時間：2023-03-20 16:20:32
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黨的十提出了我國“新型城鎮化”的發展戰略，“新型城鎮化”其在人口集聚、非農產業擴大、城鎮空間擴張和城鎮觀念意識轉化四個方面與“傳統的”城鎮化概念并無顯著差異，但在實現這種過程的內涵、目標、內容與方式上卻有所區別。“新型城鎮化”的戰略重點是“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。同時要“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局”。因此，“新型城鎮化”的“新”，涵蓋了城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展等內容，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化過程，實現大中小城市、小城鎮、新型農村社區的協調發展，實現集約、智能、綠色、低碳的城鎮化。推行“新型城鎮化”，一是順應世界各國實現現代化的普遍規律，加快我國的現代化進程;二是推動國民經濟健康持續發展，跨越中等收入陷阱;三是解決高速城鎮化帶來的弊端，最大限度地將改革開放成果惠及廣大人民;四是建設包容性、和諧式城鎮，實現中國城鄉的可持續發展。
(二)城市生態安全
隨著經濟社會的發展，社會分工分業的擴大，人類逐步創建了城市并建立起現代城市的生產方式、生活方式、消費模式。在城市規模的不斷擴大，對交通、能源、建筑、信息等方面的需求迅速擴張的同時，城市對大氣環境、水環境影響凸顯，城市自身的可持續發展面臨著日益嚴峻的風險，人類在享受現代城市為自己帶來幸福生活的同時，也伴生出越來越多的生態安全問題，日趨嚴重的城市生態安全已經極大地妨礙了人類自身的生存和發展。生態安全，是指城市環境和生態條件(如食物、居室、大氣、水環境、交通及生物環境)對市民的身心健康、生命支持系統的繁衍、社會經濟的發展和城市可持續發展的威脅程度和風險大小。典型的環境問題為城市的“五色效應”，即紅色的熱島效應、綠色的水華效應、灰色的霧霾效應、黃色的沙塵效應、白色的禿斑效應。此外，大多數城市的“生命線”缺乏自我保障能力，遇到自然災害，抗災、減災能力差的公共設施往往無能為力。更有人口疏導布局缺失、產業布局不當造成交通擁堵引發額外化石能源消耗，停車困難出現的“人與車爭地”現象，由此而來的焦慮進一步造成公眾的身心傷害。城市生態安全受到的影響不僅表現在經濟方面，在社會發展發面也表現突出。如盲目的城市人口擴展使城市中的中低產階級迅速壯大，中低端的醫療教育服務建設難以跟上。城鎮人口存在生態健康危機，包括環境病加劇、適應能力降低、心態脆弱與心理亞健康。城市生態風險和生態危機加劇，城市生態安全維護的形勢極其嚴峻。為改善人居環境，建設宜居城市，提高城市生態質量，維護城市生態安全刻不容緩。
二、生態安全格局構建的必要性
“生態安全格局構建”作為生態文明建設的重要舉措，十報告提出“建設生態文明”應該增強生態系統穩定性，以明顯改善人居環境為核心目標;以構建國土生態安全格局為主要途徑，并強調生態保護應該“給自然留下更多修復空間”和“順應自然”。因此，構建生態安全格局具有重大現實意義。
(一)傳統的城市用地布局規劃對生態安全極為不利
我國傳統的城市用地布局規劃方法主要是:在“預測城市人口規模并根據人均用地指標確定用地規模”的基礎上，編制土地利用規劃以及空間功能布局。經過多年的城市化發展，實踐證明，這種傳統的規劃方法不能有效地解決城市生態問題，而且逐漸暴露出了諸多弊端。
(1)傳統規劃用明確的規劃界限人為地劃分出城市、各個功能區塊的用地界線，對生態綠地景觀系統的整體性與有機聯系性考慮欠缺，造成了區域、城市及單元地塊間的聯系不足。
(2)城市是復雜的人工生態系統，確定城市用地規模和功能布局的自變量(如人口等)通常較難預測，從而導致規劃的滯后和被動，或因“超前”規劃而造成大量土地閑置。不管是“滯后”還是“超前”，這都會造成城市擴張的無序和土地資源的閑置浪費等問題。
(3)綠地系統、環境保護等規劃在我國傳統的城市規劃中僅僅是后續的“點綴”，傳統規劃的本質其實是城市建設用地配置。這樣的規劃方法與理念下，自然環境得不到應有的尊重和保障，也忽略了它的區域特性、功能連通性、空間易達性等生態功能。
(二)生態安全格局構建是城鎮可持續發展的必然要求
目前，我國大多數的城鎮建設在經濟發展的利益驅動下不斷向無序擴張。各種形式蔓延的土地開發和建設，不考慮環境與道路體系，不僅帶來了許多城市問題，還造成了城市以及周邊生態環境嚴重受損，生物多樣性面臨危機。城市的生態安全格局正由于城市的無序發展而遭到嚴重破壞。如今，人們逐漸意識生態環境對于社會、經濟以及人類自身的重要意義，“變粗放為集約式經濟、變掠奪為調控式資源開發”的可持續發展理念已成為現今乃至未來指導城市發展的重要原則之一。過去“以經濟優先原則的城鎮建設”和“以交通優先原則的城鎮建設”兩種規劃模式存在的共同問題是“缺乏對生態環境的關注和尊重，忽視了人居環境的建設”。未來城鎮的發展，決策者和規劃師必須注重人與自然的生態和諧，制定正確的、生態化的城市化發展戰略，發揮人為因素在城市人工復合生態系統中的正面效應，加強城市生態安全的建設，以減少“切碎斑塊、異化廊道、蠶食基質”等破壞原有生態格局的開發行為，加強城市各層次、各系統和各要素之間的建設和聯系，改變以往城市的無序蔓延，這才是今后城鎮發展的必由之路。
三、成都市天府新區生態安全格局構建的思考
(一)天府新區概述
建設天府新區是實施《成渝經濟區區域規劃》、落實成渝經濟區發展國家戰略的關鍵內容之一，按照“再造一個產業成都”的目標，新區建設確定了“以現代制造業為主、高端服務業集聚、宜業宜商宜居的國際化現代新城區”的總體定位。新區位于成都市主城區東南，規劃范圍1578平方公里，其中建設用地面積650平方公里，規劃人口600萬～650萬人，屆時成都市主城區總人口將超過1100萬人。
(二)天府新區生態基礎與城市格局
成都平原地處我國青藏高原———中部丘陵區的大生態過渡帶，而天府新區處于山地———成都平原的生態過渡區，具有典型的生態過渡帶環境，生態要素豐富多樣，相互融合。成都天府新區范圍內擁有森林、湖泊、河流、平原農耕等多種生態系統，生態資源豐富，囊括了龍泉山、牧馬山、彭祖山、龍泉湖、錦江、鹿溪河等多種生態要素，各要素交錯聯通，山水相融。《四川省成都天府新區總體規劃(2010～2030)》確定的城市空間拓展方式為“中心集聚，走廊拓展”。城市空間格局以成都“一核、兩區、雙中心”的整體結構為前提，按照組合型城市理念，構建“一帶兩翼、一城六區”的新區空間結構。這樣的空間結構體現了以資源約束和生態保護為前提，防止城市粘連發展的組團式布局理念。
(三)城市生態安全構建模式和實現
1．帶———楔式格局。
《成都市生態系統控制規劃(2011～2030)》確定的市域生態系統格局為“兩帶五楔、雙環多廊、九園十湖”，其中涉及天府新區的重要要素有龍泉山生態屏障帶和三圣鄉———龍泉山綠楔。《四川省成都天府新區總體規劃(2010～2030)》提出建設“一區兩楔八帶”的生態綠地系統，其中一區指龍泉山生態服務區，兩楔指三圣鄉———龍泉山綠楔與彭祖山綠楔。上述兩個規劃把握了天府新區內的核心生態要素和資源，將龍泉山生態屏障、三圣鄉———龍泉山綠楔與彭祖山綠楔等大型生態空間確定下來，但是缺乏對綠隔地區與城市之間關系的考慮，帶和楔之間缺乏聯系和協調。
2．掌———指式格局。
1947年哥本哈根提出了手指形態規劃，城市新區開發沿著幾條狹窄的放射狀走廊，走廊間被森林、農田和開發綠地組成的綠楔所分隔。這種間隔式的布局，使城市的人工生態系統與鄉村的自然生態系統交錯而臨，蜿蜒曲折的空間肌理與自然開敞的生態環境協調共存。通過對成都天府新區生態本底和核心資源的梳理，可以發現存在兩只“手掌”，龍泉山現狀自然資源豐富、植被茂密，具有突出的空氣凈化和氣候調節作用，可以作為綠色生態源。龍泉山近年來存在生態環境的逆向發展趨勢，長期的人為活動導致自然原始森林植被被破壞，代之而起的是天然次生林和人工栽培的喬木林、果樹林和竹林，因此更應該進行生態修復和生態保護，發揮其生態涵養區的功能。彭祖山具有稀有的原生態之美，彭祖山風景區是國內獨有、世界唯一以長壽養生為特色的文化旅游風景名勝區，有“成都南后長壽宮”之稱，是天府新區周邊重要的生態資源，是天府新區的綠色生態“后花園”。分別以龍泉山和彭祖山作為生態源，可以構建生態廊道手指狀深入城市組團，形成掌———指式生態格局。成都市生態系統控制規劃將龍泉山生態源和彭祖山生態源組織多條生態綠楔和生態廊道，并在生態源之間以及廊道之間構建有機的聯系，將生態環境引入了城市組團，構建一個有機、穩定的生態系統網絡，形成“雙屏藏源，多廊融城”宏觀生態格局。
