時間：2023-03-08 15:32:46
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（一）急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金的形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理的模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。
（二）基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：
其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前，我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。
其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據國家勞動和社會保障部公布的數據，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20%，全國總計達800萬人。
（三）人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。
（四）提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。
（五）基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金剛性調節增長的需求。目前，我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構的影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想。以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2%，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到了2.45%，但都遠低于7%的平均工資增長率水平。在滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金的情況比較嚴重。
二、完善我國養老保險基金管理的建議及對策
（一）變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產（包括居民的福利住房）等方式籌集資金解決。
（二）加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁；另一方面要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前，參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現，1999年繳費工資比1998年降低了5.7%（下降545元），而統計局統計的平均工資增長了11.6%。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10%。
（三）盡快實現社會養老保險全國統籌，建立方便合理的社會養老保險跨省區轉移機制。如果社會養老保險實行全國統籌，統一管理，可以建立便于跨地區轉移養老保險關系的機制，工人不論轉移到什么地方，都可以憑卡繳納社會養老保險費，則將根本解決因工人流動性而造成的社會保險關系難以轉接的問題。
（四）應當杜絕提前退休。可以通過改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如，以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15%作為基礎養老金，每多繳費一年多領1%，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3%。
精算技術是以數理統計技術為基礎，綜合運用數學、人口學、經濟學、社會學和金融學等學科的相關知識，對各種經濟活動中的財務風險進行分析。社會保險基金短期和長期平衡等的分析都需要精算技術的支持，精算技術被廣泛應用到社會保險基金管理中。在國外，養老保險等重大政策的制定都是以精算師提供的準確可靠的精算數據為依據。國內許多學者已經對養老保險相關問題進行了精算研究，海龍（2014）、姚金海（2012）、高建偉、邱菀華（2003）提出個人賬戶養老金計發系數的確定應當基于個人賬戶收支平衡的精算模型，呂江林、周渭兵、王清生（2005）運用壽險精算原理，通過壽險精算方法，揭示了國發[1997]26號文中個人賬戶養老金支付方案的弊端。社會保險基金管理的關鍵在于社會保險基金平衡，離不開保險精算原理，然而，教學中很少運用精算技術進行分析的嘗試。本研究將精算技術引入社會保險基金管理教學，開發相關案例，在教學中將理論與實務結合起來。
二、養老保險條例中的精算問題分析
根據不同時期社會發展、人口年齡結構變化等具體國情，國務院適時制定和調整了養老保險制度。國發[1995]6號文（1995年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》），提供了養老保險的兩個實施辦法，各地區根據具體情況選擇適合方案；國發[1997]26號文（1997年《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》），基本統一了我國“統賬結合”的養老保險制度，并將參保人員分為三類：“老人（在此決定實施前退休的人員）”、“中人（在此決定實施前參加養老保險計劃，決定實施后退休的人員）”“新人（在此決定實施后參加養老保險計劃的人員）”，實行不同的養老金待遇辦法；國發[2005]38號文（2005年《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》），在養老保險繳費與待遇計發辦法等方面做出了一些科學的調整。對這些調整進行精算分析，能使學生更清楚地了解養老保險制度設計。
（一）繳費辦法（含非工薪收入者待遇計發辦法）
1.國發[1995]6號文
辦法一：個人賬戶：相當于本人工資的16%。個人繳費比例每兩年提高1%，由最初的職工本人上一年度月平均工資的3%升至8%；個人所繳納的養老保險費小于個人賬戶入賬比例金額的，由企業所繳納的養老保險費補足差額。社會統籌賬戶：企業所繳納的養老保險費總額扣除其中用于補足個人賬戶的金額之后的余額。非工薪收入者（個體工商戶、私營企業主等，下略）：繳費比例約為20%，其中16%計入個人賬戶。精算分析：a.個人帳戶收益率綜合考慮銀行的居民定期存款利率與當地上一年度職工平均工資增長率進行確定。辦法二：個人賬戶：個人所繳納的養老保險費的全部或者一部分以及企業所繳納養老保險費的一部分。社會統籌賬戶：個人和企業所繳納養老保險費扣除其中進入個人賬戶金額之后的余額。非工薪收入者：繳費比例小于或等于企業與個人繳費比例總和。精算分析：b.個人賬戶儲存額，按照養老保險基金營運的實際收益計算。
2.國發[1997]26號文與國發[2005]38號文
個人賬戶：由個人所繳納養老保險費的總額形成，并且由26號文本人工資的11%下降至38號文的8%。社會統籌帳戶：文件中都明確規定，企業所繳納的養老保險費不得超過其工資總額的一定比例，即20%；且38號文規定實施后企業所繳納的養老保險費不再進入個人賬戶。非工薪收入者：26號文規定繳費與待遇計發辦法由當地人民政府確定；38號文中以當地上年度在崗職工平均工資的20%進行繳費，其中個人賬戶入賬比例為8%，養老金計發辦法參照企業職工基本養老保險相關規定確定。養老保險制度改革一直在縮小個人賬戶規模，擴大社會統籌賬戶規模，體現了“做小、做實”個人賬戶趨勢，兼顧效率與公平，保障參保人員退休待遇。具體而言：個人賬戶入賬比例逐步下降，注重公平。6號文中個人賬戶相當于本人工資的16%左右，26號文調整為個人繳費工資的11%，38號文規定從2006年1月1日起，進一步調整為個人繳費工資的8%。制度在不斷完善的過程中必須把握好個人賬戶的規模，個人賬戶規模較大，將增加現在工作人員負擔；較小將影響兩代人退休后待遇保障，適度規模利于實現代際間與代際內再分配的公平。社會統籌賬戶入賬比例逐步擴大，彌補資金缺口，兼顧效率。6號文和26號文中，統籌賬戶為企業繳費減去劃入個人賬戶的部分，然而6號文中企業繳費劃入個人賬戶的比例高達為8%-13%，26號文中為3%，38號文則直接將26號文中劃入個人賬戶的3%也劃入統籌賬戶，統籌帳戶的入賬比例增大。增大社會統籌賬戶入賬比例，注重公平的同時兼顧效率，增強了統籌帳戶的基金實力，促進養老金賬戶的良性循環。
