時間：2023-03-17 18:07:58
引言：易發表網憑借豐富的文秘實踐，為您精心挑選了九篇法律保障論文范例。如需獲取更多原創內容，可隨時聯系我們的客服老師。
本文通過對掛失止付、公示催告、提訟三種制度在實踐中應用的分析，認為我國票據喪失后的法律補救措施已遠遠落后于銀行業務的發展，在實際中無法操作，以致于失票人的權利得不到保障，進而對票據喪失后權利救濟的法律提出改進的建議。
票據喪失，是指持票人非出于本意而喪失對票據的占有。票據喪失有絕對喪失與相對喪失之分，前者又稱票據的滅失，指票據從物質形態上的喪失，如被火燒毀、被洗化或被撕成碎片等。后者又稱票據的遺失，是指票據在物質形態上沒有發生變化，只是脫離了原持票人的占有，如持票人不慎丟失或被人盜竊或搶奪。
票據的喪失在票據實務中經常發生，由于票據具有流通性和無因性等特點，使得票據在喪失后如果不及時采取有效的救濟措施，很可能導致失票人喪失票據利益。但是同時，失票人所采取的措施又必須是合乎法律規定的，否則不能產生相應的救濟效果，我國法律規定的票據喪失的救濟措施相對來說還是比較多的，如《票據法》中規定有掛失止付制度、公示催告制度、提訟制度。《民事訴訟法》中也有專門公示催告程序的規定等。這應該是我國票據立法前瞻性的一個表現，但措施的操作性差，這是其中的不足。筆者就曾遇到有人到銀行止付匯票，但由于單位簽發的均為非現金匯票，全國各地都可兌付，如何掛失？到哪個法院去申請公示催告和提訟，在現在電子記賬的時代，也許在采取這些措施之前，匯票就被人套現了，同時，法律對此類匯票也做了禁止掛失的規定，因此，銀行對此類業務一般是不予受理。隨著我國改革開放的加深，特別是WTO加入，貿易大量增加將使非現金結算成為主要方式，流通票據喪失后如何補救成為一個亟待解決的問題，本文下面以銀行匯票為例來分析票據喪失后的我國法律保障存在的問題。
一、現行法律對票據喪失后權利救濟的規定
1、掛失止付制度
掛失止付是我國傳統的做法，自民國以來就有，一直保留至今，1929年票據法第15條規定：“票據喪失時，執票人應即為止付之通知。”我國現行《票據法》第15條第1款規定：“票據喪失，失票人可以及時通知票據的付款人掛失止付，但是未記載付款人或者無法確定付款人及其付款人的票據除外。”
掛失止付，是指失票人向付款人告知票據喪失的情形，指示付款人對已經喪失的票據停止止付。現行的掛失止付制度具有以下特點：（1）發出掛失止付的主體只能是真正票據權利人，即只限于那些能夠依靠背書的連續性證明其權利的存在，并且是以合法手段取得票據的人。（2）必須是權利人已經喪失票據，而且喪失的票據是可以掛失止付的票據。中國人民銀行1997年9月19日頒布的《支付結算辦法》第48條規定：“已承兌的商業匯票、支票，填明‘現金’字樣和付款人的銀行匯票以及填明‘現金’字樣的銀行本票喪失，可以由失票人通知付款人或付款人掛失止付。未填明‘現金’字樣和付款人的銀行匯票以及未填明‘現金’字樣的銀行本票喪失，不得掛失止付。”（3）失票人應當在通知掛失止付后3日內向人民法院申請公示催告或者向人民法院提訟。《票據法》第15條第3款規定：“失票人應當在通知掛失止付后3日內，也可以在票據喪失后，依法向人民法院申請公示催告，或者向人民法院提訟。”這說明掛失止付只是一種臨時性的措施，付款人在得到掛失通知之后并沒有對通知事實進行審查的義務，只不過為了防止失票人到法院采取措施之前發生票款被他人冒領的危險，付款人協助采取的救濟方法，權利人要想確定其對票據權利的擁有，必須有人民法院依公示催告程序予以除權判決或通過訴訟解決。
掛失止付中，付款人或者付款人的責任有一個時間限制，《支付結算辦法》第51條規定：“付款人或者付款人在收到掛失止付通知書之前，已經向持票人付款的，不再承擔責任。但是，付款人或者付款人以惡意或者重大過失付款的除外。”這說明付款人或者付款人收到掛失止付通知書時，只有查明確未付款，應立即暫停支付。假如票款在掛失止付之前已被惡意持票人冒領，付款人或其人在已盡到了形式審查義務的前提下就不再承擔責任，失票人只能自己承擔向不當得利人或侵權人請求返還利益或賠償損失的責任。而且付款人或者付款人自收到掛失止付通知書之日起12日內沒有收到人民法院的止付通知書的，自第13日起，持票人提示付款并依法向持票人付款的，不再承擔責任。
2、公示催告制度
公示催告是指具有管轄權的法院根據當事人的申請，以公示催告的方式催告不明的利害關系人,在法定期間內申報權利，逾期無人申報，作出宣告票據無效（除權）判決，從而使票據權利與票據相分離的一種制度。
我國《民事訴訟法》第18章專門規定了公示催告程序，最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》中作了更細致的規定。在此不一一贅述。
3、提訟制度
我國《票據法》第15條第3款規定，失票人應當在通知掛失止付后3日內，也可以在票據喪失后，依法向人民法院提訟。提訟是我國《票據法》規定的失票人對喪失票據予以補救的另一方法。但僅有《票據法》第15條的規定，而對于提訟的條件、程序、判決等具體內容我國尚沒有法律規定，這在實踐中是無法操作的。這有待于我國的有關部門在借鑒國外的相關立法經驗的基礎上，盡快制定出這方面的實施細則或司法解釋。
二、實踐中票據喪失后法律保障應用的分析
1、我國匯票結算方式的沿革
八十年代到九十年代初的時候，我國大部分銀行還是手工簽發匯票，銀行接到匯款人提交的匯票委托書，審查無誤后，辦理轉帳或收點現金。簽發行和兌付行通過“聯行往來”“匯出匯款”科目結算。當時的聯行往來一般通過郵寄的方式，銀行有專門的聯行信封，但這種方式比較慢，而且也怕郵寄途中丟失。因此匯票上一般填寫兌付行的行名和行號。主要規定有：
﹙1）簽發跨系統轉帳匯票，兌付行名稱和跨系兌付行名稱可以不填，但必須填明兌付地名稱。
（2）簽發限額（當時規定為20萬元，含20萬元）以上的銀行匯票（不分系統內外），均應在匯票上填明兌付地指定兌付的銀行名稱和行號，同時簽發行應于當天（最遲不超過次日上午）向指定的兌付銀行按規定格式拍發核對電報。
九四、九五年以后，隨著電腦的普及，銀行逐漸用多用戶電腦記帳代替了手工記帳，銀行各支行之間也逐漸聯網，由剛開始的市聯網發展到現在的全省聯網，這樣，雖然簽發行簽發匯票和兌付行兌付的基本核算手續沒有根本的變化，只是把以前的聯行往帳、聯行來帳科目換成了“清算資金往來”類似的科目。但聯行資金的結算發生了重大的變化，取消了以往的郵寄方式，直接通過網絡清算，當天兌付匯票，當天清算匯差，縮短了聯行資金的在途時間，提高了資金的安全性和利用率。九六年，《票據法》出臺，簽發匯票的主要規定也發生了變化：
（1）簽發行不得為單位簽發現金銀行匯票。
（2）簽發行為個體經濟戶或個人簽發的填明“現金”字樣并填明付款行的銀行匯票喪失，可以由失票人通知簽發行或付款行掛失止付。
（3）簽發50萬元以上的大額銀行匯票，需要向人民銀行移存資，移存資金的方法、時間以及大額銀行匯票的兌付和結算，必須按當地人民銀行的有關規定執行。（這一條隨著經濟和網絡的發展已成為多余，于1997年12月1日隨著人民銀行《支付結算辦法》的頒布實施而被取消。只有各商業銀行跨系統匯劃款項和系統內50萬元以上大額匯劃款項仍通過人民銀行清算資金和轉匯。）
從我國簽發匯票方式的變化可以看出，在手工簽發匯票時期，由于填寫兌付行行名和行號或兌付地名稱，失票人可以有一確定的“付款地”，三種制度是適用的，而現在由于“非現金銀行匯票”取消了填寫兌付行和兌付地的規定，沒有了確定的票據支付地，三種制度的法律規定已成為海市蜃樓，只能看不能用。
2、協助防范的應用
事實上，我國實踐中對大額轉帳匯票也有協助防范的例子，以前是通過傳真，現在由于銀行之間的網絡化，則直接通過清算中心發郵件，各行打印出來，迅時便可傳遍全國。下面舉一個協助防范的例子。
關于協助防范一份遺失銀行匯票的通知
1998年×月×日××字（1998）第×號
××行各省、自治區、直轄市分行，計劃單列市分行，蘇州、三峽、濟南、杭州、浦東分行：
接××省分行報告，其所屬××市支行（行號××）簽發的一張銀行匯票在持票人手中被盜，出票日期為1998年×月×日，匯票號碼為××，金額為××元，匯票申請人為××公司第三項目經理部，收款人為××公司。
請各行接此通知后，速轉發所屬，協助防范。如發現該匯票，應立即與××省××市支行聯系。
聯系電話：×××××
聯系人：×××
但這種范例并沒有被立法上所采納，只有銀行的“關系戶”或在銀行有“關系人”，銀行才有可能協助防范，但銀行沒有義務采取這項措施，并且任何時候對匯票的支取與否都不承擔任何責任，因為法律對其沒有形成約束，銀行協助不協助完全看自己高興與否。
三、我國票據喪失后權利保障法律的分析
1、掛失止付制度的分析
從以上可以看出，掛失止付在銀行匯票中僅限于填明“現金”字樣和付款人的銀行匯票。而在中國人民銀行《支付結算辦法》第58、59條中有“申請人或者收款人為單位的，不得在‘銀行匯票申請書’上填明‘現金’字樣。”“簽發現金銀行匯票，申請人和收款人必須均為個人”的規定，這就把單位排除在失票后權利得到保護之外，而在大量的商品交易中，單位是占絕大多數的主體。法律應當具有普遍性，我說法律的對象永遠是普遍性，而決不考慮個別的人以及個別的行為①。現在的掛失止付制度只保護了少數者的利益，這是不符合法律精神的。
假如私營企業單位為了防止匯票丟失，均以個人名義辦理現金匯票，他首先應考慮到現金匯票有一個缺陷，填明“現金”字樣的銀行匯票不得背書轉讓，（《支付結算辦法》第27條）再者就是簽發現金匯票一定要填寫付款人的名稱，也就是說，現金匯票必須是一開始就確定去何處交易的情況下才能申請，這樣就限制了匯票的流通性和使用范圍。這與票據法的宗旨“保障票據活動中當事人的合法權益，促進社會主義市場經濟的發展。”相違背。
付款人和“現金”字樣是并列的，即填寫付款人的匯票一定是現金匯票。由于銀行聯網業務的發展，現在在某一地方簽發匯票，全國各地只要是參加“全國聯行往來”的銀行機構都可以兌付，而且只要是在提示付款期內（《支付結算辦法》規定是一個月）不受背書次數的限制。和以前手工簽發時期相比，這無異是一個巨大的進步，但我們的法律和制度呢？1988年《銀行結算辦法》中曾規定，如果遺失的是填明收款單位或個體經濟戶名稱的匯票，銀行不予掛失，但可通知收款單位或個體經濟戶、兌付銀行、簽發銀行，請其協助防范。但現在法規和規章卻連協助防范的措施也沒有了，經濟發展了，法律卻沒有跟上時代的步伐。
我國商業銀行多是國有商業銀行，國家在制定法律和制度時有一定的偏向。因為實務中使用的票據，大多是由銀行充任付款人或者付款人，而這些銀行大部分是國有銀行，在失票人和付款人之間的利益砝碼上，在掛失止付這種措施中，向付款人傾斜②。但這同時也向未支付對價或者非法獲得票據的人傾斜了。隨著我國經濟改革的深入和WTO的加入，越來越多的外資銀行將涌入我國，商業銀行的“國有”概念將逐步淡化，銀行是以平等的民事主體身份參加商業活動，失票人和付款人所處的法律地位是平等的，我們在不給銀行增加更多的羈束時，同時也要考慮保護失票人的利益。
《支付結算辦法》第55條規定“銀行匯票的付款人是本系統出票銀行或跨系統簽約銀行審核支付匯票款項的銀行。”這里我們再研究一下的概念，，指人于權限內，以本人（被人）名義向第三人所為意思表示或有第三人受意思表示，而對本人直接發生效力的行為③。這里強調的是人需以本人名義，倘若只有本人行為，就是自己行為，不是。《商業銀行法》第22條規定：“商業銀行分支機構不具有法人資格，在總行授權范圍內依法開展業務。”這說明每個商業銀行盡管有很多的分支機構，但是一個法人主體。某地銀行簽發匯票，到另一地的本系統銀行兌付，這實際上是銀行出票后仍由自己兌付，至于資金怎么清算是銀行內部的問題，因此，只有跨系統簽約銀行才是付款人。根據《票據法》第15條規定“未記載付款人或者無法確定付款人及其付款人的票據除外。”簽發行簽發匯票時雖未寫明兌付行，但各商業銀行簽發的銀行匯票可以在各地的系統內銀行分支機構兌付，因此，銀行匯票本身就隱含了付款人在內，那就是簽發匯票的商業銀行本身。實際工作中這類銀行匯票是被排除在掛失止付之外的。但其法律依據的可行性卻是令人懷疑的。
2、對公示催告程序的幾點質疑
