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[關鍵詞]循環經濟法 實施障礙 解決對策
[中圖分類號]D922.29 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）20-0024-02
“循環經濟”一詞，最先由美國經濟學家波爾丁（K.E.Boulding）在《宇宙飛船經濟觀》中提出。他的觀點是，地球像飛行中的宇宙飛船，這艘“飛船”以消耗自身有限的資源而生存，如若不合理開發資源，強度超過地球的承載能力，地球就會像飛船一樣走向毀滅。因此，必須進入經濟過程思考環境問題產生的根源，以新的“循環式經濟”代替舊的“單程式經濟”。①中國于20世紀90年代最先引入循環的理論，2009年1月1日施行《中華人民共和國循環經濟促進法》，嘗試用法制的形式發展循環經濟。7年的運行之后，環境資源與中國經濟間的平衡發生了巨大的變化，實踐中也暴露出各種問題亟待解決。
一、該法的應然功能與實然狀態之對比
經過30多年的快速發展，中國的環境問題與經濟發展的矛盾越來越突出，采取一種可持續發展的必然之路，在經濟和環境的協調和發展下保護與恢復自然生態功能。發達國家的經驗證明要發展循環經濟離不開法制，該法的構建可以引導循環經濟規范化實施。②“循環經濟促進法”被設計成一個循環經濟政策法規，促進法，引導和指導中國的循環經濟的健康有序發展。當代法律的調整范圍和作用越來越大，法律不僅具有強制作用，也具有指導作用、引導作用。這種法律，并沒有否定法律的強制性、可訴性的作用，只不過其包含的強制性和制裁性條款較少，并沒有完全失去法律作為社會行為規范的作用，而是根據法律調整的對象強調對有關行為的指導性、引導性。③我國關于循環經濟的立法，而不是依靠法律迅速建立一個在社會領域的循環經濟。發展循環經濟是一個以宏觀調控為主的不斷“激勵”的過程，為發展循環經濟，“供應切實可行的法令支撐與保障設施”的職責應落在各特別法之上，而不是由基本法來完成。從循環經濟的內在層面看，循環經濟的本質是生態經濟，推廣循環經濟務必樹立新的系統觀，從整個生態的大體系來建立循環經濟。它再也不局限于某個范疇或某個行業，奉行循環經濟的立法目標也就不可只以某個特別法為限，特別法之上必須有一個最高的法律，以指導整體情況。于是，《循環經濟促進法》應運而生，在全部循環經濟法律整體中，該法位于《憲法》之下、在各單行循環經濟法之上，對各單行法有統領作用，它指引著整個循環經濟立法的方向。
目前，在區域或跨區域的水平，中國已確定了一批循環經濟示范省、城市，將石化、冶金、化工、輕工確定為全國清潔生產試點行業。在跨地區的廢舊物Y的回收、再利用和再生已出現了網絡化、規模化的模式，但是跟發達國家相比，再生和回收廢物和包裝材料，在中國有幾個問題：一是城市垃圾和工業廢物的產生和積累，另一方面是能夠轉廢為寶廢棄物回收、再利用工作進展十分緩慢。經濟增長與資源環境的矛盾凸顯，環境資源約束趨緊。其主要原因是資源的不合理利用，一方面導致了資源的浪費，另一方面也造成了對環境的污染，造成資源的短缺；而獲取資源的過程中，無論是購買，還是挖掘，都會導致不同層次的經濟和環境的破壞。處理上述問題的首要環節，便是從資源利用的方法著手，合理的資源利用方法能夠保證資源的高效使用，降低資源的污染水平，達成經濟和環境的共贏，這是“循環經濟促進法”的立法目的。一般來說，當前中國資源綜合利用和環境保護的法律制度仍主要是基于分段治理或者末端治理，對于廢棄物的減少方法顯然重視不夠。《循環經濟促進法》的頒布雖說是個很大的進步，但它未體現其真正的強制約束力。
二、該法實施過程中的具體障礙及其形成原因
我國目前循環經濟法制保障尚處于探索階段。《循環經濟促進法》在實施過程中體現了下列問題：
第一，現有的立法缺乏系統性和協調性。法律之間的協調和互補是循環經濟法律體系發揮效能的關鍵，盡管目前我國已經制定了一定數量的、與循環經濟相關的法律法規，但從總體上看現有立法由于欠缺清晰的立法思路作為指引，在內容上較為零散和籠統，缺乏可操作性；循環經濟的重要活動的一部分還沒有被列入法律的角度，是一個空白狀態，并沒有形成一個法律制度體系。從“循環經濟促進法”的內容看，有許多條款的循環經濟制度的原則規定，一些規定缺乏相應的責任，特別立法拖延出臺。例如，在我國“環境預防”④的概念已初步確定，但立法上的規定只是一個原則性規定，操作性不強，甚至缺乏法律責任條款。
第二，法律責任的規定不夠具體。在我國的一些立法實踐中，大部分的法律規定基本上都很完備，但法律責任的規定“偷工減料”。從環境資源的嚴峻狀況和法治狀況看，循環經濟促進法不能只是純粹的“政策法”，而應當是一部“硬法”。在《循環經濟促進法》中專門設了法律責任這一章，對各種主體不實行法定義務的作為規制了對應的責任，以保證循環經濟促進法的有效施行，這是使《循環經濟促進法》有“硬約束”的根源所在，因此，該法關于法律責任的條款不僅要全面，更要清晰、具體。但是，《循環經濟促進法》中唯有第49條規定了關于執法部門的責任，而這唯一的一條對于應該承擔責任的情形也是僅有三款規定，內容并不全面。如發現違反本法或接到舉報違法行為的舉報后不予追究的（應追究其責任），對違法行為的舉報受理后雖然調查，但查處錯誤或者查處不及時的是否應該追究責任？而且“有關主管部門”究竟是何部門也未道詳盡，宏觀調控行為的不可訴性特點本來就比較突出，如果我們在法律責任的規定上太過簡單，反而會增加這種不可訴性的危險。市場“違法管理”的責任，管理的過程應該更詳細，更具操作性。筆者還發現，第49～57條只涉及“企業”，難道“其他社會組織”對于發展循環經濟沒有應該履行的法定義務嗎？比如第9條規定的“建立健全管理制度，采取措施，降低資源消耗，提高廢物的再利用和資源化水平，減少廢物的產生和排放量”。如果有，那它們違反法定義務是否都應該承擔法律責任呢？答案應該是肯定的。但是《循環經濟促進法》沒有涉及此類重要主體的承責問題，實屬重大缺漏。
第三，配套法規和實施細則尚待健全。《循環經濟促進法》由于許多專業和技術問題的要求，所以在法律上有許多許可性要求，許可有關當局制定支持行政法規、規則、標準等，但上述許可立法并未設定明確的“時間表”。在法律的制定和實施過程中，部分配套的制度和規定得到了制定，但這些法律法規之間不存在相互聯系、相互協調的問題，法律規定缺乏合理和清晰的邏輯結構。并且，由于我國長期堅持“宜粗不宜細”的立法原則，立法質量不高，導致我國循環經濟法律規范不能有效保障經濟的“循環”發展。⑤當前，中國的城市垃圾回收主要是靠農民工融入城市，基本處于無序的狀態。農民工沒有一個回收培訓的特殊知識，它導致了二次污染和嚴重的浪費，回收效率低。關于這一點，《循環經濟促進法》只在第37條劃定：“國家鼓勵和推進廢物回收體系建設。地方人民政府應當按照城鄉規劃，合理布局廢物回收網點和交易市場，支持廢物回收企業和其他組織開展廢物的手機、儲存、運輸及信息交流。廢物回收交易市場應當符合國家環境保護、安全、消防等規定。”不涉及廢物回收利用過程的監管，以及對回收人員的專業知識的培訓和組織。
第四，公眾缺乏參與循環經濟活動的有效機制。首先，公眾直接參與的循環經濟渠道的發展是不順利的，在目前的循環經濟法，如何參與循環經濟法的決策，管理和治理方面的法律缺位。并在《循環經濟促進法》《節約能源法》等重要法律，雖然有對公民的監督權的規定，但并未具體規定如何行使監督權的方式、方法、程序，致使在實踐中因缺乏操作性而流于形式。其次，為公眾參與循環經濟的發展，應承擔一個明確的責任和義務的規定。當前中國環境立法對消費者在消費產品的過程中，并未明確規定消費的產品所必須承擔的環境責任，并且在消費環節上，現有的法律只為列入國家強制性產品或包裝的回收清單，消費者需要收回，而對在廢棄包裝物回收、利用、垃圾分類、處置或者支付費用等環境責任缺少規定。在世界循環經濟發展的過程中，各種社會組織，如行業協會、中介組織、機構和非政府組織，是促進循環經濟發展的重要力量。當前中國NGO的規模、數量、影響力和實力與發達國家存在不小差距，對于推廣發展循環經濟的作用也是很有限的。