（二）待遇計發辦法
1.國發[1995]6號文
辦法一：“老人”：在原計發辦法的基礎上執行養老金待遇調整。“中人”：一是基本養老金按改革前原計發辦法計發的養老金與個人帳戶儲存額乘以增發比例之和，適用于本辦法實施前已經參加工作且于本辦法實施后年3內退休的人員；二是個人賬戶累計儲存額與120之商，其中個人賬戶累計儲存額以個人賬戶已有儲存額進行估計，適用于本辦法實施前已經參加工作且于本辦法實施后3年后退休的人員。“新人”：基本養老金為個人賬戶累計儲存額除以120。精算分析:c.關于“中人”，該辦法只是將實行個人賬戶3年內退休的人員視為“中人”，這是由于3年內退休的人員，個人賬戶積累額比較少，采用賬戶放大法推算個人一年內退休人員”歸入“中人”，但并不影響研究效果。d.“中人”：月基本養老金=個人賬戶養老金*系數÷120，這里的系數根據工齡和繳費年限確定。e.這里的120，是假設個人退休后平均剩余壽命為10年，即120個月。但近年來人均壽命不斷提高，這種制度設計會造成養老金待遇高估。辦法二：繳費年限滿10年及以上的，退休后的養老金包括以下三個部分：社會性養老金：約為社會平均工資的25%；繳費性養老金：繳費每滿1年，增加繳費基數的一定比例，即1.0%-1.4%。個人帳戶養老金：個人帳戶儲存額全部；可一次或者多次或者按月領取。精算分析：f.繳費型養老金=退休上年月平均工資*職工所有繳費年限工資指數的加權平均*系數*繳費年限。其中，個人工資指數=個人繳費工資/社會平均工資，繳費年限含視同繳費年限；系數在1.0%-1.4%，1.0%是考慮到一些地區的實際情況（如北京）設置的下限，1.4%是考慮到與該文件相一致。
2.國發[1997]26號文與國發[2005]38號文比較分析
兩個文件中養老金計發辦法的差異較大，26號文規定，基礎養老金與上年度職工月平均工資掛鉤，個人賬戶計發月數是一個確定的固定值120；38號文將基礎養老金與本人指數化平均工資、繳費年限掛鉤，且個人賬戶計發月數隨著退休年齡的不同而不同（見附表1），不再是固定值120。精算分析：g.38號文中，。W為當地上年度在崗職工月平均工資，S為本人指數化月平均繳費工資，N為繳費年限。h.38號文計發月數的做法更加科學，有利于建立參保職工的激勵約束機制。
（三）預算與決算（2010年財政部預決算手冊）
2010年全省社會保險基金預算編制原則明確規定，社會保險基金預算堅持收支平衡，適當留有結余。要做到這一點，要求以支定收。本研究將考查其中的精算問題，訓練學生運用社會保險基金管理相關理論的能力。養老金收入預算公式為：當期征繳收入預算值=平均繳費人數預算數×月人均繳費基數預算數×12×平均費率×基金征繳率其中：平均繳費人數預算數=上年實際繳費人數×[1+(上年繳費人數同比增長率×權重+前三年繳費人數平均增長率×權重)]從當期征繳收入預算值公式可以發現，當期征繳收入預算值依據以前年度繳費人數確定，即養老保險基金預算并不是以支出預算為基礎編制，違背社會保險基金預算編制的收支平衡原則，導致當期征繳收入預算結果與實際情況差距較大。養老金支出的預算公式存在同樣的問題。養老金支出公式為：養老金支出=平均離退休人數×月人均養老金×12個月其中，平均離退休人數的確定以上年末離退休人數乘以一定的增長比例確定。增長比例按各市前三年平均增長率確定。不難發現，平均退休人數的預算是根據以前年度離退休人數確定，導致養老金支出預算不準確。
三、以精算為基礎的案例
計算：某個體工商戶退休后第一個月的基本養老金。資料如下：2006年1月，45歲開始繳納養老保險費。假定開始繳納養老保險費上一年當地職工的平均工資為32808元/年，增長速度為3%/年。該個體工商戶在年滿周60歲時辦理退休開始領取養老金。已知該個體工商戶退休時的個人賬戶的累積儲存額為63772.48元，指數化月平均繳費工資為4100元。且每年末按20%的比例繳納養老保險費，個人賬戶按4%/年獲得收益率。解：由于該個體工商戶于2006年1月開始繳納養老保險費，因此應當按照38號文計算退休后的養老金，根據制度規定可建立該個體工商戶養老金的精算公式：基礎養老金=（當地上年度在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資）×1%×繳費年限個人賬戶養老金=可知該個體工商戶60歲退休，計發月數為139。退休后第一個月領取的養老金情況如下：基礎養老金=（4100+32808×1.0315/12）/2×15%領取的個人賬戶養老金=63772.48/139領取的基本養老金=4100+32808×1.0315/12）/2×15%+63772.48/139=1085.76
四、結論及課程教學建議
將精算技術引入案例教學，結合養老保險條例中的精算問題，開展社會保險基金管理的課程教學在以下幾方面獨具優點：
（一）案例教學法的應用
在社會保險基金管理教學中開展嚴格意義上案例教學的高校并不多，長期以來該課程強調教授事物及其關系，這與案例教學注重學習關于“行為步驟”知識的機制完全不同，被證明是提高學生分析和解決問題能力的重要方法。結合養老保險條例，開發以精算為基礎的案例，提高學生運用社會保險基金管理的理論知識處理問題的實際操作能力，這個過程彌補了傳統教學法的不足。
（二）選擇貼切的案例題材
個人賬戶儲蓄額計發月份案例教學效果的好與壞，主要取決于案例題材的選擇是否適當（徐亞純，2009；郭俊輝、曹旭華、王富忠，2010）。一個好的案例可以幫助學生很好地理解和消化所學理論，以養老保險為例，基于其中的精算問題，探討國發[1995]6號文、國發[1997]26號文、國發[2005]38號文中具體的繳費辦法、計發辦法調整的原因，深化學生對相關理論知識的理解。并通過一個計算基本養老金的案例，要求學生綜合運用理論知識和精算技術，訓練其綜合運用知識的實務操作能力。
（三）以精算技術為分析工具
一、保障待遇水平應與國情相適應
加拿大的養老保障系統中，屬于政府部門管理的老年保障津貼和退休金計劃的待遇分別占退休前平均工資的25%，即兩項計劃替代率之和為50%.這個保障水平，加拿大聯邦政府已經面臨巨大的保障壓力，國際貨幣基金組織已警告加拿大政府不能再依靠外債來維持這樣的現狀。對此，聯邦政府設法調整（降低）養老保障的待遇水平，但受到了公眾的強烈反對，聯邦議會也難以通過，政府預算又沒有能力增加支出。在這種情況下，迫使加拿大政府不得不采取措施，對養老保障制度進行改革，提高退休金計劃的繳費比例，將1995年雇主和雇員各2.8%，調整到1999年的各3.5%，計劃到2006年調整到各5%，通過這樣的調整，基本上可以滿足支付。
我國經濟基礎比較薄弱，生產力發展水平還比較低，目前，城鎮職工包括機關公務員、事業單位工作人員和企業職工的養老保障主要由政府和企業負擔，而且目前的待遇水平超過了國家和企業的承受能力，支付壓力更大，如近些年來，每逢機關、事業單位工作人員工資調整，都要增加離退休經費，這種掛鉤的辦法導致水漲船高，使離退休人員待遇占在職人員工資收入的90%左右。由于機關、事業單位離退休人員待遇的不斷調整，也不得不增加企業離退休人員的待遇，導致目前企業離退休人員待遇占企業職工工資的80%左右。而且，機關、事業單位離退休人員的待遇水平比企業離退休人員待遇水平高出十個百分點。如此下去，必然會帶來諸多問題和弊端，一是待遇水平過高，國家和企業難以承受；二是機關、事業單位工作人員沒有進行養老保險制度改革并建立個人賬戶，現行的養老保險政策只在企業中實施。在這種情況下，機關、事業、企業之間人員流動時，養老保險關系的轉移也很難操作；三是目前機關、事業、企業之間，離退休人員待遇差別較大，必然會帶來相互攀比的問題。因此，這些問題應該盡快研究，逐步加以解決。當前，在完善企業職工養老保險制度的同時，應盡快進行機關公務員和事業單位工作人員養老保險制度的改革，實行個人繳費并建立個人賬戶，縮小機關、事業、企業退休人員之間待遇水平的差距，避免相互攀比的矛盾，這樣也可以順利實現機關、事業、企業之間人員流動時個人賬戶的轉移，促進人才市場的健康發展。
二、保障基金來源渠道應拓寬
加拿大養老保障體系雖然很完善，總體保障水平比較高，但保障是多層次的，基金來源也是多元化的。老年保障津貼全部來源于聯邦政府預算，退休金計劃主要來源于雇主和雇員的繳費。這種政府保障與社會保障相結合的養老保障體系，普遍受到加拿大公眾的贊同，并且實施比較順利。
多年來，我國城鎮職工的養老保障主要靠政府和企業負擔，籌資完全實行現收現付的模式，沒有應付未來和支付風險的積累，而且目前企業職工養老保險個人賬戶空賬運轉，這些問題應盡快研究解決。
