時間：2023-03-14 15:16:39
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關鍵詞:低保制度;低保對象;社會救助
Abstract: City residents of the minimum subsistence guarantee system is the last line of defense to protect the basic livelihood of the people of the city difficult, it is China's social assistance system development important performance and perfect, opened up a new way for the implementation of social assistance in china. Of course, our country city minimal assurance system still exists many problems in the implementation process, facing many difficulties, this article from the aspects of objects to verify the work difficulty is big, carries on the analysis, and proposed the establishment of the property declaration, strengthen revenue income property to establish information sharing mechanism and suggestions.
Key words: subsistence allowance system; objects; social assistance
中圖分類號：C954城市居民最低生活保障制度（以下簡稱低保制度）于1997年開始在全國范圍內實施，已經成為我國社會建設的重要內容。十多年的實踐表明，低保制度在保障城市困難群眾基本生活、維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用，被稱為最后一道社會安全網。同時，作為一項新生事物，城市低保在實踐過程中還存在著很多不足之處，還需要不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善。
一、我國城市低保工作現狀
經過十幾年的不斷探索和實踐，我國城市低保工作已經步入了一個穩(wěn)步發(fā)展的階段，以四川省長寧縣為例，從1998年長寧縣實施城市居民最低生活保障制度以來，經過十多年的完善發(fā)展，保障范圍日益擴展、資金投入日益加大、管理水平日益提高，使數以萬計的城鎮(zhèn)居民從這項制度中受益，解決了大多數困難群眾的基本生活問題。截止2012年，2012年全年累計保障城市低保對象95481人，支出資金2008.6萬元。隨著社會和經濟的不斷發(fā)展，低保制度將得到更長足的發(fā)展，取得更大的成果，當然，在我們取得成績的同時我們必須清醒的認識到，我國城市低保制度在實施過程中遇到了諸多問題，在實踐操作中仍面臨許多困境，只有解決好這些現實問題，才能使這項制度得到更好的實施，使更多困難群眾從中受益。
二、低保制度在實踐中存在的問題
1、低保對象核實工作難度大。城市低保對象的界定主要以家庭收入為標準，由于勞動者就業(yè)渠道和收入來源的多樣性，家庭隱性收入核實難度大，造成一些家庭主要收入錯報、漏報、甚至不報的現象，在實際操作中又由于人均收入核實缺乏統(tǒng)一標準，低保工作人員也就缺乏相應的核查手段，因此，如何才能準確認定家庭收入，確保城市低保救助的公平性成了民政工作人員工作的難點和重點。另外，由于銀行存款、房產、車輛、公積金、社會保險等信息分散在不同的機構和部門等因素，民政部門在核查低保申請人家庭財產和家庭收入時，還面臨著部門間信息無法共享等難題。所以，大多數地方現在都主要是采取低保申請人出示收入證明、社會救助工作人員入戶調查和鄰居取證的方式展開，為了彌補家庭收入審核手段的不足，也采取民主評議、社區(qū)公示等辦法。
2、城市低保制度實施中缺乏社會參與。近年來，國家不斷加強對城鄉(xiāng)低保的資金投入，各地也就低保資金的管理和發(fā)放制定了一系列的規(guī)范要求，在低保對象的確定、低保的動態(tài)管理、低保資金的發(fā)放等方面取得了突破和進展，但由于保障對象較多，地區(qū)經濟發(fā)展水平不平衡等因素的制約，緊靠國家財政的投入是遠遠不夠的，而且缺乏社會參與的低保制度無法有效整合社會救助信息，難以推動非政府組織的介入，城市低保制度完善還任重道遠。
3、 邊緣人群救助制度缺失。
城市低保邊緣戶是指家庭收入水平略微高于城市低保標準線以上的人群和家庭，但實際生活水平卻低于享受專項救助后的低保對象，他們同樣是處于貧困的人群，但未能獲得社會救助。隨著社會救助制度的建立和不斷完善，社會各界對城市貧困問題以及城市低保邊緣人群的利益問題更加關注，因此如何在嚴格執(zhí)行低保標準的同時，使城市低保邊緣人群也感受到低保配套措施的好處，防止和避免這些處于貧困邊緣的人陷入困境，使社會救助充分體現公平性和公正性。
三、完善城市低保制度的幾點建議
建立家庭財產、收入申報制度。家庭猜測、收入申報制度是指低保申請人基于誠信原則定期如實向低保管理部門報告其家庭財產和收入情況，低保管理部門要建立相應的管理和懲罰制度，民政部門應與人社、衛(wèi)生、工商、房管、公安、交通、金融等相關部門等部門建立協(xié)作關系，建立居民財產收入共享機制，只有實現部門間信息共享，才有可能更為準確地核查低保申請人的家庭收入以及財產狀況，實現城市貧困家庭的準確認定。另外，低保工作人員要定期或者不定期入戶進行調查和核實，通過明察暗訪、群眾調查的方式獲得更為真實和準確的信息，對謊報、少報、漏報的情況也要及時進行處理。建立家庭申報財產申報制度不僅有助于樹立低保申請人的誠信觀念，強化其法律意識而且還將為低保工作人員核查其家庭收入提供依據。
建立城市低保邊緣戶救助制度。雖然有些地方就城市低保邊緣人群的救助問題出臺了一些規(guī)定，但由于現行的低保政策并沒有對如何保障這部分人群的基本生活做出明確的規(guī)定，制定專項的救助政策，使得這些邊緣人群失去了低保救助政策的保護。因此，應在現行低保政策基礎上制定其他專項救助政策，為那些家庭人均收入稍微高出低保標準的邊緣群體提供必要的支持，實行按需救助，特別是提供一些專項救助。此外，還應盡快出臺低保邊緣戶的認定辦法，摸清低保邊緣戶的具體情況和大概規(guī)模，根據實際情況對低保邊緣戶實施救助，按照低保邊緣戶的困難程度進行逐級分類，在現有的救助政策下，允許低保邊緣戶享受部分優(yōu)惠政策。城市低保邊緣戶救助政策是對城市低保政策的延伸和重要補充，也是對城市社會救助政策的進一步完善，通過建立這種長效的救助機制，解決邊緣群體的生活困難問題，防止邊緣群體繼續(xù)貧困化。
鼓勵引進非營利組織介入城市低保。非營利組織的廣泛參與是城市低保工作健康發(fā)展的重要途徑，對于城市困難群眾來說，金錢上的支持只是暫時的，要想真正脫貧，實現生活質量的提高，教育、技能、項目等方面的支持對于他們來說更為重要，非營利組織的介入可以為城市低保家庭提供更廣泛、更深入的救助，針對有工作能力、有工作意愿的低保戶，非營利組織為其提供短期培訓，以實用技術和適應性培訓為主，傳授易于掌握、操作簡單的技能，重點培養(yǎng)當前勞動力市場急需的工作技能，讓這些低保戶們能夠憑借自己的力量重新回到勞動力市場中就業(yè)。針對有能力、有想法、但苦于缺乏資金運作的低保戶，發(fā)放小額貸款，在注入資金的同時，激發(fā)個體的責任意識和自我價值感，鼓勵與扶持項目人通過自己的專長消除貧困、 勤勞致富。
參考文獻:
關鍵詞：貧困救助調查思考
貧困，一般是指個人或家庭依靠勞動所得和其他合法收入不能維持其基本生存需求的一種經濟狀況。貧困問題是一個世界性難題。我國政府為有效解決城市貧困問題，建立了相應的法律法規(guī)，形成了較為完善的社會救助體系，在反貧困方面取得了舉世矚目的成就。對于城市貧困，我國政府主要通過建立以最低生活保障制度為主的社會救助制度，來解決貧困群體的基本“生存”問題。近年來，我國城市貧困人口數量不斷增加，貧困問題已成為一個重要的社會問題，以“低?！睘橹鞯纳鐣戎贫仍趯嵤┲斜┞冻鲆恍┤毕?。研究當前較為嚴峻的城鎮(zhèn)貧困問題，分析致貧原因，思考現行扶貧救助制度存在的問題，有助于我們進一步完善社會救助制度，保障公民基本生活，促進社會公平，維護社會穩(wěn)定。
城市貧困狀況及致貧原因調查思考
城市貧困現狀
改革開放前，我國實行的是計劃經濟，對城鎮(zhèn)居民采取供給制度，城鎮(zhèn)居民總體生活水平雖不算太高，但較為穩(wěn)定。城鎮(zhèn)貧困人員主要是“三無人員”（無生活來源，無勞動能力，無贍養(yǎng)人或扶養(yǎng)人），由于數量少，政府能較好地解決。改革開放后，隨著經濟體制改革的進一步深入，貧困人口的數量開始逐年增多，1997年達到281萬人，2000年達到402萬人，2003年已達到2053.6萬人。過多的貧困人口，勢必對我國社會、經濟、政治等方面產生嚴重影響。一方面，由于收入差距過大，使勞動者滋生不滿情緒，從而降低其勞動積極性和勞動效率；另一方面，由于貧困人口增多，收入過低，抑制了社會的有效需求，平均消費傾向和邊際消費傾向都會下降，富人過度儲蓄，而窮人消費不足，嚴重影響社會經濟發(fā)展；第三方面，由于貧困人員難以維持本人及家庭成員的基本生活，勢必影響勞動力的再生產；第四方面，分配不均，貧富差距過大，易激化社會矛盾，引發(fā)社會動蕩，影響政治穩(wěn)定。
致貧原因分析
分析城市居民致貧的原因，可以歸納在三個方面：社會原因、貧困者自身原因、自然原因。其中，社會原因是城市致貧的重要因素。
社會原因。社會原因致貧主要反映在三個方面。一方面是經濟體制改革（尤其是國有企業(yè)改革），使下崗、失業(yè)人員大量增加，造成其收入下降，陷入經濟困難。1987年我國城鎮(zhèn)失業(yè)人數為276.6萬人，到2001年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數已達681萬人，每年失業(yè)人口以6.64%的速度遞增。另一方面是產業(yè)結構調整，引起貧困人口增加。以紡織工業(yè)為例，紡織工業(yè)曾是我國支撐產業(yè)，吸納了大量人員就業(yè)。在產業(yè)結構調整中，紡織行業(yè)有120萬職工下崗分流。由于下崗職工普遍年齡偏大、文化程度偏低、技能單一，因此再就業(yè)十分困難，收入難以維持基本生活，貧困職工數量不斷增加。第三方面是分配制度改革，增加了城市貧困人口數量。計劃經濟體制下，“按勞分配”被看成是唯一的分配原則，居民收入渠道單一，工資級差小，收入較為均等；改革開放后，實行了“按勞分配為主，多種分配形式并存”、“按勞分配和按生產要素分配相結合”等分配原則。分配制度的改革，極大地促進了生產力的發(fā)展和經濟效率的提高，但也使城市居民收入差距進一步拉大，貧困人口數量進一步增多。