中華人民共和國《民事訴訟法》第193條規定：“按照規定可以背書轉讓的票據持有人，因票據被盜、遺失或者滅失，可以向票據支付地的基層人民法院申請公示催告。”這里的票據支付地應是按票面金額兌付給正當持票人的銀行所在地。在手工記帳時，由于匯票上均記載付款行的行名和行號，票據支付地易確定，但現在除現金匯票仍寫明付款行名稱外，轉帳匯票均不再填寫付款行名稱，喪失后的匯票，假如被惡意持票人占有，全國各地參加“全國聯行往來”的銀行都可兌付，哪里是票據支付地？失票人又到何處去申請公示催告？而基層人民法院所管轄的范圍相對于票據的流通區域來說，又實在是太狹窄了。基層人民法院受理公示催告后，公告應張貼于人民法院公告欄內，并在有關報紙或其它宣傳媒介上刊登，人民法院所在地有證券交易所的，還應張貼于該交易所。（見最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見第229條）法律沒有規定某一全國性的報紙專門登載公示催告事項，諸如票據喪失的時間、地點、原因，票據的種類、號碼、金額、出票日期、付款日期、付款人名稱、收款人名稱等。這樣，基層法院很難做到費時費力的去找一全國性報紙去公示催告，因此，這里的“有關報紙和其他宣傳媒介”一般是地方性的。假設某一丟失的匯票已被正當持票人在某地基層法院申請公示催告，然而這張匯票卻被惡意持票人攜帶至另一地，他又利用這張匯票與善意相對人進行交易。善意相對人又如何得知這張匯票已在遙遠的某地被申請公示催告，是一張帶有瑕疵的票據呢？我們總不能要求每個交易主體在接受票據時都要詢問“票據是否帶有瑕疵？”或是親自認真詳細的核實一番。即使他真的這樣去做，他也未必能得知，而且冒貽誤商機之險。法律為了保護交易安全，專門有規定保護善意相對人的權利，國際上的票據法對善意取得都有明確的規定，（《日內瓦統一匯票本票法》第16條第2款規定：匯票持有者因任何原因失去其匯票時，其已依前項規定（即背書的連續性）對該匯票證明其權利之持票人，無放棄此項匯票之責任，但其取得匯票有惡意或重大過失者，不在此限。）我國票據法第12條也有類似的規定。在交換日益頻繁的現代社會，國外立法越來越傾向于交易安全的優先保護而不得不因此犧牲所有人的返還原物利益，所有人只能向非法轉讓人請求損害賠償④。這種情況下，一張票據被盜或丟失后，非法持票人偽造簽章取得票面金額，失票人（被偽造人）、正當持票人或付款銀行都可能因為票據偽造遭受直接的經濟損失。（我們這里不討論票據偽造的法律責任）但從理論上說，票據偽造人（非法持票人）是票據偽造的最終責任人，失票人（被偽造人）、正當持票人或付款銀行的損失可以從票據偽造人（非法持票人）處得到補償，但實踐中往往出現票據偽造人（非法持票人）攜款逃跑無處追尋或者票據偽造人（非法持票人）將騙來的錢揮霍一空，喪失償還能力的情況。
我國《民事訴訟法》第195條第2款規定：“公示催告期間，轉讓票據權利的行為無效。”這條規定沒有考慮到公示催告期間善意取得人的權利。我們認為這條規定不妥，主要理由在于：公示催告與其他補救措施一樣，在保護失票人的同時，必須充分考慮善意持票人的正當權益⑤。法律的的保護對象，應考慮票據的性質、交易安全和社會的公平正義，關于這一點，前面已有詳述。另外，公示催告期間轉讓行為無效，說明公示催告前和公示催告期滿后，轉讓票據權利的行為是有效的。根據《民事訴訟法》的規定，公告期滿后仍沒有人申報權利，只有失票人申請，法院才做除權判決，如失票人不申請，法院不主動做除權判決，這時票據恢復流通。當然，對于銀行匯票來說，沒有公示催告后的轉讓，因為《民事訴訟法》規定公示催告的期間不少于60日，而銀行匯票的付款期限是一個月。但對于商業匯票來說，（商業匯票是與銀行匯票相對應的一類匯票，根據承兌人的不同，商業匯票分為銀行承兌匯票和商業承兌匯票兩種。）是可能有公告期滿后的轉讓，因商業匯票的付款期限，最長可以是6個月。假如一人在公告期內善意取得票據，另一人在公告期前或公告期滿后惡意取得票據，前者無效而后者有效，這在法理上是講不通的，而且也不符合公示催告程序的宗旨：既要救濟失票人，同時也不得因此而影響票據的正常流通。
公示催告期間有利害關系人申報權利，法院就應終結公示催告程序，這在《中華人民共和國民事訴訟法》第196條以及最高人民法院關于適用《民事訴訟法》若干問題的意見第230條、231條都有規定。但公示催告程序終結后若利害關系人請求付款，付款行是否付款？法律在這方面卻沒有規定。付款行若拒絕付款，沒有依據，若不拒絕，失票人則喪失了利用公示催告程序獲得救濟的機會。因此，法院應當在控制住票據款項后，才可以終止公示催告程序。
2000年2月24日《最高人民法院關于審理票據糾紛案件若干問題的規定》對公示催告在失票救濟一節專門進行了規定，比如規定有“出票銀行所在地人民法院”“全國性報紙上刊載”等，這無疑對失票人尋找救濟途徑提供了法律依據。但基層法院相對全國來說畢竟是滄海之一粟，這些手續的操作與異地銀行支付票款有很大的時間差，可能會對失票人造成延誤，最后也許會引起失票人、銀行、善意持票人之間的糾紛，不能達到預期的效果。
3、我國的提訟制度應當完善
我國《票據法》第15條第3款規定“或向人民法院提訟。”掛失止付是一種救急措施，必須與申請公示催告和提訟結合起來使用。公示催告一般所需時日較長，我國《民事訴訟法》上規定不少于60日，倘若失票人的票據是絕對喪失，不是落如第三人之手，而他對票據上的款項又急需，這時再用公示催告程序就不太妥當，而提訟制度就彌補了這方面的不足。但我國法律只簡單規定提訟，至于如何提訟，向誰提起，訴訟的程序和結果怎樣，法律并沒有這方面的規定，這不能不說是一大缺陷。
四、其它國家和地區有關票據喪失的法律規定
1、英美法系的提訟制度
《英國票據法》第69條規定：“匯票在到期日前喪失的，匯票持有人應請求發票人另行給予相同意旨的匯票，必要時刻應向發票人提供保證，如果所聲稱喪失的匯票再度出現時，擔保發票人得以對抗第三人。若被請求的發票人拒絕給予匯票副本，則應強制執行。”第70條規定：“關于匯票喪失的任何訴訟程序，法院或法官應裁定不得掛失，若能提供使法庭或法官認為滿意的擔保以對抗該匯票主張權利的任何人的不在此限。”⑥
《美國統一商法典》第3節第804條規定：“因毀滅、被盜或其他原因而喪失票據的，其所有人應就其所有權，阻止其提示票據的事實和票據條款作出適當證明后，以自己的名義提訟，并向票據上負責的任何當事人追償，法院應要求其提供保證，以擔保被告不因就票據提出的其他權利主張而受損失。”⑦
我國香港特區奉行的是英國法，《香港匯票條例》第69條規定：“凡任何匯票在逾期前已遺失，在遺失時該匯票持有人的人可向出票人提供保障，以在指稱已遺失的匯票尋回而出票人遭索償時，對出票人作出補償。如出票人在有上述請求作出時拒絕給予該匯票復本，可依法強迫出票人給予該復本。”第70條規定：“在就任何匯票而采取的法律行動或進行的法律程序中，法庭或法官可命令，只要有人對任何其他人就有關票據提出的申請提供令法庭或法官滿意的補償，則不得確立該匯票的遺失事宜。”⑧
從以上可以看出，英美法票據喪失后主要是在票據到期日之前，要求出票人補簽一張匯票，如出票人主張提供擔保，失票人應當提供，失票人提供擔保后出票人仍拒絕補簽，失票人可以向法院提訟，由法院強制其補簽。另外，失票人提供保證，擔保被告不因就票據提出的其他權利主張而遭受損失后，失票人也可以票據上的其他債務人為被告向法院提訟。
但國外票據一般是成套票據，比如商業匯票經常是兩張一套，但債務只有一筆，因此第一張上說明“付一不付二”First(Secondbeingunpaid),在第二張上則記明“付二不付一”Second(Firstbeingunpaid)。因此對提訟制度也不能照抄照搬，而應當在借鑒的基礎上加以改進，比如說：失票人可以在向付款人提供了擔保的情況下，請求付款。至于擔保的方式，可以有多種，如保證、抵押、質押等，這時，倘若付款人不付款，失票人就可向法院提訟，強制付款人付款。在法律規定的付款期過后，失票人可以訴訟程序請求法院解除擔保。當然，付款人付款后，又有善意第三人提示付款，且付款人須得以付款，這時，若擔保不足以補償付款人損失的，應規定付款人可以程序請求失票人賠償損失。
2、我國臺灣《票據法》的相關規定
臺灣《票據法》第18條規定：“票據喪失時，票據權利得為止付之通知，但應于提出止付通知后5日內，向付款人提出為申請公示催告之證明，未依前項但書規定辦理者，止付通知喪失效力。”第19條規定：“票據喪失時，票據權利人，得為公示催告之聲請，公示催告程序開始后，其經到期之票據，聲請人得提供擔保請求票據金額之支付，不能提供擔保時，得請求將票據金額依法提存，其未到期之票據，聲請人得提供擔保，請求給予新票據。”⑨從臺灣的票據法可以看出，票據喪失后，首先向付款人發出止付通知，但發出通知后5日內，必須向付款人提出聲請公示催告的證明。臺灣《票據法》規定的公示催告的作用有：⑴防止善意人受讓票據，票據如系被盜或遺失時，雖因有止付通知，即足以防止其冒領，但究不能防止該票據落于善意人之手，斯時仍不能不對之付款，因此為防止他人之善意受讓，即不能不籍助于公示催告程序，該公示催告之布告，不僅應貼于法院之牌示處，并登載于公報或新聞紙，且應貼于交易所。如是雖不敢謂家喻戶曉，人盡皆知，單畢竟使善意受讓人之機會，大為減少⑩。⑵取得除權判決。⑶可以要求支付票據金額或提存。⑷可以請求給予新票據。由此可見，臺灣的公示催告程序涵蓋了英美法系提訟的作用，無須另行規定提訟制度。
五、對票據喪失后法律救濟立法完善的建議
筆者建議票據喪失后補救的立法應包含以下內容：⑴未到期之票據喪失，失票人可以及時通知付款人（此可規定為簽發匯票之付款人之分支機構）掛失止付，收到掛失止付的付款人，應當即刻通過網絡通知各商業銀行各地參加聯行往來分支機構（以防以后各商業銀行間統一票據，互相能代為支付）暫停支付，但分支機構收到通知前已支付者不在掛失止付保障之列。且失票人應當在通知掛失止付后3日內，向付款人提供向人民法院申請公示催告之證明。⑵公示催告期間，若有利害關系人申報權利，人民法院應依法凍結票據之款項，宣告公示催告程序終結，依普通訴訟程序處理票據糾紛事宜。⑶失票人提供擔保后，也可向付款人請求給付票據之款項，若失票人拒絕給付，失票人可向人民法院提訟，請求強制給付。⑷付款人向失票人付款后，又遇善意第三人提示付款的，若擔保不足以補償向第三人支付之款項，付款人可以訴訟程序向失票人追償。同時，鑒于我國地域遼闊，為兼顧失票人和善意受讓人的利益，筆者認為票據喪失后的補救措施也應用上科技手段，不妨由各商業銀行總行專門設立網站或統一由人民銀行總行設立一個網站，并告知全國，在上面專門登載掛失止付和公示催告的票據，以便使交易人及時得知所接受票據是否為正當票據，進而決定是否進行票據行為。
【參考文獻】
①盧梭，《社會契約論》，北京，商務印書館出版，1980年版，50頁
②王小能，《中國票據法律制度研究》，北京，北京大學出版社，1999年版，146頁
③王澤鑒，《民法總則》，北京，中國政法大學出版社，2001年版，440頁
④張俊浩，《民法學原理》，北京，中國政法大學出版社，2000年版，435頁
⑤王小能，《中國票據法律制度研究》，北京，北京大學出版社，1999年版，150頁
⑥郭鋒，常風編，《中外票據法選》，北京，北京理工大學出版社，1991年版，126-127頁
⑦同上174頁
⑧見《香港匯票條例》1994年11月1日香港行政局頒布中文本
我國是一個農業大國,農村的發展關系著整個社會的發展,農村留守兒童的健康、茁壯成長關系著新農村宏偉藍圖的構建。農村留守兒童是新農村建設的重要組成部分,他們擔負著建設新農村的重大使命和責任,在此意義上講,關注留守兒童法律權益的保護具有深遠意義。5全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告6的數據顯示,全國農村留守兒童數量約為6102.55萬,其中學齡前留守兒童(0-5歲)達2342萬,比2005年增加757萬,增幅達47.73%。該報告指出,經過幾年來多方努力,留守兒童問題中生活撫育、親情/饑渴0等問題有所緩解,但沒能從根本上解決,新的問題不斷出現[1]。其中,農村留守兒童的教育問題一直是學界關注的熱點問題,經過調研和近些年的研究,我們發現農村留守兒童的教育存在以下一些問題:
1.1家庭教育缺失與偏差
農村留守兒童單親監護、隔代監護、親朋監護和自我監護的現實決定了其教育主體缺失和教育內容偏差的問題。單親監護中長期缺少完整的親情教育;隔代監護中監護人都年齡偏大,一是沒有精力去系統地教育自己的孫子或外孫,二是由于自己學歷低,沒有能力去教育他們,即使進行了所謂的/教育0,也會偏失正確的方向;朋友監護也只是注重孩子吃飽穿暖,重養輕教;自我監護更是散漫、自由、我行我素,處于/放任自流0的狀態中。
1.2學校教育薄弱與失衡
農村和城市相比,教育的軟件和硬件方面懸殊較大。硬件方面,農村教育的資金投入嚴重短缺,更沒有針對留守兒童教育的專項資金;教育設施滯后,教學場所狹小且陳舊,實驗器材短缺。軟件方面,一是教育觀念落后,對留守兒童和非留守兒童/一視同仁0,沒能給留守兒童更多的親情呵護和教育資源的傾斜;二是師資隊伍薄弱,教師無力也無意識對留守兒童投入特別的關注和教育,沒能真正做到因材施教;三是教學水平失衡,留守兒童作為一類特殊的教育對象,對教育者和教育資源要求較高。然而,農村較為落后的教育條件使農村留守兒童教育教學水平/雪上加霜0,與城市相比,懸殊很大。