2001年起在個別省和少數地區就完善城鎮社會保障體系方案進行的試點，養老保險的主要問題在于做實個人賬戶。在試點和實際操作中，應本著既積極又穩妥的方式進行，避免帶來新的問題和矛盾。目前全國參加企業養老保險統籌的職工約9000萬人，個人繳費平均比例為5.3%，全年養老保險個人繳費收人為315億元，這部分基金基本用于當年養老金的發放。根據新的試點方案，8%的個人繳費全部計入個人賬戶并作為積累，這就意味著國家或企業每年必須增加養老金支出315億元，才能在原來的基礎上確保養老金按時足額發放。新的試點方案規定，將養老保險個人賬戶由空變實，必然加大社會保障基金的支付壓力，而且“兩個確保”又是剛性支出。對此必須有充分的基金準備或實施措施，拓寬基金的來源渠道。一是加大調整財政支出結構的力度，增加養老保障投入。二是適當提高企業繳費比例。三是有關部門應盡快研究發行社會保障彩票，按規定程序和方法組織實施并加強管理，所得收益全部用于養老保險個人賬戶的補充。由于養老保障是一項關系到城鎮職工生活的社會公益事業，拓寬社會保障基金來源渠道，發行社會保障彩票，一定會得到社會各界的積極支持與擁護。
三、基金管理應加強
加拿大聯邦政府管理的養老保障基金，建立了一整套管理規定。人力資源部編制的養老保障基金收支預算，經財政部審核報聯邦議會批準后，由人力資源部所屬的人力資源中心執行。年度預算執行過程中和年度終了，必須接受審計，向政府和議會報告預算執行情況，確保養老保障基金的專項用途，維護廣大公眾的利益。
目前我國養老保障基金來源的主渠道有兩部分，一部分是企業和個人繳費；另一部分是財政預算安排的支出。但養老保障基金管理體制不盡科學，很難反映出一個完整、準確的基金收支情況，基金被擠占、挪用等問題也不同程度地存在。因此，建議就養老保障基金管理體制進行研究，按照黨的十四屆三中全會決定，編制獨立的社會保障預算。這樣，既符合預算制度改革、編制部門預算的要求，又有利于體現各級政府在養老保障方面的投入，也有利于考核資金使用效果。另外，保障基金的籌集、管理和使用，關系廣大群眾的切身利益和社會穩定，在發揮專業部門管理監督作用的同時，應逐步加強社會保障基金管理的公開性和透明度，以防止基金管理使用中違法違紀現象的發生。
四、補充保險應得到規范
在加拿大，各種行會和工會組織根據自身的經濟效益情況，待遇或高或低但基本都建立了補充養老保險，稱為“公司養老金計劃”，保險金由組織自行委托專業投資機構進行運營，國家在稅收等方面給予優惠政策加以鼓勵，退休待遇可按月支付，也可以一次性領取。這一計劃使得員工退休后的生活得到進一步保障，增強行業組織的凝聚力。
我國在實行養老保險制度改革以來，各地不同程度地進行了補充養老保險的試點，但國家至今沒有規范的補充養老保險辦法，無法可依，自行其是，分配不公，管理混亂，投資渠道狹窄，便其發展受到制約。隨著現代企業制度的建立和完善，特別是企業職工工資集體協商等分配制度的改革，企業面臨如何增強員工凝聚力，如何吸引優秀人才，提高企業競爭力的挑戰，很多企業在參加國家基本養老保險的同時，有為員工建立補充養老保險的積極性，國家有必要在資金來源、稅收政策、投資運營等方面作出統一規定，使其健康發展。
[關鍵詞]養老保險；基金；監管；國際；模式
養老保險基金監管既是對養老保險基金運營與管理的一種過程控制，也是對養老保險基金管理的一種結果控制。從養老保險基金監管的內容可以看出，主要涉及了基金發展模式的選擇、基金的繳費模式、運營規范、監管手段與模式以及對基金投資渠道的約束和規定等。之所以要對養老保險基金加以監管，動因在于養老保險基金的重要性與特殊性，對于退休者的“養命錢”要采取審慎與科學管理的態度，對于托管方和運營方要進行嚴格的篩選，對于投資方式的組合要加以全面地分析，保證基金管理和運營的規范性、安全性、收益性、可持續性與協調性，注意對風險的防范和分化。目前，西方發達國家在養老保險基金的監管方面積累了廣泛的經驗，本文對于美英等代表性國家的養老金監管模式的分析，結合我國養老保險基金管理和運營的現狀，進而得出一種對我國養老保險基金監管操作具有實踐意義的有效模式，以確保我國養老保險基金的可持續發展。
一、國際養老保險基金的監管
分析養老金監管的框架時，重要的是要區分該行業面臨的各類風險，從而采取有效的防范措施。銀行部門的監管在國際養老保險基金監管中是一種重要而有效的手段，根據數量審慎的原則，內部和外部審計被認為是對銀行監督十分重要的技術手段。大多數國家的銀行監管主要包括了許可證制度和事前監督，跟蹤監督、執行和解決過程，事后監督等三個重要的過程。從目前世界各國銀行監管的發展來看，面臨了諸多的金融問題和風險。因而，各國都在探討新的養老保險基金監管的方式。
國外養老保險基金監管的監管人一般通過利用與資本金和儲備相關的繁雜的準入程序來限制進入和提高安全性。以信托基金或基金會的形式建立的養老金計劃盡管會核實托管人的職業證書、信譽以及基金的經營計劃，但對基金經理很少實施嚴格的職業證書要求，并且基本上沒有資本金和儲備要求。通過不給那些有違反養老金法律的人給予終身排除在該行業之外的懲罰外，其他方面的監管還可以以更間接的方式進行。目前，世界各國養老保險基金投資監管管理體制，主要有：一是由政府機構直接管理，如美國、日本；二是由信托投資基金會管理，如澳大利亞；三是由基金管理公司直接管理，以智利為代表。從監管模式來看，主要有兩種形式：一是審慎性監管。其前提是經濟發展已很成熟，金融體制比較完善，并且基金管理機構也得到一定程度發展的國家，如美國等發達國家主要采用此模式。二是嚴格的限量監管。這種監管模式一般適用于經濟體制不夠完善、管理制度剛剛建立、市場中介機構不夠發達、法律不夠健全的國家，如智利、匈牙利等國家采用此模式。
目前，國際養老保險基金監管的改進趨勢主要著眼于養老金投資組合的多樣化，規避頭次風險；健全評估和審計體系，做好監管過程中外部審計的整合，并明確外部審計的法定責任；加強對收費水平和結構的管理；構建監督管理的能力，對機構進行持續的監管；保持監管者的獨立性，以確保監管的效果。一般采用開放式基金模式的國家引入的是非常主動的監督方式，制定了嚴格的準入標準；而采用職業模式的國家實行的一般是硬性監督方式，主要是由于其監管的機構數量較多。通過對國際養老保險基金監管體系的梳理，我國可以更有效率地借鑒和選擇科學合理的基金監管模式。
二、我國養老保險基金監管的現狀
我國的養老保險基金的監管權主要由全國社會保障基金理事會秘書處的法規及監管部來行使，主要負責對基金資產、資金運作情況進行監管，負責內部審計，對違紀違規的行為進行調查。2001年，勞動和社會保障部頒發了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，規定了社保基金由國家社會保障基金理事會負責行政管理，賦予了相應的監管權利。財政部與勞動和社會保障部聯合擬定了社保基金管理運作的有關政策，對社保基金的投資運營和托管情況進行了監督。除了法規及監管部外，社保基金的托管人（主要指商業銀行）監督社保基金投資管理人的投資運作，發現違規行為一并向社保基金理事會進行報告。但是，從我國養老保險基金整體的監管水平來看，仍然存在著很多問題。
首先，從組織構成關系來看，養老保險基金主管部門與基金管理機構之間形成的是一種部門內的委托——關系。在下級服從上級的組織規則中，基金管理機構往往缺乏獨立的經營決策權。這種行政管理和業務管理合一，社會部門集立法、營運管理、監督于一身，政事不分的后果是由于基金管理透明度低，缺乏有效監管，基金挪用、擠占、浪費現象嚴重甚至滋生腐敗行為，嚴重威脅基金的安全
其次，我國社會保障養老基金整體仍主要以縣（市）為單位進行統籌和管理，全國社會保障基金分散在二千多個社會保障管理機構。這一制度安排的缺陷，不僅使基金管理層次過多，管理費用過高，而且導致基金的平均規模過小，難以實施較大規模、較為穩健的組合投資方略，投資風險和經營成本增大。
最后，對于社會養老保險基金的投資運營來說，主要的方式仍然僅僅局限于已有的國債和儲蓄兩種投資方式。這在很大程度上喪失了保證我國養老保險基金的安全性與收益性。
三、國際經驗對我國養老保險基金監管模式選擇的啟示
國際養老保險基金的監管為我國提供了豐富的借鑒，尤其是在監管模式和監管技術手段的選擇上，如美國對401（K）計劃的監管技術、英國對職業年金計劃的監管體系等。我國在設計養老保險基金監管模式上可以參考發達國家的這些方法，有選擇地和針對性地應用到我國養老保險基金監管體系的完善中去。筆者認為，我國養老保險基金監管模式的選擇以及監管技術手段的操作主要可從以下幾方面著手：
（一）嚴格篩選基金托管人，明晰委托關系
由政府機構直接管理的優點是管理成本和交易成本較低，政策執行較靈活，缺點是管理效率低下，制度運行缺乏透明度，會出現國家利益與基金所有人利益的不一致，以至出現挪用而造成基金損失；由信托投資基金會管理便于民主管理和監督，其缺點是決策權力過于分散；由基金管理公司直接管理，其優點是基金管理公司按市場規則運作和投資，透明度高、競爭性強、效率較高，缺點是成立專門的基金公司的創建成本、交易成本和營銷成本都很高。
