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【關 鍵 詞】法律/淵源/不成文法/非正式淵源
對于行政法的淵源，過去國內教科書幾乎無例外地解釋為：行政法律規范的載體形式，大致包括憲法、法律、法規、(行政)規章、自治條例、單行條例、法律解釋、國際條約和行政協定九種形式。異口同聲之下，偶然也能聽到少許不同的聲音，有少數學者已經注意到行政法淵源中的不成文部分，甚至有學者干脆提出："行政法淵源包括習慣法、成文法和法律原則與法律解釋三種形式。"(注：王連昌主編：《行政法學》，四川人民出版社1990年版，第29頁。)
面對這些孤掌難鳴的聲音，我們有必要反思，究竟什么是法律淵源?在中國，行政法的淵源只限于成文法嗎?如果不是，那又應該包含哪些不成文法源?
一、法源的內涵
法的淵源，簡稱為法源，是一個多義詞。臺灣學者張家洋在其《行政法》一書中介紹了八種不同的理解。(注：詳見該書第57-59頁，三民書局1991年印行。)大陸學者姜明安則介紹了六種不同的理解，它們是法存在形式說、法原動力說、法原因說、法制定機關說、法律規范說、法事實說。姜教授在其主編書中采法存在形式說，即將法源界定為各法律部門法律規范的載體形式。凡載有某一法律部門法律規范的各種法律文件或其他法的形式均為該法律部門的法源。把法源普遍理解為法的表現形式是可以接受的。(注：德國行政法學研究上，對何為法律淵源也存在多種定義，從法理上分析，大都認為"實在法的識別標志"即為法律淵源，它是法律規范產生和存在的表現形式。見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第55頁。)問題在于：大陸學者在概括法源類型時都"遺忘"了非制定法，將行政法法源的界定限于成文法。(注：姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第28-37頁。)我國法理學教科書也普遍認為，法律淵源是指法的表現形式，即由不同國家機關制定并且有不同法律效力的各種表現形式。(注：參見沈宗靈主編：《法理學》，高等教育出版社1994年版，第304頁。)
美國著名法律哲學家埃德加·博登海默把法源分為正式淵源和非正式淵源兩大類。(注：[美]埃德加·博登海默：《法理學--法哲學及其方法》，鄧正來等譯，華夏出版社1986年版，第395-396頁。)"正式淵源"是指那些可以從體現于官方法律文件中明確條文形式中得到的淵源，主要有憲法與法規、行政命令、行政法規、條例、自治或半自治機構和組織的章程與規章、條約與某些其他協議，以及司法先例。"非正式淵源"是指那些具有法律意義的資料和考慮，這些資料和考慮尚未在正式法律文件中得到權威性的或至少是明文的闡述和體現。它包括正義標準、推理和思考事物本質的原則、個別衡平法、公共政策、道德信念、社會傾向以及習慣法。當一種正式的法律淵源提供了一個明確的答案時，在絕大多數情形下，就無需也不應當去考慮非正式的淵源；但在極罕見和極端情形下，亦即適用某種法律正式淵源與正義和公平中的基本要求、強制性要求以及占優勢要求發生沖突時，例外也成為必要。當正式法律文件表現出可能會產生兩種注釋作法的模棱兩可性和不確性時，應訴諸非正式淵源，以求得一種最利于實現理性和正義的解決辦法。另外，當正式淵源不能為案件的解決提供審判規則時，非正式淵源理所當然應變為強制性淵源。
E·博登海默的劃分，尤其關于非正式淵源是否具有法律效力的問題，雖然在西方法學中一直存在爭議，但其所表現的經驗和睿智是值得肯定的。如果相信成文法永遠落后于時代的現實，相信運用語言表述的成文法或多或少存在理解上的差異性，相信正義偶然游離于成文法文字之外的可能性，就應該考慮法律的非正式淵源。由此上溯，不難發現我國學者在給法源作界定時的教條主義和理想主義；據此才可能全面理解為什么西方發達行政法治國家在談到淵源時總包含非制定法的成份。正象日本著名比較法學家大木雅夫所言："法源是一個多義詞，在比較法學中，使用這一用語是指決定對社會成員具有約束力的規范的全部要素、原因及行為。因此，法律、命令、判決、習慣法、倫理性規范、宗教啟示中的戒律、巫術或宗教信條、慣例、習俗等等，不拘形式，都包含在法源的范疇中。"(注：[日]大木雅夫：《比較法》，范愉譯，法律出版社1999年版，第132頁。)
至此，筆者同意如下界定：法律淵源是指因產生形式與來源不同因而對于法律制度和法律適用具有不同效力和不同法律意義的各種表現形式。不成文法源對于立法者來說是"立法理由"；對解釋者來說是"客觀標準"；對于法官來說是"參照依據"。行政法上的不成文法源主要指：習慣法(特別是行政慣例)、法院的裁判、一般原理與法理、學說以及國家政策。博登海默對非正式淵源的理解意義重大，但那是法理學意義上的。作為部門法學的淵源應該著重于它的規范效力，只有那些可以為法官統一適用、明白表達、直接引用的規范，才屬于淵源的范疇。正是在這一層面上，"學說"作為私人就法律從事科學研究所表示的意見，(注：[臺]王伯琦：《王伯琦法學論著集》，三民書局1999年版，第213頁。)始終沒有成為一度被稱為法學家法的大陸法系國家行政法的不成文法源形式。也正是在這個意義上，大陸法系國家沒有用泛泛的"法理"，而是用"法的一般原則"或"行政法的一般原則"作為一類不成文法源形式，因為法理必須上升到法的一般原則的高度，才具有規范意義。同理，政策，作為"指導立法、行政、及政府處理國內外事務的行政措施的一般原則"，(注：見呂世倫主編：《當代西方理論法學研究》，中國人民大學出版社1997年版，第207頁。中國的政策，一般分為黨的政策和國家(包括地方)政策(見沈宗靈：《比較法研究》，北京大學出版社1998年版，第545頁)。國家政策中包括行政政策。)只有演繹成法的一般原則或被法院判例所吸收，才具有淵源的地位。
學者孫笑俠把行政法的淵源分為行政的淵源和行政法的淵源。(注：孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第96頁。)這種劃分對提醒行政主體及其工作人員對"行政依據"的理解上有很重要意義。但作為部門法的淵源，它必須具有兩個特征：一是其內容能夠創制主體的權利和義務；二是司法的統一適用性。在中國，行政規章是行政法的淵源，并非指它為"行政的淵源"，而是因為它符合上述兩項特征。
二、發達國家行政法的不成文法源
大陸法系的理論中，法源常被分為基本淵源和輔淵源。前者是指制定法和習慣，具有絕對重要的地位。有時"一般性法律原則"也列為一種基本淵源。輔淵源是在基本淵源闕如、不明確或不完備時，或可以發生作用，但其適用并無拘束力。判例法和法學家的著述就是這類輔淵源。制定法在大陸法系國家常形成一個以憲法為頂端的等級系統。習慣一般視為一種主要淵源，但常被認為沒有什么實際上的重要性。"一般性法律原則"或者來自于實在法規范，或產生于既存的法律秩序本身，在法國，這是一種重要的法源。豐富的制定法使大陸法系國家的法律解釋成為一門藝術，從而使法律解釋成了當然的法源。法律學說則在法律不確定或在某一問題上尚無固定法律的情況下發揮直接影響。(注：參見[美]格倫頓等：《比較法律傳統》，米健等譯，中國政法大學出版社1993年版，第75-87頁；第154-168頁。)
英美國家的學者常把法源分為成文與非成文兩類，前者是指正式制定的法律；后者指非制定法，包括司法先例、習慣法和慣例，以及在英國十分重要的皇家特權。制定法仍是英國、美國等普通法系國家最基本的法律淵源，就是人們常提到的英國"不成文憲法"實際上大部分也是成文的。判例法指法院的判決構成先例，本法院和下級法院以后遇到同樣案件，必須按照先例判決。因為司法的權威性，判例法當然也是行政的法根據。判例法在英美法系中也占有極其重要的地位。這一種現象起源于諾曼人征服英格蘭時的1066年，那時就形成了由法院所作的判決而形成的判例法為法的主要存在形式的傳統。(注：參見[美]格倫頓等：《比較法律傳統》，米健等譯，中國政法大學出版社1993年版，第75-87頁；第154-168頁。)
由上可知，無論英美法系代表國的英、美，還是大陸法系代表國的法、德，發達法治國家都承認行政法存在不成文法源，它們通常包括習慣法、判例法、法的一般原則三類。
(一)習慣法、判例法。在英國、美國，習慣通常都通過判例得以認可，所以習慣法在某種意義上體現為判例法。在英國，即使今天制定法早已成為最基本的法源，但判例法仍有相當重要的地位。英國行政法上一些重要的原則和規則很多都來自判例法的創造，象著名的自然公正原則、越權原則、《王權訴訟法》制定前的國家侵權責任規則都是通過法院判例確立的。美國雖然建國時間不長，能夠成為習慣法的習慣通常必須獲得法院判例的確認，但習慣在行政和司法領域仍然獲得尊重。判例法在美國，也是行政法的主要淵源。
法國是一個大陸法系國家，判例本沒有當然的拘束力，但在行政法中，(注：其原因見本文的第"三"部分。)行政法院的判例是法國行政法的重要法源，行政法上重要的原則，幾乎都由判例產生。即使有成文法的規定，成文法的適用也由判例決定。法國行政法中以習慣形式存在的規則很少，學者們認為，公產不能轉讓規則，在成為制定法之前，已經以具有法律效力的習慣規則存在。由于行政關系變動迅速，習慣難以形成，即使形成其范圍又難以確定，且必須依賴法院認定，所以，習慣法在行政法法源中只處在邊緣地位，起一種補充作用。(注：[法]莫里斯·奧里烏：《行政法與公法精要》，龔覓等譯，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第62-63頁。)
在德國，習慣要成為法律須符合兩個條件：一是長期的、同樣的作法；二是當事人確信這種習慣應成為法律。內容上的充分確定是習慣法有效的要件，但非產生條件；法官認可也非習慣法的產生條件，(注：早年，奧托·麥耶持嚴格的"行政合法律"原則，認為法治國家只能依法律、及其授權制定的法規行政，行政機關不能當然地引用習慣法作為其自行填補法律基礎漏洞的工具。)但出現疑義時，有利于當事人一方的習慣是否具有法的地位則有賴法官的認可。(注：習慣法可經法律明文承認，如無法律承認適用，通常由法院認定適用，所以德國學者有"習慣法不過是法官法"的斷言。轉引自[臺]林騰鷂：《行政法總論》，三民書局1999年版，第66頁。)制定法的發達和社會多元化使習慣法始終處在法律淵源的次要地位，但在制定法缺位或不完善時，習慣法仍起從屬作用。由于法官在制定法的適用過程中以一定方式產生司法原則，而這些司法原則總是得到適用和尊重，所以它被稱為法官法。
