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2012年來，國家站在建設生態文明的高度，了《綠色建筑行動方案》、《關于加快發展節能環保產業的意見》等一系列文件，在嚴格要求執行建筑節能標準的基礎上，對包括重慶在內全國所有省市提出了“到2015年，城鎮新建建筑中二星級及以上綠色建筑比例超過20%”的目標。而重慶目前正在組織實施的綠色建筑占每年新建建筑總量的比例不到10%，且僅局限于經濟發展水平較好的都市功能核心區和都市功能拓展區，因地制宜地發展綠色建筑的任務十分艱巨。從提高綠色建筑的實施效果看。我國綠色建筑評價標識分為“設計標識”和“運營標識”；重慶地方綠色建筑評價標識在國家“設計標識”和“運營標識”的基礎上，增加了“竣工標識”。但從綠色建筑發展的現狀看，大部分綠色建筑還停留在設計標識階段（見圖1、圖2），在施工和運行環節執行綠色建筑標準出現了較為嚴重的衰減，導致部分項目“節能、節地、節水、節材和環境保護”的技術要求僅僅落實在圖紙上，而未真正體現到建筑建造和使用的全過程中，綠色建筑實施質量有待提高。分析重慶推動綠色建筑發展中面臨的任務和挑戰，究其原因是由于執行綠色建筑標準有一定增量成本。2014年以前，國家和重慶推動綠色建筑均以鼓勵性的自愿評價標識為主，缺少對建設單位的制度約束，而建設單位從自身利益出發，往往缺少發展綠色建筑的積極性，自愿實施綠色建筑的項目數量較少。同時，在目前我國社會誠信相對缺失的情況下，部分項目僅僅把綠色建筑作為提高項目銷售競爭力的噱頭，雖然申報獲得了綠色建筑設計標識，但在進入施工階段后，建設單位隨意變更綠色建筑設計，擅自降低綠色建筑實施標準。因此，自愿申報評價標識的綠色建筑管理模式已不再適應當前國家全面發展綠色建筑，推動城鄉建設綠色、循環、低碳發展的要求，亟待通過對現行綠色建筑管理體系的改革和創新，逐步實施綠色建筑強制政策，加強對綠色建筑實施全過程的監管，確保綠色建筑相關技術要求落到實處。一是改變現行評價標準體系。目前國家和重慶推動綠色建筑建設和發展的主要技術依據是推薦性工程建設標準———《綠色建筑評價標準》。但《評價標準》明確的是綠色建筑施工圖設計完成并通過施工圖審查后、竣工驗收后和竣工驗收并投入使用一年后3個環節的達標判定要求，難以有效指導綠色建筑在設計、施工和驗收過程的強制實施。二是改革現行評價標識管理制度。根據國家和重慶現行綠色建筑評價標識管理程序和要求，綠色建筑評價涉及專家評審、公示、頒發標識和備案等環節，評價過程所需時間較長。在當前評審機構尚未市場化，評審專家相對缺乏的情況下，若采用評價方式，難以適應強制推行綠色建筑的需要。
2加大改革創新，探索重慶綠色建筑發展之路
按照國家《綠色建筑行動方案》的部署，結合重慶綠色建筑發展實際，我們提出了按照激勵引導和強制推廣相結合、先主城后遠郊、先公共建筑后居住建筑的原則，采用技術標準和行政監管相結合的模式，分區域、分階段強制推行新建建筑執行一星級綠色建筑標準的工作思路，以系統工程方法全面推動綠色建筑發展。2.1標準約束一是結合重慶氣候資源條件、經濟發展水平、人民生活習慣，對照國家和重慶市《綠色建筑評價標準》，將適宜重慶地區的經濟適用的一星級綠色建筑技術內容作為強制性條文納入現行建筑節能設計標準、施工及質量驗收規程，增加了綠色建筑“節地、節水、節材和環境保護”的要求。目前重慶已修訂了重慶市《公共建筑節能（綠色建筑）設計標準》DBJ50-052-2013，正在組織推進《居住建筑節能65%（綠色建筑）設計標準》、《公共建筑節能與綠色建筑施工質量驗收規程》、《居住建筑節能與綠色建筑施工質量驗收規程》的修訂工作。二是依據相關建筑節能（綠色建筑）設計標準，組織編制了《重慶市建設工程設計文件編制技術規定建筑節能與綠色建筑專篇》、《重慶市建筑節能與綠色建筑初步設計審查要點》和《重慶市建筑節能與綠色建筑施工圖設計復核要點》，分別從初步設計階段和施工圖設計階段分建筑、結構、給排水、電氣和暖通5個專業對建筑節能與綠色建筑工程設計文件編制的范圍和深度提出了相應要求，明確了建筑節能（綠色建筑）初步設計和施工圖設計所需的技術文件要求，并為城鄉建設主管部門和施工圖審查機構開展建筑節能（綠色建筑）設計審查提供了依據。三是組織研發了《重慶市建筑節能（綠色建筑）設計分析軟件》作為配套工具供全市免費使用。通過標準強制，使執行相關標準的項目在達到建筑節能強制性標準要求的同時，滿足國家一星級綠色建筑設計標識及重慶市綠色建筑設計標識銀級要求。2.2制度規范把一星級綠色建筑的評價管理納入現行建筑節能監管體系，將綠色建筑相關強制性標準的技術要求作為初步設計建筑節能專項審查、建筑能效測評的重要內容，通過閉合監管措施，保證一星級綠色建筑標準在設計和施工環節的有效落實。在設計階段。重慶實施了建筑節能與綠色建筑初步設計專項審查制度和設計質量自審責任制度。城鄉建設主管部門將對執行一星級綠色建筑標準的新建建筑項目開展初步設計建筑節能與綠色建筑專項審查，對達不到一星級綠色建筑標準的項目不得通過初步設計審批，不得發放施工許可證；對達到一星級綠色建筑標準的項目在通過施工審查備案后發放綠色建筑設計標識。同時，要求設計單位在報相應設計審查前，需經單位內部的建筑節能與綠色建筑設計質量自審機構自審合格；對經自審合格后的項目，仍存在設計質量差等問題的設計單位實施定期通報。保證建筑節能與綠色建筑強制性標準在設計環節的嚴格執行。在施工階段。重慶強化了建筑節能與綠色建筑重大設計變更管理，切實落實建筑節能材料使用質量的動態監管制度，建立了建筑節能材料和產品使用誠信行為檔案，進一步規范建筑節能材料和產品的使用行為，保障建筑節能工程質量。在竣工驗收階段。重慶在全國唯一創新建立了強制性的建筑能效（綠色建筑）測評與標識制度。在執行一星級綠色建筑標準的新建建筑項目竣工驗收前，將由城鄉建設主管部門實施強制性的建筑能效與綠色建筑測評，對新建建筑在初步設計、施工圖審查、施工等環節貫徹落實建筑節能與綠色建筑標準的質量進行最后的評價和檢驗。對建筑能效與綠色建筑測評不合格的項目，不得組織竣工驗收，不得交付使用；對經測評達到一星級綠色建筑標準的項目，在頒發建筑能效標識的同時，按有關程序和規定頒發重慶市銀級綠色建筑竣工標識（對應國家一星級綠色建筑）。這不僅加強了對建設各方主體的制度約束，為保障新建建筑嚴格執行建筑節能與綠色建筑標準起到了積極作用，而且為消費者正確識別和選擇節能與綠色建筑提供了權威公正的信息，有利于引導形成綠色建筑的消費需求。2.3工程實踐重慶已自2013年12月1日起重慶主城中心區2737km2和兩江新區范圍內報初步設計審批的公共建筑及若因設計變更等原因在2013年12月1日之后重新報初步設計審批的項目執行《公共建筑節能（綠色建筑）設計標準》的全部規定，除達到節能50%標準要求外，應至少達到國家一星級綠色建筑設計標識及重慶市綠色建筑設計標識銀級要求。截至2014年3月，重慶已通過強制綠色建筑發展政策，組織實施了130余萬m2的綠色建筑，為逐步提高新建城鎮建筑強制執行綠色建筑標準的比率，完成國家明確的綠色建筑發展工作目標奠定了基礎。