四、結論與建議
(一)基本結論
生態安全格局構建中的生態系統，不是一個單純的量的問題，最重要的是質的問題。為構建高品質的生態安全格局，在“新型城鎮化”和宏觀城市空間結構下，成都天府新區的生態建設主要包含兩大舉措:一是對大型的自然植被斑塊、水面等發揮物種生存和水源涵養功能的區域進行保護和建設，促進區域生態系統穩定發展;二是通過生態綠楔、生態廊道和生態節點的建設，以水平方向的鏈接強化城鎮發展空間與生態源的有機聯系，拓展生態源的服務功能，緩解經濟開發活動對自然生態系統的影響和破壞，增加城鎮發展空間內部的景觀異質性。基于此，生態建設主要考慮從水系和林地兩個方面加以推進，生態保護則通過劃定生態控制線和控制生態綠隔地區內的建設用地來實現。在新型城鎮化戰略的引導下，成都天府新區未來城鎮發展將應注重生態規劃的運用，考慮將生態安全格局構建引入傳統土地利用規劃中，共同促進新型城鎮生態基礎設施用地和城市發展用地布局的合理性和生態性。在基于生態安全格局的城市發展框架基礎上，從功能布局、產業、交通等多個方面著手構建生態安全格局。城鎮建設和轉型將脫離原本功能單一、服務滯后的發展模式，著力構建“產業集聚化、功能多元化、環境生態化、區域協調化”的新型城鎮。
(二)對策建議
1．建設城市生態安全下的生產方式、產業結構
轉變經濟發展方式、對經濟結構實現戰略性調整是成都天府新區城市建設的重點。國際經驗表明，保護環境不會必然減緩經濟發展，而快速的經濟發展并非一定要以犧牲環境為代價。最有效的節能減排是結構性節能減排，即對城市的經濟結構實行戰略性調整，把城市生態安全要求貫穿到生產活動的各個方面和各個環節。對高耗能、高污染的傳統產業進行升級改造，對傳統產業中落后的生產方式和生產工藝進行淘汰、鼓勵企業采用更為先進的設備和技術手段，把傳統產業對能源消耗和環境污染的影響降低到最低限度。由重化工業為主的產業結構轉變為以現代服務業為主的產業結構，推進天府新區區域經濟增長與高能耗、高污染“脫鉤”發展。
2．倡導城市生態安全下的的生活方式、消費觀念
生態安全下的城市既包括了城市的生產方式的轉變，也包括了消費觀念和生活方式的轉變，必須把生態安全要求貫穿到城市生活、消費的各個環節。消費是人類生存發展的基礎性活動，是社會再生產過程的重要環節，是市場經濟賴以存在和發展的重要基礎。消費需求決定社會生產，消費模式的變化將引導社會生產方式的改變。一方面“居民消費結構優化，衣食住行用水平不斷提高，享有的公共服務明顯增強”是全面建成小康社會的重要目標之一。另一方面盲目消費、揮霍浪費卻讓我國城市消費觀念、生活方式偏離了可持續發展的軌道，導致經濟發展與能源資源供應矛盾尖銳，生態環境受到嚴重破壞、城市人居的生活質量下降。因此，喚起市民的生態安全意識，轉變城市的消費觀念、生活方式，代之以節約能源、適度消費、降低污染的觀念。促進城市居民從自己做起，從生活細節做起，推廣“低碳生活方式”，使“理性消費、綠色消費、低碳消費”由概念變為每個公民的自覺行動。
3．樹立生態文明的新觀念，追求生態效益與經濟效益的統一
成都天府新區建設應牢固樹立保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力的觀念，由只要“金山銀山”不要“綠水青山”轉變為既要“金山銀山”，也要“綠水青山”，再上升為“綠水青山”也可以轉化為“金山銀山”。用生態經濟化推動成都天府新區城市建設，不僅包括了生態環境的改善有利于提高城市的軟實力，改善投資環境，提高城市的市場競爭力，還包括了生態建設、生態產品的供給為新興產業、經濟發展提供了新的增長點。
4．強化和改善政府對城市生態文明建設的職能
1.從發展速度來看：城鎮化水平加速提高，城鎮化滯后于工業化的局面得到扭轉。
城鎮化首先表現為農村人口不斷向城鎮轉移，城鎮人口規模不斷擴張的過程。全市城鎮常住人口由1990年的71.5萬人增加到2013年的260.3萬人，增長264%，遠高于同期常住總人口增長幅度（44.1%）。帶動城鎮化率由1990年的22.6%提高到2013年的57.1%，年均提高1.5個百分點。自2010年開始，嘉興城鎮化率首次高于工業化率（工業增加值/地區生產總值），到2013年，兩者間的差距由2010年的1.4個百分點擴大到7.5個百分點，城鎮化滯后于工業化的局面得到改觀。
2.從發展動力來看：由依靠工業化核心主導向二三產業融合發展支撐轉變。
一方面，以二三產業融合發展為特征的新型工業化成為經濟增長的主要動力，第三產業尤其是生產業將迅速發展，2013年，全市服務業增加值增速位居全省第2位，服務業增加值占GDP的比重首次突破40%，科技研發、信息軟件、商務服務等新興服務業增長11.8%，分別高出GDP增速、服務業增加值增速和工業增速2.2、2.4和0.5個百分點；另一方面，隨著工業優化升級，資金和技術對人工的擠出效應更加明顯，服務業對就業的吸納作用進一步凸顯，成為推動城鎮化向縱深躍進的后續動力。
3.從發展布局來看：嘉興已由依靠單個城市平面擴張轉向市域城市群式發展。
嘉興于2006年在全省率先出臺第一個覆蓋全市域的城市總體規劃，在此基礎上形成了“1640300”的布局體系。經過多年推進，嘉興城鎮空間格局體系不斷優化，城鎮化區域協調程度較好。2013年，嘉興市區城鎮化率67.7%，居縣（市）首位，所轄的5個縣市城鎮化率均達到50%以上，其中最高平湖市城鎮化率為55.3%，最低桐鄉市城鎮化率52%，相差并不大。
4.從發展質量來看：嘉興城鎮化發展綜合水平在全國和全省處于中上位置。從全國比較來看，根據中國社會科學院最新的《中國城鎮化質量綜合評價報告》，基于2010年的統計數據，從城鎮自身發展質量、城鎮化推進效率和城鄉協調發展程度3個維度共34個評價指標，對全國286個地級及以上城市的城鎮化質量進行了評價。根據該報告，嘉興城鎮化質量指數位列第31位，處于中上水平。在112個20萬-50萬人口的中等城市中，嘉興城鎮化質量指數位居第5位，優勢比較明顯。從省內比較來看，根據省統計局的《2012年浙江省新型城市化進程綜合評價分析》，2010-2012年，嘉興新型城市化綜合評價依次位列全省第6、第5、第4位，呈逐年上升趨勢。
二、面臨四大制約
1.省級開發區（園區）產業規模檔次偏弱，制約新型城鎮化對高端要素的集聚作用。
總體看，嘉興省級以上開發區（園區）的畝均投入產出率不高、經濟總量偏小、主導產業不強、高端要素集聚能力不足。2013年，全市12家省級以上開發區（園區）畝均工業產值199.2萬元，低于全省平均的253.2萬元，與杭州畝均工業產值446.3萬元相比更是相差甚遠；經濟密度（工業主營業務收入/投產工業用地面積）為248.8萬元，低于全省平均的321萬元；主要產業集中度為48.4%，一般集中度較好的多在60%-70%以上；高新技術企業數占園區內工業企業總數的比重僅為1.6%，研發人員數占園區內從業人員總數的比重僅為3.2%。
2.城鎮發展能級和規模效應偏弱，制約新型城鎮化整體發展水平的提升。
城鎮化最主要的效果就是集聚效應和規模效益。就嘉興看，一方面，中心城市在帶動整個區域發展、提升城鎮化整體水平上應起的核心主導作用并不突出。2013年，市區常住城鎮人口占全市比重由1990年的41.1%下降到26.7%，市區GDP占全市比重只有24.8%，按常住人口計算的人均GDP低于全市平均4804元。規模以上高新技術總產值比重只有21%，低于全市平均及多數縣市。地方財政收入、固定資產投資等主要指標增速也均低于全市平均。另一方面，中心城鎮在帶動腹地區域發展、推進農村就地城鎮化上應起的關鍵節點作用并不突出。全市44個新市鎮中，常住人口達到10萬人以上的只有5個鎮，人數最多的許村也僅12萬人。平均每個鎮常住人口數5.7萬人、建成區面積6.1平方公里。城鎮規模偏小，功能偏弱，產業支撐乏力，對周圍農村地區難以形成有效的吸引。
3.資源環境承載的實有人口數量已近極限，制約新型城鎮化“以人為本”核心作用的發揮。