1.3社會教育短視與零散
農村留守兒童教育問題是一個系統工程,需要學校、家庭和社會密切配合,構筑家庭、學校、社會三維一體的教育網絡。其中,家庭教育是基礎。家庭教育作為育人的最早場所,是學校教育和社會教育的基礎,是配合和支持學校教育的重要教育形式。學校教育在人的成長過程中承擔著不可替代的重要作用,處于中心地位,是教育的主體,起著主導作用。社會教育具有極強的整合作用。要完成此項系統工程,社會教育不僅要參與其中,而且要發揮整合作用,走系統的可持續發展道路,而不是/三天打魚,兩天曬網0、/零敲碎打0的短視路子。
2農村留守兒童受教育權缺失的現狀及影響
由于父母缺位而導致農村留守兒童受教育權的缺失,加之相應的法律保障沒有跟上,給這些正處于義務教育階段的孩子身心發展帶來了諸多不良影響。
2.1受教育權破壞嚴重影響學業
受教育權是5憲法6、5教育法6和5義務教育法6等相關教育法律賦予我國公民的一項基本權利,而農村留守兒童由于缺乏父母正確和及時的引導,大部分人學習目的不明確,難以形成正確的學習觀。在學習過程中,缺少有效的監督和管理,學習自覺性和進取心較弱,無法從學習中獲得應有的成就感。諸多學者通過調查發現,農村留守兒童的學習狀況整體不容樂觀。例如,在對江西五千余名留守兒童的調查結果顯示,68.0%的留守兒童平時在學習上是有困難的,學習成績在班級中/名列前茅0的只占到8.1%;/一般0及以下的占54.5%[2]。周宗奎等在湖北的調查也顯示,78.4%的教師認為/父母外出打工以后,孩子的成績差了0,只有9.3%的教師不同意這一說法。多達54.5%的教師認為/父母去打工的孩子學習成績一般較差0,對此表示不太同意的教師占26.5%[3]。正是學業上的不成功,導致了許多農村留守兒童出現逃學、厭學、學習適應不良等現象。貴州畢節因到垃圾箱內取暖而窒息身亡的5名留守兒童中,4個處于輟學狀態。他們多次離家外出,當老師動員其返校時,均以/成績不好,不想讀書0為由拒絕上學。
2.2受監護權轉移使性格形成出現偏差
我國5民法6規定,未滿18歲的成年人在身心健康各方面還發育不全,仍需要父母的照顧、監督、和保護。但是,大部分農村留守兒童主要是由祖父母或外祖父母照顧和教育。由于祖父母年紀普遍偏高,與孩子之間存在明顯的代溝,彼此之間的交流與溝通普遍偏少。同時,交流的內容單調,大都限于生活方面,而關于心理、性格形成等方面幾乎很少涉及。長此以往,孩子也失去了和祖輩交流的興趣,平日生活和學習中的快樂與不如意失去了分享與傾訴的家庭對象。同時,由于父母長時間不在身邊,加之留守兒童的年齡又偏小,他們中的許多人因為缺少父母的堅強后盾而感到缺乏自信,進而會有所保留地與老師、同學等他人交流,許多想說的話便埋藏于自己的內心世界,進而可能在情緒上、交往上和人際關系等方面,出現抑郁、情緒不穩定、心理壓力過大和社交焦慮等不同程度的心理問題。有學者調查發現,很大一部分的農村留守兒童的性格出現了偏差,諸如依賴性強、以自我為中心、膽怯等,甚至有55.5%的留守兒童表現為任性、冷漠、內向、孤獨。另外,在留守兒童普遍感覺孤獨無助,心理壓力增加時,有37%的留守兒童經常不想跟任何人說話;30%的留守兒童經常感到孤獨。處于這個年齡階段的兒童、青少年,身心發展上處于情感和性格變化的轉折期,而長期與父母兩地分離使得他們在生理和心理上的種種需求得不到滿足。而這些長期受消極情緒困擾和影響的孩子,變得自卑、沉默、悲觀、孤僻,或表現為任性、暴躁、極端等性格[4]。
2.3發展權的限制使道德品行產生偏離
如前所述,作為未成年人的農村留守兒童是新農村建設的生力軍,需要德、智、體、美全面發展。我國5未成年人保護法6明確規定了未成年人的發展權,從人權的角度來看發展權是人基本的生存權之一。但是,農村留守兒童無法實現與父母的情感交流、互動,從而造成親情的缺失。一個孩子,只有通過經常與父母進行情感交流,在接受父母關愛的基礎上,才知道如何去關愛他人,理解他人。而對于那些缺乏與父母情感溝通的留守兒童來說,大多數情感冷漠,不懂回報感恩,從而影響了正常情感的形成。另外,由于父母的缺位,農村留守兒童思想和行為上的偏差不能得到正確的引領和及時的矯正,從而在道德觀念、道德情感和道德行為等方面出現不同程度的偏差。監管人或代管人主要負責他們的日常生活,而對一些小的不良行為習慣大都采取放任的態度。這就使得相當一部分的農村留守兒童漠視社會行為規范,造成許多不良行為的產生,如不服管教、打架斗毆、拉幫結派、小偷小摸、迷戀網吧等,有些孩子甚至還走上了違法犯罪的道路。
3解決農村留守兒童受教育權缺失問題的法律途徑
對于農村留守兒童這個群體而言,教育上出現的主要問題就是受教育權的缺失問題。法諺有云:/有權利必有救濟0。權利的實現源于法律的救濟,/救濟不僅是在實體權利發生糾葛時,為實體權利提供解決糾紛或沖突的途徑,而且使實體權利的合法實現或義務的普遍履行成為可能。[5]0因此,法律救濟是解決農村留守兒童受教育權缺失問題的一條重要路徑,具體有如下三種解決途徑:
3.1對農村留守兒童進城給予法律救濟
在現階段,我國正處于城市化進程的過渡時期。大量的農民游離于鄉村,工作于城市,經濟收入主要源于城市務工,而農村經濟來源對他們來說已經很少甚至微不足道了。但是,這些進城務工人員的歸屬感依然在鄉村。經濟上,他們對城市生活支付能力依然有限;文化上,城市的不完全接納造成自身的不完全融入;鄉土情懷還未完全淡漠。而從社會發展的趨勢來看,在不久的將來,大量的農村人口隨著進城務工工作的穩定和所獲得的經濟地位的提升,他們必將轉變為城市人口。目前,我國的城市人口比率還遠低于世界城市人口比率的平均水平,城市化率還有很大的提升空間。/未來30年,中國還將有3億左右農村勞動力需要轉移出來進入城鎮,將形成5億城鎮人口、5億流動遷移人口、5億農村人口-三分天下.的格局。[6]0這一發展趨勢預示著大部分農村留守兒童將逐漸融入城市之中,與自己的父母共同生活。目前,隨父母進城的農民工子女只占總數的20%到30%,還有70%到80%的農民工子女留在老家[1]。基于此,為保障農村留守兒童受教育權,國家應為其早日進城就學與父母團聚制定合理的優惠政策和條件,從而補償父母的家庭教育權和兒童受家庭教育權。5義務教育法6第十二條明確規定/父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年,在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的,當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。0但是,現實中城市內的學校并沒有打破原有戶籍的界限,無法為農民工子女提供平等的義務教育資源和條件。農民工子女只能進入城市內軟、硬件較差的農民工子弟學校就讀。而要想進入正規的市內學校要繳納高額的額外費用,這對于普通的農民工家庭是望塵莫及的。因此國家應加強法律的落實,同時應制定一些有利于農民工教育的法律政策,/一個公正的社會不能是在剝奪弱者的基礎上使強者更強的社會,而應是強者扶助弱者從而使弱者變強的社會。[8]0
3.2制訂父母返鄉就業的相關法律和保障制度
當前,農民之所以進城務工主要是因為農村的就業機會較少,賺錢的途徑有限,不足以承擔家庭的正常開銷。面對這種狀況,國家需要制定一些有利于農村發展的優惠政策,加快我國/三農問題0的解決進程。地方政府(縣、鄉鎮、村)要積極加強招商引資,加大各種資源的開發利用力度,把具有地方特色的東西做大做強。在工業和農業有發展潛力和前景的農村地區加大對土地的開發和利用率,提升農村種植業和養殖業的經濟收益,加強鄉鎮企業建設力度,使新農村建設落到實處,這樣可以使農民不用外出打工或就近打工就能實現豐碩的經濟收益。與此同時,國家和地方政府要積極鼓勵和引領農民在當地自主創業,尤其是返鄉的農民工。通過在外打工的實踐,他們開闊了眼界,掌握了相關的技術和本領。同時,他們也接受了城市中諸多先進的創業觀念。地方政府要積極主動地把握這部分有益于地方發展的力量,給予他們政策上的支持和制度上的保證,實現地方的有效、持續發展。這一舉措也是加快地方縣鎮的城市化進程,實現城市化合理發展,避免特大城市畸形發展的有利途徑。在為返鄉農民工積極提供就業機會的同時,國家和地方政府要加強農村基礎教育建設,打消農民對其子女能否受到優質教育資源的擔憂。在有條件的農村,要盡量以城市的標準來進行農村基礎教育建設,實現農村教育軟、硬件的大幅提升。如現階段正在實行的教師績效工資制度,就有利于實現城鄉教師工資的無差別化。此外,還要借鑒外國發展農村教育的有益經驗,如日本實行邊遠山區農村的教師特殊待遇計劃,實現農村教師的優質化進程。落實我國5教育法6第五十六條的法律條款:/國務院及縣級以上地方各級人民政府應當設立教育專項資金,重點扶持邊遠貧困地區、少數民族地區實施義務教育。0
3.3完善學校教育補償制度
為了保證生態文明可以得到很好的發展，必須利用科學發展觀來建立符合生態文明的建設理念的法律保障體系，這種法律體系必須滿足自然生態系統的發展規律，其主要包括以下幾個部分:
(一)構建生態文明建設的法律保障體系需要遵守的原則
構建生態文明建設的法律保障體系的同時應該保證符合生態文明的建設理念，其主要遵守以下原則:第一個原則是生態優先，其定義是在社會經濟發展的過程中保證生態利益高于經濟利益。這是可持續發展的基本要求，其強調保護環境的必要性。通過這個原則可以實現人類和自然的和諧相處，保證在經濟發展的同時也能使環境得到保護。［5］其指出當經濟發展和生態保護之間出現“魚與熊掌不可兼得”的局面時，要首先考慮環境保護，不能只顧著發展經濟而忽視環境保護的重要性。第二個原則是不得惡化，其定義是各個地區的環境的質量不能低于該地區環境保護法律所規定的質量水平。達標原則一直是我國環境法的一條重要原則，而不得惡化原則是和環境保護法以及生態文明的建設理念相符合的。環境保護法的主要目的是改善與保護生態環境，要保證良好的自然環境得以保持，不好的環境必須改善。第三個原則是生態民主，其定義是社會公民有參與制定環境保護政策以及監督立法實施進程的權利，當其這些權利受到損害危害時可以得到法律援助。生態民主原則深化了公民的參與度，其強調了每個公民都有權利參與生態文明的建設。生態民主原則的存在滿足生態文明建設的理念，其保證了生態文明的建設。第四個原則是共同責任，其定義是對于那些破壞生態環境以及污染環境的人或者企業應該承擔全部的責任，這種原則完善了對損害者的處罰制度。共同責任原則的確立促進了生態文明的建設。
(二)生態文明建設的法律保障體系的組成
生態文明的建設需要科學發展觀作為指導，而生態文明建設的法律保障體系的構建必須以生態文明的建設理念以及生態系統的發展規律為基礎。因此，生態文明建設的法律保障體系的組成應該包括以下七個部分:生態文明建設基本法、自然資源保護法、污染治理法、能源法、生態保護法、氣候變化法以及專項環境管理制度法。這些法律共同構建了生態文明建設的法律保障體系。
(三)構建基本的生態文明建設的法律保障體系制度
生態文明建設的法律體系的構建基礎是已經形成而且相互之間有聯系的一系列的法律制度。而這些法律制度大致可以分為以下三類，第一種是預防性法律制度，其的作用主要是保護環境不被破壞以及對破壞后的治理。第二種是管控性法律制度，其的應用范圍主要是對環境污染以及生態系統破壞的管理與控制。第三種是救濟性法律制度，這種制度的主要作用是對已經遭到破壞的環境以及自然生態系統的救濟。
二、結語
關鍵詞：大學生就業勞動合同法就業促進法
一、大學生就業現狀
在高校擴招帶來大學生結構性相對“過剩”的狀況下，就業權成為一種稀缺資源，這就必然涉及就業權的合理分配問題，即大學生的就業權的實現問題。大學生的就業形勢用一句話來概括就是：就業競爭激烈，就業形勢嚴峻，就業陷阱多有，就業權利得不到完全保障。
目前，大學畢業生人數眾多，工作崗位相對不足。有數據顯示，2009年的大學畢業生再創歷史新高，全國普通高校畢業生將達592萬多人，再加上去年沒能實現就業的往屆畢業生，人數將超過600萬。目前，國內外經濟形勢嚴峻，歐美各國紛紛裁員，預計今年全世界有2000萬個崗位流失。我國企業雖然未出現大批裁員情況，但對人數眾多的大學畢業生來說，找個好工作的難度無疑在增大。有專家坦言，受金融危機等多重不利因素影響，今年的校園招聘會來得慢一些、少一些，很多企業還在觀望之中。因此，大學生就業形勢不容樂觀。
二、大學生就業過程中常見問題
1.就業平等權得不到保障，歧視現象嚴重