3展望未來，實現從節能建筑到綠色建筑的跨越發展
1城鄉建設用地增減掛鉤的內涵
隨著社會經濟的快速發展，建設用地的需求量相應增大，城鎮建設范圍不斷擴展，土地利用總體規劃確定的建設指標屢屢被突破。然而我國耕地后備資源嚴重不足，建設發展卻要不斷侵蝕耕地，為了保證耕地紅線不被突破，也為了滿足建設用地的需要，我國政府提出了城鄉建設用地增減掛鉤政策。城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤） 是依據土地利用總體規劃，按照土地集約利用的要求，采取科學的工程技術手段，通過將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊） 共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。掛鉤中農村建設用地整理出的耕地可以按照要求，置換為建設用地周轉指標，按照土地規劃的要求，在城鎮建設用地區內，布置指標確定的建設預留地。同時，項目區也必須在規定的年限范圍內整理復墾出相應面積的耕地，完成建設用地周轉指標的置換歸還。
2城鄉建設用地增減掛鉤研究現狀
“先占后補”問題。為追求經濟增長、業績、利益等，部分地方相關部門在掛鉤項目實踐中，經常是未申請用地而先征地，在上級進行相關檢查時才補辦手續，或申請用地和實際用地不符，實際開發比申請的要多。
僅追求周轉指標使用，耕地占補不平衡。目前，部分地方政府為緩解城鎮擴張壓力及在自身利益驅使下，存在建設指標“未批先用”、試點范圍擅自擴大、復墾耕地質量不達標、周轉指標歸還不及時等問題。在實際增減掛鉤實施中重指標輕復墾、“占優補劣”現象也普遍存在，導致耕地補償落實不到位，耕地質量得不到提高，嚴重影響糧食產量，與掛鉤政策中的“耕地面積不減少、質量不降低”的要求相矛盾。
項目區資金落實困難。資金是增減掛鉤項目順利實施的保障和關鍵，資金若出現短缺將導致項目難以推進。目前，增減掛鉤項目資金的主要來源是政府，但由于該類項目從拆遷安置到耕地復墾所需資金量巨大，單靠政府來籌措足夠的資金非常困難，從而影響掛鉤項目的穩步實施。從目前試點的具體情況來看，確實存在由于拆遷、補償成本過高，政府財政費用無法承擔，導致增減掛鉤工作開展受阻的現象。
農民的合法利益不易得到保障。一是由于增減掛鉤項目的實施主要由政府主導，這就不可避免地存在一些地方政府只關注城鎮的發展建設和行政目標的完成，而忽視農民的意愿和利益訴求。加之目前公眾參與機制尚未健全，上下信息傳遞不順暢，農民的意愿難以得到重視。二是為集約節約用地，政府在增減掛鉤項目實施中常將被拆遷農民統一集中安置，這會增加部分農民的耕種距離，導致耕作費用提高，而這一部分費用在補償中較少得到體現。三是雖然在增減掛鉤規劃中要求的是項目區要先建后拆，但在實際中常由于資金的短缺而先拆后建，導致被拆遷農民得不到妥善安置。四是為實現建設用地的集約利用，政府往往會采取遷村并點、入住高樓等整理模式，但這并不符合農民傳統的生產生活方式，也在一定程度上增加了農民生活費用。
3城鄉建設用地增減掛鉤發展對策
完善增減掛鉤管理辦法。現階段依據的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》雖然在掛鉤工作的原則、責任、管理、報批等方面都做了相關規定，但具體詳細的操作辦法還未出臺。因此，對于實施細則、操作辦法、資金籌措管理、拆遷補償標準和方式等方面要進一步研究，以期做到項目實施主體明確、責任義務落實、監督到位、驗收嚴格。
掛鉤項目區選擇要先易后難，有序推進。 不同地區在經濟發展、人文風俗、自然條件等方面都存在差別。因此，開展增減掛鉤，不能盲目選取項目區，而應綜合考慮農村建設用地整理潛力、城鎮化進程、經濟社會發展水平、生產生活方式、資金投入能力、各項規劃的進展情況，尤其是當地居民的生產生活基礎及拆遷、補償意愿等實際情況，因地制宜地推進。同時，掛鉤項目區選點布局應當舉行聽證、論證，充分聽取當地農民的意見。
提高公眾參與程度，保障農民的合法權益。首先應加強關于增減掛鉤政策法規和實施過程的宣傳力度，使廣大農民對增減掛鉤的意義及其開展過程有更深入理解，提高其維護自身合法權益的意識。在項目方案確定實施前，組織當地民眾開展座談會，將項目方案中預計實施會發生的如舊房拆遷、安置補償、新居建設、整治后土地用途等情況進行公告，充分征求農民意見；對于存在爭議之處，根據各方意見修改方案后再進行意見征詢，直到方案完善后進行實施。另外，增減掛鉤是一個相對緩慢的過程，要保證整理項目的透明和公開，農民可組織檢查小組或由村委會負責，隨時監督檢查項目實施情況。
合理確定增減掛鉤整理潛力。進行增減掛鉤潛力確定時，要充分考慮現實潛力，而不僅局限于理論潛力，使項目區的增減掛鉤可行性分析更加準確合理。首先，要充分考慮土壤、地下水、基礎設施建設、經濟社會限制等因素，全面系統地修正現行的潛力測算方法，從而得到更符合實際情況的整理潛力。其次，潛力分級除了要根據整理增加耕地系數來確定，還應考慮諸如地形地貌、生態效益、經濟增長等方面的影響因素。
多管齊下，多渠道融資。就目前實施情況來看，增減掛鉤項目資金的籌集僅依靠政府主導式的投入顯然是不夠的，必須利用多渠道籌措，可采用如下方式：把收取的新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等專項資金整合使用；建立異地掛鉤機制，實現地區間的用地指標平衡，耕地開墾費用由指標使用地區承擔；以土地出讓預期收益向金融機構貸款；制定優惠政策、建立激勵機制，引導個人、企業等參與項目投資。
關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；現狀；意義及對策
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積、提高耕地質量、節約集約利用建設用地、城鄉用地布局更合理的目標。簡單地說，就是地方政府借此可以獲得額外的建設用地。2004年，“增減掛鉤”首次見諸于中央文件，2005、2006年零星試點后迅速擴大到全國。