根據浙江大學米紅教授的研究，嘉興人口總量在422萬左右較為適宜，如犧牲部分滿意度，到2020年最高人口容量在539萬人。2013年，嘉興實有人口549.6萬人，常住人口455.8萬人，資源環境承載的實有人口數量已近極限。按照新型城鎮化“以人為本”、均等化享有基本公共服務的要求，嘉興戶籍人口的城鎮化率只有34.9%，遠低于57.1%的水平。按照2006-2013年城鎮化率年均提高1.3個百分點的增速計算，到2015年，全市城鎮人口約270萬人左右，2020年城鎮人口約325萬人左右。目前嘉興城鎮人口數約260萬人，即未來還有60多萬人將集聚到城鎮。據測算，一個農民進入嘉興這樣的中等城市，城市配套成本約10萬元/人，如將所有外來人口全部轉化為市民，配套資金超過600億元，成本巨大。
4.資源環境基礎薄弱，制約新型城鎮化內涵集約式發展。
新型城鎮化是綠色、生態、集約、可持續發展的城鎮化。在傳統經濟增長模式的影響下，嘉興資源貧乏與粗放型利用并存，高耗能高污染行業居高不下與生態環境容量的矛盾依然突出。土地利用效率低下。全市城鎮建成區面積由1990年的66.4平方公里擴大到2013年的245.9平方公里，年均增長6%，是同期城鎮化率年均增速的4倍，城鎮發展所占用土地的增長與城鎮化水平的提升不相適應。城市環境污染嚴重。全市市控以上地表水監測斷面，五類和劣五類水質河流斷面占比為76.1%，全市在役9個飲用水水源地水質全部不達標。市區環境空氣優良天數比例只有58.9%，空氣質量在全省排名第9位。能源消耗居高不下。2013年，全市七大高耗能行業能耗995.1萬噸標煤，增長3.6%，占全部規上工業能源消費的比重達78.5%。
三、重點處理好“三對關系”
1.結合實際，推進新型城鎮化要把握“三個跳出”。
一是要跳出城鎮化發展城鎮化。要更多地從產業的角度、文化的角度、生態的角度和服務的角度來關注以及評價城鎮化發展。二是要跳出模式化發展城鎮化。推進新型城鎮化要更多地從本地現實出發。就嘉興來看，需考慮人口空間分布相對分散的現實，在推進農村人口轉移集聚的過程中，要加強就地城鎮化的探索和嘗試；考慮傳統產業比重長期偏高的現實，重點圍繞產業特定價值鏈環節的技術改造和市場拓展這兩頭，加強研究扶持。三要跳出嘉興發展城鎮化。要把推進新型城鎮化放到以滬杭為中心的長三角城市群發展的大背景中去籌劃，避免被滬杭蘇甬大城市邊緣化、郊區化。
2.注重質量，推進新型城鎮化要處理好“三對關系”。
一是處理好城與產的關系，推動產業和城鎮融合發展。堅持以先進制造業為主導，加強產業選擇的戰略設計，打造“2+1”的產業體系。整合提升產業轉型升級載體，省級以上開發區要憑借資源和政策優勢走品牌式發展道路；市鎮工業園區要探索打破鎮域行政管理界限，整合地理相鄰、產業相近、功能相同的園區，逐步形成“一區一業、一園一品”的特色產業園區。二是處理好城與鎮的關系，推動大中小城市和小城鎮協調發展。強化中心城市規模和功能的雙重支撐，規模上要穩健拉開發展框架，功能上要重點強化高端制造、科研教育兩大功能，確立其在區域產業鏈中的高端地位。推進縣域經濟向一體化“都市區”經濟轉變，統籌全市規劃體系，實行雙重管理、以市為主的規劃管理體制。突破行政區劃限制，加強市、縣（市）總體規劃的融合銜接。建立公共服務并軌銜接的體制機制和跨行政區域的資源要素交易平臺。建立以小城市為戰略節點的四級城鎮體系。三是處理好城與鄉的關系，促進城鎮和三農建設協調推進。堅持確保糧食安全和發展現代農業相結合，落實穩糧增產各項措施，加快農業和農民的現代化。探索建立以職業、居住地劃分的城鄉統一的戶籍管理制度。探索農村土地承包權長久不變、集體資產股份制的體制機制，改革完善集體建設用地和宅基地制度。實行土地指標按產業項目競爭擇優配置機制和差別化地價政策。推動“畝產稅收”政策在服務業等其他行業的全面實施。
3.創新機制，強化新型城鎮化發展“三大保障”。
(一)集群園區化
1.發揮大企業龍頭作用，帶動園區發展。在發展產業園區時，運城市充分發揮大企業的龍頭作用，培育和引進一批帶動力強、規模實力大、關聯度高的大企業、大集團，通過培育產業龍頭，壯大骨干企業，帶動配套企業，形成“大企業———大項目———產業鏈———產業群———產業園區”的發展格局。運城市高度重視龍頭企業的培育，尤其是創新能力建設，鼓勵企業圍繞產業主攻方向，充分調動各方面積極性和創造性，不斷強化企業的創新能力建設，搶占主攻產業自主創新的“制高點”，同時政府注重本區域的創新體系建設，提升企業市場競爭力。
2.發揮園區聚集優勢，培育重點產業發展。園區化發展具有很強的優越性，眾多同行業企業在同一個空間集聚，實現資源、信息、公共服務的共享，集聚起規模效應，放大比較優勢。運城市將工業現代化作為推進城鎮化的重要載體，在促進工業重點行業發展時注重園區對產業的培育作用。如，河津市新耿區以老城區和高新技術園區為依托，重點發展商貿物流產業;龍門區以鋁工業園區為依托，重點發展鋁深加工產業;萬春區以樊村鎮和王家嶺循環經濟園區為依托，重點發展煤化工產業。
3.強化園區建設推動產業集聚發展。運城市把園區作為加快縣域經濟發展和招商引資的重要平臺。如，夏縣水頭工業園區充分依托產業和區位優勢，圍繞打造加工制造業基地和現代服務業基地，以現有的企業為主體，按照“加工制造區、農副產品加工貿易區、高新技術產業區”三大產業區域，加強園區建設，建成夏縣對外開放的窗口、工業聚集的核心、項目對接的基地、產業升級的高地和新型城鎮化建設的新區。
(二)園區社區化
1.園區社區化促進產城融合發展。產城融合指產業發展與城市發展、社會事業發展同步推進、相互促進、互為補充和一體化發展，以產業集聚發展實現人口集中，為城市化提供基礎支持;以城市的服務功能為產業發展、人口集中創造條件。園區把產業集聚起來，而產業的入駐和發展必然要增加就業崗位，一方面可以吸引農村剩余勞動力轉移，另一方面需要引進外地的高級人才，隨著產業園區的發展有越來越多的人口涌入園區，這就需要為他們營造良好的生活環境，提供社區化的生活條件，尤其要做好社會公共服務，如解決進城農民的戶籍、住房、就業、養老、醫療、教育等社會身份和社會保障問題，使他們充分融入城市，真正轉化為市民。在生產和生活配套上，一方面，完善園區基礎配套設施;另一方面，加快園區內住宅小區、學校、醫院、商場、超市等服務配套設施建設。
2.以市場化運作促進園區社區化。園區社區化的本質是現代服務業的發展，因此，要充分發揮市場在產業發展中的決定性作用，以市場化運作促進園區社區化。一是在城市綜合服務中心，建設以圖書館、體育館、影劇院、康復中心等公共服務設施和市民綜合服務中心為先導，打造城市綜合體;二是以中小學為依托，打造教育園區;三是加快建設商品房住宅小區，引進現代化醫療機構，培育新型商業形態，完善服務設施，進一步提高開發區的承載能力。
3.用工業園區化帶動農村社區化。農村社區化是“就地城鎮化”的戰略基礎，通過城市周邊農村新型社區建設，為城市未來發展留下空間。農村社區化可以通過工業園區化的帶動快速形成。如，運城市稷山縣用工業園區化帶動農村社區化，投資近2億元完成“縣城低碳產業聚集區”、“西社新型煤焦化循環經濟示范區”、“翟店紙包裝文化產業園區”三大工業園區規劃建設，有效地促進了園區周邊農村的社區化發展。
(三)社區城鎮化
1.社區城鎮化促進農民向市民轉化。社區的發展推動城市交通、排水、污染處理、水電供應等公共基礎設施建設的完善，公共服務水平的提高，就業、教育、醫療、住房及社會保障制度的完善，產業區、生活區、商業區、娛樂區等空間布局的優化，從而使社區發展為新興城鎮，進而引導更多的資源要素向城鎮集聚。在這種條件下，城市建設的推進必將創造更多的生活和生產需求，推動商貿、餐飲、旅游、金融、保險、物流、醫療、文化和服裝等生活業和生產業的進一步發展，提供更多的就業崗位，增強農村人口向城市轉移的吸引力，加快農民向市民轉化的進程。
2.城市社區的城鎮化。城市社區的城鎮化包括老城區社區的城鎮化和新城區社區的城鎮化。運城市通過對老城區進行改造促進社區城鎮化。老城區改造，通過機關、企業外遷，形成商業區和服務區，保留城市文化特質。如，平陸縣籌資8.2億元，重點實施打通新老城區的“兩街一路”(春元街東西擴及中段改造、向陽街改擴建、傅巖路南擴)、完善城市功能、提升城市承載力的“兩館一園”(圖書館、體育館、實驗幼兒園)、“兩個市場”(春元街蔬菜市場、太陽文體廣場)、“六大工程”(天然氣進企入戶、垃圾填埋場、星級公廁達標、天眼工程、汽車客運站、三線入地)等14個項目。特別是在“兩街一路”拓寬改造中，堅持最大程度規范程序、最大限度讓利于民，加快了新老城區的滲透與融合。運城市通過拓展建設新城區促進新城區社區的城鎮化。新城區通過工業新區建設，發展實體經濟，形成新的經濟增長點和產業依托。對新城區通盤考慮、整體規劃，進一步提升城市承載力和輻射帶動力。圍繞新規劃的產業集聚區建設城市公共基礎設施，發展配套服務，將產業集聚區打造成新城區的增長內核，推進社區城鎮化發展。
