國家它能夠發展、延長它的壽命，很重要的是有社會保障體系。
3.建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系是一項艱巨而復雜的任務。建立覆蓋城鄉居民的社會保障制度是一項復雜的系統工程。在中國這樣一個有著13億多人口、經濟發展水平不高、城鄉和地區經濟社會發展很不平衡的大國，建立與全面小康社會相適應的覆蓋城鄉居民的社會保障體系是一個世界級難題，需要進行深入細致的研究。在中國這樣的人口大國進行社會保障制度建設，如果制度不科學、不合理、不可持續，不符合國家和民族的利益，國家和相關的社會群體將會承擔巨大的代價。
“系統”是指政策、制度和體制要健全完善。我認為，中國的社會保障體系一個完善的系統應該包括以上四個方面，另外要包括社會救助、社會福利、社會保險和商業保險四個層次，以及政府、單位在農村集體、個人和社會四支力量。要有這么三個方向的綜合，才能夠真正形成一個完善社會保障體系，社會保障應該說要包括各個方面，另外，還有不同的層次，不同的層次這四個力量承擔的責任也是不一樣的。社會保障不單純是政府的責任，而且是要社會單位和個人不同層次的參與。而且根據我們國家的情況還應該研究建立企業年金等補充社會保險措施，以及遺屬年金、殘疾年金等向特殊社會群體傾斜的措施。
“適度”是指要按照社會公平和可持續發展的理念，確立與中國經濟發展水平和財力相適應的保障水平，按照政府和單位能承受、個人能接受的原則，建立社會保障費用在政府、單位和個人之間合理的責任分擔機制。“公平”是指要按照公共服務均等化的要求，注意代內公平和代際公平，努力實現社會保障資源在城鄉居民、不同社會群體、不同地區、不同行業之間的合理分配。
六、確立適度社會保障水平的主要策略
1.要確定合理的社會保障總體水平。要根據國家的經濟實力、政府財力狀況來確定中國的社會保障水平。鑒于中國處于社會主義初級階段，屬于發展中國家，為了避免由于社會保障水平的剛性增長對中國未來造成財務負擔，中國社會保障水平總體上保持低水平。