一、城鄉建設用地增減掛鉤研究現狀
1. “先占后補”問題。為追求經濟增長、業績、利益等，部分地方相關部門在掛鉤項目實踐中，經常是未申請用地而先征地，在上級進行相關檢查時才補辦手續，或申請用地和實際用地不符，實際開發比申請的要多。
2.僅追求周轉指標使用，耕地占補不平衡。目前，部分地方政府為緩解城鎮擴張壓力及在自身利益驅使下，存在建設指標“未批先用”、試點范圍擅自擴大、復墾耕地質量不達標、周轉指標歸還不及時等問題。在實際增減掛鉤實施中重指標輕復墾、“占優補劣”現象也普遍存在，導致耕地補償落實不到位，耕地質量得不到提高，嚴重影響糧食產量，與掛鉤政策中的“耕地面積不減少、質量不降低”的要求相矛盾。
3. 城鄉建設用地增減掛鉤與農村集中居住區建設結合不夠。部分農村集中居住區建設用地沒有很好地與城鄉建設用地增減掛鉤及萬頃良田工程結合起來，有的甚至在基本農田上啟動建設，用地手續無法完善。現已啟動建設的農村集中居住區，部分存在公共配套設施建設滯后的問題，飲用水、通電、排水系統等建設不到位，幼兒園、衛生室、超市等公共服務設施缺乏等，導致入住率不高。
4. 農民的合法利益不易得到保障。一是由于增減掛鉤項目的實施主要由政府主導，這就不可避免地存在一些地方政府只關注城鎮的發展建設和行政目標的完成，而忽視農民的意愿和利益訴求。二是為集約節約用地，政府在增減掛鉤項目實施中常將被拆遷農民統一集中安置，這會增加部分農民的耕種距離，導致耕作費用提高，而這一部分費用在補償中較少得到體現。三是雖然在增減掛鉤規劃中要求的是項目區要先建后拆，但在實際中常由于資金的短缺而先拆后建，導致被拆遷農民得不到妥善安置。四是為實現建設用地的集約利用，政府往往會采取遷村并點、入住高樓等整理模式，但這并不符合農民傳統的生產生活方式，也在一定程度上增加了農民生活費用。
5.資金來源單一，資金缺口較大。城鄉建設用地增減掛鉤工作主要靠縣區、鄉鎮政府現行投入，資金來源比較單一。由于縣區及鄉鎮財力有限，尤其是對于經濟實力較弱的鄉鎮，建新區資金、復墾整理拆舊區和農戶補償資金就顯得十分短缺。
二、完善城鄉建設用地增減掛鉤的意義
（1）緩解了城市供地緊張的矛盾。城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施，在滿足耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮建設，既不占用用地年度指標，也不占用規劃期內建設用地規模指標，有效緩解了城鎮建設用地指標的壓力，為推動新型工業化、新型城鎮化提供了用地支持。
（2）推動了城鄉統籌發展。通過掛鉤項目的實施，可以使項目區分散的農村居民點從自然形態向規劃形態轉變，引導村莊聚并，將鄉村基礎設施和城市基礎設施逐漸融為一體，促進集約節約用地，還推進了村鎮基礎設施及農村環境衛生整治，改善了居民的居住條件，有利于促進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設。
（3）進一步推動了農村土地管理制度改革。對促進土地要素在城鄉之間合理流動，提升農村土地資產的價值，讓邊遠農村共享城市改革發展取得的成果均具有重要意義。同時，增減掛鉤項目的實施對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農村產權抵押貸款等方面具有重大促進和導向作用。
三、完善城鄉建設用地增減掛鉤的對策
1、 堅持統籌規劃，健全完善項目規劃管理機制。
政府應當本著公平、公正的原則，根據地方城市發展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰略地位等重要因素確定每年進行城鄉建設用地掛鉤的總量。按照統籌規劃的要求，把拆舊區和建新區作為一個整體放到區域經濟發展大局中進行科學定位，統籌考慮區域城鄉空間、產業布局和農田、生態保護，形成城鎮和村莊相互銜接、架構合理的城鄉形態。要分區域明確產業結構、人口密度、復墾耕地標準、環境保護等要求，建立統籌產業發展、新區建設、生態環境建設和文化保護等的綜合規劃評估體系。強化項目規劃的實施與監督，規劃編制、審查和監督要適當分離，以便規劃嚴格執行。
2、建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制
資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取上級政府獎勵一點，實施單位籌一點，村級出工補一點的辦法，同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責任，凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當地的掛鉤復墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復墾企業化運作，鼓勵企業或者個人參與掛鉤復墾出資，掛鉤指標優先安排給參與投資的企業。
3、創新新增耕地的收益分配機制和項目區的補償方式，保障集體和群眾的合法權益
農民最關心的是拆遷復墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據當地的實際情況，制定處切實可行的補償標準和利益分配機制，要充分尊重農民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制。
4、進一步整合多方資源。
單靠縣（區）鄉（鎮）的有限財力來繼續推進該項工作，難度不斷加大。為了更好地推進城鄉建設用地增減掛鉤工作的深入開展，建議整合各方力量籌集資金。一是要進一步加大資金籌措力度，保證掛鉤復墾項目資金的及時到位。新增建設用地有償使用費和其它土地復墾專項資金盡快用于掛鉤土地及其他建設用地的開發整理工作。二是要結合本地區實際，設立掛鉤專項資金，建新留用區土地出讓金、土地整理專項資金等籌集后的不足部分可以使用農業開發銀行貸款、農業重點開發建設資金及土地出讓純收益中用于農業開發的資金。三是要積極爭取上級支持，整合農村道路改造、改水、改廁等扶持資金和農業開發、節水灌溉等項目資金。四是探索建立多元化、多渠道的城鄉建設用地增減掛鉤資金籌措機制，采用市場運作、業主開發的模式，廣泛吸納社會資金投入工程實施。
參考文獻：
[1]國務院辦公廳.關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知[Z].明電（2004）20號.