此外，社保制度的改革、住房制度的改革、教育制度的改革等社會變革，一定程度上也增加了城市居民的經濟負擔與經濟風險，這些也是造成城市貧困的原因。
貧困者自身原因。貧困者絕大部分文化素質偏低，技術能力不高。據調查，在下崗人員中，初中以下文化程度占48%，初級工或沒有技術等級的人員占52.6%。在人才競聘中，他們缺乏優(yōu)勢，難以找到合適的工作，收入大幅下降；貧困人員家庭一般負擔都較重。如家庭普遍人口較多，家庭成員健康狀況不良，一些家庭有危重病人、殘疾人，使家庭開支過多，負擔過重；就業(yè)觀念成舊，害怕競爭，留戀傳統(tǒng)的固定工作、固定工資生活方式，遇到問題希望政府幫助解決，對工作期望值過高；特殊群體就業(yè)能力不足，如女性職工、殘疾人、大齡人等群體，由于難以找到工作，收入也成問題。
自然原因。自然原因主要是指各種自然災害發(fā)生造成社會貧困。我國是自然災害多發(fā)的國家，每年都有水災、火災、旱災、風雪災等災情發(fā)生。這些自然災害一旦發(fā)生，將可能毀損居民的住房或其它財物，造成居民生活困難，使其暫時難以維持基本生活，形成社會貧困。
對于我國社會救助制度的調查思考
解決貧困問題，其有效手段就是由政府牽頭，通過法律保障，建立社會救助制度。我國針對城市貧困的社會救助制度主要包括最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、災害救助制度。其中，最低生活保障制度是城市救助制度的核心，在解決當前貧困問題方面起到了重要作用，解決了我國大量下崗失業(yè)人員基本生活問題。但同時這項制度在實踐中也暴露出一些問題，需要我們進一步思考，以此進一步完善我國社會救助制度，更好地解決我國城市貧困問題。
關于“低保”制度的調查思考
“低保”制度覆蓋范圍問題。據調查，目前未納入“低?！狈秶呢毨后w主要有：部分縣級地區(qū)貧困人員，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人員，大中城市中的貧困農民工、流動人員、暫住人員，大中城市中未被“低?！睓C構審核批準的貧困人員。
據統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)貧困人口中有超過50%的居民，由于種種原因未被納入“低?！狈秶?，其基本生活得不到保障，生活極度困難。
“低?！敝贫雀采w范圍過窄，一方面是由于一些地方“低?！辟Y金嚴重不足，沒有足夠的能力去救助所有貧困人員；另一方面是由于“低?！惫芾砣藛T不夠、管理機構不健全、管理制度不完善，沒有即時審核貧困申請，不能按時足額發(fā)放“低保金”；第三方面是貧困審核存在一些問題，使一些貧困人員不能享受“低保”，如一些地方不是按“實際收入”而是按“虛擬收入”確定家庭收入，一些地方規(guī)定有金銀首飾的家庭、有電視機電冰箱的家庭、居委會反映經常吃葷的家庭，均不屬“低保”對象，一些地方把居民的安置費、搬遷費、撫恤金等也計入收入，這些審核標準和觀念，使一些貧困人員不能得到“低?！敝贫鹊谋Ｕ?。
“低保”制度的管理問題。管理機構不夠健全，管理人員數量不足?！暗捅！敝贫鹊膶嵤?，主要由各地的民政部門組織，最終由街道辦事處社會保障所來完成。目前，部分地區(qū)社會保障所還未建立，一些地區(qū)社會保障所僅配備兩名“低保”專職人員，要負責轄區(qū)數百人的貧困申請、審核，“低?！苯鸬陌l(fā)放、監(jiān)督等工作，很難將工作做細做好。許多“低保”申請長期得不到批復，部分人員隱瞞收入、虛報假報家庭情況，管理人員難以有效監(jiān)督核定。
“低保”標準不夠合理。一方面，各地主要根據當地維持居民最低生活需要來確定“低保”標準，“低保金”過低。沒有從“相對貧困”角度，從社會進步、經濟發(fā)展角度，確定合理的“低?！睒藴?，以此改善貧困家庭生活，縮小貧富懸殊，提高社會整體生活水平。另一方面，貧困家庭收入發(fā)展了變化，“低?！睒藴孰y以隨之做出及時調整。其原因在于，一些貧困家庭隱瞞就業(yè)情況及收入情況，其所在工作單位也幫助員工開虛假收入證明，社保人員難以深入調查取證。第三方面，對于有勞動能力、無勞動能力，有特殊困難家庭、無特殊困難家庭，沒有實行差別“低?！本戎前簇毨Ъ彝ト司杖攵嗌偌凹彝ト丝跀盗縼戆l(fā)放“低?！苯?。目前，一些地方對有勞動能力，有一定收入（或隱型收入）的貧困人員實行了差別救助，在“低?！贝鰳藴?、“低?！毕硎軙r間長短等方面與特殊貧困群體有所不同，對特殊貧困家庭，如家有危重病人、有殘疾人，家庭人口數量較多等這樣的家庭，適當調高“低?！睒藴?。
“低?！敝贫鹊墓脚c效率問題。如何讓有限的救助資金產生最大限度的社會效益，如何讓真正需要救助的家庭得到社會救助，如何讓“低?！敝贫燃饶苓_到救助貧困的目的，也可起到鼓勵勞動就業(yè)的作用，這些問題也需要我們進一步思考。
我國現行“低?！敝贫纫?guī)定，低保金的發(fā)放實行收入差額補助制度，貧困人員如有部分收入，則“低?！苯鸢l(fā)放時，將從“低保”標準中扣減其收入部分。這樣的規(guī)定，不利于促進勞動就業(yè)，不利于社會經濟發(fā)展。
我國現行“低保”制度還規(guī)定，享受“低?！钡募彝?，還可以享受廉租房、經濟適用房、醫(yī)療救助、教育減免、創(chuàng)業(yè)稅收及信貸優(yōu)惠，而接近貧困線的“準貧困”居民，既不能享受“低?！?，也不能享受其它救助，這對于低收入者很不公平。他們收入不高，又得不到相應救助，生活容易陷入貧困。
關于其它社會救助制度的調查思考
災害救助制度。我國災害救助制度主要由民政部門組織實施，由民政部門提供災民吃、穿、住等基本保障，以解決其暫時生活困難。
分析我國災害救助制度，主要存在缺乏法律保障，災害救助能力（如快速反應能力、綜合協(xié)調能力、物資保障能力、疫情控制能力）不足，災害監(jiān)測和災情信息管理不夠健全，抗災救災綜合協(xié)調能力欠缺等問題。當前，我們應建立省、市、縣各級救災信息網絡管理系統(tǒng)，應加強民政、水利、氣象、統(tǒng)計等部門的協(xié)調配合，建立災情定期會商制度，完善24小時災情監(jiān)測機制，建立和完善救災應急預案體系，建立救災物資的保障和供應工作機制，確保災害發(fā)生后各類救災物資調運渠道暢通，24小時內調運到位。
住房保障制度。針對貧困階層的住房保障，政府實行了住房公積金制度、廉租房制度、經濟適用房制度，以此解決貧困家庭住房問題。在實踐中，存在著如下幾個問題，應當引起我們的思考。
經濟適用住房價格偏高，貧困人員很難買得起，一些地方政府修建的經濟適用房實際上是被其它人員以各種方式買走。由于經濟適用房制度在實行中種種弊端的存在，這一制度將逐步被廢除。
廉租房過少。許多貧困無房家庭，自己又買不起經濟適用房，只得提出廉租住房申請。但由于房源少，申請后要等多年才有望解決，一些申請甚至等到最終都拿不到廉租住房。
優(yōu)惠政策不到位。如首付比例過高，稅費未得到減免優(yōu)惠，信貸手續(xù)繁雜，利率得不到優(yōu)惠等。當前，一些地方對貧困家庭購買解困房，規(guī)定首付比例可以低至“一成”，在申請審核、貸款利息、稅費減免等方面都給予方便或優(yōu)惠，較好地解決了貧困家庭住房問題。
據調查，目前有超過150萬個貧困家庭缺房，有35萬個貧困家庭人均建筑面積在8平方米以下，貧困居民中有25%的家庭靠借款購房。如首付過高，購房還款負擔過重，他們仍會繼續(xù)陷在貧困生活中。
關鍵詞：貧困 救助 調查 思考
貧困，一般是指個人或家庭依靠勞動所得和其他合法收入不能維持其基本生存需求的一種經濟狀況。貧困問題是一個世界性難題。我國政府為有效解決城市貧困問題，建立了相應的法律法規(guī)，形成了較為完善的社會救助體系，在反貧困方面取得了舉世矚目的成就。對于城市貧困，我國政府主要通過建立以最低生活保障制度為主的社會救助制度，來解決貧困群體的基本“生存”問題。近年來，我國城市貧困人口數量不斷增加，貧困問題已成為一個重要的社會問題，以“低?！睘橹鞯纳鐣戎贫仍趯嵤┲斜┞冻鲆恍┤毕?。研究當前較為嚴峻的城鎮(zhèn)貧困問題，分析致貧原因，思考現行扶貧救助制度存在的問題，有助于我們進一步完善社會救助制度，保障公民基本生活，促進社會公平，維護社會穩(wěn)定。
城市貧困狀況及致貧原因調查思考
城市貧困現狀
改革開放前，我國實行的是計劃經濟，對城鎮(zhèn)居民采取供給制度，城鎮(zhèn)居民總體生活水平雖不算太高，但較為穩(wěn)定。城鎮(zhèn)貧困人員主要是“三無人員”（無生活來源，無勞動能力，無贍養(yǎng)人或扶養(yǎng)人），由于數量少，政府能較好地解決。改革開放后，隨著經濟體制改革的進一步深入，貧困人口的數量開始逐年增多，1997年達到281萬人，2000年達到402萬人， 2003年已達到2053.6萬人。過多的貧困人口，勢必對我國社會、經濟、政治等方面產生嚴重影響。一方面，由于收入差距過大，使勞動者滋生不滿情緒，從而降低其勞動積極性和勞動效率；另一方面，由于貧困人口增多，收入過低，抑制了社會的有效需求，平均消費傾向和邊際消費傾向都會下降，富人過度儲蓄，而窮人消費不足，嚴重影響社會經濟發(fā)展；第三方面，由于貧困人員難以維持本人及家庭成員的基本生活，勢必影響勞動力的再生產；第四方面，分配不均，貧富差距過大，易激化社會矛盾，引發(fā)社會動蕩，影響政治穩(wěn)定。
致貧原因分析
分析城市居民致貧的原因，可以歸納在三個方面：社會原因、貧困者自身原因、自然原因。其中，社會原因是城市致貧的重要因素。
社會原因。社會原因致貧主要反映在三個方面。一方面是經濟體制改革（尤其是國有企業(yè)改革），使下崗、失業(yè)人員大量增加，造成其收入下降，陷入經濟困難。1987年我國城鎮(zhèn)失業(yè)人數為276.6萬人，到2001年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數已達681萬人，每年失業(yè)人口以6.64%的速度遞增。另一方面是產業(yè)結構調整，引起貧困人口增加。以紡織工業(yè)為例，紡織工業(yè)曾是我國支撐產業(yè)，吸納了大量人員就業(yè)。在產業(yè)結構調整中，紡織行業(yè)有120萬職工下崗分流。由于下崗職工普遍年齡偏大、文化程度偏低、技能單一，因此再就業(yè)十分困難，收入難以維持基本生活，貧困職工數量不斷增加。第三方面是分配制度改革，增加了城市貧困人口數量。計劃經濟體制下，“按勞分配”被看成是唯一的分配原則，居民收入渠道單一，工資級差小，收入較為均等；改革開放后，實行了“按勞分配為主，多種分配形式并存”、“按勞分配和按生產要素分配相結合”等分配原則。分配制度的改革，極大地促進了生產力的發(fā)展和經濟效率的提高，但也使城市居民收入差距進一步拉大，貧困人口數量進一步增多。
此外，社保制度的改革、住房制度的改革、教育制度的改革等社會變革，一定程度上也增加了城市居民的經濟負擔與經濟風險，這些也是造成城市貧困的原因。