在日本，學者對習慣法屬于不成文法法源沒有異議，但在何為習慣法的認識上卻存在承認說和確信說兩種學說。承認說認為，只有為法律或地方自主法承認的習慣才具有法源地位。確信說認為，長期形成的習慣，作為一般法為國民所確信的，即使無制定法承認，也有法源地位，當然如有爭議，最終由法院裁決。日本并不承認英美法中的判例拘束原則，但國民和行政當局通常把判例看成法律，許多人把它解釋為獨立的不成文法源。產生這種現象的原因是："判例解決個別事件，具有一次性性質。但是，各個判決中的法律解釋、運用標準，經不斷重復，最終經最高法院承認，判例便在事實上制約以后的法院。"(注：[日]南博方：《日本行政法》，楊建順等譯，中國人民大學出版社，1988年版第12頁。)值得注意的是，長期反復出現的判例，有的學者把它歸于習慣法的一種。
(二)法的一般原則。與大陸法系以縝密的邏輯推理解釋成文法規則，并從這些規則的精神和法理(或稱條理)中總結出法的一般原則不同，英國人強調遵循先例，他們以先前的判決為前提，由分析案件事實歸納出法的一般原則，所以，法的一般原則當然是行政法的法源。不同于大陸法系國家的是，這些法的一般原則通常包含在判例法的法源形式之中，它沒有被獨立劃分的必要。在美國，作為行政法法源的法的一般原則，無論來自普通法的理念，來自憲法的精神，還是來自于其他部門法，它們通常都是通過法院的判例產生的。(注：大陸法系國家通常把法的一般原則列為單獨的行政法不成文法源，在美國，它被判例法所包容。)
在法國，法的一般原則概念，在上世紀40年代中期由最高行政法院提出，指具有法律效力的不成文法規則，既有實體的，又有程序的；既有憲法規范效力的，又有法律規范效力的；既可能存在于制定法中，也可能存在于非行政法領域中。最常引用的法的一般原則有：公民的基本自由權，公民的各種平等權，包括法律面前、租稅面前、公務面前、公共負擔面前及其他方面的平等在內，為自己辯護權，不溯既往原則、既判力原則等。(注：王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第202-203頁。)
德國行政法的一般原則主要是通過司法判決和學理發展起來的，至今它們還不是一種獨立的法律淵源，可以作為其效力基礎的根據主要有：(1)習慣法為昔日之重要法源，不成文習慣法一旦被采用，通常以法的一般原則對待。(2)許多原則都是從憲法的規定和原則中延伸而來，是具體化了的憲法。(注：例如，即使建筑法沒有直接保護鄰人的規定，鄰人依據憲法保障人民財產權的規定，也享有請求權，要求建筑執照核發遵守期待可能性原則。詳閱[臺]陳清秀：《行政法的法源》，翁岳生編：《行政法》，第129頁(1998年)。)(3)通過對現行各類行政法律規范進行系統的分析、研究、比較獲得的行政法的一般原則。行政法的一般原則甚至還可能從私法規范中適用類推或對比方式獲得。(注：詳見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第65-66頁。)(4)從法律原則中推論出一般行政法原則。
在日本，作為合乎正義的普遍原理而得以承認的諸原則，稱為一般法原則，或稱為條理。具體包括依法律行政原理、平等對待原則、比例原則、禁止翻供原則、誠實信義原則、(注：地方政府的工廠招標政策的變更，本來是法所允許的，但是，由于其背叛了投標企業的信賴，在與企業的關系上違背了信義原則，該變更行為應視為違法。參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第157頁。)信賴保護原則等。
三、我國行政法的不成文法源
無論是大陸法系代表國的法國、德國，還是繼受德、法法治底蘊的日本，他們都認可行政法的不成文法源。即使與大陸有同樣文化積淀的我國臺灣地區也認為，法源包括成文與不成文，不成文法源包括習慣法、解釋與判例、一般法律原則(與法理)。(注：詳見[臺]陳清秀：《行政法的法源》，翁岳生編：《行政法》第3章(1998年)；[臺]吳庚：《行政法之理論與實用》(第5版)，臺灣三民書局1999年版，第49-64頁。)我國傳統上是個成文法國家，法律體系的內容在很大程度上繼受于大陸法系，但卻不承認不成文法源。
在大多數發達國家中，廣為流行的習慣常常是法律的重要淵源。其中，普遍實行的習慣在一定的時候被公認，便會在司法上接受、采納并在其后適用于其他案件而成為習慣法，或由于教科書的作者的闡述而具有法律效力，或通過立法程序加以確認。(注：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1988年版，第235頁。)習慣法在世界歷史上一直廣泛存在，13-14世紀，斯堪的納維亞甚至出現了主要以習慣法為基礎的法律匯編。習慣法至今仍在世界上廣泛存在，但在行政領域卻日漸衰落。
在我國，習慣法在某些領域仍是有效的重要法律。蘇力教授通過一個司法個案的分析認為，習慣在當代中國社會司法實踐中實際起著重要的作用，甚至在特定條件下置換制定法。各種物質性的社會制約條件決定著習慣的變遷。(注：蘇力：《中國當代法律中的習慣》，《中國社會科學》2000年第3期。)鑒于這種判斷，筆者認為，對于習慣能否成為行政法的法源應該借鑒大陸法系的觀念，尤其是德國法。在下列條件下，習慣應該成為法源的一種：(1)客觀上存在長期未間斷的習慣并得到民眾認可；(2)該習慣具有明確性和合法性。臺灣學者陳新民教授認為，習慣法作為法源，惟有將習慣法在個案之情形，可以符合一般行政法法理，而認為符合公平正義時，才可以具有實質拘束力。(注：[臺]陳新民：《行政法總論》，三民書局1997年版，第79頁。)(3)原則上習慣法只具有補充成文法缺位的功能，不能據此推翻制定法。事實上，和大陸具有同樣文化傳統的臺灣地區早已有判例承認習慣法的法源性。(注：行政法院判例認為，私人土地成為道路供公眾通行，已歷經數十年之久，應該認為此土地已因時效完成而成立公用地役關系，原土地所有人不得對該既成道路進行違反公共通行的目的。此處既成道路公共使用關系的成立，實為習慣法。)習慣法并不以法院確認為前提，像行政先例(注：臺灣學者林騰鷂認為：行政先例，是行政機關處理行政事務之慣行，在法規不完備或法規復雜性導致適用困難時，實務上常為公務員所引用。見[臺]林騰鷂：《行政法總論》，三民書局1999年版，第66頁。)就是在行政活動中確定的習慣法。當前學術界比較肯定重大行政問題需開新聞會是一項行政慣例。行政法領域習慣法的地位雖日趨衰落，但作為一種法源形式彌補成文法的缺陷實有存在的價值。 轉貼于
判例是指法院的判決(指判決中的理由部分，不包括討論)構成先例，本院和下級法院以后遇到相同的案件(注：所謂相同案件指案件的必要事實相類似，必要事實指對于作成判決結論有必要的基礎事實。)必須按先例判決。大陸法系國家一般都不承認判例拘束原則，但同時，他們又把判例法作為行政法的不成文法源對待。筆者分析，這是大陸法系國家堅持成文法主義和法院判決實際作用的妥協。試想，等級較高的法院能夠堅持同類案件不同判決嗎?實際存在等級體系的文官式司法制度中，下級法官憑什么"對抗"上級法院已有的判決!(注：依司法審查規則，行政機關更無能力對抗法院的判決所確立的原則或對制定法的理解。)德國就法規與憲法相一致的裁決，具有法律效力；我國臺灣地區司法院大法官會議的解釋，依其性質也具有與憲法、法律或命令同等的法律效力。在司法判決構成方面，大陸法實際在向英美法接近。面對英美判例法體現出的法的公平對待性、相對高效性和法的持續性優點，大陸法系國家能夠無動于衷嗎?(注：美國弗萊德里克·肖教授甚至巧妙地用日常生活例子支持遵循先例原則。"有個孩子堅持說他不該穿短褲上學，因為他的哥哥7歲時就曾被允許穿長褲上學"(見[美]杰弗瑞·格羅夫：《美國政府的法治》，載《法治研究》，杭州大學出版社1999年版，第97頁)。這一特征可概括為判例法的親近生活性。)
由上可見，像大陸法系各國一樣，在中國大陸，判例能不能成為行政法的不成文法源已不是一個應然的問題，而是一個承不承認事實的問題。就目前來說，雖然最高法院努力通過司法解釋使法院判決的精髓成為制定法，但這畢竟不是解決判例作為法根據的唯一模式。經過認真篩選、甚至加工過的最高法院的典型案例在實質上早已成為下級法院的"參照依據"和行政機關的"行動準則"。(注：即雖無形式上的法源地位，但具有實質的拘束力，所以可認為具有事實上的法源地位。)在"田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案"(注：詳見《中華人民共和國最高法院公報》1999年第4期。)中，法院認為："在我國目前情況下，某些事業單位、社會團體，雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權。這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系，而是特殊的行政管理關系。他們之間因管理行為而發生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟。"這一認識從表面上看是對制定法的理解，實質上是用判決界定了一種新的行政權領域。以后各級法院遇到同類案件恐怕很難以不屬行政爭議為由拒絕受理。(注：正象德國羅伯特·霍恩等所云："實際上，較高審級法院所作的判決，哪怕是孤立的判決，也總是讓人感到敬畏，而且這是一種即時發生的，而不是經過一段時間之后才產生的敬畏。"[德]羅伯特·霍恩等：《德國民商法導論》，楚建譯，中國大百科全書出版社1996年版，第67頁。)需要限定的是，能夠成為判例的判決，在中國大陸目前應限于最高法院公報中的典型案例，這既有質量上的考慮，也有他國經驗的借鑒。必須再次強調的是"判例法并不是指對某個案件的整個判決，而是指某一判決中所包含的某種法律原則或規則。"(注：沈宗靈：《比較法研究》，北京大學出版社1998年版，第284頁。)另外，最高法院在其公報上公布的典型案例如果成為法源，它只起補充作用，畢竟中國仍是一個成文法國家，判例法也有其固有的缺陷?？梢哉f，典型案例作為行政法的不成文法淵源，已到了"萬事俱備，只欠東風"--有權機關承認的時期。