【關鍵詞】城鄉建設檔案一體化法制保障；管理機制；注意問題
1 城鄉建設一體化下城建檔案面臨的突出問題
城鄉建設一體化進程已經形成了許多新的具有保管和利用價值的建設檔案。城鄉建設一體化，尤其是新城鎮、 農村集中居住區的建設，在某種形式上新城鎮建設已經形成了很多新的“城市”，具備了城市的一些特點和功能，甚至個別鄉鎮還超過了許多縣城駐地、小城市，形成了許多已經具有很高保管價值和利用價值的建設檔案；農村集中居住區建設在某種程度上一定范圍內也具備了城市社區組織的雛形，其建設檔案也有一定保管和利用價值。比如一些城鄉一體化發展試點，其中人口向城鎮集中、工業向園區集中等政策使城鎮、工業園區形成了大量、豐富的有保管和利用價值的城建檔案， 這就要求城建檔案管理機構必須加大管理力度，切實保管和利用好這些檔案。 城鄉建設一體化，從規劃、建設和管理方面， 都需要提供高效、完整、準確的城鄉建設檔案資料，都對村鎮檔案保管和利用提出了新的客觀要求，但是村鎮檔案無序、松散、被動的管理現狀，使大量新出現的“新城鎮、新社區、新園區”的建設檔案沒有得到應有的重視和良好管理，致使城鄉建設檔案的利用價值大打折扣，難以承擔起為城鄉建設一體化發展服務的重任。
2 城鄉建設一體化下城建檔案發展的思路和想法
2.1 建立城鄉建設檔案一體化發展的新思路
城鄉建設一體化要求城鄉建設檔案也要一體化，也要按照一體化發展的思路去看待問題和解決問題。實現城鄉建設檔案的一體化管理、一體化服務，不僅僅是目標，也是城鄉建設檔案的現實需要，要摒除只重視城市建設檔案，不重視村鎮檔案的舊觀念。城鄉建設一體化的目標是實現城鄉之間的共同進步，彌合城鄉之間的差別，促進城鄉經濟社會各方面的共同發展。城鄉建設檔案也要緊跟這一形式，適應城鄉建設一體化發展的需要，逐步實現城鄉建設檔案的無差別化，為城鄉建設提供一樣的優質高效和完整、準確的城鄉建設檔案。
2.2 構建促進城鄉建設檔案一體化管理的法制保障體系
城鄉建設檔案一體化管理必須按照法律法規的要求去做，建立城鄉建設檔案一體化發展的新思路必須得到法律法規的認可和切實保障。從法律的角度說，首先，要正名，名稱要由城市建設檔案館（處、辦）改成城鄉建設檔案館（處、辦）；其次，要擴展管理范圍，由城市規劃區范圍擴展到城鄉規劃范圍，也即需要規劃的城鎮、園區、農村集中居住區都要包括在管理范圍；第三， 要出臺相關法規和文件，切實規范城鄉建設檔案的一體化管理。城鄉建設一體化的目的是為了實現“鄉”與“城”在基礎設施建設和公共服務方面的均等化，享受共同的待遇和服務。所以，城鄉建設檔案的一體化管理必須有章可循，必須以提高鄉鎮檔案的綜合管理水平和服務水平為重點，必須以法律法規的形式予以明確各方的責任和義務，真正構建起城鄉建設檔案一體化管理的法制保障體系，使鄉鎮建設真正享有城鄉建設檔案一體化管理的益處。
2.3 創新城鄉建設檔案一體化管理的機制
城鄉建設檔案一體化管理必須符合城鄉現實，必須尊重客觀規律，不能盲目的、不切實際的去做。按照國內現有的管理體制，由各地市城市建設檔案管理機構直接管理村鎮檔案不太現實，由各縣級城建檔案館 （處、辦）作為鄉鎮檔案的管理主體更為實際。但是縣級城建檔案管理機構普遍存在管理機構不夠健全、管理制度不夠完善、管理技術相對落后、管理能力相對不足等缺陷，不能獨自承擔起城鄉建設一體化管理的重擔。要想實現城鄉建設檔案一體化管理的目標，還需地市級城建檔案管理機構扛起大旗，加強對縣級城建檔案管理機構的領導和支持，協調處理好各自的管理范圍和職能，優勢互補，資源共享，共同促進城鄉建設檔案的一體化發展。
2.4 全面實現城鄉建設檔案的一體化服務
城鄉建設檔案一體化發展不能忘了城鄉建設檔案的服務功能。可以說，正是因為城鄉建設一體化發展對城鄉建設檔案的需求促進和決定了城鄉檔案一體化發展的進程。所以正視城鄉檔案一體化服務的重要性，才是城鄉檔案一體化發展的根本。只有全面實現了城鄉檔案一體化服務，才能做好城鄉建設檔案一體化管理工作，才能以更實際的工作促進城鄉建設一體化，讓城鄉居民共享城鄉建設一體化帶來的實惠和好處。
3 城鄉建設一體化下城建檔案發展應注意的問題
3.1 城鄉管理的協調問題
城鄉建設檔案一體化管理不應該成為利益之爭，也不應該成為互相扯皮的理由。必須處理好市縣之間的管理權限和服務能力的問題。比如，在具體業務管理上，市級城建檔案管理機構只進行行業監管，由縣區級管理機構主抓鄉鎮檔案管理；在保管和服務上建立技術合作機制，如果縣級城建檔案管理機構不具備一定檔案保管和開發利用能力，就由市級城建檔案管理機構提供檔案保管和開發利用服務。
3.2 鄉鎮檔案管理的特殊問題。
城鄉建設檔案一體化，第一要重視鄉鎮檔案的管理工作，要嚴格按照城建檔案管理程序備案鄉鎮建設檔案，把好審批關，把應該收繳的鄉鎮檔案都收繳上來；第二，要抓好鄉鎮檔案的業務指導工作。鄉鎮建設存在許多不規范的情況，要重視鄉鎮建設單位、施工單位等相關建設檔案管理人員的業務培訓和指導工作，幫助他們盡快提高業務水平,提供合格的建設檔案。
3.3 地下管線檔案的管理和利用問題
地下管線檔案管理有其特殊性，它不僅是城鄉建設檔案中重要的建設檔案，并且也是利用率最高，對城鄉建設影響最大的一類檔案。簽于地下管線的相通性、不可分隔性， 以及地下管線開發利用的復雜性和重要性，地下管線的管理似不宜分割，應由地市城建檔案管理機構統一管理或以地市城建檔案管理機構為主管理更加合適，當然距離地市較遠，有自己獨立管網系統，且有足夠實力的縣級城建檔案管理機構也可自我管理與開發。
一、 提高認識,牢固樹立“四種意識”
我們結合自身實際,圍繞著樹立服務意識、責任意識、大局意識、危機意識,加強干部的宗旨觀教育,努力建設善于領導科學發展、奮發有為、堪當重任的領導班子,打造改革創新、真才實學、求真務實、公正廉潔的高素質干部隊伍。
一是牢固樹立服務意識。我們黨的宗旨是全心全意為人民服務,立黨為公、執政為民是對每一位黨員干部的最基本要求。要深刻理解我們手中的權力是人民賦予的,是用來為人民謀利益的,我們的職責是向人民負責。每位干部、每位公職人員,都要注意把責、權、義務、服務有機地結合起來,心里多裝著人民群眾,多想著自己的責任義務。