貧困者自身原因。貧困者絕大部分文化素質偏低，技術能力不高。據調查，在下崗人員中，初中以下文化程度占48%，初級工或沒有技術等級的人員占52.6%。在人才競聘中，他們缺乏優(yōu)勢，難以找到合適的工作，收入大幅下降；貧困人員家庭一般負擔都較重。如家庭普遍人口較多，家庭成員健康狀況不良，一些家庭有危重病人、殘疾人，使家庭開支過多，負擔過重；就業(yè)觀念成舊，害怕競爭，留戀傳統(tǒng)的固定工作、固定工資生活方式，遇到問題希望政府幫助解決，對工作期望值過高；特殊群體就業(yè)能力不足，如女性職工、殘疾人、大齡人等群體，由于難以找到工作，收入也成問題。
自然原因。自然原因主要是指各種自然災害發(fā)生造成社會貧困。我國是自然災害多發(fā)的國家，每年都有水災、火災、旱災、風雪災等災情發(fā)生。這些自然災害一旦發(fā)生，將可能毀損居民的住房或其它財物，造成居民生活困難，使其暫時難以維持基本生活，形成社會貧困。
對于我國社會救助制度的調查思考
解決貧困問題，其有效手段就是由政府牽頭，通過法律保障，建立社會救助制度。我國針對城市貧困的社會救助制度主要包括最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、災害救助制度。其中，最低生活保障制度是城市救助制度的核心，在解決當前貧困問題方面起到了重要作用，解決了我國大量下崗失業(yè)人員基本生活問題。但同時這項制度在實踐中也暴露出一些問題，需要我們進一步思考，以此進一步完善我國社會救助制度，更好地解決我國城市貧困問題。
關于“低?！敝贫鹊恼{查思考
“低?！敝贫雀采w范圍問題。據調查，目前未納入“低保”范圍的貧困群體主要有：部分縣級地區(qū)貧困人員，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人員，大中城市中的貧困農民工、流動人員、暫住人員，大中城市中未被“低保”機構審核批準的貧困人員。
據統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)貧困人口中有超過50%的居民，由于種種原因未被納入“低?！狈秶浠旧畹貌坏奖Ｕ希顦O度困難。
“低?！敝贫雀采w范圍過窄，一方面是由于一些地方“低保”資金嚴重不足，沒有足夠的能力去救助所有貧困人員；另一方面是由于“低保”管理人員不夠、管理機構不健全、管理制度不完善，沒有即時審核貧困申請，不能按時足額發(fā)放“低保金”；第三方面是貧困審核存在一些問題，使一些貧困人員不能享受“低保”，如一些地方不是按“實際收入”而是按“虛擬收入”確定家庭收入，一些地方規(guī)定有金銀首飾的家庭、有電視機電冰箱的家庭、居委會反映經常吃葷的家庭，均不屬“低保”對象，一些地方把居民的安置費、搬遷費、撫恤金等也計入收入，這些審核標準和觀念，使一些貧困人員不能得到“低保”制度的保障。
“低?！敝贫鹊墓芾韱栴}。管理機構不夠健全，管理人員數量不足?！暗捅！敝贫鹊膶嵤饕筛鞯氐拿裾块T組織，最終由街道辦事處社會保障所來完成。目前，部分地區(qū)社會保障所還未建立，一些地區(qū)社會保障所僅配備兩名“低保”專職人員，要負責轄區(qū)數百人的貧困申請、審核，“低保”金的發(fā)放、監(jiān)督等工作，很難將工作做細做好。許多“低?！鄙暾堥L期得不到批復，部分人員隱瞞收入、虛報假報家庭情況，管理人員難以有效監(jiān)督核定。
“低?！睒藴什粔蚝侠?。一方面，各地主要根據當地維持居民最低生活需要來確定“低?！睒藴?，“低保金”過低。沒有從“相對貧困”角度，從社會進步、經濟發(fā)展角度，確定合理的“低?！睒藴?，以此改善貧困家庭生活，縮小貧富懸殊，提高社會整體生活水平。另一方面，貧困家庭收入發(fā)展了變化，“低保”標準難以隨之做出及時調整。其原因在于，一些貧困家庭隱瞞就業(yè)情況及收入情況，其所在工作單位也幫助員工開虛假收入證明，社保人員難以深入調查取證。第三方面，對于有勞動能力、無勞動能力，有特殊困難家庭、無特殊困難家庭，沒有實行差別“低保”救助，而是按貧困家庭人均收入多少及家庭人口數量來發(fā)放“低保”金。目前，一些地方對有勞動能力，有一定收入（或隱型收入）的貧困人員實行了差別救助，在“低?！贝鰳藴?、“低?！毕硎軙r間長短等方面與特殊貧困群體有所不同，對特殊貧困家庭，如家有危重病人、有殘疾人，家庭人口數量較多等這樣的家庭，適當調高“低保”標準。
“低保”制度的公平與效率問題。如何讓有限的救助資金產生最大限度的社會效益，如何讓真正需要救助的家庭得到社會救助，如何讓“低?！敝贫燃饶苓_到救助貧困的目的，也可起到鼓勵勞動就業(yè)的作用，這些問題也需要我們進一步思考。
我國現行“低?！敝贫纫?guī)定，低保金的發(fā)放實行收入差額補助制度，貧困人員如有部分收入，則“低保”金發(fā)放時，將從“低?！睒藴手锌蹨p其收入部分。這樣的規(guī)定，不利于促進勞動就業(yè)，不利于社會經濟發(fā)展。
我國現行“低?！敝贫冗€規(guī)定，享受“低?！钡募彝?，還可以享受廉租房、經濟適用房、醫(yī)療救助、教育減免、創(chuàng)業(yè)稅收及信貸優(yōu)惠，而接近貧困線的“準貧困”居民，既不能享受“低?！?，也不能享受其它救助，這對于低收入者很不公平。他們收入不高，又得不到相應救助，生活容易陷入貧困。
關于其它社會救助制度的調查思考
災害救助制度。我國災害救助制度主要由民政部門組織實施，由民政部門提供災民吃、穿、住等基本保障，以解決其暫時生活困難。
分析我國災害救助制度，主要存在缺乏法律保障，災害救助能力（如快速反應能力、綜合協(xié)調能力、物資保障能力、疫情控制能力）不足，災害監(jiān)測和災情信息管理不夠健全，抗災救災綜合協(xié)調能力欠缺等問題。當前，我們應建立省、市、縣各級救災信息網絡管理系統(tǒng)，應加強民政、水利、氣象、統(tǒng)計等部門的協(xié)調配合，建立災情定期會商制度，完善24小時災情監(jiān)測機制，建立和完善救災應急預案體系，建立救災物資的保障和供應工作機制，確保災害發(fā)生后各類救災物資調運渠道暢通，24小時內調運到位。
住房保障制度。針對貧困階層的住房保障，政府實行了住房公積金制度、廉租房制度、經濟適用房制度，以此解決貧困家庭住房問題。在實踐中，存在著如下幾個問題，應當引起我們的思考。
經濟適用住房價格偏高，貧困人員很難買得起，一些地方政府修建的經濟適用房實際上是被其它人員以各種方式買走。由于經濟適用房制度在實行中種種弊端的存在，這一制度將逐步被廢除。
廉租房過少。許多貧困無房家庭，自己又買不起經濟適用房，只得提出廉租住房申請。但由于房源少，申請后要等多年才有望解決，一些申請甚至等到最終都拿不到廉租住房。
優(yōu)惠政策不到位。如首付比例過高，稅費未得到減免優(yōu)惠，信貸手續(xù)繁雜，利率得不到優(yōu)惠等。當前，一些地方對貧困家庭購買解困房，規(guī)定首付比例可以低至“一成”，在申請審核、貸款利息、稅費減免等方面都給予方便或優(yōu)惠，較好地解決了貧困家庭住房問題。
據調查，目前有超過150萬個貧困家庭缺房，有35萬個貧困家庭人均建筑面積在8平方米以下，貧困居民中有25%的家庭靠借款購房。如首付過高，購房還款負擔過重，他們仍會繼續(xù)陷在貧困生活中。
一、領導重視，明確執(zhí)法主體
民政部門擔負著《社會救助暫行辦法》、《婚姻法》、《殯葬管理條例》、《村民委員會組織法》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《中華人民共和國老年人權益保障法》等60多個相關法律、法規(guī)和40多個部門規(guī)章的行政執(zhí)法與管理工作。近年來，XX縣民政局能夠圍繞貫徹落實國務院《社會救助暫行辦法》這一主線，加強執(zhí)法工作。自2013年起成立了以主要領導為組長、分管副局長為副組長、其他班子成員為成員的部門執(zhí)法工作領導小組，領導小組下設辦公室，指定專人負責抓好日常執(zhí)法工作。整個民政執(zhí)法工作能夠做到與民政業(yè)務工作同部署、同檢查、同落實、同考核。近三年來，局里制定下發(fā)了《年度執(zhí)法工作計劃》、《XX縣民政局“三重一大”行政決策程序規(guī)定》、《關于充分發(fā)揮黨員干部帶頭作用全面深化殯葬改革的實施意見》、《XX縣民政局民主法制領域改革工作計劃》、《XX縣民政局關于貫徹執(zhí)行〈社會救助暫行辦法〉的通知》等文件。通過設立執(zhí)法機構和健全相關制度，確保了民政部門執(zhí)法工作的落實。
二、加強學習教育，明確執(zhí)法對象
我局以普法促執(zhí)法，開展了形式多樣的學法用法和民政法律法規(guī)宣傳活動。一是認真組織參加依法行政培訓，對原有行政執(zhí)法人員的相關證件進行年審，并為1名工作人員新辦了行政執(zhí)法證。積極參加各類民政業(yè)務和執(zhí)法培訓，不斷提高依法行政的水平。二是組織《行政強制法》、《法治XX建設綱要》等文件精神的學習培訓，各股室結合各自工作實際，進一步明確法定職責、法定程序、法定權限，確保依法行政。三是廣泛利用媒體進行宣傳，在政府網站、民政網站、陽嶺風、電視臺、電臺等大力宣傳有關民政法律法規(guī)和政策規(guī)定，公開民政業(yè)務的辦事程序、工作動態(tài)等，2014年內在政府網站上公布了近20條與民政執(zhí)法為主的工作信息。四是圍繞民政中心工作進行宣傳，特別是對社會救助工作、婚姻登記、殯葬改革執(zhí)法工作以及社團登記管理、救災救濟救助、社會事務管理、退伍安置等惠民政策，都及時進行了宣傳，有的還舉辦了專題培訓，促進了依法行政，規(guī)范了服務管理。
三、完善電子政務平臺建設，進一步推進政務公開
一是健全我局政府信息公開機構，明確工作職責，修改完善政府信息公開、保密審查、協(xié)調、年報、考核、信息統(tǒng)計等8個制度；2015年上半年，我局在政府門戶網站設立了“XX縣民政局政務信息平臺”，在該網站上，我們設立和公布了行政許可、非行政許可、內設機構、領導信息、法規(guī)文件、工作動態(tài)、決策信息、行政行為等內容，機關各股室、局屬各單位做到及時在政府門戶網站上公開有關文件政策、工作動態(tài)等，建立依申請公開機制，并做到及時受理、辦理；在機關大廳建立政務公開欄，公開辦事程序和時限、收費項目、價格以及依據等，并及時更新內容；切實做好行政許可審批的窗口服務工作，實行“一站式”受理、辦結，我局在縣政務中心辦理的審批事項有社會組織登記審批和收養(yǎng)登記兩項，今年縣本級已辦理的社會組織成立登19個和收養(yǎng)登記6個，沒有一例違規(guī)審批。二是積極推行網上電子政務服務工作，專門設立了XX縣“12349”社會救助熱線并已與“96333”熱線合二為一，由96333話務員接聽，對于反映的“救急難”問題，納入96333統(tǒng)一受理、轉辦、回復、回訪流程。由話務員進行分類標記，轉辦到縣民政局“救急難”工作機構處理。對于一般的“救急難”問題，在5個工作日內回復，7個工作日內辦結。對于臨時救助問題，可在3個工作日內辦結、回復。三是根據法制辦的要求，認真開展行政執(zhí)法案件評查工作。2013年5月1日至2015年5月30日，我局沒有辦理行政許可案件，沒有行政處罰案件，沒有要求舉行聽證的處罰案件。
四、規(guī)范權力運行，依法依規(guī)行政