在行政法學研究中，認為行政法包含不成文法法源的學者所占比例很小。但這些學者都主張作為非正式淵源之一的法理，是指一種能反映一國社會規律的、體現本國傳統的、在法治實踐中被社會公認了的正當的法律原理。法理的表現形式是多種多樣的，其中一般法律原則(注：法的一般原則本身是需要界定的概念。對此，美國學者邁克爾·D·貝勒斯作了很好的說明。他認為，法律原則是需要去證成的東西，而規則通常又由原則證成。規則以要么有效要么無效的方式適用，原則不是這樣并且可能互相沖突，所以原則是有"分量"的。詳見[美]邁克爾·D·貝勒斯：《法律的原則》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第12-13頁。)也是法理。(注：孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第113-115頁。)另有學者指出，法理與行政法的一般原則是不可分割的。在部門法內運用法理絕大部分是通過承認這些法的原則表現出來，它們是法理參預的最光輝的表現。(注：參見方潔：《論行政法的不成文法源》，浙江大學2000屆憲法學與行政法學專業碩士論文。)在我國臺灣和日本，的確有不少學者把Principle of law譯為"法理"或"事理(條理)"。臺灣學者潘維和在《中國民法史》(第17頁)認為，Principle of law或"法理"，乃指法律之原理而言，即適應時代環境需要、合乎正義之道，而一般信為通常事理之謂，所以補成文法或習慣法之不足其也。(注：詳見徐國棟：《民法基本原則解釋》，中國政法大學出版社1992年版，自序第11-12頁。)筆者認為，臺灣和日本學者所指"法理"或"條理"僅指法的一般原則，它是克服法律局限性的工具。
閱讀前述大陸法系德、法、日三國的行政法不成文法源，我們就會發現，法的一般原則或稱行政法的一般原則可能直接來源于成文法或其精神，也可能是合乎正義的普遍原理。他們的存在意在彌補成文法的漏洞、解決成文法的沖突。即使某項原則已為制定法吸收，不成文的法的一般原則也有補充作用。一項在某一部門法中已成文的原則，因為具有性質上的相溶性，它也可以成為行政法中的法的一般原則。英美法系國家對法的一般原則作為不成文法源形態的態度也十分明朗，所不同的是這些一般原則通常都依賴法院的判例確定。就我國大陸而言，至少應包括下列原則：(注：它們具體的特征有待學者和實踐者挖掘，理論探討可參閱[臺]城仲模主編：《行政法之一般法律原則》(一)、(二)兩冊，三民書局1994、1997年版。筆者《行政違法研究》(杭州大學出版社1999年版)一書中的部分章節，對上述原則曾有詳略不同的討論。這些原則基本上是公理性原則，而不是政策性原則。)
法定有限職權原則要求一切行政權力應該是有限的且須由法律設定或授予。具體標準是：立法高于行政，行政權應合理干預社會而不是全面接管，只能由法律規定的事項實行法律保留，非依法不能剝奪、限制公民的權利或增加其義務，非依法不可免除公民的義務。
尊重人性原則屬于憲法性原則，行政法上它指每個人均有獨立的尊嚴，它受行政權的尊重和保護。先于國家而存在的人應有自治的權利、私生活受保護的權利、享受最低生活保障的權利、拒絕非人道侵害的權利。
平等對待原則指在實體和程序上，對于相同的事件，無正當理由的，禁止差別對待。
誠實信用原則是私法原則類推適用于行政法的結果。它要求行政領域的當事人在行使權利(權力)、履行義務時，應遵守誠實信用的道德準則。
信賴保護原則是二戰后西德成功發展的原則。初始適用于撤銷授益行政處分，考慮補償相對人信賴利益。以后經該國不斷引用，成為憲法層次的法則。(注：詳見李春燕：《論行政信賴保護原則》，浙江大學1999屆憲法學與行政法學碩士學位論文。)
比例原則要求行政主體在存在多種可供選擇的方法時，應選擇對相對人權益損害最小的手段；行政主體選擇的手段具有可行性、適當性和平衡性。可行性指被選擇的方法有可實現性；適當性指行政主體應選擇最合適的手段實現行政目的；平衡性指被選擇的手段造成的損害相對于欲達成的行政目的間需合乎一定的比例。
合理原則是指行政主體行使行政自由裁量權時應符合法定的動機目的；拒絕考慮不該考慮的因素，積極考慮應該考慮的因素；拒絕結果顯失公平；拒絕差別對待。合理原則與前后列舉中的各項原則存在交叉關系，這里的列舉意在避免遺留。
明確性原則指行政行為應具有明確性、可預見性和可測量性，以安定行政法生活。
正當程序原則指行政程序應合乎正義的理念。該原則要求行政程序中貫徹：可能受不利決定的當事人應受告知；當事人有表達意見的機會；決定者應公正從事；決定必須說明理由；決定應明白告知救濟機會和途徑。
歷史長河滾滾向前，最突出的特征莫過于人類一代一代地更替。事實上，社會發展也是某一代人口在繼承上一代人口創造的全部條件的基礎上，通過當代人的改造之后，再接著傳給下一代人的過程。社會發展具有代際相延性，是一個連續的過程。毫無疑問，后代人擁有與當代人相同的生存和發展權。所以，當代人目前所面臨的嚴峻的環境問題不僅直接關系到自己的生存和發展，更加涉及到后代人的生存與切身利益。當代人不是大自然最后一代子孫，不僅是從前代人的手里繼承了地球，更是從后代人那里借用了地球。當代人與后代人的關系，可以通過一個簡單的例子來說明。比如說，祖輩留給父輩們一群羊，假設父輩將這群羊過渡到子輩，存在兩種選擇。第一種是將這群羊養大，通過剪羊毛和擠羊奶來賺錢，最終父輩們學到了一套養羊技術和經營技巧，他們把這些知識傳給了子輩，并給子輩留下了一間羊房和一些設備；而祖輩留下來的羊到了子輩這里已經無奶可擠且無毛可剪了，即原始資源已經消耗殆盡，但子輩可以再買一群羊，并使用父輩留下來的技術和經營技巧來發展他們自己的事業。父輩們的另一種選擇是將羊宰了，通過賣羊肉來賺錢，滿足他們當下的需要；等到了子輩時，通過賣羊肉換來的錢已經所剩無幾，并且原始資源也早已一無所有，在這種情況下，子輩已經沒有實現所謂可持續發展的可能了。通過以上例子不難發現，當代人的經濟增長，必然會消耗掉子孫后代的資源?？沙掷m增長理論認為：后代人有不同于我們當代人的獨立利益，經濟發展不但要關注當代人利益，更要兼顧后代人的利益。代際間利益的協調是保證社會健康穩定發展的關鍵因素。因此，當代人在發展過程中應盡可能降低社會經濟發展的資源成本和環境代價，以確保自身和后代的生存和可持續發展能力。
二、代際外部性與可持續發展
（一）代際外部性及其表現形式外部性一直是經濟學領域廣為關注的問題，美國經濟學家薩繆爾森把外部性定義為：在生產和消費的過程當中，一個人使他人遭受額外成本或收益，而且這些強加在他人身上的成本或收益沒有通過當事人以貨幣的形式得到補償時，就會產生外部性。更精確的說，外部性就是一個經濟當事人的行為影響他人的福利，而這種影響沒有通過貨幣形式或市場機制反映出來。福利經濟學的創始人庇古，將外部性分為外部經濟和外部不經濟，外部經濟是指因一廠商的內部經濟活動，對產業部門或社會帶來的額外利益，如基礎教育和國防；而產生不利影響的外部效應則被稱為外部不經濟或負外部效應，如環境污染和交通擁擠。外部性問題產生的根本原因在于沒有對外部性活動的產權做出清楚的界定，從而使私人成本或私人收益溢出，不須付出成本或不能得到應有的補償。從外部性的表現形式來看，可以把外部性分為空間外部性和時間外部性。所謂空間外部性是指外部效應的產生是即時的，是在空間擴散的。所謂時間外部性是指外部效應的產生不是即時的，存在一定的時間滯后性，即在相對固定的空間范圍內，外部效應需要在一定的時間之后才能表現出來。時間外部性產生的“時滯”有長有短，短的可能有幾個月或幾年，而較長的則可能延至幾十年甚至是上百年。當時間外部性產生的時間滯后較長時，它的效應就會表現為不同代際之間享受資源的機會的不平等，在此意義上，我們也可稱時間外部性為代際外部性。
（二）可持續發展的題中之義———關注后代利益可持續發展的思想在20世紀80年代被提出，它的經典定義由1987年聯合國世界環境與發展委員會的報告《我們共同的未來》提出，即：“可持續發展是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展?！痹摱x表達的核心思想是如何處理當代人與后代人的關系，它的提出源于人類對工業革命以來自身賴以生存和發展的環境日益惡化進行的深刻反思，是為應對環境危機而總結出來的一個充滿智慧的偉大戰略。從可持續發展的字面我們可以看出，它是一個與時間有關的命題。雷切爾•卡遜女士所著的《寂靜的春天》,描述的正是由于大量使用化學殺蟲劑而帶來的時間外部性問題，我們現在所使用的殺蟲劑可能在若干年以后才會產生明顯的負效應?！对鲩L的極限》的作者則認為,當時的生產方式、消費方式在短時間內可能會帶來一定的繁榮,但從長遠角度看,它會造成巨大的負面影響，也就是說這一代人的生產生活方式，會對后代人造成負外部性，這個負外部性可能只需要一代人就能表現出來,但也可能需要經過幾代人以后才能感覺得到[4]。《我們共同的未來》則指出，人類以往的發展模式其根本缺陷在于只注重當代人的眼前利益，而完全忽略了這種發展方式可能帶來的長遠的負面影響。他們犀利地指出農業文明的產生實際上是帶來了大量的森林砍伐、土壤肥力的下降和大規模的水土流失。他們把農業文明的這種生產方式稱作是對自然界的掠奪式經營，認為這在生產方式上和思想文化上為當下的環境危機埋下了禍根。18世紀的產業革命開創了人類歷史的新階段，但同時也嚴重破壞了上億年來地球表面形成的生態平衡，在征服自然的野心的驅使下，地區性公害擴展到了全球，這種生產方式及其所伴隨的社會制度、生活方式、思想意識成了當代環境問題的主要元兇。
（三）代際外部性不利于可持續發展由上文可知，可持續發展理念是希望扭轉當今社會經濟發展對于時間的漠視，它提醒我們代與代之間也存在著外部性，它既可能是正的，也可能是負的。正的外部性表現在知識的積累和生產技術的提高,負的外部性則體現在自然資源總量的下降、生物多樣性的喪失等方面。隨著科學技術的發展，人類社會的生產力水平突飛猛進，對資源的開發利用呈現出爆炸式的增長。人類在20世紀消耗的資源總量已經超過之前人類所消耗的資源總量之和，對資源的過度開發已成為全球性的問題。根據目前對資源的開發力度以及已經探明的資源儲量，人類已知的資源將在幾百年甚至幾十年內就會被消耗殆盡，尤其是再生能力較弱的礦產資源。資源的過度消費導致后代人可消費的資源數量減少，會使后代社會生存和發展所需的資源得不到滿足，進而損害發展的可持續性。這里造成代際資源消費過度的根本原因就在于代際外部性的影響?，F實中與可持續發展有關的最嚴重的代際外部性問題，大多都表現為在資源消費過程中的代際負外部性問題。代際負外部性所帶來的自然資源以及生態環境的影響非常復雜，大規模的環境改變以及不可再生資源的消耗會給人類的長遠發展帶來深刻的影響?？沙掷m發展理論顯然是希望人類活動對后代人造成的外部性，正的效應要大于負的效應，只有如此才能體現出發展的要義。如果正負效應剛好相等，社會雖然談不上發展，但至少也是可持續的。最壞的后果是負的效應大于正的效應，這會使后代人面臨一個非常不利的發展空間，甚至造成絕對的后退。人類社會自工業革命以后所形成的生產和生活方式，在經過幾個世紀的累積以后，盡管正的外部性造福著人類，但負的外部性也同時在加速積累，很有可能在不久的將來會爆發出災難性后果。可持續發展的核心是代際公平性，它要求使后代人的福利不低于當代人，即當代人在利用環境資源時要確保后代人的生活標準至少不低于當代人。當前資源過度消費的狀況促使我們不得不思考這樣的問題：在替代品被發現或發明以前，如何保證未來的長期發展對資源的需求，特別是如何保證后代人對資源的需求，實現有限資源在代際之間公平合理的分配。