二是牢固樹立責任意識。要熱愛本職、愛崗敬業,把做好本職工作當做事業來追求。干一行、愛一行、干好一行,不能眼高手低,要盡職盡責,不能不作為,更不能亂作為。對于分管的工作,要有“守土有責”的精神、獨當一面的能力、追求卓越的目標,要敢于負責、敢于擔當,不懈怠、不推諉,高標準、高質量、高效率地完成好各項工作任務。
三是牢固樹立大局意識。要以黨的事業為重、以工作大局為重、以團結和諧為重。要正確處理“公”和“私”、“大局”和“小局”的關系。
四是牢固樹立危機意識。要清醒地看到,我們的工作與省委、省政府的要求和人民群眾的期望還有距離;與周邊省份的發展速度相比還有距離;我們的能力和素質,與新形勢、新任務的要求還有距離;我們的作風,也還存在著不適應、不符合的問題。因此我們的黨員干部一定要有危機意識,有危機意識才能有競爭意識。要時刻牢記“兩個務必”,保持艱苦奮斗和戒驕戒躁的優良作風,不能追逐名利、貪圖享受。要克服“小進即滿”、“小富即安”的心態,永不滿足、永不懈怠,始終保持昂揚奮進的精神狀態。要敢于創新、敢于突破,自覺站在時展的潮頭思考問題,不斷推動各項工作向更高的目標邁進。
二、抓住重點,在優化房地產業發展環境上求突破
河北省委、省政府把清理房地產業審批和收費,作為優化發展環境的“第一刀”,我們深感責任重大,在思想上、工作上迅速跟進,全程參與、全力做好這項工作。
一是態度堅決。多次召開黨組會、廳長辦公會進行專題研究,強調廳機關、市縣各部門必須做到帶頭清、帶頭減、帶頭提高審批效率。此次清理精簡的房地產開發行政審批、審批用章、收費,建設系統分別占到65%、46%和58%。
二是核查認真。廳法規處全員參加,8個職能處室專人負責,夜以繼日地配合省政府審查組進行清理核查,反復調研論證。我們負責的《審批流程圖》先后修改38稿,高質量按時提交省政府常務會議研究。省政府電視電話會后,我們立即向全省建設系統發出通知,提出五項具體要求。同時成立專門領導小組及辦公室,按照全覆蓋的原則,對全省房地產開發項目的審批、收費情況開展拉網式督查。
三是帶頭落實。我們對所有行政許可的審批時限,全部壓縮了50%以上,并按照急事急辦、特事特辦的要求,研究建立行政審批綠色通道服務制度。針對精簡行政審批和收費項目較多的情況,認真研究轉變管理方式,做到精簡審批但不精簡責任,下放權力但不放松監督。
三、完善制度,在“服務窗口亮起來”上下功夫
一是著眼于戒庸爭先,改進和完善干部考核制度。按照目標細化、任務量化、責任硬化、進度時段化的要求,對干部進行考核,并將考核結果與獎懲掛鉤,把工作進位爭先作為提拔任用的重要依據,努力營造爭先創優的濃厚氛圍。
二是著眼于提高機關工作效能,大力推進標準化、信息化建設。以“干部作風建設年”活動為契機,將廳屬單位全部納入標準化管理,重點抓好行政許可標準化、后勤管理標準化、固定資產標準化、重點工作動態考核標準化。加強機關信息化建設,實現了行政審批電子化、審批過程透明化。積極建設省級城鄉規劃信息系統、住房保障信息系統,初步建立建設系統網上統計體系,促進了工作由繁到簡、服務由窄到寬、效率由低到高的轉變。
三是著眼于提高服務水平,加強行政審批窗口建設。我們提出了“符合受理條件的材料按時轉接率100%,爭取實現工作零失誤、服務零投訴、打造省直一流窗口”的目標。目前,已在窗口設置了飲水機、觸摸屏、閱報欄和等候區,將辦理事項、依據、條件、程序、時限、結果等內容進行公開。窗口工作人員統一著裝、掛牌上崗,實行工作A、B、C角制度(A、B角審查,C角復審),提高了辦事效率和服務質量。
四、深化改革,在提高住房保障能力上見實效
住房和城鄉建設系統肩負著城鄉規劃建設管理和住房保障的重要職責,群眾關心、領導關注。加大改革力度,研
究解決制約科學發展的突出問題,拓展發展空間,多辦“保增長、擴內需、調結構、惠民生”的實事,是開展“干部作風建設年”活動總的要求和目的。為此,我們把改革貫穿工作始終,通過改革創新,在實踐中鍛造作風,在破解難題中提高能力。原建設廳在機構改革中更名為“住房和城鄉建設廳”以后,我們從四個方面加大了改革力度,即強力推進城鎮住房保障體制改革,構建以廉租住房為主的城鎮住房保障新模式;強力推進規劃設計體制改革,構建開放競爭、選優選佳的規劃設計市場新機制;強力推進城建投融資體制改革,構建政府主導、功能強大的城建投融資新體制;強力推進城市管理體制改革,構建責任明確、管理精細的城市管理新體制。為此,我們研究采取了以下措施:
一是建立健全住房保障制度。大幅提高實物配租比例,增加廉租住房數量,積極探索政府主導、社會投資、有限產權、自主認購的廉價房保障新方式。
二是加快舊住宅小區、棚戶區和城中村改造步伐。舊住宅小區改善重點解決資金來源問題,發揮政府投入的導向作用,統籌規劃、綜合整治,達到住用安全、設施齊備、環境整潔的宜居目標。棚戶區改建和城中村改造,研究制定鼓勵政策,全方位招商引資,推行貨幣化補貼,努力做到先安置、后拆遷,同步解決好城中村村民社會組織形態和個人身份的轉變。
三是落實促進房地產業發展的政策措施,拉動房市回暖。引導房地產企業開辟中小城市市場,擴大房地產市場總體規模。
[關鍵字]城鄉規劃 經濟一體化
[中圖分類號] TU98 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-4-256-2
0 前言
城鄉作為區域的兩大經濟社會系統，城市的空間發展必然與鄉鎮密切相關。目前，我國部分地區已經進入了工業化和城市化快速發展的階段，推進城鄉統籌發展總體上具備了向更高層次邁進的條件，但仍未從根本上消除城鄉分割的二元體制，城鄉居民平等地發展和共享成果的有關政策制度還不完善，城鄉發展的不平衡已經影響部分區域的和諧健康發展。
1 推進城鄉統籌發展的意義
促進城鄉一體化發展，建立和完善統籌城鄉發展體系制度，可以消除制度障礙，在體制科學發展的基礎上，起到引導和保障作用，促進科學發展觀全面落實[1]。這有利于優化城鄉資源配置，使城鄉二元結構向一體化轉變，城鄉地區間經濟的互促共進及社區的和諧共融，加快經濟社區的全面、協調、可持續發展和富民強區進程，同時有利于提高農村整體發展，在一個更高的水平上促進和諧社會的建設。因此，要重視融合城鄉規劃建設來推進統籌城鄉發展，加快城鄉一體化發展的進程，使城鄉失衡向城鄉協調發展。黨提出的推進城鄉統籌發展，是具有全局性意義和戰略性意義的一項重要任務，也是貫徹科學發展觀的一個重要措施。