上述三種基金管理方式中，后兩種方式更具有獨立性，也更有利于對養老保險基金的監管。對于養老保險基金的托管人應當嚴格準入資格和條件，例如注冊資本、技術要求等，不符合資格條件的，不能批準入市。選擇基金管理人采取市場化的原則，考察基金公司以往業績，對風險管理措施的設計以及投資理念、人員結構等。另外要體現一個分散性原則，一方面規避風險，另一方面，形成競爭格局和市場化考評機制。明確這種委托關系與各自的職責是進行養老保險基金管理運營和監管的基礎。
（二）健全對養老保險基金投資運營的監管體制
投資的收益擔保有助于維護投保人的利益，但是，嚴格的投資收益規定也會產生一定的負面效應。為保證一定的收益，基金管理公司必須提取一定數量的波動準備金，以彌補投資收益率低于政府規定時的差額，這樣一筆資金降低了投保人的凈收益。另外一個負面效應是使各基金管理公司的投資組合趨同，加大了投資的系統性風險。為了保護基金持有人的利益，借鑒國外做法，基金管理公司應提取一定比例的自有資本作收益擔保的儲備，促使其提高管理水平，在其收益較高的年份，提取一定的現金準備金。但考慮到我國具體情況，擔保水平不宜過高，只需達到正收益即可。收益擔保采用相對擔保，即要求某個基金的收益達到整個基金行業平均收益的一定比例或不得低于行業平均收益的某個百分點（要保證取得正收益），可減緩基金管理者的壓力，使其互相監督，防止某些公司違規進行高風險的投資。
（三）構建多元化的養老保險基金監管模式
從一元養老基金監管模式向多元養老金監管模式的轉變是世界各國養老基金監管的一個趨勢，多元監管機制的建立意味著要打破目前養老金行政管理的模式,進行監控權力的重新分配,權力的分配過程不僅僅限于對原有規則的修補,很可能要重新洗牌,進行徹底的制度調整。構建多元監管模式的初步設想理論上,部分積累的制度框架涉及三個主體?押行政部門、養老金繳納者和養老基金管理中心,兩兩之間互相監督、互相約束的關系構成養老保險制衡機制。由這三個監管主體和制衡機制構成了多元監管模式,它具備保值增值養老金的潛力,并有可能避免利益集團的產生,因而比一元模式穩定。監管主體的職權界定和制衡機制的建立是構建多元監管模式的關鍵。
監管機構應確立統一、直接的收繳和發放形式，這樣不僅可以提高效率,還可以避免收繳人員的道德風險，以防止養老金被中途截留。通過國家稅收系統征收社會保障稅并轉入財政專戶，是較為理想的征繳方法。社保機構應為每位繳納者開立賬戶，在社保機構的監督下，由銀行統一劃撥支付,實現社會化收繳和發放。負責養老金運營的是具備法人治理結構的管理中心。管理中心由若干家投資公司、管理公司及保管公司組成,公司內部有健全的法人治理結構，各公司之間遵循公平競爭原則。養老金由財政專戶直接轉入管理中心下設的若干家投資公司賬戶，按照共同基金的模式進行投資運營，保管公司負責養老金的保管、收益分配并受社保機構的委托進行劃撥支付。繳納者有權向社保機構詢問養老金的繳納情況，對養老金的去向有知情權，而社保機構有義務向前者公布養老金征收情況并接受社會監督，在把養老金交給管理中心運營前應及時通知繳納者,按其意愿交給指定的投資公司。總的看來,雙方的制衡關系應建立在保護繳納者這一弱勢群體的法律基礎之上。
（四）加快中介機構的建設和發展
[關鍵詞]基金管理業；資產管理公司；資本市場；組織模式
《國務院關于保險業改革發展的若干意見》(以下簡稱“國十條”)的頒布，向市場發出了一個強烈的信號，新的一次金融市場放松管制時期已經來臨。在金融市場的發展歷史上，不論國際還是國內，市場是在管制一放松一再管制的周期循環中發展的。那些在放松管制后的監管滯后中利用機制創新和工具創新而迅速套利的企業總是能獲得先機。金融混業經營在國內已經開始實施。目前我國保險業在全社會占有的金融資產比例遠遠小于銀行系統，下一次的金融改革將以從保險產業開始放松管制為標志，進入金融行業的多元化的綜合經營和資產規模的快速擴張時期，在這個階段，我們看到這樣一個互動的相輔相成的關系，就是保險企業和其它金融機構的發展更加依賴于一個健康、完善的資本市場，而資本市場的發展，無論是擴容還是增加有效性，都需要保險企業的貢獻，大型保險企業是建設資本市場的主要參與者，保險業走向金融混業經營的步伐漸行漸近。
一、保險企業參與基金管理行業的必要性
通過基金管理公司開展理財業務，在國際資本市場已經成為最普遍的間接投資方式，這種方式通過基金公司和資產管理公司實現，做到了集合(Pooling)投資。集合投資機制下組成的基金公司不僅僅適用于單純的基金管理公司，也適用于以銀行和保險為主的金融控股集團。保險企業選擇什么樣的投資理財和承保業務權重模式取決于多種因素，一般來說，主要取決于資本市場成熟度、保險法規制度、保險公司組織形式和治理結構。適合的投資—承保權重可以最大化保險集團收益，也可以有效控制風險。在我國的資本市場中，保險業的資金融通功能已經日益凸顯，保險企業在利率市場化和競爭加劇的形式下，運營壓力不斷增大，市場風險不斷顯現，承保利潤空間進一步縮減，于是對投資收益的要求就相應提高了。
即使是發達國家的保險業，保險承保利潤從長期來看也是下滑的趨勢，承保的績效常常只能達到持平，但其作用是吸納了大量的資金和構建了客戶網絡，對資本市場的規模建設做出了貢獻，從而能夠在這個平臺之上從事全方位的金融混業經營業務。對于國內的保險業，隨著市場競爭主體的增多，壟斷局面基本已被打破，多層次、多元化的競爭格局已經出現，剔除市場規模擴張的因素之外，保險業的承保利潤必將呈現出下滑趨勢，發展下去保險行業的邊際利潤會趨向于零，行業內只依靠承保收益這一個車輪運轉的模式已經無法應付市場的動態變化。不開展全功能的投資管理業務，不利于保險業參與國際保險業競爭，在大量外資保險企業登陸我國保險市場后，民族大型保險企業投資不足，賠付率與外資保險企業相比不占優勢，產品價格就會失去競爭性；在未來很長的時期，我國經濟和保險業會持續增長，能將社會資金有效轉化為投資的渠道很有限，保險企業應利用自己得天獨厚的優勢開展理財業務，可以填補理財市場的空白，建立新的套利空間。事實上，理財和投資管理能力的高低，體現了保險企業的競爭力，國際上大型保險企業的競爭力主要體現在投資收益和產品創新方面，而產品創新能力又十分依賴投資市場，投資比重多的保險企業有能力制定更低的產品價格，投資收益差的保險公司則無法留住客戶。
過去由于保險業監管限制過多，限制了保險企業開展業務的靈活性和創新活力，可以說不適應國際保險市場的發展趨勢，現在，開放的步伐加快，我們的資本市場還不夠理性，各個金融機構的投資管理能力還處在一個初級階段，使得資本市場和保險公司的收益管理、保險企業的資產負債管理都是相脫節的。現階段我們發展的約束條件仍然是不配套的制度限制和資本市場條件，等待條件具備了再開展業務是一個很消極的策略，主動突破限制才是上策，瞄準發達市場的發展步伐，借鑒他們的發展歷程，這些原則是對我們很實用的啟示。
保險企業組建基金管理公司也是為了適應國內保險業經營方向的轉型和盈利模式的轉換，保險系基金有自己的專長、資源和投資風格。在過去幾年，證券監管部門為了維護資本市場健康發展，提出大力培育機構投資人的策略，推出了證券投資基金，并且允許保險行業的資金購買基金，這對于保險企業來說是一種間接的進入基金行業的方式，這等于將國內的證券投資基金又當成了一個投資工具來使用，而這些基金由于自身存在的問題，給保險業的投資帶來潛在的風險。現有的證券基金在一定程度上是依靠政府政策的傾斜找到生存空間的，比如，基金的管理費與托管費與基金的運營績效不掛鉤，這就缺乏了有效的激勵，同時，投資人在購買了基金以后就失去了對經營權的控制，公司成本極高，還存在道德風險，這些方面都是基金行業不成熟的表現。
保險業在過去幾年就經歷了投資于證券基金的資金過于集中而帶來的收益和損失波動巨大的情形，有時甚至由于基金管理公司、證券公司和其它投資機構的破產風險而引發了巨額的投資損失，這些都是間接投資帶來的后果，它已經成為國內保險行業涉足投資領域的重大教訓。因此，保險企業只有組建自己的投資基金管理公司，一方面管理集團內部的證券市場投資，另一方面管理委托的第三方資金和社會公眾募集的資金才能節省交易成本，創造投資收益，發展多元化能力，增強保險企業的整體競爭力。
保險系基金公司的組建，除了保險資金運用新渠道的拓展，更在于保險企業能夠充分發揮自己銷售渠道的優勢，吸引大量增量資金流入資本市場。保險企業在開展承保業務上掌握著很有價值的潛在客戶，因此保險系基金在募集過程中一定會強于目前的證券開放式基金，2006年銀行系基金在首發過程中獲得超大規模認購就說明了這一點。保險系基金公司組建后，具有一定的廣告效應，可以向市場和客戶傳遞出一個積極正面的信號，保險企業的理財能力和規模更強大、更綜合化了，有助于帶動保費增長和保險業務的發展，增強保險企業綜合實力，為保險企業進一步參與資本市場、開展混業經營積累有益的經驗，進而為向國際化金融控股集團方向的發展邁進一大步，當外部條件更加成熟后迅速擴張業務和市場地域，也會幫助提高保險企業的風險抵御能力，有利于監管水平的提高。