3.農村社區的城鎮化。有序推進農村連片示范區建設。新農村集中連片示范區，即圍繞“抓典型、出精品、成規模、做示范”的工作思路，按照“一縣一區、一區10村”的要求，使集中連片示范區達到道路循環、產業相連、林網方田、設施齊全、環境美觀的標準。完善農村社區公共服務配套體系。如，垣曲縣在新農村建設上，按照“完善基礎設施、健全服務網絡和加強鄉村文明建設協調推進”方式，分類編制全縣行政村發展規劃，打破行政區劃限制，重點發展區位優勢明顯、人口相對集中、基礎條件較好的中心村，集中資金和項目，加大中心村的基礎設施建設、公共服務配套、主導產業培育和人居環境改善力度，引導和吸引山莊窩鋪、空心村等居住分散區域的群眾向中心村聚集，不斷增強農村發展活力。
(四)土地規模化
1.推進農業現代化加快土地流轉。運城市在穩定家庭承包經營制度的基礎上，積極穩妥推進農村土地承包經營權流轉，發展適度規模經營，有力地促進了農業產業化發展，增加了農民收入。通過發展設施農業，提高農業機械化率，引導土地流轉，推動農業發展走規模化、集約化、專業化道路，使土地向職業農民、產業帶頭人、種植大戶手中集中，讓有進城意愿的農業剩余人口逐步向城鎮集中。通過土地流轉，一方面可以推進農業現代化進程，實現農業集約化、規模化經營，最大限度釋放土地價值;另一方面可以淡化農民和土地的關系，讓農民不必再鄰地而居，從土地上解放出來的農民可以通過其他途徑增加經濟收入，為農民搬入城鎮排除思想、地理、經濟上的障礙。運城市土地流轉的主要特點有:一是流轉方式多樣。呈現出轉包、轉讓、出租、互換、入股、委托、代耕代種等方式。二是流轉模式多元。有合作社+農戶、公司+農戶、公司+合作社+農戶和公司農場獨立經營等多種經營模式。三是經營主體多種。有專業合作社、農業企業、種植大戶和家庭農場等多種經營主體。四是土地用途廣泛。不僅用于糧棉等作物生產，還用于果蔬、花卉等農業生產和觀光農業開發。
2.調整村莊結構促進土地規模化。近年來，隨著運城市“八區聯動”的全面推進，城市框架不斷拉大，許多城郊村已變為城中村;同時，由于大量農村青壯年勞動力外出務工，在城市安家就業，造成一些村莊形成空殼村。面對目前的村莊情況，運城市對村莊結構進行調整，進一步促進土地經營的規模化。
3.建設產權交易平臺促進土地流轉。為實現農村生產要素的市場化，運城市通過建設農村產權交易中心，為農村土地承包經營權流轉和農村金融提供服務。同時，運城市農村產權交易中心搭建一個有效的對接平臺，讓農村資產、資源流動起來，激活和發展農村生產力。通過交易中心對土地流轉過程真實性、公正性、合法性的認證，維護土地流轉雙方權益，農民不怕租賃費拿不回來，企業不擔心農民反悔收回土地，這有利于促進土地順利流轉和規模化集約化經營。
(五)城鄉生態化
1.堅持生態優先的新型城鎮化道路。運城市在城鎮化發展進程中，堅持生態優先，走基于生態文明的新型城鎮化道路，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，突出資源集約節約和生態環境友好，加快生態經濟發展，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。運城市在產業發展上高度重視生態環境的保護。堅持走低碳化、工業化與城鎮化協調發展之路。第一，鼓勵發展節能性環保產業，降低產業發展對能源、水資源、空氣等生態資源的消耗或破壞。第二，支持探索循環經濟模式，以更少資源創造更多經濟價值。第三，要求工業入區、入園，促進產業集群，既可以集中處理污染，又可以使各產業分享外部經濟。第四，加強節能環保宣傳，鼓勵城市居民在日常生活中踐行節能環保。第五，加強城市綠地資源建設，提高生態環境自我凈化能力。第六，倡導綠色消費，減少消費污染。第七，重視調解資源占用與分配、環境污染方面的矛盾、沖突，促進城鎮化與環境保護的良性互動。
2.用城鄉生態化增強城鎮吸引力。運城市的城鎮建設在完善基礎設施和公共服務功能的基礎上，加大生態建設，通過綠化、凈化、美化提高宜居指數，增強城鎮的吸引力，讓農民向往進城，愿意進城。保證以人為核心的城鎮化加快步伐，深入推進。
3.城鄉生態化注重傳承和弘揚本地傳統文化。文化是城市生存的魅力和靈魂，文脈是城市發展的遠景導引，文化產業是支撐城市發展的關鍵。運城市在促進城鄉生態化、一體化發展時，既遵循歷史文化的傳承，又銜接現代氣息的植入。如，鹽湖區通過建設國家5A級鹽湖生態文化旅游風景區，大力發展文化旅游產業，首先打造出20平方公里的板塊，讓游客在休閑娛樂中感知運城根祖文化、鹽文化、關公文化的博大精深，未來把鹽湖風景區打造成山水相連、林湖輝映、歷史厚重、文化發達的歷史文化風景區。
二、結語
1.1新型城鎮化對房地產投資的影響作用
1.1.1對城鎮新區進行建設以及舊區改造促進了房地產投資的增加
由于新區建設需要房地產的直接相關投資,房地產資金會直接注入,從而帶動了房地產市場的發展。另外,城鎮舊區的搬遷改造也會帶動當地房地產市場發展,以及房地產投資的增加。同時,搬遷戶對住房的需求也會增加,供求效應促使房地產投資增加。
1.1.2新型城鎮化中人口的增加相應推動了對住房需求的增加
據數據顯示,中國城鎮化每年以約1%的速度推進,城鎮人口年均增長4%~5%,從而帶動新增住房需求快速增長。由于新型城鎮化的速度不斷增快,大量的人口向城鎮涌入,他們對住房的消費需求也不斷擴大,對住房面積的需求也在不斷增加,房地產投資也會相應地增加。
1.1.3新型城鎮化帶來的生活水平提升帶動了房地產投資的增加
由于城鎮化的不斷發展,居民的生活水平不斷提高,對于房地產有著更高的需求。如房屋置換、休閑旅游、娛樂消費等,這些都對房地產消費投資提出了新的要求,帶動了房地產投資的增加。
1.2房地產投資對新型城鎮化的影響作用
房地產業是城鎮化的重要物質載體,積極穩妥推進新型城鎮化建設需要房地產業的健康發展。在新型城鎮化發展過程中,人口和城市面積都高速膨脹,必然會帶動房地產市場快速發展,相應地房地產投資在一定時期內的快速增長會推動新型城鎮化的發展。
1.2.1房地產投資的增加解決了城鎮化中一部分人口的就業
由于房地產資金的增加,房地產市場的發展,需要更多的工人來參與到房地產建設中來,因而解決了部分人口和進城務工人員的就業問題。另外,房地產相關產業的發展也會使得相關行業人員的需求增加,解決了城鎮化中部分人口的就業問題。
1.2.2房地產投資的增加擴大了新型城鎮化的建設資金
城鎮化建設的不斷發展也要求建設資金的不斷投入,房地產投資的逐年增加、配套建設的不斷增大,促使新型城鎮化朝著環境更和諧、配套更完善、服務更全面的方向發展。房地產投資為新型城鎮化的建設加快了步伐,兩者之間是相互依存的。房地產投資要和城鎮化發展相適應,與產業發展相協調。投資滯后會影響房地產及相關產業的發展;投資超前則會造成資源和能源的浪費。
2結論與建議
2.1結論
通過上述分析可以看出,城鎮化發展水平與房地產投資存在正相關協整關系,二者之間存在著相互影響的關系。在短時期內,我國城鎮化水平的變化對房地產投資增加影響不大,不是其增加的原因,而房地產投資的變化則會使城鎮化水平發生一定的變動,即城鎮化水平對于房地產投資的影響不顯著,而房地產投資對于新型城鎮化的影響顯著。在長時期內,我國新型城鎮化的建設對于房地產投資具有一定的影響拉動作用,而且這種作用力大于房地產投資對于新型城鎮化的影響推動作用。
2.2建議
從發達國家的城鎮化發展經驗來看,房地產本身的逐利性會給城鎮化的發展帶來一定的難題,會導致城鎮化的片面發展,房地產的健康發展才能有效促進新型城鎮化。鑒于此,我國在加快新型城鎮化建設過程中,應合理引導房地產投資的方向,使兩者協調健康發展。
2.2.1城鎮化方面
首先,根據城鎮自身特點,科學規劃其長遠的發展,引導房地產在城鎮化發展中的合理投資,避免盲目的開發投資或者是滯后的房屋建設。其次,重點做好保障性住房的建設工作,在保障性住房的規劃、容量、地址、分配和管理等方面合理設計,加大過程控制與服務管理。再次,完善城鎮的基礎配套建設,建立生態宜居、宜業的城鎮,提升城鎮居民生活質量水平。最后,根據住房市場的供需合理供應房地產市場的土地,做好舊城改造和征地安置補償工作,保障人民的正當利益。
1.1.1對城鎮新區進行建設以及舊區改造促進了房地產投資的增加