2 城鄉規劃建設的要求
圍繞基礎設施建設、發展特色經濟、改善生態環境這三個方面開展城鄉規劃和建設工作，要用科學規劃、有序推進、突出重點、分類指導的發展思路，進而提高城鄉集聚能力及建設水平，強化中心城市功能，同時積極發展城鎮，形成城帶鎮、鎮帶村來整體協調發展的模式。
2.1 系統協調
由于我國地少人多，資源相對貧乏，因此，城鄉發展政策必須要資源和城鄉之間發展相協調。系統協調是城鄉建設規劃的第一任務，在建設規劃中，必須專注于城鄉發展和區域發展間的協調以及資源、基礎設施的協調。
2.2 科學整合
（1）空間的整合。城鄉的關系是核心與邊緣區域的關系，這種關系可以是控制與被控制，也可以是帶動、互補、相輔相成的關系[2]。城市在區域發展中的中心地位，在不斷強化自身經濟社會實力的同時，通過交通、信息、商品、流通等網絡系統把其周圍區域緊密連接在一起，并帶動邊緣城鎮和鄉村的發展[3]。應該充分利用各地區的區位條件，基于外向型經濟發展，加強城鄉間合作的中轉及通道作用。一方面合理發展核心城市，而另一方面改善小城鎮，大力支持發展中心城鎮和優先發展中心城鎮。
（2）小城鎮整合。改革開放以來，城鎮發展水平迅速提高以綜合發展小城鎮為主要內容和特征。以江蘇省為例，1982年小城城鎮人口占城市和農村人口比例15.9%，2002年，此比例已達38%，城鎮數目約有700個，多而散。因此，需要加強小城鎮科學整合，同時加快中心城鄉發展速度，對中心城鄉進行重點扶持，優先發展，而小城鎮則按照地域或交通的特征進行分類指導。
（3）整體提升。在我國已經形成較完善的市場運行機制和經濟體制，基本形成了國際經濟接軌與國內外皆有聯系的多功能及全方位的開放模式，構建布局合理、功能協調和城鄉一體化的城鄉網絡，在高度發達網絡設施的前提下，城鄉居民能夠共享資源、設施、服務，平等發展，互相融合。可以說它為城鄉互動發展指明了方向。也是城鄉發展進程新形勢下的必然要求。
3 融合城鄉規劃建設 推進城鄉統籌發展
3.1 城鄉規劃建設與城鄉統籌發展的關系
《城鄉規劃法》明確提出堅持推進城鄉統籌發展的原則，將市、鎮、鄉和村莊這些有密切聯系的地區納入一個統一的規劃，并在實施統一規劃管理的前提下，加強城市的擴展，城市農村基礎設施同時發展。保證城市、鎮、鄉和村莊在一定空間距離范圍內進行資源調配、生活供應和設施共享，同時實現相互依存和密切聯系避免各自為政、重復建設和浪費資源等現象。
3.2 完善城鄉規劃的編制和管理體系
（1）完善城鄉規劃建設體系，堅持專注于城市規劃，在市（縣）區域內城鎮體系規劃的基礎上，整合總體規劃、城鎮規劃、村莊規劃、控制性詳細規劃及各種專項規劃等，規劃行政區域內的鄉（鎮）、村，構建一個科學、合理、法律制度健全的城鄉規劃體系，加強城鄉規劃發展的指導、統籌作用。
（2）完善城鄉規劃管理系統，建立一個統一、協調規劃的管理體系，根據 “三規融合”原則，統籌社會經濟發展規劃、總體規劃和土地利用規劃，建立規劃信息共享平臺，規劃城市空間布局，科學地劃分為不同的功能區域。加強全局意識，根據城市總體規劃來確定城市發展方向和發展時機，結合社會經濟的發展水平及土地供應計劃，有序地推進城市建設。完善各項制度措施，使重點建設項目和總體規劃及土地利用規劃之間相協調。
推行陽光規劃，完善城鄉規劃建設過程中的公眾參與制度，增加公眾咨詢途徑，依法保障居民的各種權利，如知情權、表達權、參與權及監督權，使城鄉規劃建設能夠更好地反映出社會大眾訴求。
3.3 城鄉規劃，引導城鄉統籌發展
城鄉規劃作為一種空間戰略規劃，是來統籌城鄉發展的綜合控制措施，在城鄉統籌發展的過程中起到舉足輕重的作用。通過城鄉統籌規劃，可以實現區域產業及人口的合理集聚，加強城市輻射效應，促進城鄉協調發展。規劃好城鄉的協調發展，組織編制并實施城鄉基礎設施、公共服務等規劃，是引導城市、鄉鎮之間實現協調發展的重要方式。
城鄉統籌發展的規劃，是通過城鄉規劃給新型城鄉創造平等統一的關系，打破城鄉二元結構，建立協調發展的城鄉經濟社會環境。改善生態環境的同時，集約利用土地資源，改善農村活力及農民生活水平，開拓城鎮發展前景。從而達到城鄉之間相互融合、取長補短、共同發展的階段。
4 城鄉統籌發展目標
經濟目標：形成城鄉互補和城鎮產業化式富裕城鄉。城鄉統籌發展的目標是一個形成合理分工、優勢互補和協調發展的產業布局系統。充分發揮鄉鎮企業和工業園優勢，實現城鄉地區間的合作。又要形成城市為依托、鄉村為基礎、集鎮為紐帶的運行模式，把城市和城鎮、鄉村有機的銜接起來，不僅服務于城市，又提高鄉村的自增力，從而使鄉村發展起來，形成城鄉結合和工農結合的開放型經濟實體。
社會目標：實現勞動力的自由流動和公共服務平等的和諧城鄉。城鄉統籌建設作為一個整體在城市和農村地區需要解決的關鍵問題，勞動力轉移，必須依靠城市化去吸引勞動力，由于空間發展機會的不平等，想要提高城鎮化效率必須要鼓勵自由流動的勞動、工作和健康的生活空間，以適應城鎮化進程。
公共服務設施均衡化，是城鄉統籌發展的另一個目標。農村地區發展要在制定城市化的發展戰略和新農村發展戰略時被放在的關鍵位置，統籌城鄉公共服務設施，是社會主義新農村建設的重要內容。規劃的實施需要一個強有力的政策保障，各級政府要建立區域合作機制的協調、基礎設施共建共享體系，從根本上改變分散執政的限制。此外引入市場化管理制度，充分調動全社會的積極性，使其多層次和多渠道來增加對基礎設建設的投入，將城鄉統籌發展的基礎設施建設推向社會。
5 小結
推進城鄉統籌發展涉及多個領域，在加快城鄉信息化建設的同時融合城鄉規劃建設，提供統籌城鄉發展的平臺，加大對農村資金、技術、信息等方面的支持，加快農村結構調整、經濟組織、市場體系以及基礎設施等方面的建設，為推進城鄉統籌發展進程提供有力的保障措施。
參考文獻
[1]魏禮群.建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度[J].理論參考. 2010.