二、保險企業參與基金管理業的可操作性
我國經濟的增長是保險業和投資管理行業發展的最終保障，給予了保險企業組建基金公司獲得成功以最大的可行性。目前經濟增長的關鍵在于可持續性，如果剔除了經濟增長的不確定性，保險業和資本市場的發展被廣泛接受的結論是：前景非常樂觀。對于發展經濟、增加社會的和諧性，保險業和資產管理都發揮著極其重要的功能。當前，金融管理層和整個社會都認識到了發展資產管理的重要性，這為保險業涉足基金業創造了很好的宏觀政策條件。
發展是硬道理，我國必須保持經濟的高速增長，又必須保證社會的和諧與穩定，經濟建設需要投入大量的資金，而社會保障體系同時也面臨巨大的資金缺口，這些任務僅僅依靠財政資金是很難做到的，因此必須尋求包括資本市場在內的其它的資金渠道及保障方式來應對這些問題的挑戰，保險和投資基金行業可以幫助應對這些挑戰，它們通過金融資源整合不僅能把流動性儲蓄變成長期投資，還可以幫助減輕政府的財政負擔，用于發展社會保障，從而有利于社會的和諧與穩定。
除了經濟環境之外，保險企業組建基金管理公司的可行性還來自以下若干方面：
(一)我國保險產業發展健康良好，截至2006年，保險業實現保費收入5641.4億元，增長14.4%；累計賠款、給付1438.5億元；保險機構總資產達到1.97萬億元，繼續保持較快的增長速度。隨著保險業投資渠道的逐步擴大，保險資金運用余額17785.4億元，其中購買證券投資基金余額達912.08億元，保險機構已經成為基金市場最重要的機構投資者，對市場發展起著支撐的作用。
(二)政策法規和監管的支持是當前開展保險系基金業務的有力幫助。《保險法》、《證券投資基金法》的頒布，《證券法》、《公司法》的修訂，使得國內目前金融法律環境逐步完善，這為保險系基金獲得合法經營牌照提供了基本的合規性，特別是“國十條”的頒布，更是為保險業混業經營開辟了道路、指出了戰略方針。
(三)有可供借鑒的國際保險業基金管理公司運作的成功經驗。按照市場經濟的規律去規劃下一步戰略，由先進資本市場的經驗提供參考，發達國家的經驗適用于所有市場經濟的環境。
(四)目前保險企業持有大量的證券投資基金，在市場沒有更好的避險工具的前提下，遇到市場下跌必然會出現流動性風險，給保險企業帶來贖回風險，這種風險很有可能直接轉化為保險企業的償付能力風險，保險企業如果組建了自己的基金管理公司，首先可以管理運作自己的保險投資，直接介入國內的證券市場，這就減小了交易成本和化解了一大部分風險。
(五)我國基金管理行業即將發生巨大的歷史性發展是基于我國資本市場巨大的潛在需求，雖然我國的資本市場還達不到發達資本市場的成熟與規模，但我國保險業組建基金管理公司后除了開展集團內部保險資金的運營外，還有很大的第三方資產管理的需求。股權分置改革完成后，我國資本市場向規范化發展邁進了一大步，我們有充分的理由相信，市場的演進是在慢慢發展的過程中積蓄著力量，潛在的市場力量將成為不斷規范我國資本市場的動力，必將啟動國內第三方資產管理的巨大的發展空間，這個空間有巨大的前景可供保險基金管理公司參與其中。
(六)我國保險業要做大做強、實現跨越式發展，就必須向多元化、專業化方向同時發展，但保險產品多元化和專業化需要相應的投資管理和資產管理能力來保障，在發達的市場里，投資管理與保險業產品有著千絲萬縷的聯系，二者不可能獨立地發展，而是相輔相成的，優良的投資管理能力是保險企業不可或缺的。
(七)專戶理財將是國內基金管理公司在近期及未來即將開展的一項很重要的業務，目前國內的多家基金管理公司已經在厲兵秣馬，基金公司期望通過這項業務拓展自己的市場，特別是一些具有較強的研發、投資管理實力和較好客戶基礎的公司，通過開展這類業務能夠更好地拓展新的客戶群體。保險企業在自己的客戶網絡上開展專戶理財類似順水推舟，一旦組建起基金管理公司，開展此項業務是很便利的，對于保險企業來說，特別是對于保險企業的大型機構客戶，專戶理財的潛力和前景巨大。
(八)大型保險企業普遍具有龐大的營銷網絡和結算體系，為營銷開放式基金，包括贖回提供了便利的條件，不需要通過銷售機構代替完成。
(九)大型保險企業多年來在管理保險投資、組建資產管理公司方面已經積累了經驗和建立了一定的管理框架和培養了一批專門人才，通過適當的兼并收購和合資戰略，進入基金業有很高的可行性。
總之，保險企業組建基金管理公司有利于保險業務的健康發展，可以增強保險企業的競爭力，擴大保險企業的資金融通職能，使保險企業的投資人和被保險人受益。隨著金融改革步伐的加快，商業銀行組建基金管理公司的優勢已經顯現，為保險系基金開辟了先河。保險資金實力的壯大和運營能力的提高已經表明我國保險企業組建基金管理公司的內在條件日漸成熟。國內大型保險企業組建基金管理公司符合保險資產管理業務發展的趨勢和國際慣例，有利于促進保險資產投資多元化，將有助于保險業實現做大做強的愿景。
三、保險系基金管理公司的組建模式
保險企業組建基金管理公司的目的是為了充分發揮金融機構的功能作用，盡可能地占有金融資源，并在整合的基礎上形成多元化業務框架。參與保險資金運營、開展外部資產管理，這兩個方面的職能是建立保險基金管理公司的首要工作。保險企業設立資產管理公司從事這兩方面的任務是國際慣例，保險企業全資或控股的資產管理子公司除了擔任保險企業內部的可投資資產管理外，經過批準還可以從事專戶委托資產管理、證券基金管理、產業基金管理、年金管理、信托投資、投資咨詢、保險資產負債的證券化、IPO承銷、金融租賃、證券經紀等業務。這樣的全能資產管理子公司有利于提高保險企業的資產管理水平，也有利于保險業務和資產管理業務的互動和協調發展，從而形成保險企業的新的業務增長點，推動公司整體業務的發展。保險的資產管理公司從事保險資金運營和外部資產管理的權重以及資產管理公司的組織結構，是依據各個國家的保險投資領域和經濟發展情況、證券市場成熟度和市場的資金可獲得情況決定的。我國大型保險企業已經設立了自己的資產管理子公司，但不是從事全功能的混業經營業務，所以目前在面臨申請新的業務過程中，組建基金公司有三種可選擇的組織模式，組織結構及特點如下：
(一)基金管理公司作為保險企業(或者保險集團)的新創辦子公司，與其它子公司(包括資產管理公司)并列的模式。該種模式強調基金管理公司的獨立性，作為新發展的業務，從申報批準到管理模式，到投資管理的策略和風格上，新的基金管理公司與現有的資產管理公司的業務現狀、定位和公司特長的安排有很多的區別，在股權投資組成方面也是完全不同于現有的資產管理公司股權構架。現有資產管理公司有自己的股權結構，這與保險企業目前運用資本市場和投資銀行手段進入基金業所要求的股權模式是有所不同的，這個問題實質上是如何統籌兩個公司的治理結構的問題，使得兩個實體的目標不沖突，都能夠沿著集團股東價值最大化的方向努力。
即將組建的基金管理公司和現有的資產管理組織模式不同，基金公司是需要把公司切割成基金股份向公眾發行，由基金持有人擁有，現有的保險基金管理公司業務無法做到這樣的股份切割和公開發行，兩個業務的商業運營模式完全不同。其次，目前國內金融體系是實行分業經營、分業監管，將基金管理公司與資產管理公司在一個平臺上并列運營開展兩種業務，即自有保險資金投與第三方資產托管業務，可以有效跨越兩個監管領域。但是這種獨立的基金公司設置模式是一個過渡的模式，在幾年之內，當我國的監管政策發生變化，基金管理業務也建立了市場地位后，基金公司和資產管理公司應該合并為一體，這是通過過渡實現轉型的一種可操作方式。
為了使保險機構快速地、有利地進入基金管理領域，一個可行的保險基金管理公司的股權結構建議為：保險企業控股51%，國際基金管理公司控股29%，國內大型商業銀行控股20%，這樣的股權結構，有利于借助國際著名基金管理公司的品牌效應、投資管理經驗和技術、專門人才以及國際市場的窗口，在未來資本項目逐步開放的情況下，獲得全球化投資的先機；吸引國內的國有商業銀行或股份制商業銀行作為投資人，可以加強銷售力量，發揮保險業和銀行業在市場的互補作用，解決基金托管渠道，節約交易成本和減少成本。這樣的股權結構的策略是強調保險企業迅速成功地進入基金管理行業，成為行業的一支重要力量，而不是單純著眼于從基金行業的經營里賺取管理費，因此，是一個面向未來的策略。
(二)基金管理公司作為保險資產管理公司下轄子公司(即保險集團公司的孫子公司)模式。該種模式是將保險基金管理公司設置于現存的資產管理公司之下的子公司模式，考慮到未來的發展，資產管理的范疇即將拓寬，對資產管理的概念和經營范圍在混業經營開展起來以后，將會重新定義。保險資金運營和外部資產管理之間有一定的業務交叉，可以共享一些內部資源，進行統一管理。保險企業成立資產管理公司也是為了最終做到與國際接軌，保險資產管理公司第一步的任務，也是最基本的階段性使命是為集團內部各子公司提供服務，受托管理集團內部的保險資金；完成好這個使命后，再力爭把握時機拓寬業務范圍，積極謀求保險行業內其它公司保險資金的委托理財，在時機來臨之后實現跨越式發展階段，即向國內外機構或個人發行公募基金產品，實現全方位、多結構的理財產品線，這與基金管理公司的定位就達到了吻合。讓基金管理公司具備獨立法人資格，有利于初創時期的激勵和對投資人的回報，畢竟目前我國保險業還處在分業經營和分業監管政策下，獨立法人結構有利于分離業務、施加防火墻、更好地實施風險監管等措施。