三、基于環境法對消除代際外部性的思考
（一）代際外部性問題存在的根本原因從經濟學角度分析，資源的代際問題就是有限資源在代際之間的分配問題。筆者認為，代際負外部性形成的根本原因在于當代人與后代人之間權利的失衡，這種失衡是時間上的代際阻隔所產生的后代人主體缺位導致的。由于后代人不在場，他們無法親自主張權利并實施制裁，完全沒有與前代人進行交易談判的話語權。而相對于后代人而言，活在當代的人們對現有的社會可消費資源具有絕對的控制權，當代人享有絕對的話語霸權、資源控制權和制度安排權。由此可見，資源在代際之間的競爭屬于非直接競爭，在自然資源的代際分配中，當代人和后代人相比顯然處于一種唯一的和無競爭的地位，后代人只能接受前代人遺留下來的既存的資源。因此，這種時間上的代際阻隔很容易導致人類社會在資源消費過程中普遍的代際負外部性問題的產生。美國學者魏伊絲教授曾做過這樣的假設：在當代人做出某項決策時，后代人可能會愿意支付一大筆錢以使當代人避免采取某些行動或者采取某些行動，但他們沒有辦法表達他們的這種訴求。代際外部性實質上反映出的是代際之間在享受資源上的機會的不平等。“代際公平”是可持續發展理論的一個重要內容，主要是指當代人為后代人的利益保存自然資源的需求。該理論最早由美國國際法學者愛蒂絲•布朗•魏伊絲提出。
代際公平中蘊含著一個重要的概念———“托管”，意即我們每一代人都是后代人的受托人，在后代人的委托之下，當代人有責任保護好地球環境并確保將其完好無損地交給后代人。代際公平是可持續發展原則的重要組成部分，在國際法領域已被廣泛接受，并且已在很多國際條約中得到直接或間接的認可。后代人的利益是代際公平的一個源頭，人類作為擁有理性和無比智慧的高級生物，在任何時候都不可以做危害子孫后代的事情，就如同在任何時候不會做危害我們自己子女的事情一樣。如果我們過分侵犯自然，讓大自然因我們的行為而遍體鱗傷的話，那么在將來我們的子孫后代就會承受許多難以預料的后果。毫無疑問，我們的任何行為都是一個“因”，它必定會在將來的某一天產生一個“果”。盡管我們并不清楚將來的人類和現在的我們是否都關心同樣的問題，是否都具有同樣的價值觀，但是后代在基本生態環境等方面和我們具有相同的利益這一點是毋庸置疑的。
（二）解決代際外部性問題的前提由上文分析可知，造成代際負外部性現象產生的根源在于，后代人在具體法律關系中的缺位導致了當代人和后代人之間權利的不平等，同時也正是這種代與代之間的跨時間約束造成了解決代際負外部性問題的困難。筆者認為，要想解決代際負外部性問題，首要問題是要為后代人找到一個充分代表其權利和利益的“代言人”。在這里，我們可以借鑒民法和民事訴訟法上的法定人理論。后代人尚未出生，其不具有意識表示的行為能力和責任能力，但這并不能阻礙他們取得法律主體資格，因為在法理學上法律主體的權利能力和行為能力并不一定要同時產生和存在，它們在一定程度上可以分離。其最有力的證據有：比如民法中嬰兒、、精神病患者等法律主體沒有無行為能力或行為能力受到限制，但法律為他們設定了監護制度和制度來實現和延伸他們的權利。同樣的道理，我們可以將制度借鑒到環境法中來，為尚未出生的后代人設定法定人來實現和延伸他們的權利，這應該也是可行的且具有很強的操作性。所以，賦予后代人的人在當代表達意志的權利和機會，并且允許他們以訴訟人的身份參與到訴訟中去，可以從實體和程序兩個方面保障代際公平的實現。接下來的關鍵問題就是，該由誰來擔任后代人的人。
在確定后代人的法定人時，主要存在以下兩種觀點：一是將環保組織作為后代人的法定人；二是“后代人團體擬人說”中的觀點，即將政府作為后代人團體的法定人，認為如此可以為政府管理環境和公眾參與環境管理提供理論依據。但筆者認為政府身份的多重性決定了其不宜擔任后代人的法定人。政府既是當代的社會管理者，又是公共資源的所有者，若再讓其擔任后代人環境資源的人，很有可能會帶來權利行使和義務履行之間的沖突。筆者認為，后代人的法定人主要應由環保組織擔任，并且只有那些不直接從事環境資源經營性活動的公益性、非營利性環境保護組織才可以充當后代人的法定人。同時還可以建立資格認證、考評制度，通過立法規定后代人法定人的資格、條件和遴選辦法。將環保組織確定為后代人的法定人，可以形成社會力量與政府在利益表達和協調方面的渠道，環保組織在環境保護知識上的專業性可以為環境規制具體政策的出臺和落實提供參考，由此實現環境保護與經濟持續發展的雙贏。此外，環保組織還可以有效監督政府的行為，有利于形成廣泛的公眾參與和社會合作，進而保證未來各代人的權利被認可和尊重。
（三）對解決代際外部性問題具體途徑的思考要消除代際負外部性，保證當代人和后代人的生存發展權利，實現代際公平和可持續發展，國家必須采取強制性措施，做到以下幾點：
1.在全社會范圍內樹立一種和諧的代際倫理觀，做好代際公平的宣傳工作。價值觀決定資源開發的方向，要堅決抵制忽略甚至否定后代人利益的本代中心主義，全面提高人們的資源保護意識，加強資源有效利用的教育工作，避免資源的不必要浪費以及對環境的嚴重污染和破壞。
2.依靠明確的法律制度來確認和保障后代人的權利和利益。首先，必須從憲法層面確認資源是全人類共同的財富這樣一個基本原則，從而為保護后代人的利益樹立憲法保障。其次，可以在環境保護基本法和各資源單行法中確認后代人的權利和利益，為后代人的權利和利益奠定權利基礎，提供堅實有力的實體法依據。
3.設立代際補償制度。代際補償是指當代人與后代人共同地享有地球資源與生態環境，當代人對環境資源的利用不能妨礙、透支后代人將來對環境資源的利用，建立有限資源在不同代際間的合理分配與補償機制。可持續發展理論的核心思想強調在當代人受益的情況下，不得降低后代人的生活水平。如果當代人在消耗一種資源的同時，能對被消耗掉的資源進行適當的補償，后代人就能擁有和當代人同樣的發展潛力或潛力得到保障。
4.完善后代人權利的救濟途徑。根據民法和民事訴訟法上的法定人理論，法定人就是相應訴訟法上的法定人。上文已經分析了后代人法定人的確立問題，在這種環境資源法定中，作為抽象主體的后代人也可以通過自己的法定人實現其訴訟權利能力和訴訟行為能力?？梢栽谙嚓P的環境資源程序法中，規定后代人法定人可以對污染破壞環境資源者提起控告、申訴、訴訟；即環境資源訴訟法上的制度與環境資源實體法上的制度相適應，實體法上的法定人就是相應訴訟法上的法定人。事實上，實踐中已經有過這樣的判例。1993年菲律賓最高法院在“菲律賓奧波薩訴法克蘭案”中承認了42名兒童有代表他們自己和未來各世代對環境進行保護的權利，這是世界上第一個以“代際公平”理論為依據提起的環境訴訟。而在美國，法院也允許一個環境保持組織作為一個包括“還沒有出生的后代人”的集團的代表人提訟。
四、結束語
內部控制的思想和實踐歷史悠久，其伴隨著組織的形成而產生。內部控制理論的發展大體上經歷了內部牽制、內部控制制度、內部控制結構、內部控制框架等四個階段。在每一階段，內部控制都被賦予不同的內涵。
（一）內部牽制階段。一般認為，20世紀40年代以前是內部牽制階段。內部控制思想的萌芽早在五千多年前就出現了。蘇美爾文化的史料記載中會計賬簿數字邊的標記、古埃及古物入倉時的職務分離、我國周朝留下的記錄——“一毫財賦之出入，數人之耳目通焉”等，均反映了內部牽制的基本原理，即以賬目間的相互核對為主要內容并實施崗位分離。內部牽制理論建立在兩個基本假設之上：兩個或兩個以上的人或部門無意識地犯同樣錯誤的可能性很小；兩個或兩個以上的人或部門有意識地串通舞弊的可能性大大低于單獨一個人或部門舞弊的可能性。美國著名審計學家蒙哥馬利1912年所著的《審計——理論與實踐》一書中已明確表述過這種思想，這種思想在早期被認為是確保所有賬目正確無誤的一種理想控制方法。
（二）內部控制制度階段。20世紀40年代到20世紀70年代，在內部牽制思想的基礎上逐漸產生了內部控制概念。1949年美國注冊會計師協會（AICPA）所屬的審計程序委員會發表了一份題為《內部控制：系統協調的要素及其對管理部門和獨立公共會計師的重要性》的特別報告，首次正式提出了內部控制的定義：“內部控制包括組織的計劃和企業為了保護資產，檢查會計數據的準確性和可靠性，提高經營效率，以及促使遵循既定的管理方針等所采用的所有方法和措施”。這一概念突破了與財務會計部門直接有關的控制局限，使內部控制擴大到企業內部各個領域。內部控制的內容也發生了變化，從內部牽制時期的賬戶核對和職務分離逐步演變為由組織機構、崗位職責、人員條件、業務處理程序、檢查標準和內部審計等要素構成的較為嚴密的內部控制系統。
1958年，出于審計人員測試與財務報表有關的內部控制的需要，審計程序委員會又將內部控制分為內部會計控制和內部管理控制。前者是指與財產安全和會計記錄的準確性、可靠性有直接聯系的方法和程序；后者主要是與貫徹管理方針和提高經營效率有關的方法和程序。將內部控制一分為二使得審計人員在研究和評價企業內部控制制度的基礎上來確定實質性測試的范圍和方式成為可能。由此內部控制進入“制度二分法”階段。
（三）內部控制結構階段。20世紀70年代以后，內部控制的理論研究又有了新的發展，研究重點逐步從一般涵義向具體內容深化。在實踐中審計人員發現很難確切區分內部會計控制和內部管理控制，而且后者對前者其實有很大影響，無法在審計時完全忽略。于是，1988年5月AICPA了第55號審計準則公告《財務報表審計中內部控制結構的考慮》，以“內部控制結構”的概念取代了“內部控制制度”。該公告認為：“企業內部控制結構包括為提供取得企業特定目標的合理保證而建立的各種政策和程序”，并指出內部控制結構包括三個組成要素：控制環境，會計制度和控制程序。從而，內部控制從“制度二分法”步入“結構分析法”階段，這是內部控制發展史上的一次重要改變。