由于新區建設需要房地產的直接相關投資,房地產資金會直接注入,從而帶動了房地產市場的發展。另外,城鎮舊區的搬遷改造也會帶動當地房地產市場發展,以及房地產投資的增加。同時,搬遷戶對住房的需求也會增加,供求效應促使房地產投資增加。
1.1.2新型城鎮化中人口的增加相應推動了對住房需求的增加
據數據顯示,中國城鎮化每年以約1%的速度推進,城鎮人口年均增長4%~5%,從而帶動新增住房需求快速增長。由于新型城鎮化的速度不斷增快,大量的人口向城鎮涌入,他們對住房的消費需求也不斷擴大,對住房面積的需求也在不斷增加,房地產投資也會相應地增加。
1.1.3新型城鎮化帶來的生活水平提升帶動了房地產投資的增加
由于城鎮化的不斷發展,居民的生活水平不斷提高,對于房地產有著更高的需求。如房屋置換、休閑旅游、娛樂消費等,這些都對房地產消費投資提出了新的要求,帶動了房地產投資的增加。
1.2房地產投資對新型城鎮化的影響作用
房地產業是城鎮化的重要物質載體,積極穩妥推進新型城鎮化建設需要房地產業的健康發展。在新型城鎮化發展過程中,人口和城市面積都高速膨脹,必然會帶動房地產市場快速發展,相應地房地產投資在一定時期內的快速增長會推動新型城鎮化的發展。
1.2.1房地產投資的增加解決了城鎮化中一部分人口的就業
由于房地產資金的增加,房地產市場的發展,需要更多的工人來參與到房地產建設中來,因而解決了部分人口和進城務工人員的就業問題。另外,房地產相關產業的發展也會使得相關行業人員的需求增加,解決了城鎮化中部分人口的就業問題。
1.2.2房地產投資的增加擴大了新型城鎮化的建設資金
城鎮化建設的不斷發展也要求建設資金的不斷投入,房地產投資的逐年增加、配套建設的不斷增大,促使新型城鎮化朝著環境更和諧、配套更完善、服務更全面的方向發展。房地產投資為新型城鎮化的建設加快了步伐,兩者之間是相互依存的。房地產投資要和城鎮化發展相適應,與產業發展相協調。投資滯后會影響房地產及相關產業的發展;投資超前則會造成資源和能源的浪費。
2結論與建議
2.1結論
通過上述分析可以看出,城鎮化發展水平與房地產投資存在正相關協整關系,二者之間存在著相互影響的關系。在短時期內,我國城鎮化水平的變化對房地產投資增加影響不大,不是其增加的原因,而房地產投資的變化則會使城鎮化水平發生一定的變動,即城鎮化水平對于房地產投資的影響不顯著,而房地產投資對于新型城鎮化的影響顯著。在長時期內,我國新型城鎮化的建設對于房地產投資具有一定的影響拉動作用,而且這種作用力大于房地產投資對于新型城鎮化的影響推動作用。
2.2建議
從發達國家的城鎮化發展經驗來看,房地產本身的逐利性會給城鎮化的發展帶來一定的難題,會導致城鎮化的片面發展,房地產的健康發展才能有效促進新型城鎮化。鑒于此,我國在加快新型城鎮化建設過程中,應合理引導房地產投資的方向,使兩者協調健康發展。
2.2.1城鎮化方面
首先,根據城鎮自身特點,科學規劃其長遠的發展,引導房地產在城鎮化發展中的合理投資,避免盲目的開發投資或者是滯后的房屋建設。其次,重點做好保障性住房的建設工作,在保障性住房的規劃、容量、地址、分配和管理等方面合理設計,加大過程控制與服務管理。再次,完善城鎮的基礎配套建設,建立生態宜居、宜業的城鎮,提升城鎮居民生活質量水平。最后,根據住房市場的供需合理供應房地產市場的土地,做好舊城改造和征地安置補償工作,保障人民的正當利益。
在新型城鎮化建設和城鄉一體化進程中，我國面臨著許多問題，比如，城鄉二元分割依然存在；農民工進城仍面臨著住房、社保、教育等問題；城市房價過高；城鄉發展不均衡等問題嚴重，等等。
1.戶籍制度問題。
在計劃經濟時代，我國形成了城鄉分割的戶籍制度，城市戶口與農村戶口代表著兩種不同的社會身份，享有不同的就業、社保、教育、醫療、住房等資源。通常而言，城市戶口有著較高的“含金量”，承載著較多的社會福利和教育資源，有著較多的就業機會和完善的社會保障；而廣大農民身處社會底層，就業機會少，收入水平低，教育醫療差。這種不合理的戶籍制度導致城鄉差距不斷拉大，影響了經濟社會可持續發展。
2.城鄉發展不均衡。
首先，城鄉收入差距拉大。由于農村發展滯后、生產效率低下，以及收入分配扭曲、公共資源配置不均衡，導致城鄉收入差距不斷拉大。據有關部門統計，2013年我國城鄉居民收入比為3.10，遠高于世界平均比值1.5。其次，城鄉生產力發展不均衡，城市以服務業、工業等為主，有著較高的產業附加值；農村以農業為主，現代化程度低，勞動生產率低。再次，城鄉人口素質差異大，農村人口多為小學及以下文化程度，受過大專以上教育的僅占1%；城市人口以高中、大專及以上文化程度的人口為主，受教育程度的差異直接導致了城鄉收入差異。最后，城鄉之間的公共資源配置差別很大，城市的教育、醫療、通訊、交通、文化等方面普遍高于農村，這種公共資源投入上的差異，導致了農村發展滯后。
3.農民主體地位缺失。
在城鄉二元結構體制下，城鄉居民 的地位不平等、待遇不一樣，農民的主體地位缺失，經濟、政治、文化等權利無法得到充分保障。例如，農民進城務工常面臨著醫保、子女教育、就業、社會保障等問題，使他們無法融入城市生活之中；由于農村土地產權主體不明、權限不清，農民無法合理支配和處置土地，在土地征用中農民無法得到合理補償；在農村集體事物管理中，農民的知情權、監督權、參與權等得不到保障，等等。
二、推進新型城鎮化建設和城鄉一體化的方法策略
1.積極推進戶籍制度改革。
城鄉二元的戶籍制度是城鄉發展不均衡的制度根源，要縮小城鄉差距就必須破除不合理的戶籍制度。首先，應逐步放寬農民進城落戶的限制，中小城鎮要取消農民工落戶的障礙，大城市應降低落戶標準，有秩序、有條件地引導農民工到城市落戶。其次，應減少捆綁在戶籍制度上的各種社會福利，推進基本公共服務均等化，解決農民工進城所面臨的子女教育、勞動就業、社會保障、醫療衛生等一系列問題，使農民工享有與城市居民同樣的權益。
2.努力縮小城鄉收入差距。
應加大公共財政對農村和農業的支持力度，加強對農村基礎設施建設，穩步推進農業產業化、現代化進程。應積極推進農產品深加工，不斷延伸農業產業鏈，實現“產、供、銷”、“貿、工、農”相結合，提高農業生產力，提升農民的經濟收入。同時，應積極拓寬農民增收渠道，推進農民收入多元化。例如，可以引導農民外出務工，增加農民的工資性收入；引導農民發展家庭農場、合作社等，實現農業規模化經營，提升農民的收入水平。此外，應建立農民增收長效機制，實現農民收入的可持續發展。比如，應理順農產品價格機制，適時提高農產品價格，不斷縮小農產品價格的“剪刀差”；健全農業補貼機制，加大良種補貼、種糧補貼等補貼力度，為農民增收創造基礎。
3.保護農民的合法權益。
在城鄉二元結構的社會體制下，廣大農民面臨著戶籍身份、福利待遇、社會就業等諸多歧視，這使農民在政治、經濟、文化等方面處于弱勢地位。在新型城鎮化建設中，應逐步消除各種社會不平等，維護農民的合法權益。例如，應完善農村土地使用權登記制度，用法律明確農民的土地權利；應完善土地征用制度，提高土地征用補償標準，使農民在土地征用中獲得更多的收益。再如，應完善村民自治制度，充分保障廣大農民的知情權、選舉權、決策權、監督權等政治權利，讓農民管理農村事務。
三、結語
（一）政府的規劃引領、政策支持和積極參與政府舉債支持新型城鎮化建設的前提是科學準確的測算地方政府的可支配財力和規范舉債行為。政府動態可支配財力要與債務結構、期限相匹配。在此基礎上繼續完善政府融資主體的法人治理結構，注入優質資產，增強自我造血功能，以市場化的手段和契約化機制實現政府委托的項目建設和運營。推動地方政府在特許經營權基礎上的政府采購服務，探索政府指導、市場化運作的投融資模式。
（二）發揮金融機構的金融創新優勢和先鋒先導作用從我國工業化、城鎮化和農業現代化的大背景下來看，地方政府的融資平臺的存在和發展有著客觀性和必然性。地方政府融資平臺的出現，一定程度上順應了我國地方經濟發展的需要，順應了我國城鎮化過程中基礎設施建設的需要，是具有中國特色的經濟現象。在推動與地方政府合作建設新型城鎮化的銀、政、企多方合作的過程中，國家開發銀行引導建立“三個專項（專項債券、專項基金、專項貸款）”資金來源，創新以“四個統一（統一規劃、統一評級、統一評審、統一授信）”為基礎的項目開發評審模式。嘗試環境治理與一級土地開發及基礎設施建設結合的模式、“統借統還”和“預授信+核準”模式、企業間BT和委托代建模式、收益差項目捆綁商業配套設施增強收益模式、政府購買服務模式。
二、生態城鎮化建設投融資模式創新的實踐