據相關數據統計，2013年度國有重點煤炭企業工傷保險費收入為1．74億元，比2012年增長了5%，工傷保險待遇支出為1．71億元，較2012年也有所增加。通過數據可以看出，工傷保險基金的收支運行是非常巨大的，而且隨著時間的推移也在不斷增長，但是如此數量巨大的資金使用是否安全、合法，確是需要我們不斷深入分析、研究的課題。
二、工傷保險基金所面臨的問題
(一)工傷保險基金征繳方面存在的問題
工傷保險參保覆蓋不夠全面，繳費沒有應收盡收。在我區，煤炭行業的工傷保險參保實行的是省級統籌，但部分盟市為了完成本地區的社會保險擴面任務，強制要求一些煤炭企業在地方參加社會保險，這樣就出現了一家企業多地參保的現象，導致了工傷保險在統籌層面上無法達到全覆蓋，使得工傷保險省級統籌的發展趨勢受到了影響。同時一些企業為了自身利益，少報、瞞報職工人數，提供虛假的報表和工資資料，導致了工傷保險參保繳費的基數不實，造成了工傷保險費少繳、漏繳的現象。
(二)工傷保險基金的支付環節存在的主要問題
工傷保險基金被套取、冒領風險仍然存在。自工傷保險啟動以來，國家和自治區不斷制定出臺各項政策、規章、制度，加強了對工傷保險基金的監督管理，一定程度上保證了工傷保險基金的使用安全合法。但是部分人員為了一己之私，不惜鋌而走險，使得套取基金、冒領待遇等一些違法違規現象仍然存在，例如:一些工傷人員開具虛假發票騙取社保待遇，部分醫院通過重復開藥檢查、大處方開藥、拖延患者出院等手段套收稿日期:2014－08－01作者簡介:馬超(1985－)，男，畢業于內蒙古財經學院會計學專業，現在煤炭社會事業保險局基金管理科任職。取基金，有些工傷職工重復領取養老金和工傷待遇雙份待遇，工亡遺屬喪失享受資格仍然冒領撫恤金等。
(三)工傷保險基金內部控制環節主要存在的問題
工傷保險內部控制體系不夠完善，工傷保險內部審計沒有得到足夠重視。現階段，部分參保單位關于社保的內部控制制度沒有建立，或者是雖然已建立了內部控制制度，但也是簡單套用不夠完善，與實際工作相脫節。事實證明，內控制度的缺失或不完善，在工作上不但不能及時發現和糾正經辦環節中出現的錯誤，而且還會提供給一些不法之徒可乘之機。而就內審機構來說，一些單位沒有設立內審機構，或內審機構與財務部門重合，或即使有獨立的內審部門但是對于社保基金的內部審計也沒有得到足夠重視，內審專業人員缺乏、業務不固定或專業素質低等現象普遍存在，造成了一些單位內審部門無法充分發揮作用，形同虛設。(四)工傷保險預算編制環節存在的主要問題目前一些單位的基金預算編制工作機制還有待完善，預算編制的基礎工作還不夠扎實。基金預算的編制是需要多個部門相互協調配合，但是在現實工作中一些單位財務與業務部門之間往往缺少溝通、協調，認為預算的編制是屬于對方部門的事情，導致了預算編制工作的開展存在推諉扯皮、各自為戰的現象，影響了預算編制的效率與效果。還有一些單位對基金預算編制的意義認識不足，沒有對預算編制引起足夠重視，預算編制人員安排不當，造成了工傷保險基金預算的編制質量不高，無法發揮預算的預見性。
三、加強工傷保險基金的財務管理
(一)加強工傷保險基金的征收管理工作
在日常的工作中，定期對工傷保險基金征繳的核算檢查是必不可少的，這就要求我們要按月核查參保單位的用人情況、工資總額和繳費基數，以及定期審查參保單位的相關財務報表，通過對參保單位各項信息數據的分析，保證工傷保險的參保繳費無遺漏。
(二)加強工傷保險基金的支付管理工作
隨著時間的推移，工傷保險基金支付壓力也在不斷地增加，而工傷職工就醫治療費用的不合理增長是造成工傷保險費用快速升高的主要原因。據統計，2013年全區煤炭行業工傷醫療費用就支出了1．12億元，占全年各項工傷保險待遇支出的65%。因此，要以規范工傷醫療服務為入手點，這樣既可以抑制醫療費用的過度增長，緩解工傷保險基金支付壓力，還可以規范工傷醫療行為，減少醫療資源浪費。具體做法如下:一是要根據自治區定點醫院的考核辦法，加強對定點醫院的日常監督和定期考核，對于為工傷患者提供較好醫療服務的醫院要作為典型進行宣傳，，對于通過重復開藥檢查、大處方開藥、拖延患者出院等手段套取社保基金的醫院要加大查處整治力度，抑制違規醫療行為的產生，減少工傷保險基金的流失。二是要加強對工傷職工的宣傳引導，糾正一些工傷人員“小傷大養”、“泡工傷”的錯誤思想，從源頭上對工傷醫療費用的不合理增長進行控制。三是對社保業務經辦人員的警示教育也不容忽視，要讓社保經辦隊伍牢固樹立“社保基金是高壓線”、“社保金是老百姓的救命錢”的理念，堅決杜絕通過偽造、變造社保資料等手段套取社保資金的事件發生，從經辦環節上管理好工傷保險基金。
(三)加強內部控制制度、體系的建立完善工作
一是在部門設置和人員配置時，要遵循“科學、民主、公開、透明”的原則，按照業務需求來設定工作崗位和安排人員，明確崗位的職責和經辦的流程、標準，建立崗位和職務之間的相互監督機制和重大事項集體決策機制，建立健全授權批準、預算控制、會計控制、業務流程控制、輪崗交流等制度體系。二是要增強對社保基金的審計意識，建立獨立的內審部門并配備專職人員，保證內部審計的相對獨立性和權威性，充分發揮起內部審計監督檢查作用。內審部門要定期和不定期對工傷保險基金的運行情況進行監督，開展對基金的收支業務是否真實、辦理時手續是否完備、業務處理的方式是否合規、賬簿和報表數據的填報是否準確以及基金預算的編制執行是否合理等情況的檢查，保證賬實相符、賬賬相符、賬證相符、賬表相符，避免差錯和舞弊行為的發生。
(四)加強工傷保險基金的預算編制和執行管理工作
論文提要：養老問題是任何一個社會、任何一個人都無法回避的問題。隨著我國人口老齡化的逐步加劇，養老保險基金的支付壓力越來越大。加強基金管理水平、切實做到保值增值，對緩解養老保險基金支付壓力，保證我國基本養老保險制度的平穩運行有著重要的作用。
養老問題是任何一個社會、任何一個人都無法回避的問題。自1984年我國在部分地區進行養老保險制度的改革試點以來，經過20多年的改革探索，我國企業養老保險建立了社會統籌和個人賬戶相結合的基本制度，確立了國家、企業、個人多渠道籌資和基金實行部分積累的基本模式，確立了基本養老保險、企業年金、商業保險和個人儲蓄養老保險相結合的多層次保障方式。但隨著我國人口老齡化的逐步加劇，養老保險基金的支付壓力越來越大。加強基金管理水平、切實做到保值增值，對緩解養老保險基金支付壓力，保證我國基本養老保險制度的平穩運行有著重要的作用。筆者就養老保險基金管理中存在的問題，提出一點建議和對策。
一、養老保險基金管理中存在的問題
（一）急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金的形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理的模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。
（二）基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：
其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前，我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。
其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據國家勞動和社會保障部公布的數據，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20%，全國總計達800萬人。
（三）人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。
（四）提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。
（五）基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金剛性調節增長的需求。目前，我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構的影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想。以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2%，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到了2.45%，但都遠低于7%的平均工資增長率水平。在滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金的情況比較嚴重。