三、針對上述問題的循環經濟法律設計優化
首先，從系統論的角度說，立法同法制運行的其他各個環節密切相關，并會形成多種層次的信息反饋渠道，以促進其自身的不斷改進，表現為循環經濟立法要從執法、司法、手法等環節發現問題，并提出立法上的完善方略。循環經濟不局限于一種經濟模式，同時也是一種生活理念，發展建設循環經濟需要的是一個良好的集體氛圍，而使發展循環經濟變成公眾的整體意志，確立社會公眾綠色的消費觀。《循環經濟促進法》第10條第1款規定：“公民應當增強資源節約和環境保護意識，合理消費，節約資源。”筆者認為法律條款對于公民循環經濟意識的培養強調不夠，應當在第10條第1款之后加上一句話，即“倡導節儉的生活方式”。這并非一句可有可無的話，循環經濟必須走進生活，在理念層次上優化法律，我們應該回避那些我們不需要產品的生產與購買，并過一種“資源簡單性”的生活，落實《循環經濟促進法》中所提出的要求。國家一定要督促公民倡導節儉的生活方式，這在法律條款中應當予以表達。《循環經濟促進法》明確關注生產和流通的資源和能源的循環利用、回收，但在生活中的循環經濟的法律規定是不夠的。比如：“如何減少廢棄物？如何再利用家庭中的廢棄物（一次性杯子、洗漱用品、餐具、塑料袋等）？”在《循環經濟促進法》中應該做出專門規定。
其次，明確政府在推動循環經濟工作中的職能定位，是確保循環經濟順利發展的關鍵。政府在循環經濟發展過程中的角色應實現由“主導者”向“引導者”轉變，其主要責任在于政策的制定和執行，而非具體的循環經濟活動的干預者或實施者。政府在循環經濟的發展過程中具有雙重身份：一方面，政府作為循環經濟政策的制定主體，肩負著通過政策設計引導其他經濟主w行為活動的責任；另一方面，政府作為綠色采購政策的客體，在促進循環型消費方面具有重要的引導作用。在非制度設計層面，政府可以利用電視傳媒等多種途徑加強對資源循環利用的宣傳，整體上強化發展循環經濟的意識，增強企業與公眾主動參與循環經濟的積極性。
此外，立法中還應重視行業組織和環保NGO在循環經濟發展過程中的重要作用。具有指導行業發展歷史資源和具備運籌能力的各種類型的行業組織，與政府和其他組織相比，在循環經濟計劃的發展，循環經濟評價指標體系和統計，會計制度和循環經濟典型設計的典型企業標準的建立上具有明顯優勢。環保NGO可在生態環境保護中發揮極其重要的作用，包括群眾性環境教育宣傳活動、對環保項目進行資助活動、專項環境保護活動、對環境受害者法律支援活動等。⑥應完善法律法規，鼓勵環保非政府組織的發展，提供一個良好的系統環境，有效地利用其職能。
注釋；
①朱伯玉.循環經濟法制論[M].北京：人民出版社，2007：
07.
②朱伯玉.循環經濟法制論[M].北京：人民出版社，2007：
74.
③蔡守秋.論循環經濟立法[J].南陽師范學院學報，2005
（01）：6-7.
④循環經濟倡導的是一種“資源――產品――再生資源”的多寵閉環反饋式集約型經濟模式，強調資源的綜合利用、清潔生產，倡導經濟與環境的協調，強調在源頭防止污染的產生，這種在源頭防止污染物產生的思想，稱為“環境預防”.
一、建立完善與環保部門的監管協調機制
政府是最大的環保組織。環保部門與工商部門及其他部門在實施《循環經濟促進法》過程中，應當吸取食品安全監管模式中的不足，建立部門間監管協作機制，可由地方政府負責，由環保部門主管，負責協調其他相關部門對環境安全進行監管。基于此，工商部門可在以下六個環節與環保部門建立長效協調機制。
(一)環保市場主體資格準入退出協調機制
依照法律規定，需要環評審批的建設項目、生產企業、飲食服務業、娛樂業、零售業等市場主體實行注冊登記前置審批，基本上已經貫徹實施，但有待加強，特別是小城鎮和農村地區。目前的問題是，對由于污染原因必須中止生產經營和清除市場主體資格的企業，環保部門與工商部門尚未建立協調機制。《循環經濟促進法》對此已有明確規定，由地方政府實施污染企業的關停并轉。環境保護部與國家工商總局應當協調制定行政規章，對如何“中止、清除”污染企業作出詳細規定，以便依法做好產能過剩、技術落后、破壞資源、污染環境企業的變更、注銷登記工作，促進經濟結構調整和發展方式轉變。
(二)環保巡查協調機制
節能排污、防治污染是企業重要的社會責任。對企業實行經常性環保督察。是環保部門督察的重點，工商部門也負有巡查監管責任。環保部門要發揮環境監測的技術優勢，工商部門要運用經濟戶口的信息優勢，開展信息交流，建立監管協調機制，制訂應急預案，以便及時發現問題，迅速處置環境污染突發事件。
(三)環保執法協調機制
對環境違法行為的查處，主要是環保部門。對此，工商部門要有新思維，創新執法理念。一是正確認識環境執法是融入地方經濟發展的一環，將維護公民的環境權益納入“四個統一”的內容：二是支持環境執法上升到政府層面，縱向聯合，強化環境執法效果：三是依照工商法律法規，加大工商對環境違法處罰力度，對污染企業的廣告、環境污染的無照經營或超經營范圍企業，兩個部門要各施所長，破解環境執法難題，提高環境執法效能。
(四)環境權益交易市場運作協調機制
2008年8月，北京環境交易所和上海環境能源交易所開始運作，是我國環境權益交易市場化進程的重要標志。浙江嘉興市排污權儲備交易中心、黑龍江二氧化硫排污權儲備交易中心等也相繼成立。企業環境權益進入市場，是兩個部門實施管理所面臨的新課題，應予以高度關注。在目前環境評價模式下，環評機構兼具公益性和盈利性，對其不正當競爭行為和亂作為行為。應盡快建立、完善法律法規，建立市場引導的協調機制。
(五)受理環境行政申訴、環境舉報協調機制
隨著公民的環境意識增強，環境行政申訴、舉報也日益增多。從部分地區反映環境問題的來信來訪申訴舉報來看，60％是由于建設項目引起的，30％多是生產經營造成的，真正屬于環境權益與消費者權益兼有的僅占2～5％。實施《循環經濟促進法》之后，公民對環境權益和消費者權益的主張將會更多，節能排污、綠色消費、垃圾處理、廢棄品和包裝物回收等涉及群眾日常生活的環境問題的行政申訴，需要工商與環保共同研究，制定規范性文件，明確哪些環境權益含消費者權益的行政申訴，應由工商行政管理部門受理，哪些歸環保部門處理，并建立長效協調機制予以及時化解此類矛盾。
(六)環保科技監測協調機制
環境保護既是政府監管職能，又是國民經濟的重要產業。環保產業作為朝陽產業，市場潛力巨大，工商部門應當與環保部門密切配合，對該產業鏈的各環節市場主體及其經營行為加強指導、服務、監管和執法。環保部門擁有高科技環境監測手段，專業技術性強，在保障公民環境權益和消費者權益工作中，工商部門應當與環保部門合作，建立高科技監測的協調合作機制。
二、進一步增強社會團體合力
(一)中國消費者協會應當吸納環保部門為常務理事單位
中國消費者協會于1984年12月26日成立以來，未將環保部門列入委員單位。20多年后的今天，國家法制建設、社會經濟發展、人們生活方式已經發生根本性變化。民用建筑的節能，生活廢棄物的排污，室內與汽車的裝飾，接受服務的環境質量，市場的“限塑令”，汽車的“限行令”，夏日的“限溫令”，消費品的“限包裝”等等，公民的環境權益已滲入消費領域，需要環境保護部門在消費者協會發揮重要作用。
(二)中國消費者協會應當吸納環保協會、環保志愿者協會為消協理事