一是我局嚴格按照《XX縣民政局關于印發(fā)財務管理等九項制度的通知》和《XX市民政局行政處罰裁量權基準實用辦法》規(guī)范行政和執(zhí)法行為。按照縣法制辦和政務中心的的統(tǒng)一安排部署，對原有的行政許可、行政確認、非行政許可事項進行繼續(xù)清理、減少行政審批事項，優(yōu)化流程。社會團體、民辦非企業(yè)成立的審批由法定的90個工作日提速為10個工作日，變更登記由30個工作日提速為5個工作日；農村公益性墓地建設項目審批由60個工作日提速為30個工作日；福利企業(yè)證書核發(fā)由20個工作日提速為10個工作日；涉外收養(yǎng)登記由30個工作日提速為20個工作日；殯儀服務設施建設項目（殯儀館、火葬場、殯儀服務站、骨灰堂）審批由60個工作日提速為30個工作日；養(yǎng)老設施建設項目（養(yǎng)老公寓、敬老院（所）、日間照料中心等）審批由20個工作日提速為14個工作日。2014年全年未受理行政復議案件，無違反法規(guī)的行政行為發(fā)生。二是《XX縣民政局“三重一大”行政決策程序規(guī)定》對重大事項范圍、決策程序及要求、決策保障、決策監(jiān)督等都做了明確規(guī)定和具體要求，進一步規(guī)范決策行為，實現重大事項決策管理的科學化、民主化、規(guī)范化。同時修訂完善了各項制度，促進各項民政工作規(guī)范化、制度化。
五、真抓實干，行政效能不斷提升
1、提高困難群眾民生保障標準。2015年，城市低保標準由每月430元提高到450元，月人均補助水平由270元提高到290元；農村低保標準由每月220元提高到240元，月人均補助水平由145元提高到165元；農村五保集中供養(yǎng)標準由每月275元提高到305元。精減退職老弱殘職工救濟水平每月提高20元。
2、深入開展“救急難”工作。全面落實民政部在XX召開的“救急難”試點工作座談會議精神，依據《XX市“救急難”工作標準化作業(yè)指導意見》，落實我縣“救急難”實施方案，提高“救急難”工作的標準化、專業(yè)化水平。推進“社會救助受理窗口”標準化建設，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面建立統(tǒng)一的“社會救助受理窗口”。進一步加強“一門受理、協(xié)同辦理”和“主動發(fā)現、快速響應”機制建設，暢通救助熱線，加強資金保障，確保有人受理，轉介迅速，救助及時，防止沖擊社會道德和心理底線的事件發(fā)生。加強“救急難”工作宣傳力度，提高群眾的知曉率。
3、落實各項社會救助制度。2015年，縣民政局將爭取上級支持，進一步擴大我縣農村低保覆蓋面。開展居住地申請低保試點，實行低保資金城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理使用，推進城鄉(xiāng)最低生活保障統(tǒng)籌發(fā)展。按照“一個協(xié)調機制、一套工作制度、一個核對機構、一個核對平臺”的要求，成立獨立的居民家庭經濟狀況核對中心，真正落實有人員、有機構、有場所、有經費等硬性條件，確保社會救助公開、公平、公正。
4、規(guī)范城鄉(xiāng)低保工作。完善三級調查、三榜公示、評議（聽證）審批制度，加強動態(tài)管理。完善醫(yī)療救助制度，繼續(xù)抓好重特大疾病專項救助。做好重特大疾病醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險、大病保險制度的銜接，推進醫(yī)療救助“一站式”網上即時結算服務。
5、提升五保供養(yǎng)服務能力。實行“人性化管理”，開展心理咨詢和情感交流，熱情真誠地為在院老人做好各項服務工作。有序開展敬老院失能半失能老人護理服務試點和社會養(yǎng)老服務，落實敬老院工作人員工資待遇。貫徹省廳“養(yǎng)老機構消防安全管理達標年”活動，積極開展安全隱患大排查，確保消防安全、用電安全、防盜安全、飲食安全，嚴密防范各類安全事故發(fā)生。
6、開展社會救助專項檢查?？h局組織專門力量對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展社會救助專項檢查，重點檢查社會救助政策、機制、制度、資金落實、能力建設等，檢查結果列入社會救助績效考核的重要內容。
7、繼續(xù)加強殯葬行業(yè)整治，努力實現“陽光殯葬、惠民殯葬”。 根據省、市有關文件精神。2014年3月份，經縣政府批準，投資220萬元，由我局牽頭對現行合江口私營殯儀館實施政府回收，現已實現全面改造升級；公墓區(qū)二、三期工程也已全面啟動。優(yōu)質低償新型的殯葬體系建設已逐步形成。到目前杜絕了老百姓“葬不起”的現象，殯葬下降為零。
8、扎實做好流浪乞討人員的救助管理工作。新建了流浪乞討人員救助管理站，完善了各類救助設施，建立健全了救助工作機制，2014年共救助流浪乞討人員96人次，救助資金達到10余萬元。本縣籍精神病患者送XX精神病醫(yī)院醫(yī)治的人達到15人，每人每月救1200元，截止2014年12月救助資金達到8萬余元；外縣籍送大余縣精神病醫(yī)院長期治療的15人，平均每人每月救助2600元，全年救助資金達到60余萬元。
9、老齡工作取得新進展。繼續(xù)認真貫徹執(zhí)行市委、市政府辦公室《關于進一步加強老年人優(yōu)待工作的實施意見》，落實了80歲—99歲的高齡老人每月60元的津貼發(fā)放和百歲老人1000元的提標工作；落實了省、市兩級城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務示范點建設工作，完成了35個農村幸福院建設項目。繼續(xù)做好65歲以上老年人發(fā)證工作，并落實各項優(yōu)待政策。完成了全市“敬老文明號”的評選活動，并在網上進行了公示，反響較好。
六、加強執(zhí)法監(jiān)察，督促民政工作依法依規(guī)進行
農村社會保障制度的內容
社會保障制度體系包括三部分，即農村最低生活保障、養(yǎng)老保險和新型合作醫(yī)療制度。其中，農村社會保障制度的最底層為農村貧困居民日常生活提供了有力保障，即農村最低生活保障制度。該制度從規(guī)范性、可操作性的角度，繼承、發(fā)展并改善了農村特困救助制度，旨在為農村提供人口提供基本生活保障。
二、對某市農村低保制度執(zhí)行情況的調查
（一）農村低保監(jiān)督機制薄弱
某市民政局頒布了《家庭收入測算辦法》，隨后人民政府下發(fā)了《關于加強農村最低生活保障制度建設的通知》，從政策的角度明確規(guī)定了農村低保的操作流程，但是其可操作性差，沒有形成完善的監(jiān)督和評估機制，如：內容調查手段、證明材料內容、檔案管理、低保金發(fā)放時間和領取方等，規(guī)定的隨意性較強，許多內容不夠全面、準確。《關于加強農村最低生活保障制度建設的通知》并沒有涉及監(jiān)督、約束低保審批機關和基層組織的具體內容，只對信息的公正、公開和透明進行了明確的規(guī)定。
（二）農村低保標準失真
目前，家庭收入的確定低保對象的唯一標準，但是，未知性、不穩(wěn)定性、多樣性和復雜性是農村家庭收入的主要特點，這為家庭收入的準確核算增加了難度，阻礙了農村低保工作的順利開展。相關調查結果表明，除了農業(yè)養(yǎng)殖等主導性收入以外、村集體補助金、政府臨時性補貼和低保金、親友資助、務工收入等，都屬于農村家庭收入。此外，除上述收入以外，還包括10.5%的其他收入。多樣化、不確定性的家庭收入來源，為準確核算家庭收入增添了阻礙。同時，大部分農村家庭以農業(yè)收入為主，具有明顯的多樣性，核算家庭收入的難度和復雜性較高。此外，不穩(wěn)定和不確定的農村家庭收入，增加了核算的難度。
（三）農村低保執(zhí)行機構及工作人員效率低
各級民政部門是常德市農村“低?！闭叩闹饕獔?zhí)行機構，然而，在民政局內部，無法實現上下對接和協(xié)調組織具體分工。例如：農村“低?！闭?，既有由社會救濟局監(jiān)管的民政局部門，也有專門設立“低?！敝行牡拿裾植块T。此外，受鄉(xiāng)土文化、有限資源、治理水平等因素的影響，不僅在村級組織中存在低保資源的變異，農村低保制度的變異還體現在共同推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級組織的活動中。在確定低保對象時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級在共同執(zhí)行的模式下，達成一致共識，其微妙的內在關聯與低保對象的確定密不可分。
（四）農村低保保障方式簡單
相關統(tǒng)計數據表明，某市主要采取村委領取低保金的方式，因為貧困農村大多分散居住在山區(qū)，這種方式保證了安全、可靠的發(fā)放資金。此外，還有12.5%的低保金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放，憑低保證領取，適用于與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較近的家庭。但是，大部分貧困用戶處于交通不便利的偏遠地區(qū)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府距離較遠；只有少數低保戶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府距離較近。因此，這種領取低保金的方法并不是十分合理。
三、地方政府完善農村低保政策執(zhí)行的對策
（一）建立科學高效的農村低保監(jiān)督機制
完善的農村低保監(jiān)督機制應包括行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督機制。行政監(jiān)督機制方面，各級民政部門應確定符合本地區(qū)的政策和方針，逐步建立監(jiān)督管理網絡，加強對農村“低?！被鹭攧铡嬛贫葓?zhí)行情況的監(jiān)督，檢查“低?！辟Y金的發(fā)放情況，保障低保制度的公正公平。審計監(jiān)督方面，重點是監(jiān)督相關部門是否及時、足額地支付農村低保金，同時加強對農村低保基金的管理和運營安全性和有效性的監(jiān)督。社會監(jiān)督方面，可以通過設立諸如村委會及村民代表等機構來監(jiān)督低保制度的實施情況，同時加大新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，進而通過社會的力量來逐步完善農村“低保”制度。
（二）嚴格核定低保對象，科學建立低保標準
在管理“低保”人群的收入情況方面，不僅要根據靜態(tài)的事實數據，而且還要依靠動態(tài)的實時監(jiān)控。在對通過初審的申請者進行復審的時候，應該關注街坊鄰居對此的看法。具體來看，主要分為兩方面，其一是推選出部分村民作為評選代表，對申請者的情況發(fā)表意見；其二是即時的公布獲得“低?！辟Y格審查的名單，以便體現審查工作的公正和公開性。另外，對于申請者的資格審查條件也并非一成不變的，在具體的情況中可以做出適當的調整。在確定最低生活標準時，應根據保障對象的日常生活水平和家庭結構制定出不同的保障標準。這種分層次的“低保”標準，不僅體現出了制度的靈活性，還在一定程度上提高了“低保”制度的有效性。