眾所周知，勞資雙方地位上的不平等，使勞動者明顯處于弱勢。就勞動關系自身特點而言，其具有從屬性。勞動關系雖然是依據平等的關系建立起來的，但一旦建立，勞動者即成為用人單位的成員，雙方形成隸屬關系，用人單位對勞動者具有管理權。這種從屬性的關系使勞動關系脫離民事關系。因此，無論在勞動力市場整體還是在微觀勞動關系中，勞動者和用人單位都處于不平等的狀態。特別是女大學生就業因勞動力市場上的性別歧視問題，就更是困難重重。從根本上講，其主要根源是法律規制的不足。
2.用人單位規避勞動合同簽訂，侵害大學生合法權益
勞動合同的訂立是勞動合同制度的核心，事關勞動合同者權益保護。因此，《勞動法》第16條、19條規定，“建立勞動關系應當訂立勞動合同”，“勞動合同應當以書面形式訂立”。但用人單位受降低用工成本的利益驅動，為逃避繳納社會保險和解雇成本的法律責任，規避勞動合同的簽訂。由于缺少書面勞動合同，在爭議處理時，勞動者合法權益得不到有效保護。此外，有用人單位以就業協議簽訂代替勞動合同簽訂，規避自身責任。事實上，就業協議與勞動合同性質截然不同，就業協議僅為畢業生、用人單位和學校三方達成的用人單位同意接收畢業生的承諾，并不涉及勞動合同的具體條款，其效力始于簽訂之日，終于學生到工作崗位報到之時。顯然，就業協議不能取代勞動合同，勞動合同才是真正就業的法律體現。否則，大學生的合法權益就容易受到侵害。
三、大學生就業權利法律保障及完善
1.完善《就業促進法》，保障平等就業權
《中華人們共和國就業促進法》的實施，應該說是就業受歧視的勞動者的福音。它采取多項措施促進勞動者平等就業，無疑是勞動者平等就業的新的權利保障書。然而，由于《就業促進法》不是專門的反就業歧視立法，故對就業歧視的一些專門性問題未作規定或規定不足。例如，未對就業歧視進行明確的界定，對就業歧視的列舉，雖然之后加了“等”字，但列舉范圍仍未涵蓋常見的就業歧視，尤其是常見的乙肝病毒攜帶者遭受歧視等問題。另外，行政執法不足，《就業促進法》出臺之后，該法雖然規定建立促進就業工作協調機制，但是似乎仍未明確這種促進就業工作協調機制處理就業歧視的職責，也未明確在這種促進就業工作協調機制中建立處理就業歧視的專門機構，更未規定監督就業歧視的專門機構。在《就業促進法》出臺之后，雖然規定了受歧視者可向法院提訟，但對用人單位實施就業歧視的法律責任及訴訟中的舉證責任等都未作專門具體的規定。這些仍然會給處理就業歧視的司法實踐帶來不便。
2.嚴格遵守《勞動合同法》關于試用期的規定
法律，尤其是《勞動合同法》，為防止企業濫用，對企業在試用期內單方解除勞動權的行為，對其單方解除權的行使，作了種種限制性的規定：(1)限制了試用期的約定次數，即同一用人單位與同一勞動者只能約定1次試用期，不得重復約定。(2)規定了試用期的勞動報酬，即不得低于本單位相同崗位最低檔工資或者勞動合同約定工資的80%，并不得低于用人單位所在地的最低工資標準。此外，由于試用期包含在勞動合同期限內，勞動合同僅約定試用期的，試用期不成立，該期限為勞動合同期限。因此，用人單位應該為勞動者購買相應的社會保險。(3)規定了試用期的具體期限。勞動合同期限3個月以上不滿1年的，試用期不得超過1個月；勞動合同期限1年以上不滿3年的，試用期不得超過兩個月；3年以上固定期限和無固定期限的勞動合同，試用期不得超過6個月；以完成一定工作任務為期限的勞動合同或者勞動合同期限不滿3個月的，不得約定試用期。(4)《勞動合同法》規定了試用期內勞動合同解除條件。試用期內用人單位解除勞動合同必須符合法定情形。除法定情形外，用人單位不得在試用期內解除勞動合同。用人單位在試用期解除勞動合同負有舉證義務，否則需承擔因違法解除勞動合同所帶來的法律后果，即勞動者要求繼續履行勞動合同的，用人單位應當繼續履行；勞動者不要求繼續履行勞動合同或者勞動合同已經不能繼續履行的，用人單位應當按照經濟補償金兩倍的標準向勞動者支付賠償金。此外，用人單位在試用期內依據第四十條第一項、第二項解除勞動合同，需提前30日以書面形式通知勞動者本人或者額外支付勞動者1個月工資，并且需向勞動者支付經濟補償。(5)《勞動合同法》還規定了用人單位違法約定試用期的法律責任。
在大學生就業過程中，會遇到各種各樣的問題。法律對大學生就業的保障作用，不僅僅體現為事后的救濟，更多的是要事前預防。因此，我們呼吁相關部門盡快完善法律條款，盡可能為大學生就業創造寬松的環境；同時，高校要加大對勞動保障法律知識的宣講力度，督促大學生學習和掌握相關法律知識，以減少法律糾紛的發生，及對大學生利益的損害，更加有效地保護大學生的合法利益。
參考文獻：
國內外對于轉基因生物安全的直接規定相對來說比較少，缺乏對轉基因生物安全法律保障機制全面的研究。相關國際協議和公約主要包括《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》以及WTO中的《實施衛生與植物衛生措施協議》和《技術性貿易壁壘協議》。部分國家制定了涉及轉基因生物技術研究安全性的法規，如英國的《重組DNA分子實驗準則》（1978）和《基因操作規章》（1989）、法國的《控制遺傳物質被改變了的機體的使用和擴散法》（1992）、美國的《重組DNA分子實驗準則》（1976）和《重組DNA分子研究準則》、以及日本制定的《重組DNA實驗管理條例》（1979）等。關于轉基因生物的法律監管方面，歐盟和美國兩大陣營在對消費者知情權、管制理念及管制方法上都有鮮明反差。美國對轉基因生物產品的管理采取相對寬松的政策，對其采用的立法原則為科學原則，而歐盟則為預防原則。科學原則指的是不論是否存在科學的不確定性，都應搜集足夠的證據證明風險存在與相關措施間的因果關系。歐盟認為科學是存在局限性的，無論研究方法多么嚴格，結論總會具有某些不確定性，而政府不能等到最壞的結構發生后才采取行動。在具體規則上歐盟采取強制標簽制度、過程管理體系、嚴格市場準入風險評估機制，美國則為自愿標簽制度、產品管理體系、較為寬松市場準入風險評估機制。美國制定《毒物控制法》、《國家種子鑒定法》、《聯邦食品、藥品與化妝品法》，以及《聯邦植物有害生物法》等，但仍存在嚴重的不足，即對轉基因產品不進行強制性標識。歐盟國家是以技術為基礎的管理模式，認為生物技術本身具有潛在的危險，強調風險預防，對轉基因生物產品的管理比較嚴格，要求轉基因食品在進口和上市銷售之前，必須接受風險評估和獲得批準。歐盟第178/2002號條例32（即《歐盟食品基本法》）要求，食品、原料以及生產食品的動物，以及任何用作食品的物質，在生產、加工以及銷售階段，都能夠被追蹤到。
二、轉基因生物法律保障立法理念及原則
1．風險監測的程序性原則
由于轉基因生物存在著未知的風險，加上人類認識的局限性也可能導致其給自然和人類社會產生風險，而以現有科技尚不能完全預測，從而還不能采取有效的方法控制和消除危害的發生；此外，人類生活中對轉基因生物產品的使用過程中可能會吸收抗生素或過敏源等，或可引發人體基因突變。同時，轉基因科技還會帶來環境的破壞，危害一旦爆發，將是大規模的、不可逆轉的。因此我們必須加強風險監測，將轉基因技術研究和應用的各個環節納入法律調節的范圍中來，對可能帶來的安全風險進行評價、檢測和追蹤，盡可能地規避并減少其損害。
2.公眾參與原則
由于存在著政府失靈，政府自身的缺陷和公共事物本身的復雜性等諸多因素，致使單靠政府的力量已很難制定出科學、合理、公正的公共政策。公共政策的過程是公眾與公共權力的互動過程，公眾參與是公共政策的基石，公眾參與程度是衡量一個國家民主化的一個重要指標，也是保證公共政策公共性的必然。因此鼓勵公民參與公共政策，提升公共政策的公共性，已達到很多國家政府的共識。
3．公共利益原則
公共利益通常解釋為不特定多數人的利益。由于轉基因生物科技的使用涉及人類環境、健康以及物種的延續，在對于這類事關社會重大利益的立法上，應采取“公共利益原則”。對轉基因產品，相對合理的基于公共利益考慮做法是“不安全推定”，而非“安全推定”。轉基因食品是否安全在科學上還沒有定論，短期來看轉基因食品對人類健康的直接危害很小，但長期的累積和間接的效應還很難說；轉基因食品的跨物種感染問題可能性較小，但它的危害特別大，還是應該引起我們的重視和警惕。如果我們不能證明轉基因食品是安全的，就先假設轉基因食品是不安全的，對它實行科學的檢測和嚴格的管理，趨利弊害，確保人類健康。
4．消費者知情原則
由于轉基因生物及其產品的安全性尚未在科學層面得到確定，一旦產生危害，將會對消費者健康帶來影響，所以有必要按照《卡塔赫納生物安全議定書》要求，對于那些相信轉基因產品無危害的消費者，須保證其可以選擇轉基因產品權利；而對于那些相信轉基因產品可能具有危害性的消費者來說，也有必要使其能夠選擇非轉基因食品。這是最基本的選擇自由，體現了法律對最基本的人權保護。
三、我國轉基因生物安全規制完善
我國政府對轉基因生物產品的安全管理非常重視，先后出臺了相關的管理條例和辦法，如：頒布了《基因工程條例》、《農業生物基因工程條例》、《關于農業轉基因作物的安全管理條例》等，旨在加強生物技術與GMO的安全管理。在我國，建構并完善轉基因生物安全領域的法律制度框架是極為重要的，也應當是相關立法過程中應當解決的首要問題。
1．明確立法原則
一個國家若要指定出符合本國國情、順應歷史潮流的法律規范，必定要在相關的理念和原則的指導下來進行。首先，轉基因生物及其產品的風險包括環境風險和健康風險，且風險具有不確定性、潛伏性、大規模性及不可逆轉性。出于對生態環境與人類自身的尊重，中國應當借鑒歐盟法律中的“預防原則”，確立風險預防原則為轉基因生物產品安全保障的首要原則。其次，如果立法采取管控措施，轉基因作物及食品的推廣速度會延緩。但是與保證人類的健康、安全和環境的完整相比，付出延緩某些技術發明的推廣速度的機會成本也是值得的。因此，在轉基因作物及食品的立法上應以保護社會公共利益優先為原則。對于一項新科學技術的研究，先做公共利益上的判定，符合公共利益予以鼓勵，對風險未確定的新型科技成果的市場化和商業化，則應采取謹慎態度。最后，以公眾參與原則和消費者知情原則為輔佐。轉基因生物產品與人類健康關系密切，公眾應該積極參與其管理過程。提高公眾的生物安全意識是生物安全管理工作的重要方面。給予廣大消費者知情權，使他們對接觸使用的轉基因生物及其產品的潛在風險有所了解，給予消費者選擇使用或不使用轉基因產品的權利。
2.相關制度設計
目前我國轉基因生物安全立法中消費者知情同意、公眾參與制度、損害賠償制度、基金制度存在空白，而這幾項制度是轉基因生物安全保障的重要制度，因此下文將重點對此進行分析。
（1）加強對消費者知情同意權利的保護
現代消費者權益保護法的基本理念是信息透明原則。轉基因食品、食品成分或最終食物中含有轉基因的添加劑或加工助劑不加標簽，事實上使轉基因技術公司通過信息不對稱，獲取了巨大的利益，同時也損害了消費者的知情權。“標識”制度的設計是欲通過對轉基因生物作出特別的標注以加強安全監督和風險管理。為切實保障、尊重消費者的知情選擇權，應在生產或銷售過程中，對轉基因食品進行標識。具體的改進措施如下：擴大轉基因生物標識制度的對象范圍及標注范圍，不僅對是否含有轉基因成分或是否為轉基因生物進行標注說明，對過敏性、倫理學評價、風險提示等也應增加進標注的范圍內；明確劃定相關法律用語的范圍，如對于界定生物中含有多少轉基因成分，可設計一個參照數值并以其為基準。
（2）公眾參與
政府自身并不完美，其不可避免的缺陷和轉基因生物安全性包含著復雜的因素，致使單靠政府的力量很難制定出科學、合理、公正的公共政策。公眾參與是保證公共政策公共性的重要條件，在公眾與公共權力的互動過程中，可以提升公共政策的公共性和決策的適用性、科學性。因此應加強轉基因安全法律制定、實施過程中公眾參與的力度。授權普通大眾參與到轉基因生物安全的相關安全評估及管理工作中去，通過向相關政府主管部門進行有關的專業問題咨詢，對國家的轉基因生物安全工作的開展提供寶貴意見，配合政府進行國家的生物安全建設。在政府制定轉基因生物政策、法規、規劃的預案和可行性論證時，通過問卷調查、專家咨詢、公眾聽證會等形式，征詢、聽取公眾的意見，并可派公眾代表參加論證會來決定該政策是否可以通過；在轉基因生物及其產品的開發、研究、銷售以及售后問題等決策的實施過程中，可開設相關的信息交流通道如熱線電話、生物安全郵箱、官方微博等，以征求、聽取公眾建議、接受其監督；
（3）損害賠償
內容摘要：電子公文是通過網絡傳送的。用于政府機關相互之間聯系事務的專用電子文件,其傳送和接收是在高度自由的網絡環境中進行的,自然會涉及到信息遺漏、電腦病毒以及黑客等安全問題。為此,有必要建立包括密鑰使用規范、數字簽名制度、政府證書管理制度等相關法律制度,以確保電子公文系統安全有效地運作。