中國消費者協會應立足職責，從提倡綠色消費抓起，引導綠色生產。提倡綠色消費，既包括食品安全，也包括節約資源和保護環境。中國環保協會及環保志愿者協會在宣傳綠色消費。傳播環保理念，提高全社會環境意識，維護社會與公民的環境權益方面起著重要作用，具有廣闊發展空間。兩個社團在各地都有廣泛的基層聯絡點、監測點、維權點等群眾網絡系統。通過協會分工合作。優勢互補。認真研究公民最關心、最直接、最現實的權益問題，提出有質量的分析研究報告，有針對性地開展消費引導、消費提示、消費警示，并為各級政府和相關部門實施《循環經濟促進法》及時提供社會信息和可靠情況。
(三)站在歷史新起點，開創維權工作新局面
在實施《循環經濟促進法》中，工商部門與環保部門，消費者協會與環保協會，消保維權與環保維權，應站在歷史的新起點上，開創維權工作新局面。1、樹立“以人為本，依法維權，促進發展”理念，構筑消費者權益教育和責任教育的咨詢服務體系。2、推進消費維權與環境維權的“權益共生理論”建設。3、正確處理好繼承和創新、分解和整合。平行與共生關系。4、加強與環保部門的密切合作，發揮更大的整體優勢，協同作戰，合作維權。5、加強與行業協會的溝通和協作，充分發揮環保協會在提供服務、反映訴求、社會監督方面的積極作用。6、設立“消
費者雙權益保護委員會”，在實踐上試點，理論上探索。
發展循環經濟是國家經濟發展的一項重大戰略。消費者協會要適應國家的戰略調整，在提倡綠色消費、培育綠色市場、開辟綠色通道、創新消費新模式方面順應經濟結構調整和發展方式轉變，建立健全“行業情況通報、消費維權協作、12315進企業”等多種制度。形成“大消協”格局。達到“共維權”效果。
三、創建新農村建設中農民環保維權新機制
副總理指出：“要突出重點，著力解決危害農民群眾身體健康、威脅城鄉居民食品安全、影響農業農村可持續發展的突出環境問題；堅持依靠科技、創新機制，著力建立健全農村環境保護的政策體系和長效機制。”因此。加強農村環境保護，關系到農民環境權益保護，關系到食品安全，關系到城鄉消費者的權益保護。在服務社會主義新農村建設中，工商部門與環保部門應創新機制，協調同步，改變農村環境保護薄弱的狀況，保障城鄉居民“菜籃子”、“米袋子”、“水缸子”安全，促進城鄉全面協調可持續發展。
(一)禁止污染企業向農村轉移
工商與環保部門為維護農村環境安全，應采取以下措施：1、規范招商引資，制止污染企業下鄉。對環境影響評價不合格的生產、建設項目，堅決不予市場準入，已經開業的予以關停并轉。2、防治農村工業污染。對工藝落后、有污染的小作坊、小食品加工業和畜禽養殖污染，要采取教育與處罰相結合的方法進行整治。工商、環保、農業部門在轉變農業發展方式上。認真落實各項惠農、助農、扶農政策措施。3、建立環境安全、農產品污染舉報體系。工商、環保部門對違法向水體排放、傾倒毒害性、放射性、腐蝕性等危險物質的企業。對危害農產品食用安全的行為，要建立便捷有效的投訴機制。
(二)發展農村環保事業
1、工商、環保部門應當鼓勵、支持農村個體工商戶從事保護和改善環境、節約和利用資源有益的行業，鼓勵農村個人獨資企業、合伙企業、個體工商戶從事農藥、化肥空包裝回收，沼氣利用等各種有利于環保的經營活動。
2、農村工商所、環保基層單位做環境保護的傳播者、環境權益的宣傳員。保障農民環境知情權，參與生活環境保護、生態環境保護。
3、依照《消費者權益保護法》農民購買、使用直接用于農業生產的生產資料，應當得到保護。要轉變只將農藥、化肥、種子、農機、種畜禽作為農民消費者權益的狹隘認識，應將水源、土地、森林、草原、飼養生物作為農民環境權益與消費者權益的“共生權益”，與環保部門制定協調機制，共同維護。
4、切實重視土壤、化肥、水源、農藥生產資源投入的節約，教育農民核算資源成本、環境傷害成本，將提高農民生活水平與提升農村生態環境質量結合起來，作為服務社會主義新農村建設的長期任務。
一、在轉變經濟增長方式中發展循環經濟的重要作用
循環經濟是一種以資源的高效利用和循環利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗，低排放、高效率為基本牲，是對傳統經濟方式的根本轉變。我國二十多年的改革開放，綜合國力有了顯著的增強，為構建循環經濟體系奠定了較為扎實的物質基礎，同時隨著人們對生活質量要求的進一步提高，對發展循環經濟有了更充分的認識，循環經濟在轉變經濟增長方式，全面貫徹科學發展觀的過程中有著極其重要的作用。
1、循環經濟可以充分地提高資源的有效利用，最大程度地保護生態環境。傳統的生產是以資源的消耗生產出單一的產品，產生大量廢棄物的排放，引發環境污染。同時資源的利用率低，綜合成本高，經濟的增長必然帶來資源的大量消耗，人們對資源的依賴程度越加高。循環經濟能夠綜合利用資源，盡可能地減少廢棄物的排放。如江西銅業集團貴溪冶煉廠是國家六五期間經國務院批準的22個成套引進項目之一，是我國第一家采用世界先進的富氧閃速熔煉技術和兩轉兩吸制酸技術，1SA銅電解技術的現代化煉銅工廠，其有設備大型化。技術密集性強，能源消耗低，環境保護好，自動化程度高，清潔生產和資源綜合利用好等特點，目前，已達到年產銅40萬噸、硫酸100萬噸、黃金10.2噸、白銀280噸、氧化砷700噸的生產規模，已成為我國最大的產銅基地、產酸基地，同時也是有色行業副產品金、銀、硒、碲、錸、鉑、鈀等稀貴金屬最大的生產基地。上述業績的取得關鍵是在設計建設時就把資源的綜合利用，構建廠內循環經濟特征放在了突出的地位，因而避免了單一煉銅的狀況枕。現在貴溪冶煉廠將銅精礦（含20%-30%的銅，還含有金、銀、鉛、鋅等金屬）經過閃速爐反應后一是生成閃速爐冰銅，（含銅品位在63%），再經轉爐進一步吹煉形成98.5%的粗銅，吹煉后的粗銅再送至陽極爐進行氧化還原反應后，形成99.3%左右的陽極銅，陽極銅送到電解車間進行電解精練，最終生成電解銅，并分離出金、銀等稀貴金屬。二是銅精礦中含有大量的硫，在閃速爐反應過程中形成大量的二氧化硫煙氣，這些煙氣沒有直接排向空氣，而是送到制酸系統生產出硫酸，通過回收利用不公使二氧化硫煙氣達標排放，保護了環境，還可以變廢為寶，成為江銅集團的主打產品這一，目前有兩套制酸系統，生產98%和93%的濃硫酸，設計年產酸量101萬噸，這些硫酸是重要的化工原料，一部分通過管道輸送至廠區南面的貴溪化肥有限責任公司生產化肥，其它的銷往全國各地，已廣泛用于生產化肥，合成纖維、涂料、洗滌劑、飼料添加劑、石油的精煉、有色金屬的冶煉以及銅鐵、醫藥和化學工業。三是閃速爐反應過程中產生的大量余熱送到動力車間進行余熱發電，供給生產的一部分用電，每月余熱發電量為600萬度。資源綜合利用的產品生產過程實現了資源――產品――再生資源――再生產品的循環生產過程。
2、循環經濟可以實現經濟、環境雙贏的科學發展觀理念。科學發展觀要求以人為本：樹立全面、協調、可持續的發展現。從宏觀層面上來講，重在做好統籌兼顧，正確處理好人與自然的關系，促進各區域、各領域的可持續協調發展，從微觀層面上來講，就是要推行循環經濟，緩解能源、水資源、各種礦產資源的供需矛盾：有效地綜合利用有限的資源，同時減少對人類賴以生存的地球環境的破壞，贏得人類居住環境，推進建設資源節約型，環境友好型社會，促進經濟發展與。人口、資源、環境相協調。另一方面由于推行循環經濟，使資源的綜合利用率提高了，各種伴生的礦產資源得到有效利用，各種地表資源得到保護性的開發利用，綜合成本下降，一種資源帶來多種產品，贏得經濟效益。