（三）提升農村低保執(zhí)行機構及工作人員工作效率
為了全面提高農村低保管理服務水平，各地區(qū)應該加強農村低保管理工作，這主要包括以下幾個方面的內容：通過各種規(guī)范化建設活動，逐步完善“低保”政策；健全“低?！辈僮饕?guī)范，及時公開“低?！毙畔?；建立部、省、地市三級社會救助數據中心；逐步完善農村社會救助信息網絡系統(tǒng)；逐步規(guī)范全國統(tǒng)一的社會救助信息應用系統(tǒng)。同時，政府相關部門應分層次的對工作人員進行在崗培訓，對工作人員的進入渠道進行嚴格的審核，把與“低保”相似的工作合并起來，逐步實現同類型工作的合并歸類。
（四）豐富保障方式的多樣性
關鍵詞：太原；低保；管理
低保工作作為一項群眾擁護的民生工程，由于規(guī)章制度不健全、操作不規(guī)范、管理和服務不到位等問題的存在，嚴重影響了低保工作的正常開展，具體問題主要表現在以下幾個方面：
（一）財政資金短缺制約低保工作開展
據民政局的2000年到2007年的《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》，各地用于低保工作的財政投入逐年增加，2007年的財政投入是2000年財政投入的l0倍多，可見各級政府部門均加大了對低保的投入。
雖然各級財政都不同程度地加大了對低保資金的投入，但是仍不能滿足大量低保人數對資金的需求，導致實際保障力度與預設最低標準之間仍然存在資金缺口。由于資金不足，地方設立的較高低保標準，在實際工作中并未執(zhí)行，只根據財政狀況決定低保金的發(fā)放標準，由于缺乏有效的資金撥付機制，上級財政從確定撥款到實際款額到位，歷經環(huán)節(jié)多，間隔周期長，從而導致部分地區(qū)低保金不能按時足額發(fā)放。
資金不足導致基層低保主管部門辦公條件差、經費不足，影響了服務網絡和工作程序。工作靠突擊，難以實現便民化、規(guī)范化和集約化，更難以支持動態(tài)管理所需基礎信息的及時更新與處理，難免出現救助對象被遺漏的現象，造成一些應享低保待遇人群未享受低保待遇。低保對象信息失靈，農村低保對象居住較分散，一些低保對象居住較偏遠，且交通不便，對低保對象的非正規(guī)收入、隱性收入很難掌握，原有財力和物力顯然不能適應現有工作需要，嚴重制約了低保工作的開展。
（二）低保對象管理體制不健全，界定難，受保人員結構失衡
1.社會救助具有社會性和公眾性，因而決定了民政部門在實施社會救助時必須做到公開、公正和公平。目前我國的社會救助監(jiān)督約束體系還不健全，救助機制建設嚴重滯后。低保對象監(jiān)管制度不健全，對基層單位工作人員工作任務和責任化分不清楚，造成了不能及時掌控城鎮(zhèn)低保家庭成員就業(yè)、收入的變化情況，形成了低保待遇的常規(guī)化、工資化和終身化的現象，使得一些不應該享受低保待遇的對象仍在享受低保待遇。
2.對低保對象資格審核沒有嚴格標準，這樣將導致一些應受保人沒被保障，不該得到保障的人卻得了補貼，甚至出現有人刻意騙保情況。2010年5月20日，太原市向社會通報了323戶“非保得?！睂ο?，其中305戶城市低保對象，18戶廉租房保障對象。按照現行流程，低保審核應由縣（市、區(qū)）、街辦、社區(qū)三級把關，層層審核。但由于信息不暢，縣區(qū)、街辦不了解申請人的情況，因此只能由社區(qū)一級終審。這樣一來社區(qū)的權力在實際中增大，原本只應是低保對象的情報員和代辦員，卻成了低保管理員，能不能申請低保幾乎都由社區(qū)說了算。
3.對于有勞動力人群來說，“吃”低保應是臨時偶然的，通過享受低保待遇和就業(yè)援助等政策，在享受低保一段時間后，在相關就業(yè)培訓和促進就業(yè)政策的扶持下，能夠走出低保制度。據調查太原市低保人群中至少有三分之一的人具備勞動力，這么多有勞動力的人口卻“吃低?！鄙?，則會擠出實際受保人員，造成低保資金浪費。
（三）少數人群對低保的認識存在誤區(qū)
1.對低保產生依賴情緒。在已享受低保待遇的人群中，有些人具備勞動能力，完全可以通過自身的努力改變生活現狀，但他們采取消極的人生態(tài)度，依賴于吃低保，得過且過地混日子，認為只要享受低保就可生活無憂。但是需要明確的是，最低生活保障只能保障受保人員的基本生活需求，并不負責奢靡享受，通俗點就是，“只能吃得飽，不能吃的好”。但由于部分人員對于現今嚴峻的就業(yè)形勢存在畏懼心理，從而不愿意去找新的工作而甘心享受低保保障。
2.存在“白吃”心理。有極少數人認為低保金是國家的，“不吃白不吃，吃了也白吃”，所以想方設法擠進保障圈子，個別人因此弄虛作假騙取低保，甚至認為只要進入低保就可永遠享受。因此最低生活保障需要實行動態(tài)管理，要隨著家庭的收入變化隨時調整。建立保障人群誠信檔案，如果低保家庭的收入超出了低保標準，該家庭就要及時向申請低保的居委會提出撤銷低保的要求，所在社區(qū)也可依據調查結果直接向上級機關提出撤銷的申報。對于享受低保期間家庭收入情況好轉，不按規(guī)定告知管理審批機關，或采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取低保待遇的，民政部門應當及時采取相應措施如警告處分，追回冒領款物，甚至罰款等。
（四）工作力量薄弱，動態(tài)管理難度較大
在工作中，城鎮(zhèn)低保對象居住地相對集中，管理起來相對比較容易，而農村低保對象則由于人數多，地點分散，交通不便等多重因素，造成管理程序復雜，資金投入巨大。同時隨著國家越來越關注民生，城鎮(zhèn)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、大病救助、災后重建以及其他配套社會救助等工作在數量和難度有繼續(xù)增加的趨勢，原有力量顯然不能適應現有工作需要，嚴重制約了低保工作，特別是農村低保的規(guī)范管理和長遠發(fā)展。
城鎮(zhèn)低保制度與其它社會保障制度不能很好的銜接也使得城鎮(zhèn)低保工作力量薄弱，影響了社會保障制度實施過程中的公平性和合理性。銜接不夠主要表現為以下幾方面：首先，保障線在制度上銜接不夠，下崗職工的基本生活保障和失業(yè)保障隸屬于勞動部門管理，而城市居民最低生活保障隸屬于民政部門管理，二者分別有不同的管理制度和管理范圍，加上在對低保家庭收入進行核實過程中，所需要的基礎數據和信息網絡管理非常滯后，使對低保對象的確定、檢查和管理缺少有效的數據和資料，從而導致應保未保和不應保而保的現象時有發(fā)生。其次，城市低保制度與原有的貧困救濟等方面銜接不夠，在有些項目和標準方面缺乏統(tǒng)籌的考慮，顯得過多過濫，有些該給的沒有給足，有些則是不該給的卻給了。最后，低保標準的確定和執(zhí)行缺乏部門之間的協(xié)調，民政部門在工作中常常采用視同低保家庭已享受其他保障的做法，缺乏科學性和合理性。
（五）保障范圍小，保障水平低，難以解決貧困人口實際困難
我國目前的城市居民最低生活保障水平沒有一個全國統(tǒng)一標準，最低生活標準是由當地政府綜合考慮本地的生活必需品的品種數量、物價水平、消費水平等因素而制定出來的，最低生活保障線也是估算得來，因而所制定的保障線缺乏科學依據。低保金能幫助居民解決溫飽問題，但遇上孩子上大學，家庭成員生病以及被迫搬遷住宅等特殊情況，僅靠低保遠不能維持家庭生活。而且太原市現行的低保標準雖隨社會發(fā)展有了一定程度提高，但是遠不能滿足城鎮(zhèn)居民基本生活，低保標準有待建立與經濟發(fā)展相匹配的模式。
總的來說，各級政府應將社會保障制度改革的重點放到最低生活保障工作上來，加強對社會收入分配的調節(jié)措施，為社會低保開拓資金來源，緩解貧富懸殊的社會矛盾，健全有關低保的相關法律法規(guī)體系，保護低收入者權益。只有這樣才能建立更加完善和更加遵循中國國情的低保體系，從而更好地促進經濟的可持續(xù)發(fā)展，維持社會穩(wěn)定。 （作者單位：山西財經大學）
參考文獻：
[1]陳慶琳 淺談我國城市居民最低生活保障制度的實施現狀 中國集體經濟，2010（21）
為進一步推動社會保障工作，根據市政協(xié)安排，第二調研小組一行10人，于6至7月份，深入淇縣和淇濱區(qū)，進行調查、研究。調研組通過聽取匯報、走訪座談、實地查看等方式，重點對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險，淇縣新型農村合作醫(yī)療，兩縣區(qū)城市和農村居民最低生活保障工作開展情況進行了調研，現將此次調研情況報告如下：
一、淇縣、淇濱區(qū)社會保障工作基本情況
目前，全市初步形成了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險為主要內容的社會保障體系框架，社會保險覆蓋面不斷擴大，為實現“兩個確保”，我市積極爭取上級資金，彌補了保險基金的缺口，維護了全市改革發(fā)展大局；進一步完善了城鄉(xiāng)最低生活保障等12項救助制度，形成了以最低生活保障和災民救濟為基礎，醫(yī)療、教育、司法、住房等專項救助為輔助的新型城鄉(xiāng)社會救助體系；新型農村合作醫(yī)療試點工作進展順利，運行平穩(wěn)，社會效果明顯。
養(yǎng)老保險淇縣應參保單位286個，實參保單位247個，占86.4％，應參保職工17653人，能正常繳費職工11661人，占66.1％；淇濱區(qū)應參保單位36個，實參保單位28個，占77.8％，應參保1800人，能正常繳費職工1286人，占71.1％。失業(yè)保險淇縣應參保單位295個，實參保單位281個，占95.3％，應參保職工18000人，能正常繳費職工9100人，占50.6％；淇濱區(qū)應參保單位36個，實參保單位16個，占44.4％，應參保1140人，能正常繳費職工639人，占56.1％。醫(yī)療保險淇縣應參保單位295個，實參保單位191個，占64.7％，應參保職工22000人，正常繳費職工12000人，占54.5％；淇濱區(qū)應參保單位36個，實參保單位9個，占25％，應參保1100人，正常繳費職工516人，占46.9％。淇縣共有城鎮(zhèn)居民低保對象7108人，農村低保對象3069人；全縣農民“參合”19萬人，“參合”率92.67%，為全省“參合”率最高縣份。淇濱區(qū)城鎮(zhèn)居民低保對象5254人，農村低保對象3213人，沒有開展新型農村合作醫(yī)療保險。
二、主要做法
淇縣和淇濱區(qū)采取了多項措施，做了大量工作，促進了社會保障工作的開展。
1、加強領導，建立完善了組織機構和工作機制。為做好社會保險費征繳工作，淇濱區(qū)推行目標責任制，將目標完成情況列入區(qū)政府目標考核體系，與有關單位簽訂目標責任書，對完不成任務的責任單位實行一票否決，取消年度評先資格。推行目標責任制以后，淇濱區(qū)養(yǎng)老保險費征繳工作進展順利，2003—2005年連續(xù)3年在全市養(yǎng)老保險費征繳工作中排名第一。兩縣區(qū)都成立了由主要領導牽頭，分管領導具體負責，有關部門參與的領導小組，經常深入基層，調查了解社會保障工作開展情況，及時召開現場辦公會解決存在的問題；制定了一系列規(guī)章制度，建立、完善了工作機制，有力地促進了社保工作的開展。