政策性銀行在不同的歷史階段根據經濟社會政策目標的不同需要和側重點，通過政策性金融活動，充當政府對經濟與社會調節管理的工具，促進了國家經濟社會的發展。人口城鎮化需要大力加強社會公共事業建設，但長期以來該領域由于融資成本高、風險大、操作難等問題，面臨嚴重的融資瓶頸制約。社會公共事業建設具有投資規模大、建設周期長、風險集中以及社會性和公益性較強等特征，需要有長期、大額、穩定的融資支持。城鎮化過程中除了財政撥款外，開發性金融支持是解決資金不足的有效途徑。國家開發銀行通過探索和創新金融服務，對“巢湖治理”和“淮南市采煤塌陷區治理利用規劃”進行項目試點，充分發揮開發性金融的導向作用，探索和創新有利于實現“生態、社會、經濟”綜合效應的投融資模式，助力解決公共財政難題、緩解經濟社會發展瓶頸制約、服務國家重大發展戰略。
（一）“巢湖治理”模式———創新新型城鎮化市場融資主體新型城鎮化建設離不開政府的規劃引領、政策支持和積極參與。在國家開發銀行以金融創新探索和推動“巢湖流域綜合治理項目”的過程中，運用了“政府主導、市場化運作，提升城市綜合承載能力”融資發展模式。同時，要求開發性金融必須遵循項目自身的戰略必要性、整體業務的財務可平衡性與機構發展的可持續性三個原則。一是項目自身的戰略必要性。開發性金融整體制度設計本身便決定了其服務國家戰略的使命。巢湖治理是國家治理“三河三湖”戰略的重要組成部分，也是國家開發銀行與安徽省“五大領域”合作中的重點項目。國家開發銀行與合肥市政府按照流域治理、國土整治的思路，將水利建設、生態保護、土地整理和城市開發有機結合，全面推進巢湖周邊入湖河流治理、移民安置、濕地建設、鄉鎮污水廠建設、村莊整治等項目實施，使巢湖治理成為合肥新型城鎮化建設的重要內容。二是整體業務的財務可平衡性。必須加強經濟核算，做好項目的綜合效益分析。三是機構發展的可持續性。開發性金融不是直接按照國家戰略進行資金分配的預算財政部門，也不是單純負責幫扶救助的社會福利機構。
（二）“淮南市采煤塌陷區治理利用規劃”———實現“生態、社會、經濟”綜合效應的城鎮化建設一是全方位策劃項目。淮南淮北市是華東重要煤炭資源地，煤炭開采后形成的塌陷不斷吞噬有限的耕地，塌陷區的居民搬遷司空見慣，缺少長遠規劃和安排。安徽省政府、淮南市政府打破傳統做法，把淮南塌陷區治理統籌規劃，與淮南山南新區新型城鎮化規劃建設緊密結合起來。國家開發銀行總行會同分行多次與淮南市政府座談，全方位策劃該項目。第一，塌陷區治理宜水則水，宜耕則還耕，水面整治與周邊綠化環境治理結合起來，帶動養殖業和旅游業發展；第二，環境治理與宅基地復墾、用地指標流轉結合起來；第三，居民搬遷與保障房建設、山南新區新型城鎮化建設結合起來；第四，新區規劃建設注重生活設施完善和可持續發展，醫院、學校、文化場館、社區服務設施配套完善，建設淮南礦業配套產業園區為搬遷居民提供就業選擇。二是構造項目實施主體和投融資主體。淮南市政府和淮南礦業各出10億注冊資金，成立完全市場化的新型城鎮化建設公司，負債經營開發塌陷區治理、土地開發、基礎設施建設、承擔其他項目市場化運作的建設委托。金融機構承擔融資顧問和主力銀行角色。對淮南新城投（暫定名）評級、“一攬子”項目統一評審、統一授信、分項簽訂借款合同。嘗試將塌陷區治理與一級土地開發及基礎設施建設結合的模式、“統借統還”和“預授信+核準”模式、企業間BT和委托代建模式、收益差項目捆綁商業配套設施增強收益模式（如醫院、學校、文化項目，或受限于現金流不足，或受限于項目社會屬性不能資產抵質押，需要現金流更為充裕的商業配套設施項目作為平衡）。嘗試山南新區的醫院、學校建設以政府購買服務方式實施。三是因地制宜，開發優勢與利用潛力。淮南市的采煤塌陷區治理宜水則水，宜耕則還耕，水面整治與周邊綠化環境治理結合起來，帶動養殖業和旅游業發展；環境治理與宅基地復墾、用地指標流轉結合起來；居民搬遷與保障房建設、山南新區新型城鎮化建設結合起來；新區規劃建設注重生活設施完善和可持續發展，醫院、學校、文化場館、社區服務設施配套完善，建設淮南礦業配套產業園區為搬遷居民提供就業選擇。
三、投融資模式創新對實現新型城鎮化建設的啟示
1．1地方主管部門重視不夠，發展瓶頸難以逾越，發展后勁不足合肥休閑農業應該說開始于2002年“長豐草莓采摘一日游”，經過十余年的發展已經初具規模，但多數區縣鄉鎮還沒有形成休閑農業的總體發展規劃，特別是地方主管部門認識不足，休閑農業發展的總體思路不明確，單純看重經濟功能，跟風亂建現象時有發生，在一定程度上沒有將農業資源優勢、農業產業結構調整與旅游文化優勢、旅游文化市場緊密結合。土地多以租賃方式取得短期使用權，經營戶不敢投入過多，限制了休閑農業的發展后勁。貸款難是限制休閑農業發展的另一瓶頸，70%以上的經營戶將資金視為經營的第一大困難。
1．2經營管理不夠規范，從業人員素質偏低，產業體系不完整休閑農業包涵一、二、三產業的經營內容，涵蓋農業、生態環境、休閑、文化等多學科知識，需要兼具系統知識的專門人才。調查發現，該市休閑觀光農業從業人員多為農村勞動力和當地村民，家族式經營為主，組織松散，服務人員大多數沒有受過服務行業培訓，服務意識、服務水平均無法滿足消費者的需求。整個行業處于發展的低級階段，發展方式單一，主要是餐飲、采摘、垂釣等傳統項目;投資多是單戶，規模小，產業鏈短，和休閑農業相關的特色娛樂項目太少，沒有集群效應可言;經營管理不規范，難以形成完整的產業體系。如合肥大圩鎮葡萄種植面積達5000余畝(1hm2=15畝)，大多數以家庭承包方式進行管理，農民通過承包幾百畝的果園，進行葡萄種植，并種植蔬菜、挖魚塘、養雞，自己經營餐飲，接待的游客大多以自駕游為主，提供的休閑娛樂項目多為釆摘、垂釣等傳統休閑項目。沒有將葡萄的產業鏈進行延伸。
1．3產品開發偏重資源導向，同質化高，文化底蘊不足由于休閑農業門檻較低，大多是利用現有的農業資源“幾道土菜、挖個魚塘、刨一塊菜地”開發的“農家樂”項目，數量上的快速增長造成競爭激烈。總體上來說普遍缺乏特色，產品質量低，單純停留在餐飲上，對于挖掘民俗和利用農家生活開展的參與性項目很少，缺乏與合肥自然、地理環境相融合，與合肥歷史文化相滲透的特色項目。經營類型主要是觀光娛樂型，基本都是上午摘草莓、采葡萄、釣魚，中午吃農家菜，下午打麻將、打撲克，游客逗留時間短，經濟效益低下。而知識型、療養型、體驗型的經營者很少。如原先肥西三崗很有名氣的仙灣湖山莊由于周邊地區的“農家樂”同質化嚴重，再加上惡性競爭，導致虧本運營，如今已經轉讓改為“療養院”。
1．4資源保護意識淡薄，生態環境惡化，基礎設施不夠完善休閑農業發展的關鍵是優于城市的自然環境，而傳統的鄉村由于大量旅游者的涌入，特別是節假日期間大大超過了當地的生態承載力，大多數經營者環境意識淡薄，接待設施的“三廢”沒有得到有效處理，已經嚴重影響到當地的自然風貌，不利于休閑觀光農業的發展。游客觀光休閑過程中隨地亂扔垃圾，踐踏草地、莊稼，采摘野花等不文明行為也時有發生，這也給生態環境造成了破壞。經營戶中還有相當一部分沒有接通自來水，衛生條件堪憂;多數休閑農業景區沒有足夠的停車場及配套設施;大部分休閑農業景區沒有城市公交線路直達;特別是有不少臨河、臨湖、臨渠休閑農業項目缺乏安全保護措施，安全隱患較大。
1．5宣傳營銷力度不夠，缺乏品牌意識，公眾認知度偏低長期以來，農業的功能一直局限在傳統的農副產品生產和工業原料供應上，對休閑農業的生態功能、觀光休閑功能、教育功能等常常予以忽略。大部分經營戶的營銷意識還比較薄弱，基本上還是停留在發傳單、發名片、靠回頭客等傳統手段，再加上本身“小、散、弱”，也沒有資金進行相應的營銷宣傳。相當一部分休閑農業景區由于設施不完善，內容不夠豐富，社會影響不大，知名度不高，尚未形成“一村一品”的良性發展模式。在宣傳手段上，也沒能充分發揮現代傳媒的作用，如開通營銷網站、微博、微信的還很少，許多有特色的休閑觀光園不被人所認識，特別是在年輕人群體中認知度較低。
2合肥休閑農業開發對策與建議
2．1充分發揮政府主導作用，加強整體規劃，加大政策扶持休閑農業是新型城鎮化的有效途徑，無論是前期規劃、中期實施還是后期完善，都離不開政府的支持和調控。政府要充分認識到二者的關系，在推進新型城鎮化的過程中休閑農業的規劃要與土地利用的總體規劃、農業發展規劃、新農村建設規劃相互銜接。可圍繞“森林合肥”建設，用足用活城市、山、嶺、水、圩、湖等六大資源，深入推進產業、資源和空間整合，加快特色產業板塊經濟協調發展，逐步形成近郊“農家樂”體驗游、遠郊鄉村特色游、濱湖風情觀光游、湖島漁家風情游的現代休閑農業空間格局，構筑多元化、復合型休閑農業體系。針對休閑農業發展中的資金問題，政府應充分發揮主導作用。一方面可以通過增加對休閑農業的財政投入，設立專項基金，用于扶持休閑農業企業和完善公共基礎設施建設;另一方面積極搭建融資平臺，如鼓勵農村商業銀行、小額貸款公司等加大對休閑農業發展的支持力度;發展村民資金互助合作社;積極吸收個人老板和企業組織的投資;鼓勵農民以土地的經營權出讓入股等形式和手段來拓寬休閑農業的有效融資渠道。同時還應實施優惠的土地政策，在不影響區域的總體布局和功能區劃的前提下，土地利用審批要向休閑農業企業和項目傾斜。按照“依法、自愿、有償”的原則，通過促進土地流轉，為休閑農業經營戶解除土地使用上的后顧之憂。