（四）內部控制整體框架階段。1992年9月，由美國注冊會計師協會、美國會計學會（AAA）、國際內部審計師協會（IIA）、財務經理協會（FEI）以及管理會計師協會（IMA）共同組成的COSO委員會了指導內部控制實踐的綱領性文件COSO研究報告：《內部控制——整體框架》（IC-IF），并于1994年作了修改。該報告重新定義了內部控制：“內部控制是受董事會、管理當局和其他職員影響，為企業經營活動的效率和效果、財務報告的可靠性，相關法律法規的遵循性等目標的實現提供合理保證的過程?！眱炔靠刂普w框架由控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控等五個要素組成。同以往的內部控制理論及研究成果相比，COSO報告提出了許多有價值的新觀點，闡述了內部控制的各個組成部分，客觀地指出了內部控制的局限性，而且明確了不同人員在內部控制中的角色和責任。
二、企業風險管理框架
自COSO報告以來，內部控制框架已經被世界上許多企業所采用，但理論界和實務界紛紛對該框架提出改進建議，認為其對風險強調不夠，使得內部控制無法與企業風險管理相結合（朱榮恩、賀欣，2003）。因此2004年9月，COSO委員會在1992年的COSO報告的基礎上，結合《薩班斯——奧克斯利法案》在報告方面的要求，頒布了《企業風險管理整體框架》的報告（ERM）。該報告把企業風險管理定義為：“企業風險管理是一個受企業的董事會、管理當局和其他職員影響，應用于戰略制定并貫穿于整個企業，用于識別可能影響企業的潛在事項并在企業的風險偏好內管理風險，為企業目標的實現提供合理保證的過程”。企業風險管理由內部環境、目標設定、事項識別、風險評估、風險反應、控制活動、信息與溝通、監控等八個相互關聯的要素組成。企業風險管理的信息流程如下圖所示：
圖在文尾！
企業風險管理的信息流程
該流程并不代表風險管理的組織流程，但可以從信息流的角度透視企業的風險管理流程。企業風險管理的信息流程描述如下：由董事會的風險管理委員會確定內部環境中的風險管理文化和風險偏好；董事會與經理層設定包括戰略目標及其他相關目標在內的目標體系，在設定目標時，要考慮企業的風險容忍度、風險偏好以及事項識別環節所確定的機會；確定了目標，企業就要考慮其所面臨的內部因素和外部因素，并識別相關可能帶來潛在不利影響的事項（風險）；在風險評估部分評價風險損失額和風險發生概率，同時考慮剩余風險；采用組合風險觀和其他具體的應對措施來應對風險；在控制活動環節繼續落實有助于風險反應的政策和措施，并報告結果。然后，從控制活動環節返回到事項識別環節，重復事項識別、風險評估、風險反應、控制活動這個流程；監控則對上述所有環節的效率和效果進行監督和控制。
企業風險管理整體框架與內部控制整體框架相比，有以下幾種變化：第一，目標的拓展。由IC-IF的三個目標——經營、財務報告和遵循性,擴大到ERM的四個目標——戰略、經營、報告和遵循性，兩者中只有經營和遵循性這兩個目標的定義相同。IC-IF中的財務報告目標只與公開披露的財務報告的可靠性相關，而ERM中的報告目標的范圍有很大的擴展，包括企業所有對內和對外的報告，報告目標的范圍從僅僅關注財務信息擴展到同時關注非財務信息。此外，ERM還增加了戰略目標，不僅強調在整個企業范圍內識別和管理風險的重要性，還強調應針對企業目標的實現在企業戰略制定階段就考慮一系列備選方案的風險因素，從而使ERM的應用深入到了戰略制定層次。第二，要素的增加。ERM增加了目標設定，事項識別和風險反應這三個與風險密切相關的要素，遵循了“目標——風險——控制”的邏輯順序，充分體現了對風險的關注。第三，對原有要素內容的充實和豐富。在內部環境要素中，ERM更直接關注企業的風險文化與風險偏好。在風險評估要素中，傾向于更準確地進行風險評估，采用定性或定量的方法對事項發生的后果和可能性進行估計，并將風險與相關的目標聯系起來。在信息與溝通要素中，考慮了來自歷史、現在和將來潛在的事項和溝通方式，并要求與企業信息系統整合。此外，ERM還明確了控制活動的目的，指出控制是有助于確保管理層的風險反應措施得以執行的政策和程序。第四，提出了風險組合觀的概念，全面貫徹了風險理念。ERM要求管理者以風險組合的觀點看待風險，對相關的風險進行識別并采取措施使企業所承擔的風險保持在風險偏好的范圍內。因為對企業內部各個部門而言，其風險可能落在該部門的風險容忍度范圍內，但從企業總體來看，總風險則有可能超過企業總體的風險偏好范圍。
三、內部控制與風險管理日益融合
實行內部控制和風險管理都是為了維護投資者利益，實現企業目標。內部控制的起源較風險管理要早。最初的內部控制是隨著生產的大規?；唾Y本社會化產生的，是互相牽制的思想，通常采取賬目核對的方法，以確保財產安全和賬目正確。風險管理則是在新技術和市場條件下出現的，風險管理是內部控制概念的自然延伸。關于這點，可以從企業風險管理框架的變化中得到證明。框架最大的變化,就是將企業內部控制更名為企業風險管理,這一變化是有特殊意義的。事實上，幾乎所有的公司都有一大套管理制度，這些制度大到包括對外投資，小到包括差旅費報銷等，應有盡有。因此，董事會與管理層往往認為，這些制度的貫徹與執行就是內部控制的所有內容。其實，企業的管理資源是有限的，控制也是需要成本的，如果將企業主要精力放在所有細小的、或微不足道的控制上，往往會舍本求末。如有些企業在差旅費報銷的規定上長達數十頁，極其繁瑣，表面上控制得很好，但浪費了許多管理資源，還會忽視企業重大風險。所以，框架要求董事會與管理層將精力主要放在可能產生重大風險的環節上而不是放在所有細小環節上，將風險管理作為內部控制的最主要內容，這是一個革命性的變化。
四、結語
內部控制理論發展反映了內部控制實踐的發展。當今社會經濟環境日趨復雜，企業不可避免地會遇到各種風險，因此企業應建立風險管理機制，以防范和規避風險。而分析和辨認風險是有效內部控制的關鍵組成要素。從COSO的兩份重要報告中可以看出，不論是1992年的《內部控制——整體框架》，還是2004年的《企業風險管理——整體框架》，均把風險管理作為主要的內部控制要素，強調識別和管理風險的重要性，強調企業的風險管理應針對企業目標的實現并且在企業戰略制定階段就應該予以考慮。英國的特恩布爾報告擴大了內部控制的范圍，將內部控制與風險管理合為一體，認為兩者是近乎等同的概念?？梢?，內部控制和風險管理日益融合，風險導向已是內部控制的發展方向。
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參考文獻：
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[3]陳關亭：《我國企業內部控制缺陷的評析與建議》，《財務與會計》（理論版）2006年第4期。
[關鍵詞]中部城市發展
一、中部城市發展的現狀
中部城市是全國重要的交通要地、客貨運輸的集散地和中轉中心，區位優勢十分明顯，有著承東啟西、接南進北、吸引四面、輻射八方的作用，是東西部經濟合作的橋梁與樞紐，在全國經濟的發展中起著不可替代的作用。中部城市的平均生產總值是151億元，城市經濟有一定程度的發展，并形成了規模不等的產業集群；城市人口一般都較為稠密；城市傳統文化的積淀一般都比較深厚。
然而面對東部繁榮、西部開發和東北振興，中部城市經濟的整體發展已經出現了明顯的趨緩勢頭。中部城市數目雖逐步增加，但發展速度不快，且整體規模偏小，城市化水平較低，直接影響了城市功能的發揮。2002年中部擁有城市147個，其中超大、特大城市各1個，大城市34個、中等城市74個、中小城市33個、小城市4個，主要沿京廣線和長江流域分布，構成“十”字型城市群架構。2003年，中部六省湖北、河南、湖南、江西、山西、安徽的城市化率分別為42.9%、27.2%、33.5%、34.0%、38.8%、32.0%，平均為33.7%，比全國平均水平（40.5%）低了近7個百分點。
與東部相比，中部城市實力較弱，輻射和帶動能力差，尤其缺乏高輻射和高集聚能級的核心龍頭城市。目前全國有30多個城市的GDP超過千億元，中部只有武漢和鄭州兩個城市GDP超過千億元。
中部城市在區域發展中居于主體地位，但與發達地區比較，差距明顯。城市聯合體已初具雛形，顯現出巨大的發展潛力，但與長三角、珠三角等地區的城市圈還有很大差距。
中部城市在對外開放方面，從吸引外資到旅游等，均處于相對落后的地位。
二、促進中部城市發展是中部崛起的必然選擇
1.城市發展差距拉大是區域矛盾的關鍵所在
當前的中部城市發展滯后，關鍵在于缺乏帶動經濟增長的要素聚焦點。中部與東部發展差距不斷拉大，根本地在于城市發展差距不斷拉大。
2.發展城市經濟是協調諸多矛盾的結合點
過去很多年中，中部城市發展的關鍵制約因素在于其“區位優勢”未能得到充分發揮。怎樣發揮優勢？要從實際情況出發，新的戰略思路應當貫徹“重在點、兼顧線，帶動面”的原則。其中的“點”就是指城市經濟。城市經濟是中部崛起過程中解決區域戰略與國民經濟整體戰略之間、環境及資源保護與開發及發展之間、短期調控任務與長遠戰略發展任務之間、工業化發展緩慢與加快人民收入提高的迫切要求之間、結構調整與總量擴張之間、基礎設施不足與戰略性調整之間、“二元”分割的城鄉經濟之間、經濟發展與社會發展之間諸多矛盾的最優結合點。
3.發展城市經濟還是積累工業化條件的必由之路
中部崛起應當首先造就自己的經濟增長帶頭地區。在今后十五年或略長一些的時期中，不僅老的省會城市應當大力發展，而且要努力爭取在每個省區形成若干個較大的經濟中心城市。讓這些城市成為當地的“先發”地區。與此同時，還要加快中小城鎮發展，在條件具備的地方推進鄉鎮合并，在此基礎上走出一條具有綜合性多產業構成和協調發展的城市建設之路。
另外，在中部崛起戰略中，基礎設施建設應當把重點放在城市基礎設施的改善與高級化上。改善中部城市的投資環境，當務之急是改善城市環境。從一定意義上說，中部崛起戰略能否成功，關鍵在于能否在各地區造就若干具有現代經濟意義的城市。
三、促進中部城市發展的策略
航天三線科研生產基地乃至整個航天確有一定的科技實力與優勢，但必須找準位置，才能有更大更好的作為。進入行業是為了更好地接受國家產業政策的指導，使之納入國家的產業規劃。聯合地方與進入行業是一致的，可以使航天的項目、產品更符合地區的發展規劃與需求，使之享受國家和地方的優惠政策，使項目和產品有更大的發展后勁和較長的市場周期。在聯合地方時要在互利互惠、優勢互補、共同發展的原則下，讓利于地方，有些應構建利益共同體。
2.航天三線企事業單位脫困、改革、發展與服務于國家西部大開發戰略的關系
西部大開發是國民經濟建設的大局，是國家和民族的大局，服從、服務于這個大局，為這個大局做貢獻，無疑是第一位的。航天三線企事業單位脫困、改革、發展，乃至整個航天的改革與發展，與服務這個大局是一致的，是相輔相成的，服務大局是航天三線企事業單位脫困、改革與發展的契機，抓住機遇，全力以赴地進入西部大開發實乃當務之急，機不可失，時不再來。