2、廣泛宣傳發(fā)動，增強社保意識。縣區(qū)充分利用電視、墻體標語、公示欄和宣傳資料等形式廣泛宣傳政策法規(guī)、工作程序及流程，增強社會和群眾對社會保障工作的認識。淇縣在新農合工作中，印發(fā)合作醫(yī)療“明白卡”12萬份，編制“合作醫(yī)療就是好，農民看病能報銷”等“順口溜”萬余冊，發(fā)放到農民群眾手中。淇濱區(qū)每年都舉行勞動保障法律、法規(guī)、政策宣傳月活動，廣為宣傳社保知識；邀請市有關領導、市勞動保障部門業(yè)務骨干到區(qū)大中型企業(yè)舉辦政策業(yè)務知識講座，并采取致企業(yè)負責人一封信的形式，向法人代表講解有關企業(yè)職工參保的責任和義務，提高用人單位的參保意識，引導廣大職工樹立自我保護和維權意識，大大激發(fā)了用人單位和職工參保的積極性和主動性。
3、扎實開展低保工作，努力做到“不漏?！?、“不錯保”。淇縣在縣城區(qū)的朝歌鎮(zhèn)和鐵西區(qū)成立了三個居委會低保工作站，設立專職低保工作人員，分塊管理城區(qū)的低保工作，形成了居委會低保工作站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民政局三級審批的管理機制，實現了城鎮(zhèn)低保工作的規(guī)范化管理。兩縣區(qū)建立了低保申請、審批、三榜公示、“一評三審兩榜、三公開一監(jiān)督”、“三對照”、低保金社會化發(fā)放、低保對象分類施保制度，規(guī)范了低保工作，嚴格了操作程序。堅持定期核查，動態(tài)管理，對家庭收入超過低保標準的取消低保待遇，對符合條件的及時申批加入，努力實現應保盡保。2005年以來，淇縣共取消低保對象800多人，新增低保對象100多人。淇濱區(qū)大河澗鄉(xiāng)為解決農民看病難和因病返貧的問題，積極想辦法，與鄭州大學醫(yī)學院和新鄉(xiāng)醫(yī)專進行合作，每年在全鄉(xiāng)舉行2次義診，為群眾、特別是特困群眾提供醫(yī)療服務。今年，大河澗鄉(xiāng)繳請30多名專家來鄉(xiāng)里進行為期6天的義診，并準備與鄭州大學共建實驗、教學基地，為群眾提供長期質優(yōu)價廉的醫(yī)療服務。
4、加強資金管理，確保?？顚Ｓ谩ＹY金運作是社保工作的核心和關鍵。兩縣區(qū)把社保資金全部納入財政專戶，建立專賬，由財政監(jiān)督執(zhí)行；嚴格資金發(fā)放手續(xù)，低保資金全部實現了銀行發(fā)放，為低保對象建立專戶，保證每一筆資金都用到低保對象身上；嚴格審計監(jiān)督，每年均要組織審計、財政等部門，對有關社保資金進行嚴格的審計。
5、新型農村合作醫(yī)療工作進展順利。淇縣按照“政府組織引導，農民自愿參加”原則，初步建立起了新型農村合作醫(yī)療制度。為保證新農合的有序運轉，強化經辦機構建設，在縣鄉(xiāng)兩級建立了辦事機構，固定人員專門負責新型農村合作醫(yī)療工作；制定了管理委員會工作制度、合醫(yī)辦工作制度、公示制度、審計監(jiān)察制度等26項規(guī)章制度，并對縣、鄉(xiāng)合醫(yī)辦人員進行了集中學習培訓，確保新農合試點工作有章可循，有案可查；確定了定點醫(yī)療機構，5個縣直醫(yī)療衛(wèi)生單位、7所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和3所大型民營醫(yī)療機構已被確定為淇縣第一批新型農村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機構，村級定點醫(yī)療機構正在按甲級衛(wèi)生室標準進行評定。新農合已全面啟動運行，截止5月份，淇縣農民享受補助7056人次，補助資金98.96萬元，其中門診小額補助13.41萬元，住院大額補助85.55萬元。
三、存在的問題和困難
1、應保未保和不能正常繳費現象比較突出。根據淇縣和淇濱區(qū)提供的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險數字顯示，應保未保和中斷保險費繳納現象普遍存在，各項社保費欠費比較嚴重。養(yǎng)老保險正常繳費率淇縣為66.1％、淇濱區(qū)為71.1％，失業(yè)保險正常繳費率淇縣為50.6％、淇濱區(qū)為56.1％，醫(yī)療保險正常繳費率淇縣為54.5％，淇濱區(qū)為46.9％，兩縣區(qū)在養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險費征繳工作中還有較大差距。出現這種情況有的是企業(yè)有繳納能力，也惡意欠費，拒不繳納；有的是企業(yè)由于生產經營不景氣、改制、破產等原因，無力或中斷繳納。原淇縣電廠由于破產，正在對原職工的社會保險費進行清算，就無法正常繳費，廠方表示將在清算完成后，盡快把所欠職工的社會保險費足額繳納；一些新建企業(yè)，由于還處在起步階段，目前也沒有參保。
2、社會保險覆蓋面小，民營企業(yè)參保率低。兩縣區(qū)參保單位多數是原來的國有、集體企業(yè)，大部分事業(yè)單位、民營企業(yè)、個體工商戶都沒有參加社會保險。許多民營企業(yè)主沒有認識到參加社會保障的重要性和必要性，只追求“利益最大化”，把為職工投保視為負擔，認為參保是從我口袋里往外掏錢，會增加管理成本，卻沒有意識到繳納社會保險費是一種法律義務，所以對保險費能欠就欠，能拖就拖。民營企業(yè)員工流動性大，企業(yè)不愿意為他們參加社會保險，一些企業(yè)參保，也只是為企業(yè)較為固定的職工參保。河南大用公司作為我市一家具有相當規(guī)模的民營企業(yè)，現有員工3000多人，只為130多名管理人員和技術骨干參加了養(yǎng)老和失業(yè)保險。鶴壁市綠色環(huán)保生產有限公司有職工72個，只為36人辦理了養(yǎng)老保險，為46人辦理了醫(yī)療保險。由于我國社會保險費征繳缺乏強制性執(zhí)法手段，勞動和社會保障部門對拖欠保險費問題顯得無能為力。
3、宣傳不到位，影響社會保障工作的開展。有關部門雖然對社會保障工作進行了大量的宣傳，但仍然缺乏細致的、有針對性的宣傳，部分企業(yè)和職工對社會保險政策和具體操作程序并不十分了解。有部分從業(yè)人員認為企業(yè)普遍不景氣，如果中斷交費致使累計交費不滿15年，那么以前的交費就等于白白丟掉了，因此不愿交；淇縣民營企業(yè)用的農民工較多，許多人認為參加社會等保險沒有用，不如現在多拿些工資，因此不愿參保；原來在國有或集體企業(yè)工作過的職工，對社會保險有所了解，有比較強的參加社會保險意識，但由于當前就業(yè)困難，大部分人認為能保住現在的“飯碗”就已經不容易了，雖然有這方面的要求，也不愿或不敢爭??；有的企業(yè)雖然參加了社會保險，但對具體政策不了解，使自己本應享受到的保障無法實現。鶴壁市綠色環(huán)保生產有限公司參加了社會保險，一個職工因看病花費732元，但企業(yè)和職工本人不知道只有去定點醫(yī)院看病才給報銷的規(guī)定，結果在非定點醫(yī)院看病花費的425元不能報銷，對社保政策產生誤解，認為參加社會保險也得不到補償，影響了參保的積極性；一些參合農民不知道報銷程序和補助辦法。淇縣北陽鎮(zhèn)王莊村一個參加了新農合的農民，可以使用新農合醫(yī)療證免費在村級定點醫(yī)療機構看病，但他卻不知道這個規(guī)定，看病時依然付的是現金。
4、新型農村合作醫(yī)療保障水平偏低，難以解決農民看病需要。目前的新農合醫(yī)療制度基本目標定位還是以“大病為主”。淇縣的新農合每人每年50元，納入新農合醫(yī)療基金專帳，分為基本醫(yī)療服務基金、大病統(tǒng)籌醫(yī)療基金和風險基金三部分。基本醫(yī)療服務基金，即農民個人帳戶中的金額太少，每人每年只有10元，如果不住院，在門診看病，只能使用個人賬戶的錢，一年10元，根本解決不了大多數農民的基本醫(yī)療需求。由于大病統(tǒng)籌基金有限，抗風險能力較弱，補償比例及補償能力也就較低，造成慢性病補償的病種較少，僅限于門診治療腫瘤的放療、化療、腎病的透析等慢性病，對其他需長期門診治療且費用較高的慢性病均未納入，農民患大病后的醫(yī)療負擔仍然較重。淇縣北陽鎮(zhèn)王莊村一農民因患類風濕病，由于經濟等原因不能住院治療，只好長期門診服藥，每年治療花費3000多元，但這個病又不需要住院，除了花個人帳戶的10元錢外，其余的無法報銷，只能自己負擔，對于一個長期有慢性病患者的家庭，幾年下來已是家貧如洗。這類人大多因病部分或全部喪失了勞動能力，收入很少，因病返貧、因病致病現象非常嚴重。大病補償比例、報銷封頂線偏低，農民看病難問題依然存在。農民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級定點醫(yī)療機構住院醫(yī)療費用補助起付線是100元，在縣級定點醫(yī)療機構住院醫(yī)療費用補助起付線是500元，大額醫(yī)療費用超過起付線以上部分的可享受大額分段補助，補助封頂線每人每年累計不超過1萬元。淇縣北陽鎮(zhèn)南口村一農民因病住院，花醫(yī)療費1.5萬元，報銷了4038元，報銷比例只有27.22％，自己負擔10962元，農民認為難以承受。
5、低保救助資金緊張，補助標準低?？h區(qū)財政困難，上級資金有時也難以及時到位，導致救助能力不足。淇濱區(qū)反映，由于城市失業(yè)人員、農村因病因災返貧人員增多，救助資金需求量不斷增大，但區(qū)財力有限，省市匹配資金都沒有及時到位，低保資金缺口較大，僅有能力保障喪失勞動能力的鰥寡孤獨人員、殘疾居民及無勞動能力且未納入五保范圍的居民。低保金補助標準過低，只能解決低保對象最基本的吃飯問題，而低保對象在就業(yè)、就醫(yī)、子女上學、住房等方面的困難仍然十分突出。淇縣一個城市低保戶，大人沒有工作，2個孩子上大學，1個孩子上高中，每月312元低保金只能解決基本生活，孩子上學等其它花費只能另想辦法。淇濱區(qū)一個農村低保對象因病基本喪失勞動能力，有一個孩子正在上學，每月低保救助金20元，只能保證基本生活。
6、準確界定低保對象困難。在對貧困人員進行核查界定時，個別家庭不如實申報收入，特別是隱性收入難以了解，干擾了低保工作人員對低保對象家庭收入的核查和確定，給救助對象的確認帶來很大困難。
四、幾點建議
1、加大力度，有針對性地做好宣傳教育工作。推動社會保障的主要思想障礙是利益矛盾，是局部與全局、個人與整體、眼前與長遠的利益關系。要采取多種形式、多種途徑、多種辦法，組織學習條例和細則，使企業(yè)和職工掌握政策法規(guī)，認清社會保險的重要性、強制性和共濟性，增強社保意識和法制觀念。要將宣傳工作重心下沉，組織專門力量深入企業(yè)特別是到民營企業(yè)中去，耐心細致地宣講法規(guī)，解惑釋疑，推動企業(yè)和職工參保；制作通俗易懂的電教片，在企業(yè)播放，使廣大員工了解社會保險的性質、意義和政策法規(guī)，提高參保的自覺性；要充分發(fā)揮企業(yè)工會組織以及各種商會、協(xié)會的作用，開展宣傳活動；新聞媒體應加強社保法律、法規(guī)、政策宣傳，大張旗鼓宣揚先進典型單位。