3、發展循環經濟可以促進樹立科學的消費觀念，充分管理利用再生資源。循環經濟的發展一個層面是在生產領域按照生態經濟的模式，組成一個“資源――產品――再生資源”的物質反復循環的過。程，遵循著3R原則，即減量化(Reduce)、再利用(Reuse)。再循環(Recycle)。另一個層面是在消費領域，一是要提倡合理消費，不提倡過度消費。過度消費不僅浪費資源，污染環境，而且不利于健康。二是要講究產品質量，不追求過度豪華包裝。產品的過度包裝造成大量的包裝廢棄物，也誤導了消費者。三是要在消費領域提倡合理使用再生資源的產品。不是所有的消費品都是要用原生資源來生產，在許多的日常用品中，再生資源的合理利用有很大的潛力，這就要倡導轉變消費觀念。
二、在轉變經濟增長方式中發展循環經濟的主要措施
發展循環經濟是個系統工程：既有宏觀經濟結構調整內容，又有微觀經濟設計，運行操作問題。因而措施是多方面的。
1、三個循環整體設計、布局，避免“先天不足”。循環經濟有三個層面上的循環：一是企業內部的清潔生產和資源的循環利用，既企業內的物質閉路循環；二是共生企業間或產業間的生態工業網絡，印企業之間的物質閉路循環：三是整個社會的廢物回收和再利用體系，即生產和消費整個過程的物質閉路循環。這三個循環可稱為小、中、大循環體系、要實觀這三個體系首先在生產力布局中要考慮資源綜合利用，合理安排不同產業或企業。
2、加快促進循環經濟的立法進程，做到有法可依有章可循。在取得循環經濟技術支持和生產力布局支持的基礎上要盡快制定《循環經濟促進法》，使發展循環經濟有法律的保護，進而制定相關的再生資源利用法規，以避免利用再生資源是投機取巧，參雜使假，以次充好等不公正待遇的境地。這方面可以多借鑒國際經驗，因為在資源的綜合利用，廢棄物的處理方面發達國家行動更早。如德國在1991年和1996年先后頒布了《包裝廢棄物處理法》和《循環經濟和廢物管理法》，規定對最終處理，奧地利的未能規要求對80%回收包裝材料必須進行再循環處理或再利用，日本已制定頒布了《推進建立循環經型社會基本法》、《有效利用資源促進法》、《家用電器再利用法》、《食品再利用法》、《環保食品購買法》、《建設再利用法》、《容器再利用法》等七項法律。
3、探索建立綠色GDP核算體系建立科學的考核體系促進循環經濟發展。我們必須建立起綠色GDP核算體系，改變現行的GDP核算體系，只求數量增長，忽視能量的消耗和環境的損耗的狀況，“按現行匯率計算2003年我國GDP約占世界的4％，但重更要資源消耗占世界的比重卻很高，石油為7.4％，原煤31%，鋼鐵27％：氧化鋁25％，水泥40％。目前我國礦產資源總回收率為30％，比國外先進水平低20個百分點。”正因為我國的資源綜合利用率低，更應急需建立起綠色CDP的核算體系，讓各級組織和責任人
關鍵詞 ：再制造；機械；設備
為全面貫徹落實《循環經濟促進法》培育新的經濟增長點，促進我國循環經濟盡快形成，較大規模建設資源節約環境友好型社會，國家發改委等11部門聯合《關于推進再制造產業發展的意見》，從加強宏觀指導力度，深化試點范圍，加強關鍵技術研發推廣，完善再制造產業發展改革機制等方面來推動再制造產業健康發展，壯大再制造產業規模，改革扶持力度之強勢，前所未有。
一、再制造理念
再制造行業在大多數消費者眼中最多等同于普通的“維修”并對再制造零部件質量也表示懷疑。如今再制造行業已成為各企業追逐的熱點。在過去50年中，國外再制造已作為一獨具特色的新興產業成為制造業和服務業的重要組成部分。而在我國這方面內容幾乎是一片空白。其實再制造業對緩解資源環境壓力，促進技能減排以及實現經濟增長方式轉變等都有巨大推動作用。
再制造是一種對廢舊產品實施高技術修復和改造的產業。針對的是損壞或行將報廢的零部件，在性能失效分析、壽命評估等分析的基礎上，進行再制造工程設計，采用一系列相關技術的先進制造技術，使再制造產品質量達到獲超過新品。
二、再制造業發展意義及我國再制造業發展狀況
目前再制造是指將廢舊汽車零部件、工程機械、機床等進行專業化修復的批量化生產過程。再制造產品達到與原有新品相同的質量和性能。再制造是循環經濟“再利用”的高級形式，加快發展再制造產業是促進制造業與現代服務業發展的有效途徑。再制造是制造與修復、回收與利用、生產與流通的有機結合。發展再制造業還能使制造企業有能力投入更多精力進行新產品研發和設計，形成良性循環，對推動我國制造業的產業結構調整、產品更新換代、技術進步和人員素質提高十分有利。著名汽車分析師賈新光認為在再制造領域僅汽車市場就隱含上千億元的產值。我國發展再制造業重點領域有：
2.1 汽車零部件再制造試點。
以推進汽車發動機、變速箱、發電機等零部件再制造為重點，在此基礎上將范圍擴大到傳動軸、壓縮機、機油泵、水泵等部件，繼續推進大型舊輪胎翻新。
2.2 推動工程機械、機床等再制造。
開展工程機械、工業機電設備、機床、礦山機械、鐵路機車設備、船舶等裝備再制造。
2.3 加強再制造技術創新和支撐體系建設。
在再制造技術上要加強產品設計技術和剩余壽命評估，經濟環保、拆解和清洗、零件表面工程、無損檢驗等。加強再制造技術研發，形成再制造關鍵設備生產研發體系。要完善再制造舊件回收體系，加強有效分類和回收管理，建立再制造產業發展標準，減少廢物處置量，做好售后服務。
2.4 加快推廣自主創新先進技術發展再制造業。
再制造在工業發達國家得到廣泛研究和應用，在我國再制造對消費者是個新名詞，公眾認識度不夠，再制造產品被普遍認為是二手貨翻新的概念。需要總結推廣中國特色再制造模式，大力推廣自主創新再制造先進技術推動我國再制造產業發展。
我國再制造是在維修工程、表面工程基礎上發展起來的，主要采用性能提升和尺寸恢復法，可使再制造率顯著提高，資料消耗顯著降低，具有突出節能減排效果，初步形成“以恢復尺寸、提升性能的表面工程技術為支撐，一提高舊件利用率為核心，產學研相結合，循環又經濟的中國特色的再制造模式”。這種模式特點突出，在技術上結合了力學、摩擦學、材料學等多學科理論；既有傳統的維護技術又有新興的無損檢測、壽命評估預測、質量控制等先進技術。運用的自主創新的先進（納米、自動化）表面工程技術大大提高了舊件利用率，降低了成本，同時還采用超聲波、渦流檢測，金屬磁性記憶等無損檢測技術與評估手段，提升了再制造產品品質。
一、我國發展循環經濟的癥結所在
應該清醒地看到，雖然我國現已開始了循環經濟建設的步伐，但面臨的問題仍不少，而其中最主要的：
首先是制度建設缺位。循環經濟從誕生之日起，就比其它任何一種經濟形式更加依賴于制度的保障。作為一種新的經濟形態，循環經濟的終極目標是既要經濟發展，又要環境得到保護。它的實施過程主要包括資源開發、清潔生產、廢棄物綜合利用三個環節。從經濟學角度看，這三個環節要么具有外部性，要么具有公共產品的性質，而且不同環節引發的外部性也不盡相同。顯然，如果單靠市場的力量而沒有制度作保障，這種經濟模式是難以為繼的。
目前，我國循環經濟發展的一個最突出問題就是相應的制度建設缺位。法律和法規作為一種強制手段，可以有效的推動循環經濟的發展，這是所有循環經濟發展取得顯著成效的發達國家普遍采用的重要手段。而我國，目前除了國家頒布的《中華人民共和國清潔生產促進法》、《固體廢棄物污染環境防治法》等外，還沒有具體明確企業責任和義務的法律法規，也缺少更加具體的專項法律法規，如在單個企業的循環經濟方面，關于廢棄條件的設置、強制回收和回用名錄的建立、回收和回用率的確定等問題，都有待進一步的立法規制；對一些高污染行業、高資源消耗行業以及資源再生行業也沒有相應可行的法律法規。
其次是管理部門分割，政府越位現象較為突出。循環經濟是對傳統經濟增長方式、傳統環境治理方式進行的一次重大變革，這場變革不僅觸及到了不同集團的物質利益，而且更深層次的矛盾還存在于人類物質利益與生態利益的對立，因此，循環經濟制度的建立需要有一個充分展開的過程。在這個過程中，通過各利益主體的博弈，最終達到各集團最優戰略選擇的集合，這就使循環經濟的建立需要比傳統經濟有更多的政府介入。但是，政府介入并不意味著政府要包辦一切。如果政府過多地進行干涉，就會使其偏離正常運行的軌道。