3.航天東部、中部、西部地區單位之間的關系
西部大開發是浩瀚的偉業，位于西部的航天單位是西部大開發的前沿陣地，是橋頭堡，是窗口；中部地區的航天單位是中轉站和補給站；東部地區的航天單位是后援、是技術支撐。三個地區的航天單位必須本著“聯合起來求發展，集中力量辦大事”的指導思想，大力協同，共謀西部大開發的偉業，必須堅決地反對只顧及局部暫時經濟小利和狹隘本位主義，廢止割據狀態。
4.項目、產品與體制、機制的關系
項目、產品相當于生產力，而體制、機制相當于生產關系，生產關系必須適應生產力的發展。對于經過充分的技術和市場分析，確實是有技術水平與質量保證、有市場、有效益的項目、產品，必須采取新的管理體制、運行機制去運作，有的可采用股份制公司的形式構建新的技術經濟實體，按《公司法》和現代企業制度的要求進行規范，使之真正成為新的經濟增長點。
5.三線調遷與服務于西部大開發戰略的關系
目前，航天三線單位的調遷，有的正在完善和充實；有的正在調遷；有的還沒有調遷。調遷工作應充分考慮國家的產業政策、國家西部大開發的戰略、相應地區的發展重點；調遷工作要與產業結構、產品結構、組織結構調整相結合，要進行存量資產的重組，增量資產的注入要擇優扶強，要使新點真正成為生機盎然的經濟增長點和開發西部的生力軍。
6.國家政策與市場機制的關系
西部地區的騰飛要有五個因素：時代與地緣因素；港澳臺和華人因素；歷史文化因素；政策因素；特區因素等。目前，西部地區還不具備前三個因素，只能靠后兩個因素來激活或彌補前三個因素。航天西部地區的單位必須借鑒東南沿海地區起飛的經驗，充分利用國家的特殊政策，采取靈活的措施，吸引外國資本、港澳臺資本、東部資本和其他國有法人資本等的投資，并按市場經濟規律（競爭、供求、價格規律等）和市場機制（競爭、激勵、約束和市場分配機制等）進行運作，才能使國家關于西部大開發的政策轉化為生產力，促進航天的發展和西部地區的發展。
7.關于人才資源開發與項目、產品開發的關系
項目、產品的開發要靠科技知識創新，靠科技成果的轉化、轉移，直至形成產業。然而，這些創新和產業化的關鍵因素是人，是科技人才。因此，必須注重人才資源的開發，注重人才結構的調整，注重科技人才的吸引、穩定和調動積極性，這對搞好項目、產品開發是至關重要的。反過來，項目、產品開發工作搞好了，科技人員才有用武之地，經濟效益也上去了，就更能有利于科技人才資源的開發，就會形成良性循環，就會使航天三線單位乃至整個航天興旺發達。
8.產業政策導向與市場需求牽引的關系
所謂“首次不罰”制度，根據杭州市物價局相關人員的解釋，就是對違反價格法關于商品明碼標價規定的經營者，在物價部門第一次檢查發現時，不直接罰款，而是先教育，并幫助經營者健全包括明碼標價管理在內的價格管理制度，提高其誠信經營意識，體現監管整治的人性化，同時對于那些再犯而受到處罰的經營者來說，也會心服口服。與質疑觀點不同的是，當地的商家業主對這項制度表現出了積極的支持。
質疑也好，支持也好，不同的利益期待或許注定會有不同的態度。但從法律視角進行審視還是十分有必要的，畢竟專項整治活動的內容是執法，前提是“有法必依，執法必嚴”。那我們不妨先來看看法律是如何規定的。
我國價格法第四十二條明確規定：“經營者違反明碼標價規定的，責令改正，沒收違法所得，可以并處5千元以下的罰款。”由此可以看出，對于違反明碼標價規定的經營行為，法律規定了三種后果，即：責令改正，沒收違法所得和罰款。責令改正是一種強制糾正，是讓不合法的經營狀態轉變或恢復到合法的經營狀態，這與“首次不罰”的目的一致。因此可以說，“首次不罰”制度中所采用的執法方式，法律上的依據只能是“責令改正”。但責令改正，沒收違法所得和罰款在這里不是選擇關系，而是并列關系，是針對違反明碼標價規定的一系列執法措施，除了罰款是“可以”，即這項處罰措施具有選擇性外，責令改正和沒收違法所得都沒有可商量的余地，必須執行。
既然不標明價格是違法行為或違法事實，那么經營者銷售未標明價格商品的“所得”（銷售利潤）當然也就是“違法所得”，依法屬于應沒收的范圍，物價部門只責令改正而對違法所得不予沒收，顯然不符合價格法的規定，屬于有法不依，執法不嚴，是一種行政不作為。
【摘要】加強生態文明制度建設成為了十的最強音之一,生態補償的制度建設是其中的一個重要方面。本文在簡析什么是生態補償制度和建立生態補償法律制度必要性之后，從憲法、部門法、環保法等法律體系的相關方面對生態法律制度的完善進行了構建。
【關鍵詞】生態補償 制度 環境保護
一、什么是生態補償制度？
生態補償，顧名思義就是彌補生態系統的消耗和損失，恢復生態平衡和生態功能。生態補償從生態學或者環境科學上來講，是指自然生態系統由于外界活動而遭干擾、破壞后的自我調節、自我恢復，我們把這種狀態稱為生態系統的自補償。它屬于生念系統的內部補償機制。生態系統除了內部補償機制外，也可以由人類建立外部補償機制。據此，我們認為生態補償是對在恢復和重建生態系統、修復生態環境的整體功能、預防生態失衡和環境污染綜合治理中發生的成本費用的經濟補償的總稱。如對天然林保護工程、退耕還林(草)、小流域治理等生態系統恢復和重建工程的成本和費用的補償。
根據這一概念，可以看出生態補償具有以下特點：
1、生態補償具有生態和法學雙重目的性
首先，生態補償具有“生態”目的性。生態補償的生態目的是恢復和重建生態系統的生態價值，創造生態效益。生態補償中的“生態”是指生態系統。人類總是處于地球生態系統之中，生態系統中的生態因子(環境因子)如氣候因子、土壤因子、水因子、生物因子等是人類賴以生存和發展的物質基礎。人類在生產和生活過程中過量從環境中索取自然物質并向環境中排放各種污染物質，這使生態系統遭到污染和破壞而失去平衡，導致環境功能受損和生態價值減少。生態補償就是為了彌補生態價值的損失而由人類投入一定的人力和物力，設法使生態系統恢復或重建，使生態系統重新具有生態價值和生態效益。其次，生態補償具有法學目的性。生態補償的法學目的性是實現環境公平。環境公平包括代內公平、代際公平和權利公平。代內公平體現了代內所有人有公平利用生態系統的權利。濫用環境資源使生態系統失衡，導致他人無法正常享用生態環境，或者環境資源利用人白白享受環境保護活動帶來的好處，都是不公平的，因此，恢復和重建生態系統，恢復環境功能，補償受害人的損失和支付享受環境保護活動好處的費用，實現了代內環境公平。代際公平體現為每一代人在開發利用環境資源方面的權利是平等的，求取發展的權利是平等的，當代人進行生態補償，恢復和重建環境資源，實現自然資本和人造資本之間的平衡，就是“為了公平地滿足今世后代在發展和環境方面的需要”，以實現環境的代際公平?！碍h境法上的權利公平鼓勵提倡人類尊重一切物的權利，特別是動物的權利?！鄙鷳B補償通過對生態系統投入物力和財力，使生態系統得到恢復和重建。這不僅為人類創造了良好的生態環境，也為動植物創造了良好的“生境”，體現了人類對自然的尊重，體現了環境公平。
2．生態補償具有工具性
生態補償的工具性表現在三個方面：首先，生態補償是一種經濟調節手段。它通過公平地分配環境成本和費用，提高人們恢復和重建生態環境的積極性，抑制破壞生態平衡的行為。其次，生態補償是“外部性內部化”的工具。生態補償通過環境損害的致害者向生態建設者支付恢復和重建生態系統的費用，使外部不經濟性內部化，這正如《里約環境與發展宣言》原則16指出的：“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點，國家當局應該努力促使內部負擔環境費用，并且適當地照顧到公眾利益……”同時，生態環境的受益者向生態建設者支付享受環境保護活動好處的用，也實現了外部經濟性內部化。第三，生態補償是可持續發展戰略實施的有效工具。生態補償的目的是恢復和重建生態系統，維持或者提供環境功能和環境資源的自然存在，保護人類賴以生存和發展的生態環境基礎，所以它是實施可持續發展的有效手段。
3．生態補償具有經濟補償性
在市場經濟條件下，基于人們對貨幣的強烈認識，談到補償，人們首先想到的是貨幣給付。對于生態環境的補償，我們沒有辦法直接向大自然支付貨幣，但這也不排除生態補償給付物質和貨幣的經濟補償性。因為引起生態補償的原因是生態建設，即生態系統的恢復和重建活動。而恢復和重建生態系統要采取一定的經濟、技術措施，要投入一定的財物和勞務，如植樹造林，投入了樹種和勞務，通過樹種和勞務補償森林的生態價值。這正是人造資本和自然資本可以互相轉化、互相補充。環境資源保護就是要求人造資本回歸自然，補償自然資本；補償的結果往往是為了獲得更好的生態價值和生態效益。所以生態補償總是表現為一定的經濟投入，表現為一定的物質和勞務的消耗，這些物質和勞務就是生態補償的成本費。這正是我們征收生態補償費、建立生態補償基金的原則。
4．生態補償在實質上是對物(生態)的補償。但在法律形式上表現為對人的補償
生態補償是國家和社會投入一定的物力和勞務對因生態系統失衡而導致的環境功能減損和資源存量減少的綜合補償過程，其實質是人對物(生態)的一種補償過程，是生態系統的恢復和重建過程。然而這種補償過程在環境法上反映出的是一種人對人的補償過程。
5．生態補償具有廣泛性
生態補償有狹義和廣義之分。狹義的生態補償僅指對生態建設者在恢復和重建生態系統時所發生成本費用的補償。廣義的生態補償不僅包括對生態建設者成本費用的補償，還包括對預防生態環境惡化的預防性費用的補償，對因生態建設活動而遭受損失和喪失發展機會者的補償。我們所說的生態補償是廣義的生態補償。
6．生態補償的形式具有多樣性
生態補償的形式可以是貨幣補償，也可以是實物補償，還可以通過提供優惠貸款、減免稅收、稅收返還、提供技術援助、幫助受損地區發展經濟和進行異地開發、提供生態移民基金進行補償。機會成本的補償有安排就業、培訓、異地安置等方式。
二、建立生態補償法律制度的必要性
（一）生態補償法律制度的缺失或不完善成為制約我國生態維護與建設的關鍵因素
生態補償是維護生態利益平衡的最后一道防線。雖然我國的生態補償有所成就，但我國的生態補償法律制度仍落后于生態補償實踐的發展，不能滿足新形勢下生態維護與建設的需要。對生態資源的無償使用與“搭便車”行為經濟制約不足，刺激了惡意的“掠奪性”生態資源利用；同時挫傷人們改善生態環境的積極性，限制了公眾對于生態建設投入的努力，直接是導致了生態利益的失衡和生態狀況的惡化。
（二）生態補償不到位，生態利益失衡，滋生不滿情緒，影響社會安定