2．2強化行業規范化建設，提高從業人員素質，加速產業升級新型城鎮化的特點是鼓勵就近就業，以促進城鎮化，實現城鄉統籌。政府應有針對性地培訓當地農戶，特別是當地青年人，可以利用合肥優質的科研資源，如從農業科學院、安徽農業大學、安徽大學聘請相關專家，定期、分批進行農業技能、文化歷史、風土人情、烹飪技術、食品安全、森林防火、突發事件應對等集中培訓，提高經營者素質。同時出臺優惠政策，吸引當地大學生回鄉創業，還可以與相關高校建立合作關系，簽訂實習實訓協議，提高從業人員總體素質。規范化是產業發展的關鍵。市旅游局2006年制訂了《合肥市鄉村旅行(“農家樂”)示范區(點)等級評定標準》，規范化建設已經有了一定的發展，但還可以進一步建立統一的從業資格標準、食品衛生標準、特殊農產品加工儲存標準、自然資源保護標準、服務質量體系等一系列與休閑農業相關的標準及體系。可以通過建立地方行業自律委員會、專業合作組織、專業論壇等，實現農戶直接參與，提高行業經營管理水平。進一步推進企業+農戶、公司+基地+農戶、土地入股、勞動力轉為產業工人等各種經營模式，發揮休閑農業的種植、養殖、加工、休閑、體驗等多種功能，引導集群化發展，延長產業鏈，提升綜合效益。利用長豐草莓、大圩葡萄、老鄉雞等一批樣板典型向面上延伸覆蓋，實現空間上的拓展和水平上的提升，加快推進休閑農業產業化發展。
2．3整合特色資源，挖掘地域文化，豐富產品類型合肥休閑農業發展應結合合肥“大湖名城”的基本定位，在“環巢湖”上多做文章。根據合肥現代農業“十二五”發展規劃，在城鄉統籌的大背景下，整合特色農業資源，構建現代休閑農業空間布局(表1)。針對目前休閑農業形式單一、文化內涵少的不足，應通過連點成線，組線成面，充分挖掘和利用各種休閑農業資源，堅持以“農”字為特色，注重“土、特、奇”的開發原則，著重發展游客參與性和文化內涵較強的項目和產品，如特色民俗、民族表演，集體協作下河捕魚、素質拓展等活動項目。合肥作為中部地區會展型城市，可以參考其他城市的模式，開發高端產品，如商務型農家莊園等，實現休閑農業從資源導向型向市場導向型的轉變。
2．4加大基礎設施投入，積極倡導環境保護，實現可持續發展結合新農村建設，全面提高基礎設施水平。對停車場、廁所、垃圾處理、標識標牌、水電通訊和安全等設施的建設進行擴建和完善，在市區重要路口設置醒目路標、指示牌，開通“農家樂”旅游公交專線，方便市民出行，切實提高休閑農業景區的可進入性，解決經營戶的實際問題。休閑農業的可持續發展應當同時包括生態的可持續、社會的可持續、文化的可持續以及經濟的可持續。隨著休閑農業進入發展成熟期，初期數量上的快速發展給農村生態環境帶來了負面的影響，良好的生態環境是休閑農業存在和可持續發展的重要基礎。為有效實現休閑農業的可持續發展，結合新農村建設，切實改進垃圾、污水處理，加強對太陽能、沼氣等無公害能源的利用，對于自駕車游客核心景區可考慮統一換乘，以減少對景區生態環境的影響。
二十多年快速的城鎮化，城市的數量和疆域不斷擴張，農村人口也越來越涌向城市。農村人口的這種大規模流動，使得城市和農村發展呈現出截然相反的兩面：城市建設熱火朝天，而農村卻逐漸走向衰落。法國著名農村社會學家孟德拉斯（HenriMendras）在其著作《農民的終結》中所描繪的場景正在中國上演，隨著“農民的終結”，農村也正經歷著前所未有的變遷，以往“家長里短”的鄉村正呈現“空殼化”的景象。有人說鄉村出現了“產業空、住房空、年輕人空、干部空”的“四大皆空”現象，用“鄉村的終結”一語來形容我國農村的衰敗走向雖顯得夸張，但也在某種程度上表達著人們對當前農村現狀的擔憂。農村的空巢化也使得本來就薄弱的農村教育呈現出蕭條的景象，也正成為人們議論的熱點。“從宏觀上來看，城市化是轉移農村剩余勞動力、提高農民收入水平、改造村落社會結構的必由之路。而且我們通常認為，這個城市化的過程是充滿農民的歡慶、喜悅和夢幻的。然而，在村落城市化的最后一環，在村落的終結點上，我們看到的卻是一個千年村落文明裂變和新生的艱難。”中國的城鎮化道路應該有別于西方國家“圈地式”的“被動城鎮化”，不應成為一種被動的“上樓運動”。作為一個后發型國家，我們要規避西方在城鎮化過程中所走的彎路，走一條不遺棄農村發展的新型城鎮化道路，將城鎮化與新農村建設結合起來，“雙輪驅動”中國的發展。新型城鎮化的這一特征必然要求我們在推進城鎮化的過程中，轉變觀念，切切實實重視農民的需求和農村的發展，將農村教育辦好。
第一，重新審視農村小規模學校的價值，分類處理農村學校面臨的困境。“農村小規模學校”，一般指的是100人以下的農村學校，包括農村教學點、不完全小學和一部分完全小學，它們主要分布在經濟落后、交通不便、人口密度小的農村地區。由于“小規模學校”從其經費投入與教師配置上來看，顯得有些“奢侈和浪費”，與教育上的“規模效應”理論是不相符的，因此，我國開始了十多年的“撤村并校”“布局調整運動”，雖然國家一再明令禁止地方在布局調整上的“隨意化”舉動，但是，此輪“布局調整”從始到終飽受爭議。一直到2010年后，隨著由“撤村并校”造成的學生上學所引發的“校車事故”頻發，國家才又重新開始審視此輪“布局調整運動”中的“盲動”行為。2012年國務院《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，提出“堅決制止盲目撤并農村義務教育學校”，標志著我國農村義務教育的發展進入一個重新反思和改革的階段，宣告我國農村基礎教育進入“后布局調整時代”。面對農村“小規模學校”，首先，我們應重新審視他們存在的價值。要將農村學校視為一方水土之文脈，重視農村學校對農村社區發展所具有的價值，意識到若斬斷這條文脈，一方土地也將失去其存在的文化根柢。這并非是文人學者“鄉土情結”的自我悲情，而是應實實在在樹立的一種教育理念，鄉村社會隨著鄉村學校的消逝必然走向消亡，因為在現代鄉村社會中“學校教育”儼然成為鄉村的“心臟”，若“心臟”不在，鄉村民眾也將“心不在焉”，逐漸逃離故土。“學校是一個社區組織，學校的存在是一個社區適宜居住的標志與象征。如果學校脫離了鄉村社區，從文化的意義上說，它就不再是什么鄉村學校了。而農村學校布局調整的過程恰恰使學校越來越遠離鄉村社區，從而加劇了鄉村的荒漠化。”因此，除非必要，否則，我們不應因“規模小”而對學校進行撤并。其次，從發達國家農村基礎教育發展的軌跡來看，諸如美國，在經歷了20世紀中期的農村學校合并運動后，在反思與質疑聲中，從20世紀70年代開始，特別是到了90年代，重新掀起了“小規模學校運動”。我們的近鄰、同屬東亞文化圈的韓國也經歷了大致相同的軌跡，目前韓國已經開始調整農村小規模學校合并政策，通過改善教育財政制度、建立適當規模學校、建立特色小規模學校、加強農村小規模學校的師資建設等措施來糾正以往政策的偏差。因此，我們應正視農村小規模學校存在的問題，避免盲目撤并。再次，要認識到小規模學校因為班容量小、師生比大，易于教師因材施教，因而具有推進個性化教育等優勢。在正視農村小規模學校價值的基礎上，我們再分類解決農村小規模學校問題，雷萬鵬提出了較為合理的建議，他指出應以公正的程序對農村小規模學校進行準確定位，對不同類型的小規模學校采取分類發展政策：（1）對于需要關閉的小規模學校，應在學生分流、校車服務、校產處置等方面實施配套政策；（2）對于過渡期保留的小規模學校，應在校舍穩固、兒童安全、師資供給等方面保障兒童合法權益；（3）對于永久保留的小規模學校，應當在經費投入、師資配置、基礎建設、設施設備和學校管理等方面實施傾斜性政策，促進農村小規模學校特色化發展。