關鍵詞：電子公文電子政務互聯網
一、子公文及其特點
電子公文是指以電子形式表現的并通過網絡傳送的,用于政府機關相互之間聯系事務的專用文件。電子公文的特點是基于電腦和互聯網聯網的特性而產生的,因為電子公文的制作、發送及接收都需要通過電腦和互聯網這兩種媒介來進行。首先是電腦,它的最大作用是將政府公文中所有具體的信息都進行了數字化的改變,這里所說的數字化是指電腦將輸入的具體信息以“1”和“0”來進行存儲和運作,這不像傳統的政府公文是以具體的書面形式來表示的。其次是互聯網,互聯網將電腦里的數字化信息在各個政府機關之間迅速地傳送。互聯網本身有其特殊性,即公開性和全球性。所謂公開性是指任何人都可以自由地進出互聯網,而全球性是指信息在互聯網上的傳遞是沒有邊界障礙的。根據上述分析,較之傳統的政府公文,電子公文有以下幾個方面的特點：
(1)電子公文是一種數字化的、虛擬化的文件形式;(2)電子公文的傳送是在公開環境下,通過互聯網進行的;(3)電子公文的傳送可以在各個地區、國家乃至全球范圍內的政府之間進行;(4)電子公文的廣泛應用能夠極大地提高政府的辦事效率。
顯然,信息技術的發展給政府機構帶來了一場深刻的變革。傳統的公文傳送方式使政府機構背負著沉重的時間負擔和經濟負擔。傳統公文在這一場變革中受到了電子公文這一新生事物的強有力的沖擊。電子公文的制作、發送和接收可以突破時間和空間的限制,給人們以快速和便捷。可是電子公文畢竟是近年來才開始出現的新生事物,很多技術上的問題還有待解決。特別是,由于電子公文剛剛開始啟用,有關電子公文的法律紛爭還頗為鮮見。就世界范圍來說,還沒有專門的法律規范,也無強制性的原則可以遵循。可以說,其中還有很多值得研究的問題擺在我們的面前。
二、電子公文應用中存在的安全問題
目前,電子公文應用中出現的安全問題主要有：
1.黑客問題。黑客入侵網站的消息在近年被頻頻報道。以前黑客們往往挑選美國國防部和雅虎這些安全防范體系堪稱一流的硬骨頭啃。而隨著各種應用工具的傳播,黑客已經大眾化了,不像過去那樣非電腦高手不能成為黑客。如果安全體系不過硬的話,黑客便可以肆意截留、毀滅、修改或偽造電子公文,給政府部門帶來混亂。
2.電腦病毒問題。自電腦病毒問世幾十年來,各種新型病毒及其變種迅速增加,而互聯網的出現又為病毒的傳播提供了最好的媒介。不少新病毒直接利用網絡作為自己的傳播途徑。試想一個完整的電子政府體系中某個環節受到病毒感染而又沒有被及時發現,電子公文系統全面癱瘓,那將會產生怎樣的后果?病毒的感染會使一些電子公文毀滅或送達延誤,整個電子政府將會指揮失靈、機構運作不暢。
3.信息泄漏問題。目前,各大軟件公司生成的網管軟件使網絡管理員擁有至高無上的權利,可以方便地對網上每個政府用戶的各種使用情況進行詳細的監測。此外,網絡中存在不少木馬程序,如果使用不慎,就會把公文中的重要信息泄漏給他人。而某些大公司生產的軟件或硬件產品所帶的后門程序更可以使這些公司對政府用戶在網上的所作所為了如指掌。對政府而言,信息泄漏將會給其工作帶來麻煩,甚至會危及到國家的政治、經濟及國防利益,有關的政府工作人員會因此被追究法律責任,這是絕對不能接受的。而對這些大公司的法律管制,對于在信息產業中處于弱勢地位的國家來說是根本無法解決的難題,但光靠處于優勢地位的國家也是不行的,必須在國際范圍內形成管制的合力。
三、電子公文安全體系法律制度建構
1.科學的密鑰使用制度規范。密鑰是一種信息安全技術,又稱加密技術,該技術被廣泛應用于電子商務和電子政務中。它包括兩種技術類型,即秘密密鑰加密技術和公開密鑰加密技術。其中秘密密鑰加密技術又稱對稱加密技術。倘利用此技術,電子公文的加密和解密將使用一個相同的秘密密鑰,也叫會話密鑰,并且其算法是公開的。接收方在得到發送的加密公文后需要用發送方秘密密鑰解密公文。如果進行公文往來的兩個政府能夠確保秘密密鑰交換階段未曾泄漏,那幺,公文的機密性和完整性是可以保證的。這種加密算法的計算速度快,已被廣泛地應用于電子商務活動過程中。公開密鑰加密技術又稱為非對稱加密技術。這一技術需要兩個密鑰,即公開密鑰和私有密鑰。私有密鑰只能由生成密鑰對的一方政府掌握,而公開密鑰卻可以公開。用公開密鑰對公文進行加密,只有用對應的私有密鑰才能解密。用私有密鑰對數據進行加密,只有用對應的公開密鑰才能解密。此二種技術相比,顯然第二種技術的安全系數更大一些,但這種技術算法速度較慢。我們可以根據各種公文的秘密等級,采用不同的加密技術。對于一般的公文往來數量大且頻繁,不宜采用非對稱加密技術,還有秘密等級較低的公文亦可采用對稱加密技術。而對那些重大的通知及秘密等級較高的公文則必須采用非對稱加密技術。凡違反上述技術性規范的要求造成公文泄密或是公文的完整性受到損害的,需追究其法律責任。
2.完善的政府證書管理制度。公文傳送過程中數據的保密性通過加密和數字簽名得到了保證,但每個用戶都有一個甚至兩個密鑰對,不同的用戶之間要用公開密鑰體系來傳送公文,必須先知道對方的公開密鑰。公文傳送中有可能發生以下情況:用戶從公鑰簿中查到的不是對方的公鑰,而是某個攻擊者冒充對方的假冒公鑰;或者公文互換的雙方在通訊前互換公鑰時,被夾在中間的第三者暗中改變。這樣的加密或簽名就失去了安全性。為了防范上述風險,我們可以仿效電子商務中的做法,引入數據化證書和證書管理機構,建立完善的政府證書管理制度。這里所說的證書是指一份特殊文檔,它記錄了各政府機關的公開密鑰和相關的信息以及證書管理機構的數字簽名。證書的管理機構是個深受大家信任的第三方機構。考慮到電子政務的特殊性,電子政務系統中的根目錄證書管理機構最好由一國的最高政策機關設立的專門機構出任,其它各級目錄分別由地方各級政府設立的專門機構去管理。在我國,根目錄的管理工作可由國務院信息辦來承擔,其它各級目錄分別由地方各級人民政府設立的專門機構進行管理。各政府機關須向相應的證書管理機構提交自己的公開密鑰和其它代表自己法律地位的信息,證書管理機構在驗證之后,向其頒發一個經過證書管理機構私有密鑰簽名的證書。政府出面作為證書的管理機構,其頒發的證書信用度極高。這樣一來將使電子公文的發送方和接收方都相信可以互相交換證書來得到對方的公鑰,自己所得到的公鑰是真實的。顯然,電子公文系統的安全有效運轉離不開完善的政府證書管理制度的確立。
3.有效的數字簽名制度。在電子公文的傳送過程中可能出現下列問題:(1)假冒,第三方丙有可能假冒甲機關給乙機關發送虛假公文;(2)否認,甲機關可能否認向乙機關發送過公文;(3)偽造,乙機關工作人員可能偽造或修改從甲機關發來的消息,以對自己有利。這些問題要靠數字簽名來解決。數字簽名在電子公文傳送中的應用過程是這樣的:公文的發送方將公文文本帶入到哈希函數生成一個消息摘要。消息摘要代表著文件的特征,其值將隨著文件的變化而變化。也就是說,不同的公文將得到不同的消息摘要。哈希函數對于發送數據的雙方都是公開的。發送方用自己的專用密鑰對這個散列值進行加密來形成發送方的數字簽名。然后,這個數字簽名將作為公文附件和公文一起發送到該公文的接收方。公文的接收方首先從接收到的原始公文中計算出消息摘要,接著再用發送方的公開密鑰來對公文的附加的數字簽名進行解密。如果兩個消息摘要相同,那幺接收方就能確認該數字簽名是發送方的。通過數字簽名能夠實現對原始公文的鑒別和不可抵賴性。目前數字簽名在電子商務中已得到了廣泛的應用,日本等國政府已通過專門的立法對數字簽名的法律效力予以確認。在電子公文傳送中引入數字簽名也是必然的選擇,只是我們要從法律上確認數字簽名的效力,建立相應的制度規范,努力設法從技術和制度規范入手不斷提高安全系數。以數字簽名只有相對的安全性來作為反對其應具有法律效力的理由是站不住腳的,因為任何所謂安全保障都是相對的,橡皮圖章就經常被不法之徒偽造。
關鍵詞農民工權益缺損法律保障
經濟發展的市面化、全球化，使得人數活動變化全球發展的必定形勢。鄉村充裕工作力涌向城市進行務工，一范疇是對鄉村傳統鄉土經濟秩序的改造，促使鄉村產業構造做成積極調動，以此來完成鄉村經濟的可連續發展；另一范疇是對城市經濟發展工作力缺乏的必要彌補，促使城市經濟完成產業化、現代化的實踐之路。鄉村人數流向城市，既減免了鄉村的經濟壓力，又增進了城市經濟和全球的不斷繁榮，這是一項雙贏的韜略。同道夸張指出：“鄉村充裕工作力向非農產業和城鎮轉移，是產業化和現代化的必定形勢。”然而，在城市經濟發展進程中，只管農民工做成了宏大的功勞和就義，但其權益的保障不斷存在缺損題目，這是對農民工的不尊重和蹂躪，是全球經濟進程中的不和睦之音。農民工權益的法律有效保障，不斷僅是對農民工公民權的尊重，更重要的是對法律的尊重。由于法律彰顯的公平、正義是為全部全球負義務，這是其不可推托的任務。
一、農民工權益法律保障缺失的表示
城鄉二元模式帶來的推拉效應和傳統戶籍政策的客觀原因，成績了農民工這個特別的全球群體，農民工是我國市面經濟發展的必定產物，是國度完成現代化的基本軌道。農民工是介于農民和工人之間的一度全球特別群體，他們既非純粹的農民又非真正意義上的工人，這就建議了這個群體的無奈和難堪事情。“他們這個群體就像是性命在孤島上，闊別家門又徘徊在城市的門外。”一位全球學家如是說。農民工權益法律保障的缺失，一范疇把農民工不斷推向全球的墻角；另一范疇又加劇了全球相對，增多了全球的動蕩定因素。客觀上，農民工權益缺損引起的違法犯法等全球題目，終極還是要法律往解決，權利機關的不作為終極還是要以其作為的行動往結束，這無疑于作繭自縛。
（一）全球保障政策對農民工的輕視性
全球保障政策是市面經濟的“鞏固器”、經濟運轉的“減震器”和完成全球公平的“調節器”。[1]但是本國目前的全球保障政策存在嚴重不足，缺乏公平性。全球保障政策只涵蓋了國度機關、事業機關和部分集體企業的職工，而個體管理者、私營企業職工和“三資”企業中的農民工并未遭遇到充分的全球保障。固然廣東、北京等少數省市開端實行最低性命保障，但盡大部分農民工仍然被消除在全球保障政策之外。當農民工遭遇工資不能和時足額發放、工傷典當、人格輕視等題目時，全球保障政策缺乏有效的監督機制以和對于有坑農民工權益的部門和匹夫缺乏嚴格的處分機制，往往使農民工連辛苦懇動的“工資”都不能拿到。
（二）法律支援政策滯后
本國自1994年樹立憲律支援政策以來，已經樹立政府法律支援機構2892個，共有法律支援專職職員9798名，10多年來共解答法律咨詢600多萬人次，辦理各類法律支援事例81萬余件，有130余萬人取得了法律支援服務。法律支援已經變化一項保障農民工正當權益、完成公安公平、保護全球鞏固的不可或缺的政策，但因法律支援經費的缺乏，法律支援辯護律師資源的不足，法律支援機構和政府部分的合作機制缺乏有效的監督，大批愿望需要法律支援的農民工權益糾紛和事例不能取得和時的解決。農民工權益被損害以后，由于交不起高額的訴訟費而喪失了國度法律輔助的權利，這對農民工來說是極大的不公平。法律的權威不是靠金錢堆積興起的，而是靠公溫和正義積攢興起的。農民工權益受損而不訴諸于法律，卻被迫選擇自己不甘心的“私了”，這并不是農民工法律意識的淡薄，而是一種埋伏的不同等在作怪。由于他們和雇主之間的不同等位置，迫使其只能接收不同等的原因。
此外，當農民工權益被損害以后，保護全球公平的政府、保護工公民權益的工會、保護婦女權利的婦聯理論上應當是保護農民工權益的剛強后盾，但客觀上來自他們的關心卻竟然看不見。廣東商學院教授謝澤憲、中山大學法學院教授黃巧燕于2003年7體液過問卷調查后覺察，專人農民工權益的機關并不能全心全意地保護農民工的親自好處，從某種水平上說，它但是一度情勢罷了。為何廣東省手外科醫院如此之多、手外科技巧如此繁榮，究其原因，是手指工傷事故太多。每年都有上萬只手指手術，每一次手術耗費數萬元，這是一度很大的好處市面。農民工工傷以后的典當、性命、就業、子女文化、父母收養等一連串題目都值得我們認真思考，這不斷僅是一度法律題目，更是一度全球題目。農民工工傷以后不但背負宏大的經濟義務，并且負載更加沉重的實質壓力，由于他們有見不得人的一面。謝澤憲教授痛心疾首地指出，“這不是他們的丑，是全球的聲譽。”[2]法律把沒有解決的題目扔給全球，是對全球的不尊重，更是對法律自身權威性的蹂躪。法律支援是農民工正義維權的全球下線，假如都沒有了，那樣農民工除非任人宰割。正義成了一扇假想的門，法律把農民工拒之門外，同時也把自己關在了門內。
（三）農民工政治權益被剝奪