2、加大清欠社會保險費和擴面征繳工作力度。在社會保險法未出臺前，建立相應的制約機制，加大社會保險費清欠催收力度。對拖欠養(yǎng)老保險費的企業(yè)分清原因，屬惡意欠費的企業(yè)要加大處罰力度。一是通過法院強制征收，二是通過媒體曝光，實行輿論監(jiān)督。對效益差、經濟困難的企業(yè)，職工個人繳納的養(yǎng)老保險費應先到位，單位繳納的部分暫時掛帳，待企業(yè)走出困境后再予以補繳。對企業(yè)繳費應建立目標責任制度，企業(yè)與政府簽定繳費目標責任書，年終完不成繳費的，追究企業(yè)經濟責任等等。協(xié)調稅務、工商、衛(wèi)生、工會等部門，加強與勞動保障部門的配合，共同建立社會保險征繳聯動機制，對不為職工繳納社會保險的用人單位，有關部門不得為其出具有關證明和證件，如對安全監(jiān)察重點企業(yè)，沒有勞動保障部門出具的參保證明，安監(jiān)部門不予辦理許可證。對民營企業(yè)、特別是一些新建企業(yè)可以區(qū)別分類，先易后難，逐步納入。對那些有一定規(guī)模、經營正常的民營企業(yè)要按照與國有企業(yè)和集體企業(yè)同樣的政策，盡快納入，一步到位。
3、積極探索新型農村合作醫(yī)療慢性病門診醫(yī)療補償模式。建議按照“大病統(tǒng)籌，兼顧門診”的原則，在不影響基金運行安全的前提下，逐步擴大慢性病補償種類，提高慢性病門診治療報銷標準。
4、把農村醫(yī)療救助制度與新型農村合作醫(yī)療制度相銜接。新型農村合作醫(yī)療與農村醫(yī)療救助分屬衛(wèi)生和民政兩個部門管理，但其資金的來源渠道、用途、目的和宗旨具有一致性，建議把農村醫(yī)療救助制度與新型農村合作醫(yī)療制度結合在一起，對參加新型農村合作醫(yī)療的農民，特別是農村五保戶和農村特困（低保）戶，因患大病經合作醫(yī)療補助后，個人負擔醫(yī)療費用仍然過高，難以承受，影響家庭基本生活的，由醫(yī)療救助專項基金給予一定數額的醫(yī)療費用補助。民政部門應根據醫(yī)療診斷書、已支付的醫(yī)療費用原始收據、已領取的醫(yī)療保險補助憑證等有關情況證明，對符合醫(yī)療救助條件的農民給予救助。
5、在三個區(qū)建立新型農村合作醫(yī)療制度。在調研中了解到，淇濱區(qū)希望盡快建立起新型農村合作醫(yī)療制度，并已經做了準備。在國家未能批準我市城區(qū)納入新農合試點范圍的情況下，建議由市政府出臺政策，在我市三區(qū)建立新型農村合作醫(yī)療制度，由市、區(qū)、鄉(xiāng)、農民個人分別按比例籌集新農合基金。條件成熟時，可考慮在全市實現新型農村合作醫(yī)療基金市級統(tǒng)籌，在市級層面上建立醫(yī)療基金，增強基金保障的能力，給農民看病提供更好的服務。
為進一步推動社會保障工作，根據市政協(xié)安排，第二調研小組一行10人，于6至7月份，深入淇縣和淇濱區(qū)，進行調查、研究。調研組通過聽取匯報、走訪座談、實地查看等方式，重點對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險，淇縣新型農村合作醫(yī)療，兩縣區(qū)城市和農村居民最低生活保障工作開展情況進行了調研，現將此次調研情況報告如下：
一、淇縣、淇濱區(qū)社會保障工作基本情況
目前，全市初步形成了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險為主要內容的社會保障體系框架，社會保險覆蓋面不斷擴大，為實現“兩個確?！?，我市積極爭取上級資金，彌補了保險基金的缺口，維護了全市改革發(fā)展大局；進一步完善了城鄉(xiāng)最低生活保障等12項救助制度，形成了以最低生活保障和災民救濟為基礎，醫(yī)療、教育、司法、住房等專項救助為輔助的新型城鄉(xiāng)社會救助體系；新型農村合作醫(yī)療試點工作進展順利，運行平穩(wěn)，社會效果明顯。
養(yǎng)老保險淇縣應參保單位286個，實參保單位247個，占86.4％，應參保職工17653人，能正常繳費職工11661人，占66.1％；淇濱區(qū)應參保單位36個，實參保單位28個，占77.8％，應參保1800人，能正常繳費職工1286人，占71.1％。失業(yè)保險淇縣應參保單位295個，實參保單位281個，原創(chuàng)：占95.3％，應參保職工18000人，能正常繳費職工9100人，占50.6％；淇濱區(qū)應參保單位36個，實參保單位16個，占44.4％，應參保1140人，能正常繳費職工639人，占56.1％。醫(yī)療保險淇縣應參保單位295個，實參保單位191個，占64.7％，應參保職工22000人，正常繳費職工12000人，占54.5％；淇濱區(qū)應參保單位36個，實參保單位9個，占25％，應參保1100人，正常繳費職工516人，占46.9％。淇縣共有城鎮(zhèn)居民低保對象7108人，農村低保對象3069人；全縣農民“參合”19萬人，“參合”率92.67%，為全省“參合”率最高縣份。淇濱區(qū)城鎮(zhèn)居民低保對象5254人，農村低保對象3213人，沒有開展新型農村合作醫(yī)療保險。
二、主要做法
淇縣和淇濱區(qū)采取了多項措施，做了大量工作，促進了社會保障工作的開展。
1、加強領導，建立完善了組織機構和工作機制。為做好社會保險費征繳工作，淇濱區(qū)推行目標責任制，將目標完成情況列入區(qū)政府目標考核體系，與有關單位簽訂目標責任書，對完不成任務的責任單位實行一票否決，取消年度評先資格。推行目標責任制以后，淇濱區(qū)養(yǎng)老保險費征繳工作進展順利，2003—2005年連續(xù)3年在全市養(yǎng)老保險費征繳工作中排名第一。兩縣區(qū)都成立了由主要領導牽頭，分管領導具體負責，有關部門參與的領導小組，經常深入基層，調查了解社會保障工作開展情況，及時召開現場辦公會解決存在的問題；制定了一系列規(guī)章制度，建立、完善了工作機制，有力地促進了社保工作的開展。
2、廣泛宣傳發(fā)動，增強社保意識?？h區(qū)充分利用電視、墻體標語、公示欄和宣傳資料等形式廣泛宣傳政策法規(guī)、工作程序及流程，增強社會和群眾對社會保障工作的認識。淇縣在新農合工作中，印發(fā)合作醫(yī)療“明白卡”12萬份，編制“合作醫(yī)療就是好，農民看病能報銷”等“順口溜”萬余冊，發(fā)放到農民群眾手中。淇濱區(qū)每年都舉行勞動保障法律、法規(guī)、政策宣傳月活動，廣為宣傳社保知識；邀請市有關領導、市勞動保障部門業(yè)務骨干到區(qū)大中型企業(yè)舉辦政策業(yè)務知識講座，并采取致企業(yè)負責人一封信的形式，向法人代表講解有關企業(yè)職工參保的責任和義務，提高用人單位的參保意識，引導廣大職工樹立自我保護和維權意識，大大激發(fā)了用人單位和職工參保的積極性和主動性。
3、扎實開展低保工作，努力做到“不漏保”、“不錯保”。淇縣在縣城區(qū)的朝歌鎮(zhèn)和鐵西區(qū)成立了三個居委會低保工作站，設立專職低保工作人員，分塊管理城區(qū)的低保工作，形成了居委會低保工作站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民政局三級審批的管理機制，實現了城鎮(zhèn)低保工作的規(guī)范化管理。兩縣區(qū)建立了低保申請、審批、三榜公示、“一評三審兩榜、三公開一監(jiān)督”、“三對照”、低保金社會化發(fā)放、低保對象分類施保制度，規(guī)范了低保工作，嚴格了操作程序。堅持定期核查，動態(tài)管理，對家庭收入超過低保標準的取消低保待遇，對符合條件的及時申批加入，努力實現應保盡保。2005年以來，淇縣共取消低保對象800多人，新增低保對象1000多人。淇濱區(qū)大河澗鄉(xiāng)為解決農民看病難和因病返貧的問題，積極想辦法，與鄭州大學醫(yī)學院和新鄉(xiāng)醫(yī)專進行合作，每年在全鄉(xiāng)舉行2次義診，為群眾、特別是特困群眾提供醫(yī)療服務。今年，大河澗鄉(xiāng)繳請30多名專家來鄉(xiāng)里進行為期6天的義診，并準備與鄭州大學共建實驗、教學基地，為群眾提供長期質優(yōu)價廉的醫(yī)療服務。
4、加強資金管理，確保?？顚Ｓ?。資金運作是社保工作的核心和關鍵。兩縣區(qū)把社保資金全部納入財政專戶，建立專賬，由財政監(jiān)督執(zhí)行；嚴格資金發(fā)放手續(xù)，低保資金全部實現了銀行發(fā)放，為低保對象建立專戶，保證每一筆資金都用到低保對象身上；嚴格審計監(jiān)督，每年均要組織審計、財政等部門，對有關社保資金進行嚴格的審計。
5、新型農村合作醫(yī)療工作進展順利。淇縣按照“政府組織引導，農民自愿參加”原則，初步建立起了新型農村合作醫(yī)療制度。為保證新農合的有序運轉，強化經辦機構建設，在縣鄉(xiāng)兩級建立了辦事機構，固定人員專門負責新型農村合作醫(yī)療工作；制定了管理委員會工作制度、合醫(yī)辦工作制度、公示制度、審計監(jiān)察制度等26項規(guī)章制度，并對縣、鄉(xiāng)合醫(yī)辦人員進行了集中學習培訓，確保新農合試點工作有章可循，有案可查；確定了定點醫(yī)療機構，5個縣直醫(yī)療衛(wèi)生單位、7所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和3所大型民營醫(yī)療機構已被確定為淇縣第一批新型農村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機構，村級定點醫(yī)療機構正在按甲級衛(wèi)生室標準進行評定。新農合已全面啟動運行，截止5月份，淇縣農民享受補助7056人次，補助資金98.96萬元，其中門診小額補助13.41萬元，住院大額補助85.55萬元。
三、存在的問題和困難
1、應保未保和不能正常繳費現象比較突出。根據淇縣和淇濱區(qū)提供的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險數字顯示，應保未保和中斷保險費繳納現象普遍存在，各項社保費欠費比較嚴重。養(yǎng)老保險正常繳費率淇縣為66.1％、淇濱區(qū)為71.1％，失業(yè)保險正常繳費率淇縣為50.6％、淇濱區(qū)為56.1％，醫(yī)療保險正常繳費率淇縣為54.5％，淇濱區(qū)為46.9％，兩縣區(qū)在養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險費征繳工作中還有較大差距。出現這種情況有的是企業(yè)有繳納能力，也惡意欠費，拒不繳納；有的是企業(yè)由于生產經營不景氣、改制、破產等原因，無力或中斷繳納。原淇縣電廠由于破產，正在對原職工的社會保險費進行清算，就無法正常繳費，廠方表示將在清算完成后，盡快把所欠職工的社會保險費足額繳納；一些新建企業(yè)，由于還處在起步階段，目前也沒有參保。