第二，在新型城鎮化背景下，應立足本土，重視農村教育的特色化發展。當前，隨著義務教育學校標準化建設的開展，農村學校在硬件上已有很大改進，但農村教育如何辦出特色卻是今后需要深入思考的一個問題。筆者認為農村教育只有扎根本土，開門辦學，與自己所處的社區相聯系，認識農村本土的文化，才有可能辦出特色。當前我國農村教育的問題之一就是盲目仿照城市教育的辦學模式，而忽略了自己的本土特征。“當城市的幼兒園注重生態教育，走進大自然，帶領兒童體驗大自然時，農村的幼兒園卻置自己得天獨厚的自然環境、自然資源于不顧，學著城市幼兒園開辟植物園、種植角。當城市的幼兒園課程走向‘生成化’、‘生活化’時，農村的很多很多幼兒卻被關在小小的教室里，用著小學生退下來的課本，按著小學生的作息時間與課表上課，沒有活動，沒有游戲……”由于一直以來受“離農”教育的思維束縛，我國農村教育已經喪失了文化之根，形成了不自覺的“向城性”。當前，隨著新型城鎮化和新農村建設的推進，我們應將農村教育置于新農村建設的文化場域中，視農村學校為農村社區的“文化堡壘”。在新農村建設的過程中，隨著農村面貌的改善，農村教育應當樹立自信心，重新發現農村之美，發現農村之于城市之優勢。這一點成都市蒲江縣的探索是值得學習的。蒲江縣在發展農村教育的時候，結合當地產業發展，創造性地開展了以“自然、綠色、融合、開放”為特征的現代田園教育。大力整合普通中小學教育和社區教育資源，建立了“一校掛兩牌”的學校運營機制，逐步探索出“學校＋家庭＋企業＋社區”四位一體的教育模式。學校與茶葉產業相結合，“學校內外都是茶園，茶園處處皆教育”，不但使學校具有濃厚的文化氛圍，也推動了當地茶葉產業的發展。成為農村學校服務農村經濟、農村教育反哺農村社會的典型縮影。當然農村教育問題的根本解決并非僅靠教育的創新就能完成的，鄉村教育中呈現出的“文字上移”的無助情形，也并非能靠教育改革就能夠挽回的，我們應將農村教育置于中國社會發展的整個大背景中，才能從根本上認清和理解“文字上移”的原因。“中國社會正在從鄉土中國走向離土中國，其間有政治、經濟、社會、文化的種種表現，其中最基本的，是中國農村居民的生存狀態也越來越不依賴于土地或以土地為中心，更不用說城鎮居民了。正是這一趨勢決定了村落學校教育的‘終結’，既然人的生存越發不依賴于鄉土，人們生活的重心越發遠離村落，那么，以人為目的的教育和文字也就必然地不再留戀鄉土和村落，這一趨向在以普遍性和抽象性為特征的現代教育身上將體現得更為明顯而堅決。”
二、以城帶鄉，推進城鄉教育的一體化發展
傳統的城鎮化以重城輕鄉為基本發展取向，在發展城市的同時，不顧及農村的發展，城鄉二元結構明顯，城鄉差距巨大。而新型城鎮化要求統籌城鄉發展，發揮城市在農村發展中的引領作用，強調以城帶鄉。2004年黨的十六屆四中全會上，提出了“兩個趨向”的著名論斷，指出在工業化初期階段，農業支持工業，為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業，城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展也是帶有普遍性的趨向。我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。因此，當前我們在推進城鄉教育均衡發展的過程中，一定要發揮城市教育的引領作用，將城市優質教育資源輻射到農村，帶動農村教育的同步發展，促進城鄉教育一體化發展。一方面，采用結對聯動的形式，向農村教育輸出先進教育理念和優質教師資源，帶動農村教育的發展。如成都市在推進城鄉教育均衡發展的過程中，注重頂層設計，按照其特殊的城市三圈層經濟地理結構，提出了“全域成都”、“三圈一體”的發展理念，將三個圈層的教育發展當成“一盤棋”來考量。利用處于第一圈層的城區優質教育去帶動處于二、三圈層的薄弱教育。2010年成都市教育局的《關于深化城鄉學校結對發展工作的意見》，提出了中心城區學校對第三圈層學校的幫扶計劃，由第一圈層的學校與第三圈層學校結對發展，錦江區與青白江區和金堂縣學校結對，青羊區與蒲江縣、崇州市學校結對，武侯區與崇州市和新津縣學校結對，成華區與大邑縣學校結對，金牛區與邛崍市學校結對，高新區與都江堰學校結對。除此之外，各個郊區（縣）的城區學校還要與農村學校結對發展，于是就形成了主城區—郊區城區、郊區城區—農村地區這樣兩個輻射圈，構成了全域成都教育發展的獨特模式。結對互動的內容主要包括：學校管理、教學教研、干部教師、德育工作等。成都市推進城鄉教育一體化的探索取得了豐富的經驗，取得了不少成績，并于2013年9月成為中西部地區首個通過教育部義務教育基本均衡發展督導認定的城市。另一方面，在政策設計方面，要進行城鄉教育的一體化設計，縮小城鄉教育的人為差距。如蘇州市在推進城鄉教育一體化的時候就提出“六個一樣”，即“校園環境一樣美，教學設施一樣全，公用經費一樣多，教師素質一樣好，管理水平一樣高，學生個性一樣得到弘揚”。成都市在推進城鄉教育一體化時，著力從六個方面的一體化入手：發展規劃城鄉一體化、辦學條件城鄉一體化、隊伍建設城鄉一體化、教育質量城鄉一體化、評估標準城鄉一體化、教育經費城鄉一體化，尤其在教師隊伍一體化建設方面，探索出了“縣管校用”的模式，打破了學校對教師的“一校所有制”，打破了教師“從一而終”的模式，讓校長教師真正“流動”起來，為城鄉教育的順利交流互動提供了制度保障。
三、創新機制，推進城市教育的校際間均衡
城市中的擇校問題從根本上說是城市優質教育資源不能滿足人民日益增長的對優質教育資源的需求而出現的，城鎮化在其中起著很大的助推作用，可以說城鎮化加劇了城市中的擇校問題。隨著農村人口向城市的聚集，一方面農村出現了“空殼校”，另一方面也使得城市中本來就稀缺的優質教育資源更加緊缺。因此，擴大城市優質教育資源的覆蓋面，促進城市學校間的校際均衡，也成為新型城鎮化的要求之一。近幾年來，我國一些大城市在推進校際教育均衡方面做了很大的努力，探索出了不少擴大優質教育資源覆蓋面、促進教育均衡的機制。其中最典型的當屬名校集團化和學區管理制兩種方式。
第一，名校集團化。名校集團化是一個區域的名校在地方政府的介入下，為實現名校優質教育的輸出與薄弱校教育質量的迅速提升，將區域內一些較為薄弱的學校納入名校的治理下，采用分校的形式，使名校與薄弱校形成名校集團這種學校共同體，以名校為龍頭，在教育理念、學校管理、教育科研、信息技術、教育評價、校產管理等方面統一管理，實現管理、師資、設備等優質教育資源的共享。名校集團一般有一定的治理結構，這種治理結構包含了政府、名校和分校三者的權力和利益，其中政府起協調作用，名校本部起主導作用，分校起主體作用，分校在名校本部的幫扶下成長。在我國，杭州市較早地對名校集團化進行了探索，并取得了有益的經驗。杭州名校集團化的探索始自20世紀末。1999年，浙江大學附屬小學———求是小學接管了城西新建小區配套學校———競舟校區，拉開了全國名校集團化探索的序幕，2002年10月，浙江省首個公辦基礎教育集團———杭州求是教育集團在西湖區正式成立，這是中國第一個以實現義務教育優質均衡化為目標的公辦基礎教育集團。在總結求是教育集團等名校連鎖辦學成功經驗的基礎上，杭州市將“實施名校集團化戰略”作為推進教育均衡的重要手段，并有力地推動了杭州市基礎教育的均衡發展。在杭州名校集團化探索的同時，全國一些大中小城市也開始了運用名校集團化模式來促進基礎教育的均衡發展，如成都、合肥、濟南、哈爾濱等，均取得了較大的成效。
第二，學區管理制。學區管理制在有些地方又被稱為“大學區制”（如西安）或“聯合學區制”（如天津）。與名校集團化類似，學區管理制也是擴大優質教育資源輻射面，迅速提升薄弱學校教育質量的一種很好的嘗試。“學區化管理”是按照區域內優質教育資源分布狀況和行政區劃，以街道為單位劃分若干學區，每個學區都有各級各類優質教育資源，通過建立資源共享信息平臺，實現學校設施設備資源、課程資源、人力資源共享，使學區間的教育資源相對均衡，以促進教育優質均衡發展。實施學區制的學校一般由教育行政部門指定一所優質學校為學區長，吸納3至5所同類型、同層次的相對薄弱的成員學校，就近合理組建成為一個大學區。納入大學區管理制改革的學校，可通過緊湊型、松散型或混合型等多種形式，實現捆綁式發展。在我國，北京市東城區較早地開展了學區制的改革，從2004年10月起，東城區開始在和平里學區進行學區化管理試點，根據東城區優質教育資源的分布狀況和街道行政區劃，將全區10個街道劃分為5個學區，東城區的改革取得了很好的效果。廣州市越秀區的學區制改革也較為成功，越秀區學區制管理模式的主要內容可以概括為“三個共享、兩個建立”，即共享學區教學資源、共享教師人力資源、共享合作發展平臺，建立學區管理體系、建立學區評價機制。此外，近些年很多城市都開始推廣學區制改革，如天津、鄭州、貴陽、武漢、西安、長沙等。
四、關注弱勢，推進城市教育服務的均等化