農民工處于全球層次體專業的底層，由于受文化水平、身份位置、財產占領等的限制，其政治參和機會往往很少甚或被剝奪，這樣使得農民工對政治性命的反應力較低甚或沒有。政治性命的貨物是法律，而法律則是權勢政府對全球公共價值的強迫性和權威性分派。國勢群體在法律的制定中具有極其重要的反應力，他們超出自己的反應力或其他行動，使法律的制定有有利自己的好處欲求，或者至少不反應自己的既得好處。農民職業為弱勢群體，因其特別的全球身份而無法參和法律規矩的制定，不能使自己的志氣體現在法律中，故此，自己的權利被疏忽、剝奪是“情理之中”的事情。法律對國勢群體的通知就是對弱勢群體的欺負，這在特定水平上折光降生界權利分派不同等的“潛規矩”。同時，農民工政治參和權利被疏忽、剝奪殃和其他范疇，諸如子女受文化、就業、培訓、休息、安全保障等權利都得缺席有效和有恒的保障。
“一度全球假如不能充分關注保障題目，特別是全球脆弱成員的保障題目，很可能性要接收損壞性順利結果的磨難。”[3]農民工權益法律保障虛置的表示，使其不斷被逼向“違法犯法”的邊緣。2000年震動全國的湖南張君案就是一度明證，這不能不引起全球的高度器重。
二、農民工權益法律保障缺失的深層原因
農民工是市面經濟的產物，是歷史和現實的反常兒，其特別的全球身份和位置建議了遭遇多劫的性命軌道。因此，農民工權益法律保障缺失的深層原因變化全球亟待探究的重大考題。
（一）以戶籍治理為關鍵的城鄉二元模式的歷史原因
農民工是在我國特定環境下發生的，是和特定的歷史時代相聯專業。在打算經濟時代，國度履行嚴格的收進分派政策和戶籍治理政策，這兩者客觀上形成了本國城鄉二元化全球分別的模式，限制了農民向城市的活動。只管這種二元模式在打算經濟時代為全球的鞏固和發展做成了宏大的功勞，顯示了特定的優勝性。但是隨著改造開花的不斷深進，這種二元模式的弊病愈加凸現，在特定水平上制約著市面經濟的步伐。二元化的戶籍治理政策制約著人數的廣泛活動，特別是經濟退步鄉村的農民向經濟繁榮城市的活動。城鄉二元模式是歷史形成的，它在城市和鄉村之間形成不同的經濟構造，這種二元化的經濟構造拉大了城市全球和鄉土全球之間的經濟差距，以和由此而來的各種價值觀、人生觀。經濟差距越大，就越能潤澤農民涌向城市的心理，也越能加劇城鄉兩種秩序的相對。
城鄉二元模式的相對秩序建議了農民工特別身份的形成，農民和市民不同的效益觀念和價值觀念也建議了兩種全球群體的必定相對。由于城市秩序的特別性，城市市民享有農民可看不可和的優寬待遇，甚至對于在這種不正義的政策下而取得的待遇發生了極大的慣性依附，所以總是要竭力保護這種不正義的好處分派模式。而城內政府對農民工采用的種種限制政策表面上就是保護城市市民這種不正義的既得好處的具體表示，這種好處上的沖突下降了農民工薪資待遇的心理預期，順有利農民工“心悅誠服”地為城市經濟發展服務。同時，和城市居民較大的好處反差使其心理發生“相對剝奪感”，從而引發全球危機。城鄉二元模式是歷史形成的，我們不能手為轉變，但農民工不能遭遇和市民同等的待遇，卻是不公平的政策形成的，而政策的不公平是對公民權的最大蹂躪。
（二）執法環境差、維權本錢高、城市輕視強的全球原因
農民職業為全球特別的弱勢群體，當其權益被損害以后，會做成兩種選擇：讓步和抗爭。讓步是農民工舍棄自己的權利，默默接收并予以回避，或者被迫接收“工資”的“高額打折”的便宜原因并進行蒙受；抗爭是農民工爭取自己權益的積極表示，他們超出上訪、訴訟、甚或武力等方法來為自己維權。德國法學家耶林認為，“權利，為取得此對象的手腕就是奮斗。”[4]農民工希看超出政府、人大、工會等機關爭回自己的正當權益，然而這些農民工的剛強后盾有時卻視而不見，來自他們的關心至多只停留在口頭上，讓人看缺席客觀的內容。固然目前農民工討薪取得了特定成績，2002年全國工作監督部分共追回14億元，但距拖欠400多億元還有很大的差距，這不能不介紹我們政府的執法部分還存在很大的題目。執法部分力度不夠的原因取決執法職員的高素質不高、中央政府的保護學說，中央政府為了自己的經濟好處，甚至忍受或縱容這種事情。名揚全國的工傷維權辯護律師周立太，為爭取農民工權益積極辯護，深受農民工的尊重和歡迎。但是一些企業卻到中央政府埋怨：有這樣的辯護律師在這里，我們呆下往了。言下之意假如政府不采用特別的措施，就要撤資。中央政府招商引資、發展經濟固然無可厚非，但我們決不能為了經濟好處而疏忽、蹂躪農民工的正當權益。
訴訟是農民工權益保障的法律下線，同時也是農民工最不愿意走的一條路。由于目前公安不正常環境，加之較高的訴訟費用使得農民工沒有才能爭回自己的正當權利。當農民工權益被損害，特別是遭遇工傷以后，農民工急需治療費用，如若用法律途徑來解決，也許能夠取得更多的典當，但不能救急。農民工除非被迫接收雇主的很少的典當，并且以后的就業、性命還是一度很大的題目。公安環境不幻想，維權本錢高、風險大是法律難以保護農民工權益的基本原因。農民工打不起官司的原因還取決耗不起時間，即便閱歷艱巨疾苦獲得勝訴，法院履行難也是一度題目，終極的勝訴但是一張僅有心理撫慰作用而無客觀意義的法律白條。因此，即便農民工知道其權益被損害，也不敢、不愿用法律途徑來為自己維權。
城鄉二元模式的相對秩序造成了市民對農民的某種偏見，這種偏見受歷史的反應，但在現實全球中卻被不斷地夸張，以至于城內政府對農民工發生輕視和排擠心理。農民不是鄉村的專利，市民也不是城市的專利，他們都是特定歷史的產物。從法律層面上講，農民工和城市市民享有同等的法律位置，市民享有特別的全球待遇，就是對農民工的輕視，也是對“法律眼鼻祖人同等”的褻瀆。城市政策對農民工的輕視具體表示在就業限制、職業環境差、子女受文化需交納高額的借讀費、同工不同酬、保險福利無保障等權利的缺失。只管城市如此輕視，農民工還是“忍辱負重”地進行留在城市，他們不敢對各種各樣有害其權益的行動講價，由于他們怕失來往之不易的職業，這樣更加劇了城市輕視的蔓延。
（三）農民工的自身原因
農民工自身高素質的約束也是其權益法律保障缺失的一度重要原因。農民工文化高素質相對較低、現代法制觀念不強、自我保護意識淡薄、缺乏權利觀念，當其權益遭遇損害以后，由于周濟無門，只能自我承擔。并且，我國的農民基于某種血統和地緣的同質作用，一般不愿打破這種互相依存的全球關專業。不同，倒是愿意舍棄一些權利，往博得一些情理，以好轉同周圍的全球關專業。這是我國農民傳統的價值觀念在作怪，這種退步的權利觀念是農民工權益屢屢受損的重要原因，也是其難以接收現代法制思想、不能用法律保護自己權益的關頭。此外，農民工缺乏機構性，觀察散漫，這樣使其無正式的全球機構依附。當其權益缺損后，由于得缺席全球機構內部資源的保護和撐持，農民工只能依附樹立在低級群體網絡房基上的血統、地緣或業緣的鄉土機構來保護自己的權益，但客觀上，這種鄉土機構的力量對于他們的困境來說是非常牢固的。
三、法治視野下的公民權保障機制——農民工權益保護的法律途徑
農民工權益缺損是一度全球題目，但回根結底是一度法律題目，是法律對農民工權益保障缺失造成的，是法律駕駛全球運轉中的不和睦之音。因此，必需構建一種公平的和睦秩序——法治視野下的公民權保障機制，來對農民工進行國勢關心，這才是清源之術、治本之道。
（一）政策公平：一種法律下線
政策公平對于轉變農民工的弱勢位置是基本性的。美國法學家羅爾斯在其名著《正義論》中認為，全球公平應體現兩條“正義原則”，[5]一是同等原則，即每匹夫應當在全球中享有同等的自由權利；二是特征原則，即假如不得不發生某種不同等的話，這種不同等應當有有利境遇最差的眾人的最大好處。羅爾斯對全球和經濟中處于順利位置的弱勢者開出的便條是采用特別的積極特征待遇，一范疇保證書國度權利的對內開花，另一范疇又能夠使弱勢者獲得最大好處，這客觀上體現了一種表面上的全球公平。
農民工是不公平的政策造成的，這一弱勢群體的形成，即證明了不公平已經存在。那樣，按照羅爾斯的“特征原則”，國度應當采用積極措施來保障農民工的最大好處。（1）樹立保障農民工權益的有效機制，加強權益缺損事情的防備措施。農民工辛苦工作的工資假如不能和時、足額的拿到，不但生存變化題目，并且會加劇其對全球的敵視心理，增多全球的動蕩定因素。（2）加快鄉村經濟建設和城市化步伐，改造城鄉二元體制，完成城鄉秩序一體化。農民工權益缺損的房基性原因是其依存的鄉土秩序在城市中的失落，以和由此而發生的農民工生存和成長期看的落差。故此，加快鄉村經濟建設進程，轉變鄉村經濟退步的局面是一范疇；另一范疇要打破城鄉二元化的不正義模式，完成鄉土秩序和城市秩序的融合和重建，終極完成城鄉秩序的一體化，取得一種政策上的和睦。城鄉秩序一體化是指城市秩序和鄉土秩序超出融合能夠互相容納，改造兩種秩序上因政策造成的人造相對；越超重建使兩種秩序互相滲透，新建一種新式秩序，從而取得一元化形狀。除非打破城鄉二元模式，性情轉變我國傳統的戶籍治理政策，使全球資源同等而有序的分派，完成農民工權利的公平分派。除非構建公平的政策，性情完整消滅農民工受輕視的全球現實，這也是轉變農民工遭遇的法律下線
（二）公民權尊重：一種道德下線
法律是一種普適性的政策。普適性請求法律必需保障每匹夫的好處，這才是其公平正義原則的體現。農民職業為全球的弱勢群體，理應受到全球的尊重，法律有任務請求全球大眾,往尊重農民工，這是全球的道德下線，同時也是法律的道德下線。尊重是全球關專業中最基本的倫理準則，假如人和人之間連至少的尊重都不能獲得的話，那樣，不被尊重的一方即是被否定了做人的尊嚴，這是全球不答應的，更是法律不答應的。
農民工在城市受輕視是一度廣泛景象，這重要回因于法律的器重和脆弱，器重表示為法律對農民工權益缺損的“視而不見”；脆弱表示為法律對農民工權益缺損的“能干為力”。農民工所言：物質上的貧困倒在其次，實質上的受輕視卻讓人難以接收，不尊重的全球現實往往使其難以長期安心腸在城市職業。和此同時，農民工和市民之間的沖淡、相對形狀往往給全球治安帶來不良反應，因此，法律應當給農民工以市民待遇，讓農民工享有和市民同等的城市尊重。從法律功利學說的立場講，尊重農民工并保障其正當權益，既象樣使農民工長期為城市經濟發展服務，又能夠使全球秩序取得和睦發展，進而減免全球的義務，下降法律的本錢。
農民工進城務工，是市面經濟環境下不可惡化的潮流，全球應當順應而不應禁止。我們必需承認，“在今后的幾十年里，農民工和城市市民將是本國城市同性命的、的兩大全球群體，除非加強他們之間的懂得、懂得和溝通，消滅他們之間的誤解、隔閡和輕視，性情防止全球沖突的呈現，從而保證書本國全球的長期鞏固發展。”[6]既然農民工得缺席尊重反應了其權益的保護以和全球的鞏固秩序，那樣，法律就應當擔當此重擔，調動農民工得缺席尊重的全球關專業，對于不尊重農民工的行動予以處分，用法律的手腕來保護農民工的正當權益，使農民工取得法律的尊重。例如，成立正式的農民工維權機構，制定專門的《農民工權益保障法》，履行農民工工作合同政策，擴大全球保障政策的連累面，改造文化法規、增進文化同等。
（三）權利意識：一種生存下線
農民工由于天然的脆弱性，加之受傳統儒家思想的反應，往往和平，寧可自己吃點虧，也不愿得罪犯，這是鄉土全球中的熟名聲結。在特定水平上，忍讓意識保護著全球關專業的鞏固，但長期下往，卻埋伏著更大的危機，這種危機是以生存作為下線。在鄉土全球中，由于血統、地緣上的特別關專業，農民權利雖然受到小半有害，一般會有鄉村干部或德高重視的人出面調節，保持鄉土秩序整體上的一種溫和。農民這種傳統的權利意識在鄉村尚象樣生存下往，但把它移栽到城市全球中就會碰壁，由于城市全球是在競爭激烈的市面經濟中發展的，市面經濟決不會同意和輔助弱勢者。從某種意義上講，城市全球是以好處的互動為房基，好處的互動又是以激烈的權利意識為準則，它請求市民要有法律觀念。農民工從鄉土全球來到城市全球，由于其文化水平較低，缺乏法律觀念，所以其權利意識當然大大上升。但是這種上升還有特定的全球原因，農民工背井離鄉為的是更好地養家性命，但在城市的輕視中“忍辱負重”進行職業，由于他們怕失來往之不易的職業。這樣，一范疇下降了他們召喚遇的期看值，另一范疇也增多了雇主們的剝削心理，雙重因素使農民工的權利意識不斷跌向生存的下線。
農民工權利意識的缺乏不斷僅是其匹夫的原因，法律保障的虛置也是一度重要范疇。羅爾斯認為，“假如法律不能充說明決由全球和經濟的敏捷變化所帶來的新式的爭端，眾人就會不再把法律當做全球機構的一度機器而加以信任。”[7]農民工權益缺損而不訴諸于法律，在特定水平上也剝奪了其維權意識。
四、序言
農民職業為全球活動中的邊緣弱勢群體，其權益保障已經變化一度嚴重的全球題目，我們要構建公平、正義的和睦全球，就不能不著想農民工權益缺損題目。國度在培養全球資本、開辟農民工人力資源、革命農民工全球位置以和其生存才能的同時，加強法律對農民工權益的客觀保護，才是我們全球對其公民權保障的最大福祉。
注釋
[1]：《加快完善全球保障體專業，客觀保證書國度長治久安》，載《新時代工作和全球保障重要教案選編》，[北京]核心教案塔斯社2002年版。
[2]蔣韋華薇：《斷指之痛》，[北京]我國青年報2005年4月27日。
[3]曾湘泉：《價值理念、收進分派差距和全球保障政策構建》，載[北京]全球保障政策2002年第1期。.