二、完善我國養老保險基金管理的建議及對策
（一）變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產（包括居民的福利住房）等方式籌集資金解決。
（二）加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁；另一方面要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前，參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現，1999年繳費工資比1998年降低了5.7%（下降545元），而統計局統計的平均工資增長了11.6%。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10%。
（三）盡快實現社會養老保險全國統籌，建立方便合理的社會養老保險跨省區轉移機制。如果社會養老保險實行全國統籌，統一管理，可以建立便于跨地區轉移養老保險關系的機制，工人不論轉移到什么地方，都可以憑卡繳納社會養老保險費，則將根本解決因工人流動性而造成的社會保險關系難以轉接的問題。
1.社會保險基金中沒有對社會養老基金的管理制度中參保人員可以享受的福利進行仔細的說明，參與保險的人員具有收益權利，但是這個權利卻沒有跟資金聯系起來，參與者不能親自進行資金處理，這些資金都由社會保險基金的管理部門進行歸納處理，而在社會保險基金問題中，應該進行什么模式的分配程序，如何在社會保險基金中獲得最大的利益，還有社會保險基金中的會計信息都是參與投保者應該了解的問題，但是目前我國的社會保險基金參與投保人員沒有得到相應的知情權，因此我國的社會保險基金監督體制沒有真正的解決問題，完全的形式化存在，這種不嚴謹的監督模式給社會保險基金的管理者提供了隨意挪動資金的條件。
2.社會保險基金繳費存在困難，沒有統一標準。根據我國社會保險機構的要求，我國的事業單位、行政機關和民營企業都處于可以參與社會保險的范疇內的，但是一些民營企業參與保險的數量明顯低于國家事業單位和企業，這是因為民營企業的負責人對社會保險了解不足，沒有樹立社會保險的意識，對其重視程度不夠，民營企業的工作人員流動性大，而且工資不穩定，從而沒有辦法規定一個繳費的標準。同時我國缺乏社會保險基金征繳的統一標準，對社會保險基金的管理和發展都帶來嚴重的危害。大部分社會保險基金繳納是根據工資的總數計算相應比例，進行繳費，但是有些征繳標準是上級領導規定的標準，造成征繳費用無法統一。
二、控制社會保險基金風險的措施
1.做好社會保險基金的監管工作。社會保險基金管理的問題一直是很大的缺陷，因此要對社會保險基金財務管理問題進行重新的規劃和促進。要做好社會保險基金財務的監管工作，要從內外兩個層面進行控制，建立一個管理系統。社會保險基金的內部管理包括控制監管、核算監管和審計監管。社會保險基金外部管理包括行政監管、社會監管、法律監管和審計監管。加強內部監管可以幫助社會保險基金財務管理工作更加的完善，加強外部監管可以從社會、法律、行政等等方面對社會基金財務管理形成強有力的約束，內部和外部監管相結合從而形成了新的社會保險基金財務的管理方式，成為一個新的機制，不僅能促進我國社會保險基金的運用還能保證社會保險基金財務管理工作的順利進行。
2.做好個人賬戶管理的工作。社會保險基金中的個人賬戶管理機制存在著比較嚴重的問題，要最大程度的控制社會保險基金風險，就要重視對個人賬戶的管理。社會保險基金中的個人賬戶必須歸納到財務管理的范疇中，在社會保險基金的收入和支出賬戶中建立統籌和個人兩個設置項，確定賬戶收入支出的明細，保證統籌和個人兩個方面能單獨進行核算。對參與保險人員進行個人賬戶的管理，能夠給社會保險基金的管理人員的工作帶來便利，能把社會保險基金的財務風險降到最低，提高了對參保人員個人賬戶的信息處理能力，提高了管理的有效率。
3.增強征繳力度建立統一標準。為了保證財務風險的最小化以及社會保險基金征繳工作的完善，相關部門首先要對社會保險基金進行大力的宣傳，告訴人們社會保險基金的好處和主要作用，讓人們對社會保險基金有深刻的了解，從而能夠積極的自愿加入保險。同時在進行保險基金征繳的時候，必須依靠相關的法律法規進行征繳工作，建立一個統一的征繳標準，防止征繳標準存在差異的問題會為社會保險基金帶來的危害。
三、結語
隨著2001年12月11日中國正式加入世界貿易組織（WTO），我國政府開始不斷兌現關于逐步開放保險市場的承諾，國外保險機構不斷涌入，國內保險市場的競爭已經由以前的國內競爭轉向國際競爭。面對眾多的外資保險公司，尤其是外資金融集團的競爭，中國保險公司應通過集團化的道路，盡快把自身做大做強，以提高市場競爭力，金融集團模式是中資保險業實現這一目標的快捷途徑。
一、中國金融業從分業走向混業
銀行、證券和保險業是否可以由同一主體經營，金融業大體上分為混業經營型、分業經營型兩類。上世紀90年代以前，中國金融業采取混業經營形式。當初，中國經濟出現房地產和證券熱，大量銀行資金流入房地產市場和股市，引發了泡沫經濟。為化解金融泡沫，1993年底，中央提出了金融業“分業經營、分業管理”的原則。1995年7月1日正式實施的《商業銀行法》明確規定，商業銀行在國內不得從事信托和股票業務，不得向非銀行金融機構和企業投資。1995年10月1日生效的《保險法》規定：同一保險人不得同時兼營財產保險業務和人身保險業務。緊接著，國務院批復同意了中國人民銀行《關于中國人民保險公司機構體制改革》的方案，中國保險業開始由混業經營向分業經營轉變。到2003年，中國成立銀監會、證監會、保監會三大監管機構，標志著中國金融業分業經營、分業監管的金融體制正式確立。
分業經營制度的實施與我國的金融發展情況、市場條件具有緊密的關系。在市場發育程度不高、監管手段和方法落后的情況下，為防范和化解風險，限制金融機構的業務范圍成為主要手段之一。上世紀90年代初，我國金融泡沫產生的原因就在于當時金融機構的業務混亂所致，為解決這一問題，我國采取了分業經營制度。對保險業來說，由于產壽險在經營方式與核算方式上明顯不同，混業經營容易造成產壽險資金混用、業務數據混亂等問題，在監管體系和內控機制不完善的條件下，實行分業經營有其內在的必然性。
隨著市場環境的變化、金融機構治理機制的完善、政府監管手段的提高和外部監督的加強，以防范金融風險為目的的分業經營不僅失去了存在的基礎，其存在反而會限制金融業的發展，使金融企業規模太小、資金運用渠道狹窄、銀行與企業關系疏遠、金融企業競爭力下降，加大了金融風險。
20世紀80年代以來，世界各國逐步放松了對混業經營的限制。澳大利亞和新西蘭在80年代廢止了分業經營制度；英國通過1986年的金融大爆炸改革，完成了向混業經營的轉變；加拿大通過1992年的金融改革，廢除了分業經營制度；日本則于1996年在總結泡沫經濟經驗教訓的基礎上，為恢復日本在國際金融市場中的地位，提出了金融大爆炸改革的計劃，其中的一個主要內容就是要在原金融制度改革已實現跨行業設立子公司的基礎上，取消有關銀行、證券、保險及其他業種之間的限制，進一步實現金融業務的相互交叉，加速和擴大不同業種之間的相互參與；1999年11月12日，美國廢除了已使用了66年的《格拉斯—斯蒂格爾法》，頒布了《金融服務現代化法》，正式允許金融業混業經營，標志著美國金融業分業經營時期的結束和混業經營的開始，也標志著世界金融業進入了以金融集團為主的混業經營時代。國際大型產業集團利用放松金融管制的機會，紛紛進入金融領域，并成立金融控股公司參與市場競爭，如日本索尼、美國通用等。
在這種國際大背景下，我國金融業間剛剛建立起來的籬笆已開始松動。近年來，我國金融業開始出現銀、證、保合作熱，銀行業與證券業、保險業之間業務交叉已很普遍，突出表現為業務融合。銀、證、保之間的相互融合，已初步形成了三者之間業務滲透、優勢互補、互利互惠、共同利用現有市場資源、共同發展的新格局。我國金融業分業經營籬笆的松動不僅表現在不同金融機構業務的合作與融合，更重要的是表現在金融機構間的股權融合。首先表現在保險業內部產壽險間的融合。2003年，中國人民保險公司、中國人壽保險公司、中國再保險公司相繼完成了集團化改造，完成了產壽險在同一集團下的融合。三大國有保險集團的成立標志著中國保險業以集團化為主要模式的混業經營時代的重新開始；其次表現在不同金融業務間的融合，中信集團和光大集團是我國當前金融業混業經營的典型代表。
二、金融集團模式是中資保險公司的理想選擇