由于生態補償法律和政策的不到位，我國生態建設中出現了現有法律無法解決的新的問題，發生了一種利益失衡、不公平狀況，即生態建設者、保護者的投入無法得到回報，其權益得不到維護。這種不公平的現象發生在生態各個要素的領域，如森林、草原、濕地等領域，也發生在流域內上下游之間和不同地區之間。這樣產生的利益失衡、不公平狀況，容易導致生態維護與建設者的心理落差，滋生不滿情緒，甚至影響社會主義建設的安定局面。
（三）生態破壞嚴重，觸動生態危機，影響國家生態安全
生態安全是國家安全的重要方面，如果生態安全問題不解決，不僅造成當代巨大的生命、財產損失、社會安定無法保證，還會造成生態問題的代際轉嫁，給子孫后代帶來不可逆的深重災難，可持續發展便無從談起。我國人口多，人均生態資源較少，且生態破壞嚴重。生態
破壞嚴重必然引起大自然的懲罰，近年來自然災害頻發，生態危機的迫近引起人們對生態安全的重視。在這種情況下建立生態補償法律制度，以生態補償促進生態維護與建設，不僅是為增強自身綜合國力，確保國民經濟和社會可持續發展創造重要條件，也是維護國家生態安全與世界生態安全，對全人類環境事業負責的精神狀態與切實行動。
三、構建我國生態補償法律制度的思考
（一）確立生態補償的憲法地位
憲法是我國的根本大法，而生態補償是推進可持續發展的重要舉措，所以只有明確生態補償的憲法地位才能順利實現可持續發展。憲法關于生態保護的規定，是生態補償的立法依據。在對生態危機的法律對策中，越來越多的國家把生態保護條款列人憲法。
我國《憲法》對生態環境的保護作了明確規定?！稇椃ā返?條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。
確立生態補償的憲法地位主要是對生態環境的產權進行嚴格的界定。所以，建議對國家和集體所有的自然資源應在原所有權不變的前提下，應當盡可能的分散自然資源的經營權和管理權，將因生態保護所得的補償直接分配給自然資源經營者和管理者，并建立起責權利相協調的競爭和激勵機制。
（二）完善相關部門法
由于我國各政府部門之間存在利益紛爭，生態環境建設地區與生態環境受益地區之間的發展差距也在日益擴大，所以我們還需要建立一套生態補償法律與非環境資源法的法律共同形成的法律體系。建議應該由國務院制定關于生態補償的行政法規，使參與生態補償工作的執法者的行為和行政執法過程受法律約束，這樣不僅有利于實現生態補償的程序化和法制化，還有利于提高政府補償的效率。
對于《民法》，其作為保護財產的基本法，應建立適應生態補償的物權制度。建議在特殊的生態功能區，如我國西部地區，實行特殊的物權制度，特別是土地、草原、山林、水面的所有權和使用權制度，如延長森林和草原的承包期，將承包權物權化等。
對于《刑法》，按照生態補償的要求，主要是完善其立法目的，要從保護生命、健康和財產安全轉向包括對生態系統的保護。如果法律中對破壞環境的處罰規定沒有達到一定的威攝力，就難以預防破壞環境和生態的行為。而生態資源的效益在人類社會發展中起著舉足輕重的作用。尤其是在環境問題日益成為全球問題的今天，其作用不容置疑。
（三）完善我國環境保護法，明確對生態補償的規定
《環境保護法》對生態環境保護明顯忽視。目前，作為綜合性基本法的《環境保護法》存在著結構性缺陷，其實際上是防治污染的法律，并沒有明確規定保護自然資源的基本原則、基本制度和監督管理機制，關于生態環境補償方面的規定更不夠具體明確。由于當時的立法背景，《環境保護法》的基本原則、具體制度、法律責任等方面都偏重于污染防治，只規定了對排污行為所產生的外部不經濟進行收費，而沒有考慮對生態環境保護行為所產生的正外部性進行補償。
因此要對現行的《環境保護法》作必要的修改：對《環境保護法》的立法理念進行更新，引進生態保護的思想。將生態環境補償制度上升為環境保護法基本制度的范疇, 使國家生態環境補償機制法制化。并完善生態環境補償制度的相關內容，增加保護自然資源和生態環境的比重，改變其偏重于污染防治的現狀，從整體上對環境和自然資源進行綜合保護和利用，強調環境生態功能的保護、恢復和整治。
（四）修改環境保護單行法，建立起一套生態環境保護與自然資源利用相統一的環境資源法律體系
自然資源保護單行法對生態環境保護的力度不夠。如：資源有償使用原則未體現生態效益價值，對開發利用者應承擔的保護環境的義務未作規定；有的單行法未將維護生態平衡作為其立法目的；有的法律立法措施過于抽象化，法規之間缺乏協調性，存在立法空白；另外有些規定法律偏重于經濟利益，不利于生態環境保護。這些都在一定程度上影響了生態補償的充分實施。
生態補償法律應與其他環境資源法形成體系，建立起一套生態環境保護與自然資源利用相統一的環境資源法律體系，避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的片面性，減少各部門法之間的適用沖突。對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等自然資源法已確立的生態補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其它自然資源保護和污染防治法要增加生態補償制度，尤其是生態補償要融入《環境影響評價法》中，因為環境影響評價能解決和滿足生態補償融入環境保護實踐所需各種條件，又具備獨特的優勢和便利。同時，修改環境保護標準中的某些環境質量標準和污染物排放標準，為生態補償的順利開展奠定堅實的技術基礎。
（五）制定《生態補償條例》
我校“異步推進教學法”的研究于1999年9月向縣教研室中報的課題，屬“中學語文異步推教學法的子課題．經過實驗組教師兩年時間的研究與實驗．形成了“異步推進作文教學法”研究的階段性成效．一改過去陳腐的作文教學模式：即指導、寫作、批改、講評的“一刀切”．表現為題目教師出．提綱教師擬，文章教師批，優劣教師評。教師“扶著走”、“一言堂”，根本不看學生作文水平的差異性和動態性．學生對作文視為苦差事．為了克服這些弊端，我們以中學語文教學大綱的要求和作文能力結構及初中生作文能力發展規律為依據，以“中學語文異步推進教學法”的“四階”、“六步”模式為指導，大膽嘗試以“學生為中心”的“異步擬題”、“異步指導”、“異步訓練”，“異步批改”、“異步評價”的“五異”作文教學法，并在全校的作文教學實踐中進行了可行性的研究．
二、實驗目的：
l、運用異步推進的作文教學法旨在讓每個處于不同層次的學生都能提高自己的寫作水平。
2、探索作文教學中如何實施“因材施教”、“循序漸進”的教學原則．
3．驗證“中學語文異步推進教學法”的基本模式一“四階”、“六步”在作文教學中的運用。(“四階”即“引讀感知階段”、“啟讀生疑階段”、“研讀演練階段”和“運用遷移階段”；“六步”即：指導預習一同步教學一分組太論一異步訓練一課堂小結一課外練習）
三、實驗概況：
1．實驗時間：1999年9月～200l年4月。
2，實驗對象：，初一兩個班，其中(一)班為實驗班(人數52人)．(二)班為對照班(人數50人，跟蹤測驗對比。
3、實驗方法與結果
(1)調查法：通過問卷調查兩班學生對寫作文的興趣情況。見表1、表2。
表l實驗前兩班學生對作文課學習的興趣調查表
組別類別人數感興趣興趣一般不感興趣討厭不表態
百分比
實驗班人數8人25人12人5人2人
百分比15.4%48%23%9.6%3.8%
對照班人數7人26人10人4人3人
百分比14%52%20%8%6%
表2：旭光初中初三實驗后兩班學生對作文課學習的興趣調查表
組別類別人數感興趣興趣一般不感興趣討厭不表態
百分比
實驗班人數24人20人6人2人0
百分比46．2%38．5%11．5%3．8%0
對照班人數9人23人15人2人1
百分比18%46%30%4%2
從表中可看出實驗前兩班學生對作文課的興趣情況基本一致，但實驗后情況就大不一
樣了。這說明實驗“異步推進作文教學法”能充分調動每一個學生的寫作興趣和寫作的
潛能。
(2)實驗對比法：
將實驗班按異步推進作文教學法進行教學，對照班按傳統的常規方法進行教學，在同一老師，相同教學時間、教學內容的情況下，組織考核，根據“安徽省中考作文評分標準”為標準評分，并對兩班成績采用t檢驗進行數據統計處理，見表3，表4。
表3實驗前兩班作文考核檢驗表
實驗班對照班均差t值p值
X1S1
68.8513.8X2S2
6812.7X1-X2
-0.1t
-0.025p
p>0.05
表4：旭光初中初三實驗前兩班作文考核檢驗表
實驗班對照班均差t值p值
X1S1
82.855.71X2S2
67.68.69X1-X2
15.25t
6.56p
p<0.01
從表3、表4中可看出兩班作文成績在實驗前無顯著差異，而實驗后作文水平有了顯著性差異，P＜O．Ol，實驗班成績優于對照班。
四、原因分析
實驗班學生兩年后寫作興趣和作文水平有了明顯的提高。主要是我們在實施異步推進作文教學法時做到了以下兩個方面：(一)把握四個層次，即①摸清學生底細，對學生的寫作水平劃線分層教師對學生胸中始終有一本活檔案。②訓練體系分層，依據中學語文教學大綱的規定制定訓練目標序列，(如：初一年級著重進行記敘文訓練，包括敘事、寫景、寫人等訓練；初二年級繼續寫記敘文．著重進行說明文訓練，包括實物說明、事物功能說明、程序說明、事理說明等；初三年級繼續寫記敘文，著重進行議論文訓練，包括一事一議、論證方法、想象作文等)，使寫作文過程有序化。同時還將訓練內容分成若干有序的單元或專題，一次訓練集中解決一兩個問題，從指導、寫作、批改、講評到個別輔導都圍繞訓練專題進行突破。絕不面面俱到，貪多求全。如記敘文可分為記人類、記事類、描寫類三大塊，每一塊再劃分，如記人類又可分為“記一個人”和“記一群人”兩大類。說明文可分為說物式、說理式、說事式三種類別。議論文可分為闡釋式(以正面立論為主)、批駁式、關系式(以辨析二者的聯系與區別為主)、引申式(從寓言、故事入手引出哲理)、評述式(讀后感、評論等)。這樣由淺入深，由點及面，前后銜接，循序漸進。形成穩定的訓練序列．以提高訓練的針對性和實效性。③目標分層：對異步學生實行異步定標，讓他們在每一次的訓練中都能在自己所屬的領域內達標或超標。④評價分層：以異步學生個體的縱向對比作評價標準，教師始終有一本學生寫作水平不斷推進的動態發展檔案(二)講究三個“注重”。即：①注重文前的異步指導和文后的異步評價。如：學習《賣炭翁》一文后，對不同層次的學生我們提出了不同的寫作要求，A層(差)的學生只要求他們將此文改寫成白話文即可，A層中若再有困難，就降低要求，只要把文中情節敘述全、敘述通就算達標，若能重新構思情節講述就算超標。B層學生中能發揮自己的想象力補充情節，豐富內容改寫就算超標。c層學生要求就更高了，不僅要求發揮自己的想象力構思情節，文句流暢地表述還要求他們充分調協自己的感覺器官。力爭從多角度，多方面地渲染那天氣是如何的冷，老人是如何的苦，富吏又是如何的酷!這樣的異步指導，避免因目標單一過高，使差生產生畏難情緒。另外每次作文后只要學生在原有基礎上有所進步，就千方百計、不拒形式地給予肯定與表揚。尤其是差生，哪怕是有點滴進步，都要適時指出來表揚一下，讓他們談談寫作的收獲與體會，對寫作產生好的情緒，使之喜愛作文．愿望作文，從而感到成功的愉悅，樹立寫好作文的信心。評分時也是異步給分，只要是進步的習作都舍得給分，用分數刺激學生的學習興趣，調動每個學生的寫作熱情，這樣全班各個學習小組之間(班內成立TA．個學習小組，組員優、中、差搭配好)比學趕超，相互競優。有的學生一改再改，作了再作，老師講評后，主動重寫，讓我再給他評分。如班上的“數學王子”高