[4]何勤華：《西方法學家本紀》，[北京]我國全球大學塔斯社2002年版，第200頁。
[5][美]約翰?羅爾斯：《正義論》，[北京]我國全球科學塔斯社1988年版第581頁。
論文摘要：《馬尼拉宣言》強調旅游是“人人享有的權利”，而不是政府“發給公民的福利”。但在旅游發展過程中，人們卻越來越忽略了旅游的權利理念，而功利性地把發展經濟作為發展旅游的單一目的，形成了旅游的不公平現象。在進入21世紀人類強調“以人為本”發展理念的今天，我們對旅游的認識，也應該由單一的功利化目的——發展經濟逐步回歸到旅游的本質——把旅游作為人的基本權利。在這一認識的基礎上，國家和地方政府及一切社會機構，都有責任和義務為人類旅游權利的實現提供政策保障、創造物質條件，特別是對低收入群體、殘疾人等弱勢群體，更應該通過政策、法規等手段，保障其旅游權利和旅游愿望的實現。
論文關鍵詞：旅游權利殘疾人旅游弱勢群體旅游社會公平
一、引言
“不論旅游業的經濟效益多么現實、重要，都不會、也不可能是各國做出鼓勵發展旅游業之決策的唯一標準。”——《馬尼拉世界旅游宣言》。
二、旅游是人的基本權利
1旅游權利的原始定性
從人類旅游現象的發展歷程來看，旅游的發展大體經歷了少數人自發出游、群體性自發出游、社會有組織(管理)出游3個階段。而在前兩個階段，旅游的社會性沒有引起人們的廣泛關注。真正對旅游的性質及社會影響、社會地位進行定性的是1980年9月27至10月10日在馬尼拉召開的世界旅游大會上通過的世界旅游領域的綱領性文件——《馬尼拉世界旅游宣言》，該文件強調了旅游的社會作用：“在旅游實踐中，精神因素比技術和物質因素占有更重要的地位”，精神因素主要為以下幾點：
——徹底實現人的自身價值；
——不斷地推動教育的發展；——各國命運的平等；
——本著尊重他人人格和尊嚴的精神解放人；——承認文化屬性并尊重各國人民的精神遺產。
在此基礎上，《馬尼拉宣言》原始性地對“旅游權利”進行了定性，強調“旅游應是人人享有的權利”。
眾所周知，自19世紀中葉現代旅游產生開始，旅游就不再是“很私人”的活動，它已經由“有限富人的活動”轉化為一種“廣泛與社會、經濟生活相聯系”的社會現象，在實現人的權利、提高人類素質、發展地方經濟、增進文化交流、促進國際交往與世界和平等方面發揮著巨大作用。
而對于人類個體而言，旅游成為提高個人綜合素質、實現自我價值的最重要的途徑。正因為如此，作為世界旅游領域的綱領性文件，《馬尼拉宣言》進一步發揚了《世界人權宣言》中“人人有享受休息和閑暇的權利，包括工作時間有合理限制和定期給薪休假的權利”的理念，更加明確地強調：“旅游也是人類社會的基本需要之一”，“旅游應是人人享有的權利”，“旅游是人們的一種積極休息，能夠強烈而深刻地表達人的本性。”
作為現代社會人的基本權利之一，旅游應為全社會成員所共享，國家、政府、企業及其他社會機構應本著以人為本的理念，從人文精神出發，為人們實現旅游的權利創造條件和便利，這是政府、企業和社會機構的責任和義務。
2旅游權利的實現與旅游發展的功利化
毋庸置疑，旅游的實現需要一定的條件：一是要具備一定的經濟基礎。這既包括國家、地方的經濟基礎，也包括個人和家庭的經濟基礎。二是要有政策、制度的保障。旅游既是一種個體行為，也是一種社會現象，它的規模化、社會化發展需要政策、制度的保障和支持，甚至需要政府的導向和引領，包括休假制度、旅游產品開發與供給制度、旅游產業政策與旅游法規等。
由此，有兩個相關問題需要引起特別關注：
一是如何處理好“權利意識”與“功利化”的關系。旅游作為現代社會人的基本權利，不是政府賜予的福利，這是各級政府必須確立的基本理念。雖然發展旅游能夠獲得經濟收益，國家和地方政府、相關企業也應該通過發展旅游來增加收入、發展經濟，但政府、企業和社會機構不能功利化地把發展經濟作為促進旅游的唯一目的。對于中國來說，旅游業的發展經歷了30年的經濟導向發展階段，積累了管理經驗和產業基礎，具備了規模。而在更加注重以人為本、全面發展的今天，旅游業也應該走向本質的回歸——由單純的產業導向走向社會導向，即更加注重旅游對于提高人民生活質量和人類綜合素質、實現人類個體自我養成上來，這也是我們今天制定《國民休閑計劃》的根本目的。正像《馬尼拉宣言》所強調的那樣，通過發展旅游來獲得經濟收益、發展區域經濟并不是唯一的標準和目的，相反，實現人類的旅游權利，才更應該是各級政府和社會機構的責任。從這個意義上說，《國民休閑計劃》無論是哪個部門主持擬定，無論在哪一級政府層面上出臺，都不能把它作為政府的福利性“恩賜”，更不能把它作為經濟低迷時期的行業救市計劃。
二是低收入群體和特殊弱勢群體的旅游權利如何實現。這是一個非常現實的問題，既然旅游是人的基本權利，就應該人人共享，包括低收入群體和其他的弱勢群體，這部分人旅游權利的實現考驗著一個國家、社會的發展水平和文明程度。
三、低收入群體旅游權利的實現途徑
無論在什么樣的社會背景下，社會財富都不會是平均分配的，必然會有部分低收入群體存在。這些低收入者，一般包括因身體的缺陷無法就業者、智障者、青少年無收入者及其他因各種原因生活在低保水平的社會群體，而在一些經濟相對欠發達的國家和地區，即使是就業的“工薪階層”也可能無法獲得較高的收入，沒有多少可自由支配的收入供旅游消費支出。正因為如此，《馬尼拉宣言》也特別強調，要建立“社會化”的旅游機制，為那些低收入者實現旅游的夢想——“社會化旅游是每個社會為那些最沒有機會行使其休息權利的公民所設立的目標”；而且還特別指出，“由于青年比其他旅行者或度假者收入少，所以青年旅游應得到最積極的關注。一種積極的政策應給青年提供極大的鼓勵和設施，同樣也應對老年人及殘疾人旅游予以重視。”
而在現實社會中，國家和地方政府、社會機構等通過怎樣的政策與措施來保障低收入階層實現旅游權利，則是一個非常具有現實意義的問題。《馬尼拉宣言》中所倡導的“社會化”旅游機制，是通過怎樣的途徑來實現人類普遍的旅游權利呢?