關鍵詞：城鄉規劃；經濟社會；一體化
中圖分類號：TU98文獻標識碼：A
進入21世紀以來，在科學發展觀的指導下，我國城鄉關系進入了新的發展階段。2003年，黨的十六屆三中全會，明確提出了“五個統籌”的戰略思想，“統籌城鄉”發展上升為國家戰略，并首次明確提出了“建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”； 2007年十七大“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的明確提出；再到2012年黨十明確提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動城鄉發展一體化”，標志著我國城鄉關系已進入了國家戰略主導下的“以城帶鄉”階段。國家在戰略上對城鄉關系的認識由“城鄉分治”、“大力推進城市化”進入了“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”的發展一體化階段。城鄉關系轉變為阜陽市城鎮化發展帶來了新的機遇，為了更好地適應形勢發展的要求，解決好當前存在的突出問題，必須加快推進阜陽市城鄉規劃編制工作，加強規劃的龍頭作用，從引領城鄉經濟社會一體化發展。
一、阜陽市城鄉規劃建設的總體情況
1.城鄉規劃編制、修編情況
城鄉規劃是城鄉建設和發展的藍圖，是政府指導和調控城鄉建設與發展的基本手段，是關系我國社會主義現代化建設事業全局的重要工作。隨著阜陽市城鎮化進程的加快，各級領導越來越重視城鄉規劃工作，阜陽市城市規劃工作逐步走上了正規化、系統化的軌道。在城市規劃區內現已形成以城市總體規劃為綱，各專項規劃和詳細規劃相輔相成的較為完善的規劃編制成果體系。臨泉縣、潁上、阜南已率先完成新一輪總體規劃的編制工作，已經上級人民政府批準實施；太和縣、界首新一輪總體規劃的編制正在進行中。小城鎮規劃工作進一步深化。在阜陽市城鎮體系規劃的指導下，市域交通沿線90%以上的集鎮編制完成集鎮總體規劃，各個縣市區新編制完成30個中心村的建設規劃。
2.城鄉規劃的監督管理情況
阜陽市人民政府根據《中華人民共和國城鄉規劃法》、《安徽省實施辦法》的要求，制定了《阜陽市城市規劃管理辦法》，先后出臺了《阜陽市拆除違法建設暫行規定》、《阜陽市私人建房審批辦法》、《小街巷建設項目審批辦法》等規范性文件，使阜陽市的城市規劃管理工作有法可依、有章可循，逐步走上了依法治市的道路。
3.城鄉規劃的實施成效
在城鄉各類規劃指導下，阜陽市城鎮化水平、城市規模、人居環境顯著提高和區域中心城市地位初步顯現；潁上、臨泉、阜南、太和及界首市等4縣1市城鄉面貌顯著改善。
二、城鄉規劃建設一體化存在的問題
近年來，盡管在推進城鄉一體化方面做了大量工作，也取得了明顯成效，但受長期以來城鄉分割傳統體制等因素的影響，工農差別、城鄉差別擴大的趨勢仍未得到根本扭轉。
城鄉經濟發展上的差距。由于受體制、機制的約束，城市、農村在資源配置和收益分配上不平等。城市聚集了各類城鄉資源要素，并取得了較好的收益。而農村只是廉價提供土地、農產品和勞動力等基礎性資源，大量的收益最終落在了城市，從而導致城市和農村發展不平衡，城鄉經濟二元結構特征還很明顯。
基礎設施建設上的差距。由于資金投入上的“城市偏向”和缺乏統一規劃，城鄉基礎設施建設存在著明顯的二元化現象，城市基礎設施建設步伐越來越快，而農村道路、交通、通訊、水利設施建設相對落后，農村集中供水、排污、垃圾集中處理等設施配套性和共享性差，環境臟亂差問題嚴重。
三、推進我市城鄉規劃建設工作全面發展
1.構建政策支撐體系，有序推進城鄉一體化建設
對于我市城鄉規劃重視的差距和鄉村規劃滯后的問題。政府要抓緊出臺“關于統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化的文件”，切實推進城鄉規劃一體化、推進城鄉產業布局一體化、推進城鄉就業和社會保障制度一體化、推進城鄉基礎設施建設一體化、推進城鄉社會事業發展一體化、推進城鄉政策措施一體化等“六個一體化”，改變舊的城鄉關系，將城市和鄉村放到同等重要的地位，通過城鄉一體化市場的建立和基礎設施網絡化的建設，賦予城市和鄉村同等的發展機會。
2.制定科學規劃，努力實現城鄉規劃滿覆蓋
一是建立與城鄉一體化相適應的規劃管理體制。為了充分發揮城鄉規劃的戰略引導、綜合調控和資源配置作用。建議切實加強規劃管理機構建設，以推進城鄉規劃建設一體化建設。組建阜陽市規劃編制研究中心、規劃信息技術中心等部門，形成 “統一規劃、屬地管理、分級審查、強化監督”的城鄉規劃管理體制。二是努力實現規劃滿覆蓋。開展農村地區規劃研究，形成城、鎮、村構成的城鄉一體的規劃體系，開展阜陽市空間發展戰略研究，形成城鄉一體的空間格局，以抓社會主義美好農村規劃為重點，努力實現城鄉規劃滿覆蓋。三是提高規劃的質量和水平。為保證空間布局、資源調控、工業集中發展與保護環境相協調，形成城鄉規劃、土地利用規劃、經濟社會發展規劃“三規合一”。
3.堅持區域中心城市、中等城市、中心鎮和中心村建設并舉，實現城鄉協調發展。優化城鎮規模結構，增強中心城市輻射帶動功能，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展。