目前，從實踐看，我國循環經濟發展中過于注重政府的作用。從循環經濟倡導之日至今，我們聽到更多的是政府的聲音，看到更多的是政府忙碌的身影，政府不僅在政策制定、法規建立等基礎工作方面表現完全，而且還把行政干預的觸角伸入到市場各個角落，將本屬于市場的工作也進行了行政規劃和干預，沒有留給市場主體充分的空間進行自我選擇和發展，從而使循環經濟建設缺乏來自公眾的推動和需求，使循環經濟制度的發展陷入“理性陷阱”。
第三是市場機制不健全，缺乏有效的激勵機制。信息經濟學理論告訴我們，在發展循環經濟的問題上，政府與企業之間的利益目標并不一致。作為委托人，政府的目標是社會、經濟和生態三者協調發展和總體效益最大化，而作為人的企業追求的則是自身經濟效益最大化。因此，循環經濟建設不僅需要有一套相應的法律法規，限制、規范和引導經濟運行的路徑，同時還需要有一個完善健全的市場機制，一套新的經濟制度體系，包括基礎性制度，規范性制度，激勵性制度，引導市場行為向著循環經濟的目標發展。而在我國，這一系列經濟制度體系尚未形成，同時用以促進循環經濟轉型的制度措施，往往過多地倚重于強制性措施，經濟激勵的運用明顯不足。如現有的環境保護法以及對環境污染進行的懲治法，只是從法律或是道義上規范了人們的行為，根本無法激發人們保護環境與實行循環經濟的主動性；信貸、稅收方面，也缺乏相應的支撐體系與支持力度。
第四是社會公眾的參與意識和能力不是很強。社會公眾是社會物質資源和產品的直接消費主體和廢棄物的排放主體，在經濟活動中，他們扮演了消費者和環境權益人兩種角色。發達國家的經驗表明，創造機會，鼓勵公民、企業以及發展諸如非政府組織或非營利組織參與有關自然資源、環境和經濟的決策活動，都可有效地促進循環經濟模式的形成。
但從現實看，在從傳統轉向循環經濟的過程中，由于受制度演進的路徑依賴性的影響，我國的循環經濟運行還是過多地依賴于政府，國民的生態環境意識還不是很強，對現階段開展循環經濟實踐的認識并不充分，對政府倡導的循環經濟建設缺乏積極能動的響應，由公眾自發參與而形成的自主治理制度嚴重不足，以至于在社會上更多看到的是政府主導的身影。
二、我國循環經濟發展的制度構建與政策取向
在資源和環境雙重約束之下，循環經濟模式成為我國現階段及未來經濟發展的必然選擇。但現實表明，實現從傳統經濟到循環經濟模式的轉換并非易事。今后，我國要實現這種轉型，必須在立法、經濟激勵和公眾參與等方面建立一個完整的、相互補充的制度體系框架。
首先必須完善法律法規制度，加強循環經濟的實施與監管機制。循環經濟的特殊性決定了它的發展不可能單純依靠市場機制來實現，必須要借助于完善的法律法規。循環經濟的法律法規應包括三個層次：（1）綜合性的循環經濟法律；（2）專門的循環經濟法律法規；（3）在其他相關法律法規中充實能夠促進循環經濟發展的規定。目前，我國應在現有《中華人民共和國清潔生產促進法》的基礎上，根據經濟社會發展的實際，盡快制定有關循環型社會發展、綠色消費、資源循環再生利用等方面的綜合法規；同時借鑒瑞典、美國、德國、日本等國經驗，建立廢棄物回收利用的押金制度、包裝廢棄物的罰金制度及資源回收獎勵制度；建立綠色經濟核算制度、綠色會計制度、綠色審計制度以及企業按國際標準實施“綠色標記”制度，加強企業內部環境會計和“環保績效考核”，從生產到消費各個領域，倡導循環經濟的行為規范和行為準則。同時，還必須要健全循環經濟實施和監管制度，以維護循環經濟法律、法規的權威性，使之有法可依、有法必依。
其次是建立有利于循環經濟發展的市場機制。作為市場經濟的一種高級形式，循環經濟的運行同樣也離不開市場機制的推動。目前我國應對現有的各種環保收費制度重新審理，盡快建立體現循環經濟思想的新的價格體系和返還制度，以確保產品價格中體現環境成本和回收成本；盡快建立環境標志制度、資源環境有償使用制度，使環境資源的外部成本內部化，促使產權擁有人和產權使用者愿意為循環經濟投入改革成本，從而自動改變成本與收益不相符的局面；盡快建立排污權交易制度，讓排污權成為企業的一種生產要素，使企業根據自己的需要，自主優化配置和節約使用排污權，從而盡可能減少環境污染和無節制使用自然資源及由內部經濟導致的外部非經濟；建立環保產業創新的投資機制，鼓勵環保類技術創新和相關成果的市場化和產業化；同時，制定獎勵、資金補助、優惠貸款、減免增值稅等鼓勵措施，讓參與循環經濟的企業有章可循，有利可圖；從而各個有理性的個體從成本收益出發，為了自己的利益而做出有利于集體的舉動，從源頭減少資源消耗，預防和減少環境污染和破壞。
第三培育循環經濟主體意識，健全公眾參與監督機制。循環經濟既依賴于嚴格的法律法規和經濟手段的調節，也離不開公眾的參與和監督。公眾是經濟活動的主體之一，一個社會的經濟活動是否具有循環經濟的特征，與公眾行為方式有著直接關系。目前我國經濟已處于買方市場和以消費者為主導的階段，消費者對于企業生產行為的影響是顯而易見的。如果消費者具有綠色消費意識，則必可引導企業朝節約能源、資源再利用、無公害和保護環境的方向發展。此外，作為享有一定環境權益的公民，出于對自身權益的考慮，通過輿論等特定機制自發地監督生產者的生產行為，也會促使生產者自覺遵守環境法規，減少對環境的破壞。因此，現階段政府應進一步加大宣傳力度，讓社會公眾明確自己具有的環境權益，并按照循環經濟的要求改變現有的生活方式和其消費習慣，同時建立有獎激勵制度，對為循環經濟提出合理建議、依據事實舉報環境污染線索的公眾，給予物質獎勵，從而使公眾在維護自身環境權益的實踐中，徹底轉變環境行為，并樹立牢固的循環經濟意識。
國外經驗表明，公眾自發形成的NGO是其實現環境權益的機制之一，它在發揮監督職能方面往往具有一定優勢，可以避免環境治理的“末端化”傾向。因此，現階段如何調動公眾監督生產者的積極性，培育中國式的NGO，也是當前循環經濟制度創新中應該認真對待的問題之一。
第四，政府應該“有所為”與“有所不為”。循環經濟的發展，涉及到資源利用和污染物排放，具有很強的外部性，而現階段我國各項保護環境和自然資源方面的經濟、法律制度仍不完善，市場對資源的配置功能未能真正發揮作用，因此，政府在其中的“有所為”與“有所不為”，就顯得相當重要。如何把握好二者之間的度，是政府當前必須思考的一個問題。
目前，從我國循環經濟建設的實踐看，政府的主要職責應該是從社會整體利益出發，通過建立與完善循環經濟法律法規制度、實施與監管機制，規范經濟參與者的行為；通過提供直接或間接性的經濟激勵手段，引導和鼓勵市場行為向著循環經濟的目標發展；同時借助于電視、廣播、報紙等多種傳媒渠道，大力宣傳循環經濟的原理和理念，提高公眾參與循環經濟的意識和能力。此外，鑒于目前我國大多數企業還不具備開發大幅度提高資源利用效率的共性和關鍵技術的能力，政府還應通過資助研發或直接參與的形式開發能夠促進資源節約和循環利用的新技術、新材料和新能源等，為循環經濟的順利實施開辟道路。
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關鍵詞:循環經濟;稅收政策;稅制改革;循環型企業
中圖分類號:F205 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)11-0122-03