偉，原來作文水平較差，有一次交來作文(《我們的教室》)不到半天，竟跑到我辦公桌前要求再拿回去重寫。一年下來，他的作文水平大大提高，目前語文成績也是同年級中的學科尖子。②注重每次習作的評注：先要求學生在作文過后立即給自己加個評注(一般要求指明寫作思路、寫作緣由、心得感受等)，目的是為了讓學生知道自己在寫什么和為什么這樣寫。其次是小組內質疑評議：讓學生間互評互改，并將寫作過程中存在的問題提出來，討論解決．組內不能解決的問題再請老師幫助，最后教師及時地有針對性地評點，反饋指導，讓學生每寫一得，掌握技巧，這樣不僅有助于調動寫作興趣，而且提高了認識水平和評價作文能力。③注重平時的廣泛閱讀和創設最佳的寫作環境：古人云：“讀書破萬卷，下筆如有神”，讓學生從封閉的課堂教學中走出來，崇尚開放型的大語文教學，走向社會，認識、熟悉周邊生活，再來抒寫自己對生活的感悟，要求學生廣泛閱讀，養成不動筆不讀書的習慣，定期舉辦讀書心得交流會、講演會、故事會、知識競賽等。鼓勵學生廣學博覽，常記常憶，不斷豐富自己的語言倉庫。定期出黑板報，刊登歷次作文中優秀之作，創設最佳的寫作環境，讓每個學生都能煥發才華，激感。增強表達的欲望。
而對照班采用的是傳統的作文教學法。(一)教師擬題“一刀切”；(二)教師指導“一鍋煮”，眼中只見教材，不見學生，學生在教師眼中也都是“千人一面”，沒有差異；(三)布置訓練時目標是一致，差生望目標而怯步，無從寫起，結果抑制了他們僅有的寫作興趣，最后有的差生索性就不寫了。這樣惡性循環，越不寫越差；(四)評講教師是一人包到底，批幾條眉批與總批，學生連看也不看。實踐證明，實施“異步推進的作文教學法”，不僅教者能從繁重的批改中解放出來，而且學生的寫作能力確實有所提高，改革傳統的教學法已勢在必行。
五、結論與建議
(一)結論
1、異步推進的作文教學有助于激發學生寫作的興趣。增強自信心。“教學的藝術不在于傳授的本領，而在于激勵、喚醒、鼓舞”(第斯多惠語)對不同層次的學生施以不同形式的作文教學更貼近了每一個學生的實際，最大限度地調動了學習和積極性，使學生由被動變主動，由“要我寫”變為“我要寫”。在整個教學過程中給每個學生都能帶來自我寫作的欲望和獲得成功的體驗，較好地處理了教與學的關系。
2、異步推進的作文教學，使學生習作的文風發生了變化。以前同一標準下的作文，學生總是無病、假話連篇、機械模仿、東拼西湊，實驗異步推進教學法。異步學生異步設標，而且堅持寫作向生活開放，讓每一個學生都有話可寫，解決了“源”的問題，大部分學生都能寫真寫實了，從而文風發生很大的改變。
3、異步推進的作文教學，使教師的教學觀發生了變化。傳統的作文教學，教師習慣從文到文地指導，忽視學生寫作能力的差異；習慣包辦代替，忽視對觀察能力、認識能力、理解能力、思維能力的培養，習慣隨意性作文．忽視作文教學的科學性、計劃性、有序性、實用性等。實施異步推進的作文教學后，這些觀點都得以改變。
4、異步教學符合學生的認知規律和教學原理。每個學生在每次訓練時都能目的任務明確，重點突出，有的放矢，從而拾級而上，對學生有提優補差的效果。
5、異步推進的作文教學法，既承傳教學上傳統的經驗，又廣納新思想、新方法，可行性強。
當然，作文是一種綜合能力，要提高寫作能力非一日之功，還須一番努力，我們只是通過實踐初見成效而已，不妨讓同行們試試。
(二)建議：
l、從小學開始就應重視作文教學，教師不可將它視為閱讀教學中的附庸。
2、教帥在作文教學中，除對學生進行智力因索開發以外，更多的應考慮如何調動他們的非智力因素(包括動機、興趣、情感、意志、性格、態度、習慣等心理品質)，因為差生很少是先天就差，而是我們對非智力因素的影響忽視了。
[關鍵詞]中部崛起農業發展路徑選擇
中部地區包括湖北、湖南、河南、安徽、江西、山西六個相鄰省份,地處中國內陸腹地,起著承東啟西、接南進北、吸引四面、輻射八方的作用。中部依靠全國10.7%的土地,承載全國28.1%的人口,創造全國19.5%的GDP,是我國的人口大區、經濟腹地和重要市場,在中國地域分工中扮演著重要角色。加快中部地區發展是提高中國國家競爭力的重大戰略舉措,是東西融合、南北對接,推動區域經濟發展的客觀需要。
一、大力發展農業是中部崛起的必然選擇
大力發展農業,是中部崛起的必然選擇,這是由中部的歷史、地理、人文、資源稟賦等實際情況所決定的。促進中部地區農業發展有著重要的戰略意義。
1.是解決中部地區“三農”問題的根本所在。
是國民經濟的基礎。沒有農業的持續穩定發展,就沒有整個國民經濟的持續快速健康發展;沒有農村的社會穩定,就沒有整個國家的長治久安;沒有農民收入的不斷增長,就沒有全國人民的安康富裕。中部五省“三農”問題十分突出,農村目前普遍面臨農業發展基礎條件薄弱、農民收入水平低、農村發展緩慢等問題,促進中部地區農業發展是解決中部地區“三農”問題的重要途徑。
2.是促進中部崛起,縮小地區差異的重要保證
中部六省居我國腹地,幅員遼闊,是全國重要的農產品產區,在區域經濟發展中占有舉足輕重的地位。據統計,2008年中部六省主要農產品的糧食產量占全國31.6%,油料產量占全國的40.7%,棉花產量占全國的33.5%,豬、牛、羊肉產量占全國的31.8%,水產品產量占全國的17.6%。中部六省輸往省外的糧食占全國省外糧食輸出量的50%以上,相當于全國近5億人的口糧由中部地區提供。中部地區工業化和城鎮化的發展也要以農業為基礎,因此,農業的發展部不僅是中部地區整體經濟水平的發展的關鍵,而且對于縮小要縮小東、中、西部差距,協調區域之間經濟發展水平有著重要意義
3.農業是實現社會穩定,吸納農村勞動力的重要保證
據農業部測算,在我國3.2億農業勞動力中,種植業實際需要1.5億人,加上2000萬專門從事林牧漁業生產的勞動力,農業實際需要的勞動力約為1.7億人目前我國農村有1.5億富余勞動力。單單依靠城鎮化來解決剩余勞動力的就業問題遠遠不夠,仍然需要依靠農業自身來吸納與承載過剩的又暫時無法轉移的勞動力。
二、中部農業發展面臨的主要問題
1.農業生產方式落后,農業產業化水平低。
中部地區由于地理條件,歷史因素的限制,生產方式仍然停留在傳統耕作方式,集約化的生產方式還沒形成,勞動生產率低,農業生產規模小,基礎薄弱,綜合生產能力較差。農產品加工行業,農產品加工停留在初級階段,附加值低。
2.農業科技水平低,農民整體素質低。
農民民科技文化素質的高低直接決定著農業生產力的發展水平。中部地農村勞動力中,小學文化程度和文盲半文盲占1/3左右,大專及大專以上文化程度所占比重很低,接受過系統農業職業教育的農村勞動力不到5%,受過職業技術教育和培訓的農業勞動力占全部農業勞動力的比重不足20%。中部分布在第一產業的科研成果不到全部科技成果的18%,并且農業科技力量主要集中于產中領域,產前、產后科技力量匾乏。
3.農村剩余勞動力龐大,人口轉移困難重重。
據農業部測算,目前我國農村有1.5億富余勞動力,按經濟增長和城鎮化的速度測算,我國每年大約可新增1000萬個就業崗位,其中800~900萬個就業崗位可用于解決農村勞動力就業問題。按照這樣的速度,至少需要50年的時間才能將農村剩余勞動力全部轉移出去。在擁有9058萬農業剩余勞動力的中部六省,如何對這些勞動力資源進行轉移是其面臨的巨大困境。
三、中部農業發展的路徑選擇
1.推進農業結構的戰略性調整,加快農業產業化步伐。
中部地區要在特別注意推進糧食生產規模化的基礎上,抓好農業優勢產業鏈的建設,推進優質農產品深加工,提高農副產品附加值,打造一批優質農產品知名品牌和龍頭企業,從根本上提高農業經濟效益。加快推進農產品的標準化生產和流通,把中部地區的農業資源優勢盡可能地轉化為競爭優勢和經濟優勢,實現農業產業化和農村工業化的良性互動,走農業精細化、規程化、工業化、科技型、內涵型的現代化農業發展之路。
2.努力提高農民科學文化素質,提高農業科技水平。
中部地區農業資源利用效率和農業經濟效益的提高在很大程度上取決于農業科技進步與實用水平和推廣應用的程度。因此,一方面要加強農作物優良品種的培育與推廣,提高科學種植和養殖技術的研究,在農產品加工、儲運、保鮮、包裝等環節大力采用高新技術;另一方面要大力發展教育,開展農民科技培訓,提高農民務農技能和科技文化水平;以培養帶頭致富能力強、帶領群眾致富能力強的“雙強”型村干部為重點,通過系統培訓,提高他們帶領農民群眾建設社會主義新農村的本領和能力。超級秘書網
3.拓展農村勞動力就業和農村人口轉移的渠道,減少中部地區農業人口。
目前我國仍舊維持著城鄉隔離的戶籍制度、勞動用工制度、土地制度、教育制度以及社會保障制度等,使得進城農民的的子女入托教育難以保證;他們自己則因勞動收入低、時間長、幾乎不享受社會保障,難以保護自身業已形成的人力資本和進行人力資本再投資,這些給農民進城增加了直接的成本和心理壓力。因此,要為中部地區農村勞動力轉移創造良好的政策環境。研究制定中部地區農村勞動力轉移和培訓的政策措施,消除農村勞動力轉移的制度障礙,幫助中部地區建立完善的農村勞動力資源培訓計劃,加大中央財政對中部地區職業教育的投入,提高農民的勞動素質和技能,促進中部地區農村勞動力的轉移。
總之,中部地區在國家大力支持下,要積極利用自身優勢,結合本地區農業特色,揚長補短,努力解決好“三農”問題,把農業和工業統籌起來,使工業和農業的發展相協調,城市和農村的建設相協調,形成二者相互促進的發展機制,從而實現整個地區經濟發展水平的飛躍。
參考文獻:
[1]胡樹華,汪秀婷.中部農業發展戰略思考[J].軟科學,2004.6.
[2]胡文海.崛起背景下的中部地區農業發展研究[J].農業經濟問題,2007.9.