1帶薪假期——制度保障
帶薪假期，是國家或地方政府通過法律、法規確定的勞動者的基本權利，世界上絕大多數國家的《勞動法》都在《世界人權宣言》的框架下規定了就業人員享受休假的權利。
中國是發展中國家最重視勞動者休假權的國家之一，《中華人民共和國勞動法》第四章“工作時間和休息休假”中除規定用人單位在法定元旦、春節、國際勞動節、國慶節等節日期間要依法安排勞動者休假外，第四十五條還專門規定，“國家實行帶薪年休假制度。勞動者連續工作一年以上的，享受帶薪年休假。”有資料顯示，世界上許多國家都實行了帶薪假期制度，如法國、西班牙每年30天，比利時24天，英國20～27天，德國、意大利5～6周，韓國20天，泰國10—20天，澳大利亞30天以上；日本出勤率在80％以上或連續工作6個月以上者每年可享受10天的帶薪休假，6年工齡以上者每年可以有20天的帶薪假期，日本公務員帶薪休假時間一般在30天以內。美國企業一般規定，職工上崗半年后獲得5個工作日(節假日不算)的帶薪休假，滿一年帶薪休假增加為10個工作日，5年后為15個工作日，10年后為20個工作日；一些大公司為獎勵老員工，會在此基礎上繼續予以增加。帶薪休假可以在年內1次用完；也可以分成多次使用，1次用半天或幾天，有些公司還準許職工按小時使用。瑞典提倡在職人員自愿脫離工作崗位休假，2002年開始試行自愿休長假制度，自愿脫離工作崗位休假12個月的員工可以在休假期間領取85％的失業保險金。
帶薪休假制度，是政府通過法律、法規的形式對勞動者休假權的法律認定，同時也是對業主的強制性約束，這一制度保障了公民實現旅游的兩個最重要的條件：一是閑暇時間，二是可自由支配的收入，而這種假期里的“帶薪”又往往被看作是勞動者的“旅游專項資金”。
2“免費日”和“免費”——人類資源人類共享
自然和文化遺產區、博物館、藝術館、旅游景區等場所定期實行免費開放日，是實現人類資源人類共享的有效手段，也是實現社會公平的重要途徑之一。
在歐洲，許多國家的博物館、藝術館，將每周的某一特定時間確定為免費日，如丹麥首都哥本哈根每周三博物館免費，梵蒂岡每月最后一個星期天免費開放，瑞士洛桑博物館每月第一個周日免費，日內瓦大多數博物館常規展覽常年免費，英國倫敦大多數博物館包括大英博物館都是免費參觀的。
隨著社會的發展，許多國家的博物館開始由定期設立免費日過渡到完全免費。中國在2008年由幾個相關部門聯合下發《關于全國博物館、紀念館免費開放的通知》，全國各級文化文物部門歸口管理的公共博物館、紀念館，全國愛國主義教育示范基地將全部實行免費開放。
由博物館、藝術館的免費日，開始逐步向公益性旅游景區延伸。如杭州市政府投資幾十億元開發的西溪國家濕地公園確定每周一“向所有的地球人免費開放”。許多城市的一些兼具休閑游憩功能的城市公園、園林等也逐步走向免費開放。
公共資源、公益性旅游景區由收費到設立免費日、到完全免費，不僅僅代表著經濟水平的提高，更重要的是，它是人類公平思想得以認同和實現的象征，讓所有的人都能夠享受到人類的自然遺產和文化財富，讓所有的人都能夠在旅游中受益。
3“旅游券”——政府、企業對責任與義務的暫時兌現
政府和旅游企業發放旅游免費券和旅游折扣券，是承擔責任、義務的政府和企業對公民旅游權利的一種暫時性的兌現。
2009年1月杭州市政府出臺政策，宣布自2009年2月到4月啟動“杭州人游杭州”優惠季活動，使用杭州市民卡到杭州所屬旅游景點旅游可以享受五折優惠。3月開始，當地旅游部門通過廣場促銷和郵政直郵投遞，向上海、江蘇等地市民發放總金額4000萬元的杭州旅游券，游客可以持券在指定的旅游景區、游船公司、餐館、茶樓、足浴和旅游演藝場所抵價使用。
政府在費用上的資助、發放免費旅游券，企業的價格折扣等，從本質上說，應該是一種對責任和義務的擔當，而不能異化為某一個特定時段的促銷或救市計劃。但值得注意的是，在現實中，有時會被一些不良企業所利用；一些地方政府也推波助瀾，僅僅把這些行為作為營銷的手段，而忽視了擔當的社會責任。這是應該引起社會、特別是政府關注和重視的。
4社會化機制——政府、企業應承擔的義務
要想從根本上實現社會公平，使所有的社會群體都能夠享有旅游的權利，需要建立一種社會化機制，國家通過法律、法規和制度，保障所有人都能夠實現參與旅游。
據英國《泰晤士報》報道，受經濟衰退的影響，2009年夏天畢業的近30萬英國大學生中，預計8萬人既無法就業也無法繼續深造。英國政府計劃撥款資助這些“失業”畢業生參加由英國“羅利國際”青年組織發起的海外(旅行目的地包括馬來西亞、哥斯達黎加、尼加拉瓜、印度、加納和斐濟等)旅行活動。在為期數月的旅行中，參與者除觀光外，還充當志愿者，幫助當地民眾建造學校和衛生設施等。“羅利國際”旅行項目人均花費3000英鎊(約合5007美元)。政府首批計劃贊助500名畢業生，贊助總金額50萬英鎊(約合83.45萬美元)。
英國政府的這一行為仍屬于暫時性的；社會化的旅游機制，應是建立在國家法律法規基礎上的一種長效機制，涵蓋多個層面、多種模式、多種途徑的旅游促進體系，包括以下幾個基本領域：
——貫穿于全部教育過程的修學或游學旅游制度；
——政府、社區福利制度下的旅游資助機制；
——企業的獎勵旅游、福利旅游、成長(培訓)旅游制度；
——殘疾人福利機構、慈善機構的制度化資助機制；——政府與金融機構合作的低息或免息旅游借貸，等等。
四、現代社會要更加關注殘疾人群體的旅游權利
殘疾人是一個特殊的弱勢群體。
根據聯合國文件的定義，殘疾人是指肢體、精神、智力或感官有長期損傷的人(《殘疾人權利公約》，聯合國大會2006年12月13日通過)。據聯合國公布的數據顯示，全球約有6.5億殘疾人，約占世界人口的10％。據我國第二次全國殘疾人抽樣調查數據推算，中國有各類殘疾人8千多萬人，占全國人口總數的6.34％。
1殘疾人的旅游權利和旅游愿望
旅游對殘疾人而言是一個“奢侈的夢”。在殘疾人群體里，有90％的人渴望旅游，卻只有不到10％的人有能力出游。由于身體方面的缺陷，殘疾人出行有很多困難，而在旅游消費中他們又屬于低消費的目標市場，致使殘疾人旅游市場的規模一直發展不起來。對于旅行社等企業來說，經營殘疾人旅游成本高、風險大、收益低，所以許多旅游企業都不愿意開發和經營殘疾人旅游產品；即使是政府部門，也往往忽視了殘疾人的旅游需求和愿望，到目前為止，國內幾乎沒有任何一個城市的旅游部門專門研究過殘疾人旅游產品的開發問題——人們過于功利化地為發展經濟而發展旅游，卻普遍忽視了殘疾人旅游的權利。成都一位多次組織殘疾人出游的盲人唐柯曾說過一句令人深思的話：“雖然我們眼睛看不見東西，但我們可以用心靈去感受世界。”
2殘疾人旅游的專門性設施和服務被普遍忽視
正因為殘疾人的旅游權利被忽視，所以導致了為殘疾人這個特殊群體服務的專門性旅游設施和服務的嚴重缺失。
在旅游景區中，專門針對殘疾人的配套設施和服務往往成為“盲點”：雖然有無障礙通道但常被占用，沒有專為殘疾人使用的衛生間，沒有為殘疾人準備基本的助行器具——輪椅、拐杖等，沒有通往景區的無障礙客車等，一些賓館內缺乏殘疾人專用的雙門電梯，劇院、博物館等沒有殘疾人使用的洗手間、停車場及視聽設備等。
公共設施的完善程度特別是對特殊群體和弱勢群體的服務功能，反映了城市的經濟實力、文明程度和人文意識。一項關于城市道路和交通的調查表明：對殘疾人來說上公交車困難的占70％，公交車的多階踏步對下肢殘疾人是最大的障礙，車內缺乏為殘疾人預留的專用座位，缺乏為視力殘疾人提供語音報站服務和為聽力殘疾人提供電子視頻報站服務；城市道路上的導盲帶經常被車輛、攤位等占用；交通路口沒有設置交通音響信號、防滑路面和欄桿等；醫院、銀行、郵局等場所沒有專供輪椅者使用的低位服務臺；賓館內沒有設置便于殘疾人出入的專用電梯、個性化房間、衛浴設施和就餐的低位餐臺；旅游景區內沒有殘疾人專用的坡道、客車和廁所等等；劇院、博物館或景區內都沒有配備針對聾啞人的手語翻譯服務，也沒有針對視力殘疾人的專門服務。
而從市場供給上看，旅游市場上針對殘疾人提供專門服務項目很少，主要表現在：(1)經營殘疾人旅游的旅行社企業少，由于殘疾人較高的出行成本和不穩定的市場，旅行社一般不把殘疾人旅游作為經營的內容；(2)缺乏針對殘疾人群體進行個性化服務的專業人員，如朗讀員、手語譯員等；(3)缺乏針對殘疾人服務的信息手段，如旅游區基本沒有盲文解說系統(包括標記語言、字幕、觸覺交流、大字本、無障礙多媒體以及書面語言、輔助或替代流方式等)；(4)缺乏相應的旅行保障機制，保險公司不負擔殘疾人的意外險，殘疾人的人身安全得不到切實保障，旅行社承擔的潛在風險級別相應提高，從而抑制了殘疾人旅游市場的開發。
3發展殘疾人旅游是實現社會公平的重要標志
《殘疾人權利公約》第十七條強調：“保護人身完整性，每個殘疾人的身心完整性有權在與其他人平等的基礎上獲得尊重。”發展殘疾人旅游，一方面能夠培養積極、樂觀、進取的生活態度，塑造自尊、自信、自強的人格信念，平等、充分地享受社會發展所帶來的成果，最終實現殘疾人的全面發展；另一方面通過旅游感知社會，了解社會，參與社會生活，增強社會歸屬感，有助于促進“殘健融合”，建立平等、團結、互助的新型人際關系，促進殘疾人的全面發展。發展殘疾人旅游是構建和諧社會的重要內容。中國現有8300多萬殘疾人，涉及家庭人口2.6億，而全世界則有6.5億殘疾人，占世界總人口的10％。他們既是和諧社會的建設者和創造者，又是和諧社會幸福生活的擁有者和享受者；更重要的是，他們也是社會資源的擁有者，同樣也有享用的權利，理應得到享用的機會。因此，發展殘疾人旅游，切實尊重和保障殘疾人享有的旅游權利和利益，才能真正體現社會公平，才是真正意義上的和諧社會。
摘要：目前，我國民辦教育的發展仍然面臨著諸多懸而未決的法律問題，為了保障民辦教育進一步發展，需要對一些法律問題有效解決。本文試圖通過厘清民辦學校的定性問題、民辦學校是否營利問題、民辦學校的師資問題、民辦教育的外部競爭環境問題，以保障民辦教育的長足發展。
關鍵詞：民辦教育 民辦學校 法律問題 發展
2010年，國務院根據黨的十七大關于“優先發展教育，建立人力資源強國的戰略部署”，制定了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010——2020）》（以下簡稱《規劃綱要》），《規劃綱要》的頒布實施為民辦教育的進一步發展無疑創造了新的機遇。然而，我國民辦教育在發展的過程中仍面臨不少的法律難題與發展瓶頸。未解決好這些法律問題，會使得我國民辦教育仍然裹足不前。為了保障民辦教育的進一步發展，有必要對其中的一些法律問題進行明確的規定。
一、民辦學校的定性問題
我國的民辦學校在民政部門登記時的定性為“民辦非企業單位”。這樣一來，民辦學校既不是事業單位，又不是企業，法律上給其的定位非常模糊。而我國公辦學校則明確地被定位為“事業單位”，使得民辦學校與公辦學校首先在法律地位上就產生了差別，不平等。
因此，筆者認為，我們應明確民辦學校的事業單位的性質。民辦學校本應是事業單位性質的機構，民辦學校與企業有著本質的區別。首先，民辦學校具有公益性，民辦學校所從事的是教書育人的公益性的活動，并且向社會輸出社會需要的勞動力人才，與企業的營利性與產出的私有性是有著本質的區別的。故把民辦學校定位為企業是不合適的。將民辦學校法人類型應定位為“民辦事業單位”。可以很好的界定民辦學校的性質，并實現了民辦學校與公辦學校在法律地位上的平等，這樣一來，很多使民辦教育的發展裹足不前的問題都可迎刃而解了。
二、民辦學校是否營利問題
《中華人民共和國教育法》第25條第3款規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”1997年的《社會力量辦學條例》規定：“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的。”《民辦教育促進法》第3條第1款規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。”由此可見，法律上把民辦教育定位為非營利性的機構已經是不爭的事實。可是，事實上，絕大多數的民辦學校都打著“非營利性“的招牌，實則在營利，法律的規定形同虛設。因為，不營利是不可能的。國家對民辦教育的扶持力度有限，不營利難道要讓民辦教育的舉辦者去喝西北風嗎？所以說，只有在營利性與公益性之間找到一個切入點、平衡點，以公益性為準則，以營利性為補充，兼顧雙方面利益方能解決這個問題。
筆者以為，我們可以對營利性與非營利性的民辦教育分類管理，同時，加強對非營利性民辦教育的支持力度。我國在法律上把民辦教育定位為非營利性的機構，但是，相關的法律規定對這一“硬性”條件也有所放松。《民辦教育促進法》第51條規定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。”這個規定意味著對民辦教育的營利性不再絕對的禁止了。同時，在《規劃綱要》中有關“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”的規定為我國民辦學校營利性和非營利性的分類管理奠定了基礎。在這一點上，我們可以借鑒美國私立學校的辦學經驗，允許營利性與非營利性民辦教育并存，但實行分類管理的模式。營利性民辦學校按照企業經營的方式實行自主經營，而非營利性民辦學校按照公益組織的運作方式實施，而且，對于非營利性的民辦教育要給予類似于公辦教育的政策扶持、財政援助、給予教師同等的法律地位以及社會地位等等。
三、民辦學校的師資問題
民辦學校的教師得不到與公辦學校的教師同等的法律地位，同等的社會待遇，自己的權益得不到應有的保障，所以，大量的民辦教師資源流失，民辦學校的師資力量成為了一大難解之題。
筆者認為，對公辦學校和民辦學校的教師應該一視同仁，并完善民辦學校教師的保險制度。法律應該給予民辦學校的教師與公辦學校的教師相同的法律地位，社會各界也應該對他們一視同仁。各有關部門一定要完善好民辦學校教師的社會保險制度，真正使他們得到應有的政策保障、人身保障，穩住民辦學校的師資力量。
四、民辦教育的外部競爭環境問題
首先，國家在法律定位上就給予了民辦教育不公平的待遇，民辦教育得不到國家相關政策的扶持，只能自尋出路，要么咬牙堅持，要么自生自滅。此外，社會中不乏對民辦教育的歧視態度，特別是在高等教育階段，認為民辦學校招納的學生都是被公辦學校淘汰的學生，民辦學校的社會地位驟然下降，斷無法與公辦學校相抗衡。
筆者以為，政府應出臺相關政策扶持，民辦教育自身也應發揮辦學靈活性優勢，努力改善競爭環境。《民辦教育促進法》及其實施細則的出臺，給民辦教育的發展提供了法律的保障和可操作性的平臺。《規劃綱要》進一步重視民辦教育的發展，提出了“民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量，各級政府要把發展民辦教育作為重要的工作職責”，“健全公共政策對民辦教育的扶持政策”等等。同時，針對社會中對民辦教育的歧視觀念，《規劃綱要》中提出“理清并糾正對民辦學校的各類歧視政策”。相信有了政府相關政策的扶持，民辦教育定能更好更快的發展。與此同時，民辦教育自身也應創新辦學模式，打造屬于自己的優勢品牌，變不利環境為有利，提高自己的競爭力。
參考文獻：
[1]胡衛，董圣足.我國民辦教育發展的回顧與展望［J］.教育發展研究，2011，（1）：18-22.
[2]張麗娟，馬云峰.民辦教育發展中的幾個法律問題探析［J］.行政與法，2011，（4）:70-72.