循環經濟自產生以來,就因其獨特的魅力備受青睞并迅猛發展｡德､日､美等發達國家實踐已充分證明,發展循環經濟必須注重同時運用市場機制和政府調控兩種手段｡而作為一個市場機制還不健全的發展中國家,我國循環經濟又處在非常初級的階段,因此,政府必然要在發展循環經濟中扮演更為重要的角色,充分發揮其調控和推動作用｡稅收政策是各國政府促進循環經濟發展無法替代的政策工具｡因此,筆者建議,在我國循環經濟理論滯后于實踐､稅收推動循環經濟發展的政策效果極不理想及財政收入總量較為樂觀的背景下,應以當前的財稅體制改革為契機,借鑒國外的先進經驗,研究制定適合我國國情的促進循環經濟發展的稅收政策｡
一、循環經濟視閾下的現行稅收政策及問題
稅收是國家實施經濟調控的重要政策工具,在促進循環經濟發展上無疑有著特殊而無法替代的功能｡“循環經濟”一詞在我國出現是近幾年的事,所以一直沒有名義上的循環經濟稅收政策｡但這并不是說稅收政策一直沒有介入循環經濟發展,相反,我國稅收政策長期以來一直在事實上支持和激勵著循環經濟的發展｡這主要表現在對資源綜合利用､廢舊物資回收利用､環境保護､技術進步和成果轉讓等方面給予了稅收優惠和激勵;對不利于循環經濟發展的行為進行稅收限制等｡
首先,從總體看,我國現行稅收政策在客觀上支持著循環經濟的發展,而且是有一定成效的｡尤其是在鼓勵資源綜合利用,在減輕或消除污染,促使廢舊物資的有效利用,加強環境保護等方面,發揮了積極的作用｡但是,更應該看到我國目前發展循環經濟的稅收政策是零星的､極不系統的,甚至是不自覺的,難以形成有效的激勵機制｡對資源節約利用和環境保護的政策引導作用是從屬的､派生的,仍存在很大不足｡與國外相對完善的生態稅收和循環經濟稅收制度相比,我國缺少針對發展循環經濟的專門稅種｡同時,現行稅制中為貫徹循環經濟理念而采取的稅收優惠措施比較單一,主要是減稅和免稅,缺乏針對性和靈活性｡加速折舊､再投資退稅､稅收抵免､延期納稅等國際上通用的稅收優惠方式在我國稅制中基本沒有｡
其次,從具體稅種看,我國現行稅制中涉及循環經濟方面的稅種很少,僅在增值稅､消費稅､資源稅､企業所得稅和營業稅中予以體現｡而在這僅有的幾個稅種中,也只是以零散的條文予以規定,優惠范圍十分有限,而且實際上還存在諸多問題｡
二、促進我國循環經濟發展的稅收政策選擇
我國“十一五”規劃指出,發展循環經濟,要堅持開發節約并重､節約優先,按照減量化､再利用､資源化的原則,在資源開采､生產消耗､廢棄物產生､消費等環節逐步建立全社會的資源循環利用體系｡這無疑也是我國發展循環經濟稅收政策的目標取向｡那么,在我國發展循環經濟中究竟稅收政策取向應該如何呢?顯然,僅僅依靠單個稅種是不可能實現稅收對循環經濟的有效調節｡只有按照循環經濟的“3R”原則和“簡稅制､寬稅基､低稅率､嚴征管”的新一輪稅制改革原則,構建促進循環經濟發展的稅收體系,使之作用于資源開采､生產消耗､廢棄物產生､消費等各個環節,才能對循環經濟實施全面､有效地調節｡這一稅收體系要從獎限兩方面促進清潔生產､資源節約､綠色消費､廢棄物再生利用和環境保護等,從而促進循環經濟的發展｡
(一)建立和完善循環經濟法律法規體系,為循環經濟稅收政策的制定提供法律依據
日本是目前世界上循環經濟立法最為完善的國家｡為了建立循環社會,日本于2000年前后頒布了八項新的重要法規｡日本促進循環經濟發展的法律體系可以分為三個層面:第一層是基本法,即《促進循環型社會建設基本法》(2000年6月公布);第二層是綜合性法律,即《資源有效利用促進法》(1991年公布,2000年第三次修訂)和《廢棄物處理法》(1970年公布,2000年第十二次修訂);第三層是專項法規,即《容器包裝物循環法》(2000年第五次修訂)､《家電循環法》(1998年公布,2000年第二次修訂)､《食品循環法》(2000年公布)､《建筑材料循環法》及《綠色采購法》等｡這些法律構成了日本循環社會的法律體系｡這一完善的循環經濟法律法規體系,覆蓋面廣且可操作性強,為稅收支持循環經濟的發展提供了法律依據和保障｡
(二)完善和強化資源稅的環保功能,提高資源的開采和利用效率
1.擴大征收范圍｡一方面在現行資源稅的基礎上,將那些必須加以保護開發和利用的資源列入征收范圍,如土地､海洋､森林､草原､灘涂､淡水和地熱等自然資源列入納稅范圍;另一方面可將現行資源性收費,如礦產資源管理費､林業補償費､育林基金､林政保護費､電力基金､水資源費､漁業資源費等改費為稅｡
2.調整計稅依據｡由現行的以銷售數量和自用數量為計稅依據調整為以產量為計稅依據,并適當提高單位稅額,特別是對非再生性､非替代性､稀缺性資源課以重稅,以限制掠奪性開采與開發,把資源開采和使用同微觀經濟主體(企業和居民)的切身利益結合起來,以提高資源的開發利用率｡
3.調整稅率｡首先,對鐵､煤､石油等非再生金屬和非金屬礦產品實行定額稅率和比例稅率相結合的復合計稅辦法,即先在開采或生產環節實行定額稅率從量計征,之后在銷售環節根據銷售價格再實行比例稅率從價計征｡力爭使資源稅在節約非再生資源､稀缺資源方面發揮作用｡其次,隨著資源稀缺日益嚴峻,應對所有應稅資源普遍調高單位稅額或稅率,①并出口貨物退稅率｡通過降低乃至取消部分資源性產品的退稅率來控制資源性產品的出口｡建立“綠色關稅”體系的目的在于有效地保護國內稀缺性資源;改善我國的出口結構,鼓勵高附加值的技術密集型產品出口;提高進口產品質量,減少污染產品的進口｡
(三)開征發展循環經濟的新稅種
1.適時開征燃油稅
以燃油稅取代長期以來征收的公路養路費､公路客貨運輸附加費､公路運輸管理費､航道養護費､水路運輸管理費､水路客貨運輸附加費､以及地方用于公路､水路､城市道路維護和建設方面的部分收費,意義重大｡改革現行對原油征收資源稅的計稅辦法,改從量征收為從價征收,使國家從原油價格上漲中分享部分收益｡實施燃油稅,將會有力促進燃油或燃氣的節約使用,提高使用效率,加強環境保護的力度,促進循環經濟的發展｡
2.適時開征環境保護稅
環境保護稅的征收應具有普遍性,即凡是直接污染環境的行為和能夠造成環境污染的產品均應納入征收范圍｡考慮到可操作性及征收成本等因素,近期我國環境保護稅的具體稅目應包括以下幾個:(1)二氧化硫(二氧化碳)稅｡二氧化硫稅是對排放到空氣中的二氧化硫污染物征收的一種稅｡它是依據石油､燃炭的含硫量來確定稅額,主要目的是促使生產者安裝污染控制設備并使用含硫量低的燃料｡(2)水污染稅｡這是政府對向地表水直接或間接排放廢棄物､污染物和有毒物質的單位和個人征收的一種稅｡(3)垃圾稅｡垃圾稅以我國境內的企事業單位和個體經營者排放的各種固體垃圾為課稅對象,以排放固體垃圾的單位和個體經營者為納稅人｡對不同種類､不同處理方式的垃圾應采用不同的征稅辦法｡(4)噪音稅｡它是對超過一定分貝的特殊聲源所征收的一種稅,即主要是對航空公司､建筑公司等在特定區域(主要是機場周圍､建筑工地周圍)產生噪聲的行為征收的一種稅,其稅基為噪聲的產生量｡
(四)改革相關稅種,完善稅收優惠政策
1.消費稅應體現循環經濟的理念
這次消費稅的調整充分體現了國家利用稅收手段促進循環經濟發展,鼓勵發展環境保護型､資源節約型､高附加值的產業,同時也存在“抓大放小”等方面的問題｡從長期來看,今后可以從以下幾個方面加以完善:(1)改價內稅為價外稅,凸顯消費稅引導綠色消費的作用｡參照國外銷售稅的經驗,可考慮采用價外稅｡即在應稅商品價格之外,另外收取消費稅金｡(2)擴大征稅范圍｡在更大的范圍內重點要將非循環經濟范疇的重要消費品納入消費稅范圍,以此拉開其與循環經濟產品的稅負差距,從而促進循環經濟的發展｡尤其是應把資源消耗量大､環境污染嚴重的消費品,列入消費稅的征收范圍｡(3)增設促進循環經濟發展的優惠政策｡為了促進節能,對使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具實行低稅或免稅｡對于資源消耗量小､能循環利用資源的產品和不會對環境造成污染的綠色產品､清潔產品不征收消費稅｡另外,應適當提高成品油尤其是汽油和柴油的稅率,提高木制一次性筷子和實木地板的稅率,以體現循環經濟的理念｡