2、社會保險覆蓋面小，民營企業(yè)參保率低。兩縣區(qū)參保單位多數是原來的國有、集體企業(yè)，大部分事業(yè)單位、民營企業(yè)、個體工商戶都沒有參加社會保險。許多民營企業(yè)主沒有認識到參加社會保障的重要性和必要性，只追求“利益最大化”，把為職工投保視為負擔，認為參保是從我口袋里往外掏錢，會增加管理成本，卻沒有意識到繳納社會保險費是一種法律義務，所以對保險費能欠就欠，能拖就拖。民營企業(yè)員工流動性大，企業(yè)不愿意為他們參加社會保險，一些企業(yè)參保，也只是為企業(yè)較為固定的職工參保。河南大用公司作為我市一家具有相當規(guī)模的民營企業(yè)，現有員工3000多人，只為130多名管理人員和技術骨干參加了養(yǎng)老和失業(yè)保險。鶴壁市綠色環(huán)保生產有限公司有職工72個，只為36人辦理了養(yǎng)老保險，為46人辦理了醫(yī)療保險。由于我國社會保險費征繳缺乏強制性執(zhí)法手段，勞動和社會保障部門對拖欠保險費問題顯得無能為力。
3、宣傳不到位，影響社會保障工作的開展。有關部門雖然對社會保障工作進行了大量的宣傳，但仍然缺乏細致的、有針對性的宣傳，部分企業(yè)和職工對社會保險政策和具體操作程序并不十分了解。有部分從業(yè)人員認為企業(yè)普遍不景氣，如果中斷交費致使累計交費不滿15年，那么以前的交費就等于白白丟掉了，因此不愿交；淇縣民營企業(yè)用的農民工較多，許多人認為參加社會等保險沒有用，不如現在多拿些工資，因此不愿參保；原來在國有或集體企業(yè)工作過的職工，對社會保險有所了解，有比較強的參加社會保險意識，但由于當前就業(yè)困難，大部分人認為能保住現在的“飯碗”就已經不容易了，雖然有這方面的要求，也不愿或不敢爭??；有的企業(yè)雖然參加了社會保險，但對具體政策不了解，使自己本應享受到的保障無法實現。鶴壁市綠色環(huán)保生產有限公司參加了社會保險，一個職工因看病花費732元，但企業(yè)和職工本人不知道只有去定點醫(yī)院看病才給報銷的規(guī)定，結果在非定點醫(yī)院看病花費的425元不能報銷，對社保政策產生誤解，認為參加社會保險也得不到補償，影響了參保的積極性；一些參合農民不知道報銷程序和補助辦法。淇縣北陽鎮(zhèn)王莊村一個參加了新農合的農民，可以使用新農合醫(yī)療證免費在村級定點醫(yī)療機構看病，但他卻不知道這個規(guī)定，看病時依然付的是現金。
4、新型農村合作醫(yī)療保障水平偏低，難以解決農民看病需要。目前的新農合醫(yī)療制度基本目標定位還是以“大病為主”。淇縣的新農合每人每年50元，納入新農合醫(yī)療基金專帳，分為基本醫(yī)療服務基金、大病統(tǒng)籌醫(yī)療基金和風險基金三部分。基本醫(yī)療服務基金，即農民個人帳戶中的金額太少，每人每年只有10元，如果不住院，在門診看病，只能使用個人賬戶的錢，一年10元，根本解決不了大多數農民的基本醫(yī)療需求。由于大病統(tǒng)籌基金有限，抗風險能力較弱，補償比例及補償能力也就較低，造成慢性病補償的病種較少，僅限于門診治療腫瘤的放療、化療、腎病的透析等慢性病，對其他需長期門診治療且費用較高的慢性病均未納入，農民患大病后的醫(yī)療負擔仍然較重。淇縣北陽鎮(zhèn)王莊村一農民因患類風濕病，由于經濟等原因不能住院治療，只好長期門診服藥，每年治療花費3000多元，但這個病又不需要住院，除了花個人帳戶的10元錢外，其余的無法報銷，只能自己負擔，對于一個長期有慢性病患者的家庭，幾年下來已是家貧如洗。這類人大多因病部分或全部喪失了勞動能力，收入很少，因病返貧、因病致病現象非常嚴重。大病補償比例、報銷封頂線偏低，農民看病難問題依然存在。農民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級定點醫(yī)療機構住院醫(yī)療費用補助起付線是100元，在縣級定點醫(yī)療機構住院醫(yī)療費用補助起付線是500元，大額醫(yī)療費用超過起付線以上部分的可享受大額分段補助，補助封頂線每人每年累計不超過1萬元。淇縣北陽鎮(zhèn)南口村一農民因病住院，花醫(yī)療費1.5萬元，報銷了4038元，報銷比例只有27.22％，自己負擔10962元，農民認為難以承受。
5、低保救助資金緊張，補助標準低?？h區(qū)財政困難，上級資金有時也難以及時到位，導致救助能力不足。淇濱區(qū)反映，由于城市失業(yè)人員、農村因病因災返貧人員增多，救助資金需求量不斷增大，但區(qū)財力有限，省市匹配資金都沒有及時到位，低保資金缺口較大，僅有能力保障喪失勞動能力的鰥寡孤獨人員、殘疾居民及無勞動能力且未納入五保范圍的居民。低保金補助標準過低，只能解決低保對象最基本的吃飯問題，而低保對象在就業(yè)、就醫(yī)、子女上學、住房等方面的困難仍然十分突出。淇縣一個城市低保戶，大人沒有工作，2個孩子上大學，1個孩子上高中，每月312元低保金只能解決基本生活，孩子上學等其它花費只能另想辦法。淇濱區(qū)一個農村低保對象因病基本喪失勞動能力，有一個孩子正在上學，每月低保救助金20元，只能保證基本生活。
6、準確界定低保對象困難。在對貧困人員進行核查界定時，個別家庭不如實申報收入，特別是隱性收入難以了解，干擾了低保工作人員對低保對象家庭收入的核查和確定，給救助對象的確認帶來很大困難。
四、幾點建議
1、加大力度，有針對性地做好宣傳教育工作。推動社會保障的主要思想障礙是利益矛盾，是局部與全局、個人與整體、眼前與長遠的利益關系。要采取多種形式、多種途徑、多種辦法，組織學習條例和細則，使企業(yè)和職工掌握政策法規(guī)，認清社會保險的重要性、強制性和共濟性，增強社保意識和法制觀念。要將宣傳工作重心下沉，組織專門力量深入企業(yè)特別是到民營企業(yè)中去，耐心細致地宣講法規(guī)，解惑釋疑，推動企業(yè)和職工參保；制作通俗易懂的電教片，在企業(yè)播放，使廣大員工了解社會保險的性質、意義和政策法規(guī)，提高參保的自覺性；要充分發(fā)揮企業(yè)工會組織以及各種商會、協(xié)會的作用，開展宣傳活動；新聞媒體應加強社保法律、法規(guī)、政策宣傳，大張旗鼓宣揚先進典型單位。
2、加大清欠社會保險費和擴面征繳工作力度。在社會保險法未出臺前，建立相應的制約機制，加大社會保險費清欠催收力度。對拖欠養(yǎng)老保險費的企業(yè)分清原因，屬惡意欠費的企業(yè)要加大處罰力度。一是通過法院強制征收，二是通過媒體曝光，實行輿論監(jiān)督。對效益差、經濟困難的企業(yè)，職工個人繳納的養(yǎng)老保險費應先到位，單位繳納的部分暫時掛帳，待企業(yè)走出困境后再予以補繳。對企業(yè)繳費應建立目標責任制度，企業(yè)與政府簽定繳費目標責任書，年終完不成繳費的，追究企業(yè)經濟責任等等。協(xié)調稅務、工商、衛(wèi)生、工會等部門，加強與勞動保障部門的配合，共同建立社會保險征繳聯動機制，對不為職工繳納社會保險的用人單位，有關部門不得為其出具有關證明和證件，如對安全監(jiān)察重點企業(yè)，沒有勞動保障部門出具的參保證明，安監(jiān)部門不予辦理許可證。對民營企業(yè)、特別是一些新建企業(yè)可以區(qū)別分類，先易后難，逐步納入。對那些有一定規(guī)模、經營正常的民營企業(yè)要按照與國有企業(yè)和集體企業(yè)同樣的政策，盡快納入，一步到位。
3、積極探索新型農村合作醫(yī)療慢性病門診醫(yī)療補償模式。建議按照“大病統(tǒng)籌，兼顧門診”的原則，在不影響基金運行安全的前提下，逐步擴大慢性病補償種類，提高慢性病門診治療報銷標準。
4、把農村醫(yī)療救助制度與新型農村合作醫(yī)療制度相銜接。新型農村合作醫(yī)療與農村醫(yī)療救助分屬衛(wèi)生和民政兩個部門管理，但其資金的來源渠道、用途、目的和宗旨具有一致性，建議把農村醫(yī)療救助制度與新型農村合作醫(yī)療制度結合在一起，對參加新型農村合作醫(yī)療的農民，特別是農村五保戶和農村特困（低保）戶，因患大病經合作醫(yī)療補助后，個人負擔醫(yī)療費用仍然過高，難以承受，影響家庭基本生活的，由醫(yī)療救助專項基金給予一定數額的醫(yī)療費用補助。民政部門應根據醫(yī)療診斷書、已支付的醫(yī)療費用原始收據、已領取的醫(yī)療保險補助憑證等有關情況證明，對符合醫(yī)療救助條件的農民給予救助。
5、在三個區(qū)建立新型農村合作醫(yī)療制度。在調研中了解到，淇濱區(qū)希望盡快建立起新型農村合作醫(yī)療制度，并已經做了準備。在國家未能批準我市城區(qū)納入新農合試點范圍的情況下，建議由市政府出臺政策，原創(chuàng)：在我市三區(qū)建立新型農村合作醫(yī)療制度，由市、區(qū)、鄉(xiāng)、農民個人分別按比例籌集新農合基金。條件成熟時，可考慮在全市實現新型農村合作醫(yī)療基金市級統(tǒng)籌，在市級層面上建立醫(yī)療基金，增強基金保障的能力，給農民看病提供更好的服務。
尊敬的各位領導、各位來賓、同志們、朋友們：
正值春節(jié)即將來臨之際，我們隆重舉行民政局社區(qū)服務大樓落成慶典、揭牌儀式，在此，我謹代表民政局全體干部職工向各級領導、各屆同仁的光臨表示熱烈的歡迎，向為社區(qū)服務大樓順利落成給予大力支持、幫助的各位領導、各個部門以及參入這次大樓建設的全體員工表示最誠摯的謝意！
近幾年來，在各級黨委、政府的正確領導下，在各位領導的大力支持下，在各位同仁的共同努力下，民政局堅持“以民為本，為民解困”的根本宗旨，充分發(fā)揮民政部門維護社會穩(wěn)定、調節(jié)社會矛盾、促進社會公平，確保社會和諧的職能作用，做好了救災救濟、敬老院達標建設、低保、優(yōu)撫、安置、婚登和城鄉(xiāng)社會救助體系建設等系列工作，切實維護了廣大人民群眾的基本生活權益，解決了一些社會熱點和難點問題，為促進全縣經濟發(fā)展和構建和諧社會做出了努力，做出了貢獻。
今天氣勢恢宏、環(huán)境優(yōu)美、集婚登、低保、社會救助、政務服務中心于一體的社區(qū)服務大樓的建成，又為民政樹立了新的形象，奠定了新的起點，它改善了辦公條件，美化了服務環(huán)境，必將給我局帶來光輝的發(fā)展前景。
是雄鷹就要搏擊長空，是蛟龍就要遨游大海，社區(qū)服務大樓的落成是為“十一五”規(guī)劃開好頭、起好步的硬件設施建設，是我縣民政工作完善功能、擴展容量、提升質量、不斷發(fā)展的具體體現，在新的工作環(huán)境中，我們決不辜負上級領導和社會各界的殷切期望，我們將在新的起點，以嶄新的姿態(tài)，切實增強責任感和使命感，牢固樹立憂患意識，愛崗敬業(yè)、求真務實，與時俱進、開拓創(chuàng)新，為我縣民政事業(yè)做出更新更大的成績，為全縣經濟發(fā)展做出新的貢獻。
最后，請讓我代表民政局民政局全體干部職工，再次向所有關心支持我局辦公樓建設的各級領導、各個部門、社會各界人士以及參加大樓建設的全體員工表示衷心的感謝和崇高的敬意！借此機會向各位拜個早年，恭祝各位領導、各位來賓身體健康，工作順利，萬事如意!