面對國外大型金融集團的紛紛涌入，我國保險公司要想在越來越激烈的市場競爭中取勝，需積極調整經營戰略，金融集團模式，即金融控股公司作為一種已經受住考驗的成功的金融企業組織形式，是我國保險公司的一種理想選擇。
（一）通過設立金融控股公司可以避免混業經營與現有法律的沖突
我國保險公司要想做大做強，就不能僅僅局限在單一保險領域，而同時經營多種金融業務又不符合法律的要求，金融控股集團可以規避這一制度的限制。金融控股公司的混業經營主要是通過分別從事不同業務的子公司來實現，各子公司在法律上和經營上是相對獨立的法人，但同一控股公司下的商業銀行、投資銀行、保險公司、財務公司等金融機構可以實現人員、業務交叉融合的混業經營，這種“集團混業，經營分業”的模式，并不違背我國現行法律禁止在同一金融機構內從事銀行、證券、保險等業務交叉的規定。
（二）金融控股公司是中資保險公司迎接市場競爭的極佳選擇
集團化、大型化、綜合化是當今世界金融業的發展趨勢。我國的保險機構規模偏小，資金實力不足。而進入我國保險市場的外資保險公司大都是世界級的著名企業，其中有些企業的資產總額已超過我國保險業的資產總額。2002年底，美國國際集團的資產總額達5612.29億美元，而我國保險業的資產總額僅6494億元人民幣，只相當于美國國際集團一家公司資產總額的14.11％。我國保險公司要提高市場競爭力，就必須充分利用WTO的保護期，在外資公司尚未在我國完成布局之前，通過戰略重組，盡快做大做強。而美國的經驗說明，金融控股公司這一組織形式不僅有利于混業，而且是金融機構實現規模擴張和資源整合的極佳方式。通過組建金融控股公司，可在較短的時間內形成規模巨大且業務多樣化的金融集團，實現大型集團規模經濟、范圍經濟、風險分散和協同效應的優勢。這對提高我國金融業的國際競爭力，迎接入世挑戰，無疑具有重大的戰略意義。
（三）建立金融控股集團是我國保險行業實現走出去戰略的重要手段
我國保險業經過20多年的發展，仍然還不夠發達，雖然中國人壽保險公司跨入了《財富》評選的世界五百強之列，但這并不意味著我國的保險公司已足夠強大，具備了與國際大型金融集團競爭的實力。要想參與國際競爭，我們不僅要具備雄厚的資本實力和過硬的經營管理能力，還要具備整體競爭優勢，能為客戶提供多樣化的金融產品，滿足客戶的多樣化需求，金融集團可以滿足我國保險公司參與國際競爭的基本要求。
三、我國保險公司建立金融控股公司的戰略思考
由于金融機構承擔著將儲蓄轉化為投資的重要職能，金融機構的健康發展對整個經濟體系有著深遠的影響，金融機構的危機如果處理不當就會轉化為金融危機，甚至是經濟危機。因而，我國在建立金融控股公司的過程中，要全盤考慮，認真規劃。經過20多年的改革開放，我國已基本具備了建立金融控股公司的前提條件，再加上合理的戰略和步驟，在我國建立金融控股公司已不再是遙遠的事情。
（一）保險公司建立金融控股公司的可行性分析
現代金融控股公司在早期都是以商業銀行為控股方的，隨著競爭的加劇和管制的放松，出現了以保險公司、證券公司為核心的金融控股公司，集團化、全能化和國際化成為現代金融機構生存和發展的主流趨勢。我國保險業經過20多年的發展，已具有一定的實力基礎，同時也積累了一定的管理經驗，為建立金融控股公司打下了良好的基礎，具體表現在：
1.從規模的角度來看，我國保險業經過20多年的發展，已出現了一批資本雄厚、實力強大的保險公司，比如中國人壽保險公司、中國人民保險公司和中國再保險公司等。這些公司都已經發展到一定的規模，資產總額和利潤總額已經達到建立金融控股公司的基本條件。這些保險公司與國際金融集團之間的差距越來越小，強大的實力是中資保險公司建立金融控股集團的重要保證。
2.從人才的角度來看，隨著我國保險行業的跨越式發展，我國的保險行業已經培養了大量的金融人才，這些人才不僅包括保險行業人才，還包括證券、投資和信貸方面的專才，及經營管理、營銷和金融信息技術等各個方面的復合型人才，這些人現在都已成為我國保險行業的中流砥柱。另一方面，我國的保險行業內部成立了包括其它金融產品在內的專業化的金融培訓體系，每年都為本行業培養大量的人才，各個保險機構也與大專院校合作，互相培養訓練人才，這些都為保險公司發展成為金融集團奠定了良好的人力資源基礎。
3.從國家政策的角度來看，隨著我國加入WTO，對外開放的步伐越來越快，市場競爭也日趨激烈，市場競爭程度的提高迫切呼喚大型金融集團的出現。雖然我國目前的法律還缺乏對金融控股公司的明確定位，但從我國政策的變化趨勢來看，我國嚴格的金融業分業經營制度正逐漸松動。
首先表現在國家政策鼓勵金融機構之間的業務合作。1998年8月19日，中國人民銀行頒布了《基金管理公司進入銀行同業市場管理規定》和《證券公司進入銀行同業拆借市場管理規定》。同年10月，中國人民銀行又批準了保險公司參與銀行間的債券市場。1999年10月27日，國務院批準保險公司可以通過購買證券投資基金間接進入股票二級市場，保險公司可以在二級市場上買賣已上市的證券投資基金和在一級市場上配售新發行的證券投資基金。2000年2月14日，中國人民銀行、中國證監會聯合《證券公司股票質押貸款管理辦法》，允許符合條件的證券公司以自營股票和證券投資基金券為質押向商業銀行貸款，以拓寬券商融資渠道。
其次表現為政策允許保險公司內產壽險的融合。1995年的《中華人民共和國保險法》明確規定了產壽險要分業經營，在此背景下，當時的中國人民保險公司改組成集團公司，然后被分拆。保險業內部嚴格的分業經營制度，約束著保險公司經營范圍的拓展，制約其經營能力的提高，直接影響到保險公司利潤的增長。經過幾年的實踐，大家都認識到了保險公司分業經營所帶來的局限性，在外資保險公司不斷涌入的今天，保險公司分業經營的局限性得到了進一步的反映。為了適應保險市場對外開放與發展的需要，2002年10月通過的《保險法》修正案，放寬了保險公司的投資范圍，允許保險公司資金用于設立保險企業。正是在法律的許可下，我國保險公司步入了集團公司的時代，中國人保、中國人壽和中國再保險公司都改組成集團公司，再加上平安保險公司和太平洋保險公司以集團的形式參與市場競爭，保險集團成了大型保險公司的共同選擇。
再次表現為國家政策允許金融集團的存在。2003年9月，中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在京召開首次監管聯席會議，討論通過了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》）。《備忘錄》確立了對金融控股公司的主監管制度，即對金融控股公司內相關機構、業務的監管，按照業務性質實施分業監管，而對金融控股公司的集團公司可依據其主要業務性質，歸屬相應的監管機構負責。《備忘錄》的通過表示政府監管機構已明確認可了金融控股公司的存在，并將其納入監管框架之內。
4.從可借鑒經驗來看，國外有成熟的模式可供借鑒，國內也有類似的模式雛形。作為混業經營的一種有效模式，金融控股公司正得到越來越多國家的青睞，成為發達國家金融機構選擇的主要組織形式。國外成功的案例很多，如美國“花旗—旅行者”模式、日本的“大和”模式等，都是我們可以學習和借鑒的對象。另外，雖然我國目前實行分業管理，但實際上已經存在著模式不一的金融控股公司，盡管其存在目前尚不具備制度基礎，但其成長中的經驗和教訓可以為保險公司建立金融控股公司提供借鑒。
5.從監管的角度來看，發展金融控股公司不會對我國現有的金融監管產生沖擊，是與我國現階段金融業發展水平相適應的。金融控股公司實行“集團混業，經營分業”，在其體制框架下，各子公司都是獨立的法人，有各自的財務報表，所從事的金融業務是單一的，與完全的混業經營相比，各監管部門可以更清楚、更明確地對各個子公司進行監管，不會對我國金融業的有效監管產生沖擊，與分業監管的制度也不抵觸，是與我國現階段金融業發展水平相適應的。
（二）保險公司建立金融控股公司的途徑
1.建立保險集團公司。建立保險集團公司是保險行業金融控股公司最基本的形式，也是目前我國建立以保險行業為核心的金融控股公司的現實選擇。由于我國相關法律的限制，保險公司的資金只可用于投資與保險相關的公司，因此，保險集團公司可以通過下設壽險子公司、產險子公司、資產管理子公司和銷售子公司的方式來實現集團化經營。從目前來看，中國人壽保險集團、中國人民保險集團、中國再保險集團、平安保險集團和太平洋保險集團走的都是保險集團的路子，下設壽險子公司、產險子公司和其它機構，從它們的發展中我們已經可以發現構建金融控股集團的雛形。
2.在保險集團公司的基礎上，通過共同設立金融產品銷售機構或入股銀行和證券機構的方式拓寬經營范圍。入股銀行和證券機構是相對保險集團公司而言的進一步發展，一方面通過主入股銀行和證券機構，可以拓寬保險集團公司的銷售途徑，促進保險集團公司金融產品的銷售；另一方面也可以拓寬收入來源，熟悉銀行和證券領域，為進一步進軍銀行、證券等相關金融領域奠定基礎。國際上很多保險公司就是通過與銀行或證券行業建立資本聯系的方式交叉銷售金融產品的。