2.調整車輛購置稅､車船使用稅政策
一是對以清潔能源為動力,符合節能技術標準的車輛,可按適當比例給予減征車輛購置稅的優惠｡二是改革車船使用稅的計稅標準,對不同能耗水平的車船規定不同的征稅額度,實行差別征收｡
3.改革增值稅,促進循環型企業發展②
(1)擴大增值稅的征稅范圍,以保持增值稅“鏈條”的完整性,促進增值稅的規范化管理｡增值稅的國際實踐表明,其實施范圍宜寬不宜窄｡因此,我國增值稅應進一步擴大征稅范圍,盡量向勞務領域延伸｡擴大增值稅的征稅范圍應循序漸進,從簡化稅制､加強管理和增加收入出發,近期應首先考慮將與商品生產､經營關聯度較大的服務業,如征收營業稅的交通運輸業､建筑安裝業,以及征收營業稅重復征稅矛盾比較突出的銷售不動產的房地產業等行業納入增值稅的征稅范圍,再逐步向其他服務行業延伸｡同時,擴大增值稅的征稅范圍,延長了增值稅的“鏈條”,增強了增值稅的內部制約作用,減少部分稅收流失,增加一部分財政收入,在一定程度上緩解了增值稅轉型對財政收入的壓力｡(2)全面實施增值稅轉型｡①目前,我國僅在東北老工業基地的行業進行“消費型”增值稅試點,其余地區仍實行的是“生產型”增值稅｡即絕大部分企業購進固定資產的增值稅進項稅額不得抵扣,這沉重打擊了循環型企業投資于環保設備､節能設備和用于資源循環利用設備的積極性｡基于對增值稅“中性”特征的考慮,應在總結東北增值稅轉型試點經驗及財政收入總量比較樂觀基礎上,全面實施增值稅轉型｡②實施增值稅的全面轉型,資本､技術密集型行業是最大受益者,而循環型企業因其資本有機構成較高,自然從中受益匪淺｡(3)適當降低增值稅稅率,將現行的17%基本稅率和13%低稅率適當調低,合理調整稅率結構｡對一般納稅人,走“輕稅嚴管”的路子｡對小規模納稅人可進一步降低征收率,如降為2%或3%,以促進小規模納稅人經濟的發展｡(4)進一步規范增值稅的減免優惠政策,以保持增值稅抵扣鏈條的完整性｡增值稅的內在機制是排斥免稅的,所以要求增值稅減免稅應盡可能的少,對確實要減免的產品和項目,應盡量避免最終環節以外的稅收優惠｡可見,利用增值稅促進循環型企業發展,政策示范的意義將大于實際上的經濟意義｡另外,對一些過渡性的優惠措施,要進行清理,該取消的要堅決取消｡1)凡列入國家《節能產品目錄》和《關于政府節能采購的意見》生產和使用目錄范圍內的產品給予減免稅的優惠政策｡對部分符合《資源綜合利用目錄》的產品如“三廢”的增值稅實行,同時提高購入廢舊物資的進項抵扣率,并對廢舊物資加工企業予以減免增值稅,提高廢舊物資的利用效率｡2)完善增值稅抵扣鏈條并盡量保持其完整性｡首先對資源綜合利用企業從外部購入(或無償取得)的廢渣等原材料､循環利用的內部廢棄物等納入增值稅抵扣鏈條中,在核實購入量､使用量等資料基礎上準予抵扣,從而降低企業稅負,促進資源循環利用｡其次,以合理拉開利用再生資源和資源綜合利用與原生資源之間的稅負差距為目標,通過提高進項稅抵扣的辦法,實現循環經濟的稅收優勢｡如允許廢舊輪胎綜合利用企業在取得廢舊輪胎時按10%(或更高)抵扣進項稅,翻新輪胎實行13%(或更低)的低稅率｡3)取消不利于污染控制的稅收減免,如對生產金､銀產品銷售收入免征增值稅的規定應予以取消｡取消對農膜､農藥特別是劇毒農藥免征增值稅規定,以免對土壤和水資源的保護產生不良影響｡
4.其他稅收優惠政策
可選擇的其他稅收優惠政策包括:一是對符合一定標準的循環型企業,在城鎮土地使用稅､房產稅方面可適當給予一定的減稅或免稅優惠｡二是在合理數量范圍內,進口國內不能生產的直接用于生產循環經濟范疇產品(節能產品､環保產品)的設備,免征進口關稅和進口環節增值稅｡三是對從事節能､資源循環利用等相關技術開發､技術轉讓業務和與之相關的技術咨詢､技術服務業務取得的收入,免征營業稅｡
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（一）環境金融作用
1、合理調節資金、配置資源作用。環境金融對于環保、生態、可循環發展的生態企業和項目優先配資的傾向，將會促進資金和資源的綠色流向，對企業發展和企業資金的配置起導向和約束作用。利于我國產業向高效、綠色方向升級。2、優先管控環境風險作用。經濟人具有逐利、驅害的本性，通過這一追求可以有效避免生態金融項目風險，而綠色生態金融項目正好是環境風險極低的投資方向。可以通過投資環境金融，挖掘新商機、走向新征程。3、引導社會投資方向的作用。當局通過對環境金融的的政策扶持和輿論導向，可以促進高新生態技術的創新與研發，推動企業向環保、生態金融創新方面進行投資，規范企業健康經營，促進產業綠色發展。
（二）發展低碳經濟的必要性
1、是經濟可持續發展的需要。發展環境金融，對于國家產業升級、經濟力量增強有著重要的影響力。特別對于發展中國家，發展新型綠色產業，極大的促進了經濟的可持續發展和社會的進步。對我國而言，目前生態環境形勢依然嚴峻。盡快轉變經濟發展模式，調整優化產業結構，扶持和鼓勵技術創新，通過金融創新，引導社會經濟向資源節約、環境友好的方向發展成為一種剛性的需要，也是中國經濟可持續發展的必由之路。2、是推進生態文明建設的重要手段。生態文明是對以往“重視經濟發展，忽視環境保護”戰略的反思和補救。環境金融是補救生態文明建設、優化經濟發展的重要動力。綠色農業、低碳工業、碳金融正是環境金融的具體內容體現。3、是解決環保籌資難題、調劑資金余缺的重要方式。資金需求量大、籌資難是我國環保事業發展的攔路虎。環保工程如果沒有金融搭臺難以產生經濟價值，對于逐利本性的社會資金來說嚴重缺乏吸引力。僅僅依靠國家政府維持環保投入常出現資金瓶頸和產業困境。而環境金融的投資能夠獲取良好收益和政策扶持，這將激勵大量資金進入環保領域，促進了投資主體的多元化。
（三）深化環境金融創新的建議
【關鍵詞】 循環經濟 農業環境
新鄭市正處于經濟體制轉變的過度時期,面臨著環境與發展的問題。由于人們對環境與發展的相互依存關系缺乏足夠的認識,農村人口的迅速增長,農業資源與環境不合理利用現象普遍存在。現農業環境問題日益突出,制約了農業發展,形成了潛在農業環境危機。在農業生產、生活中有效推廣循環經濟模式,對促進農業可持續發展和農村環境改善具有重要現實意義和深遠歷史意義。
一、新鄭市農業環境問題
(一)耕地面積逐年減少,中低產田面積加大,土壤質量退化嚴重
據新鄭市農業環境調查顯示:2002年度我市耕地減少85.26公頃;園地減少25.34公頃;林地減少59.29公頃,其原因除部分耕地退耕還林,退耕還牧,農業生產種植等結構調整外,還與近些年城鎮及鄉村大量用地有直接關系。
新鄭市耕地中中低產田面積較大,土壤存在瘠、薄、瘦、漏、粘、沙化、鹽堿化等障礙因素制約了本市可持續發展。
(二)農業生態環境脆弱,自然災害頻繁
1、沙漠化威脅依然存在。新鄭市京廣鐵路以東地區大部分為沙區,雖經連年植樹造林,但沙漠化有南侵趨勢。
2、生態環境惡化趨勢沒有得到根本遏制。新鄭市山地丘陵區植被雖經大力營造,但仍未理想覆蓋,加之降雨季節性分布不均,水土流失仍有發生,沙區地帶,防護林正在建設鞏固當中,防護體系還不很強。
3、自然災害頻繁,對農業生產影響嚴重。新鄭地處中原腹地,從氣候對農業的生產影響的關系看,氣候資源開發潛力很大,但同時氣象災害發生頻率大、范圍廣,危害亦較重。
(三)農業環境污染日益嚴重
1、工業和城市“三廢”排放量的急劇增加是造成農業環境污染的主要原因。隨著我市工業進程的加快,工業“三廢”排放量的急劇增加,給大氣環境、水環境造成了很大壓力。
2、鄉鎮企業的發展也造成了農業環境污染。鄉鎮企業缺乏環保和農業生態科學知識,不注意長遠利益的結合,盲目布點,亂占耕地,亂開亂采,浪費資源,污染環境。
3、農用化學物質的大量使用對環境的污染。農民過度使用農藥問題普遍存在,造成化肥施用過量,土壤、水體因富含氮磷而質量下降,形成污染。
4、農業固體廢物的不合理利用。農民利用秸稈積極性不高,無組織焚燒秸稈,隨意堆棄造成資源浪費,嚴重污染農業環境。農村養殖業發展迅速,但大部分畜禽糞便未經處理直接施入農田或隨意堆放,污染土壤,釋放有害氣體,影響農村環境衛生。
二、 新鄭市農業環境保護對策
(一)宣教開路,樹立循環經濟觀念
充分發揮新聞媒體,各類學校等作用,做好環保宣傳動員,尤其是在廣大農村宣傳農業資源減量化、再利用、再循環、再思考的循環經濟觀念。
(二)重視生態環境建設,走循環經濟之路
1、根據新鄭市實際情況,研究發展循環經濟發展規劃。通過制定和實施循環經濟計劃,系統地、有計劃地、有針對性地在全市全面推行循環經濟工作,把循環經濟農業有機結合起來。
2、抓好循環經濟試點建設。認真總結當前全國、全省、全市再循環經濟方面取得成功經驗,樹立循環經濟農業典型,并逐步推廣,努力實現節約型農業、資源型農業、環保型農業。
3、加強農業基礎工程建設。一是加強農田林網化建設。按照“鞏固、完善、提高”的林業建設原則,抓好農田綜合防護林的營造和完善工作,鑄造農田林網化建設體系。二是建立防風固沙林帶。三是加強水土流失的綜合治理,推進水土保持。四是繼續建設生態農業,實現農業生態環境的良性循環。
三、合理運用循環經濟原則,控制農業環境污染
(一)工業和城市“三廢”污染防治對策
1、鄉鎮企業污染控制對策。通過加強環境規劃,合理布局,調整產業結構,保護資源,改進生產工藝和設備,綜合利用,深度開發等手段來實現。
2、城市及工業廢棄物的農業利用及污染防治對策。城市及工業廢棄物的農業利用和污染防治應遵循經濟效益、生態效益、社會效益統一原則,做到加強管理,化害為利,以防為主,綜合防治。
(二)農村環境污染防治對策
1、減少農業資源浪費,減少污染實現農業資源和污染減量化。“節地”。修建居民區、小城鎮、修路、建廠、基礎設施等都要注意節約用地。發展節能省地型住宅,引進優良品種發展優質高產田(相同產量減少種植面積)。“節水”。大力發展節水農業,推廣節水技術調整農作物結構,變對抗性為適應性。“節種”。科學種植,克服多種就多收的想當然思想。“節肥”大力推廣有機肥,科學施用化肥,減少因過量施用化肥造成的土壤元素失調、土地板結、水體富營養化、化肥污染等影響。“節藥”。合理運用生態良性循環辦法吸引和繁殖各種鳥類以防治病蟲害,嚴禁施用高毒高殘留農藥。“節電”。大力推廣各種先進節電技術、設備、產品,減少農村生產生活用電。“節煤”。大力發展農用沼氣,使用節能灶,減少污染。“減人”。減少從事農業生產的農民,鼓勵農民進城或發展副業。
2、做強加工業實現資源再利用。農產品加工業的發展要以市場為導向,依靠科技進步,推進初級加工向附加值、精深加工轉變,由資源消耗向高效利用型轉變。
3、發展沼氣實現農業廢棄物再循環利用。大力發展沼氣可推動結構調整、促進養殖發展、降低生產成本、提高品質風味、解決化學殘留、提供清潔能源、保護森林資源、增加收入、有效治理污染、開辟保鮮新路、改善農村衛生、治理面源污染、提升文明程度、縮小城鄉差距。
綜上所述,新鄭農業環境是存在這樣那樣的隱患,老的農業發展模式,農業政策在一定程度上制約農業的快速發展,因此,本次研究新鄭農業環境,探索循環經濟在農業中的運用,是一種償試和探討,挖掘農業環境潛力,給予科學合理的對策解決。同時,針對我市好的農業環境改善已有成功經驗的措施予以挖掘推廣。
[關鍵詞]循環經濟；保護環境；激勵機制
[中圖分類號]F312.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432(2008)52-0067-02
循環經濟倡導的是一種與環境和諧的經濟發展模式。它要求把經濟組成一個“資源―產品―再生資源”的反饋式流程，所有的物質和能源在不斷進行的經濟循環中得到合理持久的利用，以把經濟活動對自然和社會環境影響降到最小程度。
發展循環經濟，節約資源和保護環境具有公益性。需要政府干預以彌補市場失敗，同時采用經濟手段促進循環經濟的發展，本質上是促使企業在市場經濟條件下能夠主動創造性地發展循環經濟，只有這樣循環經濟才能得到持久發展。
應該看到，循環經濟生產方式中試圖實現減量和循環的多數環節，并不是市場經濟條件下企業的必然選擇，現行市場條件下源自再生利用和再生利用的原料不僅性能上常常不占優勢，價格也不占優勢，以致循環經濟難以自發進行。循環經濟發展需要靠法律支持，也要靠政策和機制創新推進。在這種背景下，應從多方面考慮促進循環經濟發展的激勵機制。
1 利用財稅政策激勵循環經濟的發展
財政稅收政策主要是通過建立專項基金，投資傾斜以及對發展循環經濟的稅收優惠政策。我國對循環經濟現已實行了一些財稅方面的支持，在激勵循環經濟發展上，還應在以下幾方面完善財稅政策的支持力度。
1.1 設置專門的環境保護稅種，增加稅收優惠措施
我國設置專門的促進循環經濟的稅種以加強資源再生利用、綜合利用、淘汰落后技術工藝，促進循環經濟相關產業的發展，同時對促進循環經濟發展產業給予稅收優惠。
1.2 建立循環經濟發展基金
主要用于循環經濟技術、產品開發和推廣等，支持循環經濟發展示范項目，開展循環經濟宣傳、培訓、教育和能力建設，開展循環經濟信息網絡體系建設，對發展循環經濟做出突出貢獻的進行獎勵。
1.3 投資傾斜
各級政府經濟綜合宏觀調控部門在制訂和實施投資計劃時，應當重點關注節能、節材、節水、資源綜合利用等項目，金融機構應當給予其貸款等信貸支持，對生產進口淘汰技術設備資金上嚴格控制。
2 通過科技立法，促進循環經濟快速發展
創造有利于循環經濟發展的科研環境，建立循環經濟的技術支撐體系是實現循環經濟的根本保證，包括環境工程技術、進行廢物再利用的資源化技術、生產綠色產品的清潔生產技術等，為建立一個最佳生產、最佳消費、最少廢棄的循環經濟社會應當構建包括資源開發、流通消費、循環利用全過程的循環型技術體系，政府應為這些技術的產生創造適宜的科研環境。各地政府不僅要為研發機構提供資金，而且應拿出資金以課題招標的方式扶持民營研發機構和企業的研發活動，要依法保護研發機構成果的知識產權，用有償轉讓、技術參股、政府購買等多種方式使研發機構獲取合理的經濟效益，從而以科學手段促進循環經濟快速發展。
3 塑造各種綠色管理與獎勵制度
在購買性支出的投資性支出方面，政府應增加投入，促進有利于循環經濟發展的公共設施建設。由于公共設施建設的承建企業經濟負擔較重，政府通過投資性支出，既可為企業創造公平的競爭環境，同時也可以調動企業建設循環經濟的積極性。在購買性支出的消費性支出方面，政府可通過實際的綠色購買行為促進循環經濟的發展。如優先采購具有綠色標志體系認證的，用標準化配件生產的產品。通過改變政府的購買行為，可以影響消費者和企業的生產方向，從而促進循環經濟的發展。
政府可考慮給開展循環經濟的企業以財政補貼與稅費的照顧。對那些主動制定環境質量標準與污染物排放標準高于國家環境質量標準，地方補充標準以及國家污染物排放標準，地方污染物排放標準的企業應給予各項獎勵性待遇，如采取優惠信貸制度或嚴格信貸制度、財政貼息、稅前還貸，使用無污染或減少污染的機器設備可加速折舊等。政府可采取國外的一些稅收方式，如美國的稅收減免政策、日本的特別退稅政策，不實行稅收獎勵政策，也可利用發達國家普遍采用的一些稅收辦法，如征收生態稅、填埋和焚燒稅、新鮮材料稅。從而制定出特別的稅、費政策來推動清潔生產技術的開發和應用。