4.推進城鄉公共服務體制機制改革，建立城鄉均衡的社會事業發展機制。一是推進戶籍制度改革，建立城鄉統一的戶籍制度。二是推進就業制度改革，建立城鄉一體的就業體系。三是推進社會保障制度改革，建立城鄉一體的社會保障和救助體系。四是推進教育、科技文化、醫療衛生體制改革，大力推動基礎教育均衡發展，著力構建城鄉一體的公共衛生服務體系，推動農產品特色產業科技示范等農村科技服務體系建設。
四、加快城鎮化進程的途徑
1．加強中心城鎮的建設與發展，把阜陽建設成為皖北區域性中心城市。建設強大的中心城鎮是帶動阜陽全市經濟社會發展的要求，是提升阜陽區域競爭力的核心。中心城市是市域經濟活動的核心。完善中心城市的經濟功能，構建城鄉經濟中樞、技術支撐點及文化創新高地，對城鄉一體化進程的推進有著決定性意義。
2．加快加強工業發展，壯大第二產業，為城鎮化提供經濟支持。工業化是推進城鎮化的重要發動機，也是經濟發展的必然階段。工業化是經濟增長的動力來源，也是城市化的主要動力。堅持實施“工業立市、工業強市、科教興市”發展戰略，按照總量快速增長、結構優化升級、優勢行業突出、產業集群帶動、區域協調推進、發展模式轉型的戰略要求，主攻外向，激活內源，緊緊抓住煤炭開發的機遇，著力培育新的優勢產業，不斷壯大工業經濟總量，提升運行質量。依靠科技進步，加快產業結構升級。加快新型工業化進程。以產業信息化和現代物流業為促進手段，重點圍繞煤電、煤化工、機電、生物醫藥、紡織服裝、食品加工、再生資源綜合利用、林產品加工等支柱產業，延伸產業鏈條，做大做強產業集群。
3.大力發展縣域經濟和中小城鎮經濟，抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮工業聚集區集聚，提高城鎮綜合承載能力，吸納農村人口加快向小城鎮集中，使之成為有效轉化剩余勞動力的基地。完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮發展。
4．推進農業現代化進程，促進農村剩余勞動力轉化。一是圍繞社會主義美好新村建設，提升現代農業發展水平。以新農村建設和和諧社會建設為統領，以推進現代農業建設為主要任務，以培育壯大龍頭企業和提高農業組織化程度為關鍵，以完善帶動農戶的組織制度和利益聯結機制為核心，以建設標準化生產基地為基礎。二是著力推進城鄉產業發展一體化。圍繞區域功能定位，充分發揮各自優勢，進一步調整優化城鄉產業布局，引導工業企業向園區聚集，農業龍頭向基地和農戶輻射，服務業向生產生活靠攏，促進各類生產要素在城鄉間優化配置、合理流動，加快構筑布局合理、特色鮮明、深度融合的產業發展新格局。三是加強要職業培訓，積極促進勞務輸出，努力促進農民就業創業。建立覆蓋城鄉的公共就業服務體系，積極開展農業生產技術和農民務工技能培訓，整合培訓資源，規范培訓工作，增強農民科學種田和就業創業能力。
5.大力發展第三產業，繁榮城鄉經濟。城鎮人口的擴張需要有第三產業的充分發展，只有大力發展第三產業，才能夠吸收大量的勞動力，從而加快城鎮化進程。阜陽市第三產業發展的戰略是：著眼于蘇魯豫皖邊際地區10萬平方公里，5000萬人口的大城鎮圍空區，充分利用阜陽市區位居中和綜合交通樞紐優勢，實施大商貿戰略，形成大區域商貿中心城鎮。
6.通過制度創新，支持城鎮化進程
推進戶籍管理制度改革，加快城鎮化進程；深化土地制度改革，引導生產要素向城鎮集中；推進城鄉就業和社會保障制度一體化；推進城鄉基礎設施建設和公共服務一體化。
關鍵詞：城鎮建設規劃；發展構想；城市化建設；生態環境
中圖分類號：F292 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2013）24-0007-02
近年來，隨著社會經濟的快速發展和城市化建設進程的不斷加快，城市的急劇膨脹造成自然資源的嚴重消耗與浪費，加之當前人均耕地面積不斷減少，土地資源不斷遭到破壞，給賴以生存的生態環境造成了非常嚴重的影響，可謂危機四伏。因此，在當前的形勢下，加強對城鎮建設規劃問題的研究，具有非常重大的現實意義。
1 城鎮建設規劃中的主要問題分析
社會經濟的快速發展和城市化建設進程的不斷加快，雖然城鎮建設規劃水平有了很大程度的提高，但實踐中依然存在著一些問題，總結之，主要表現在以下三個
方面：
第一，城鎮建設規劃方案對城鎮建設的現實指導意義非常差，建設規劃方案難以有效落實。在這樣的條件下，城鎮建筑結構布局非常不合理，因建設規劃滯后而導致其嚴重缺乏規范性，甚至部分城鎮建設規劃過程中因資金、資源短缺等原因，而導致城鎮建設規劃極不合理。實踐中我們可以看到，部分部門單位、群眾對當前的城鎮建設規劃缺乏正確的認識，加之資金不足、利益的驅動，導致城鎮建設規劃過程中參與人員過多，增加了財政支出，也對地方的經濟發展造成了嚴重的影響。
第二，上級管理部門對地方城鎮建設規劃缺乏有效的管理或者管理力度有待進一步加大。實踐中我們可以看到，不僅上級管理部門對地方城鎮建設規劃缺乏有效的管理，甚至部分城鎮建設規劃負責人還兼任著另外一些職務，因此導致建設規劃監督不利，同時也嚴重制約了當前我國城鎮建設規劃工作的順利進行。比如，很多的大型工業企業在城鎮落戶時，在辦理土地征用手續過程中均受到了城鎮管理部門程序的制約，然后到規劃建設管理部門進行補辦手續，因此導致城鎮建設規劃無序化，難以實現城鎮建設規劃預期目標。
第三，城鎮建設規劃自身的檔次有待進一步提高。實踐中，由于受資金和各項資源的影響，導致當前城鎮建設規劃檔次非常的低，很多城鎮公共基礎建設嚴重滯后，比如城鎮道路建設規劃等。有新房無道路、有路無排水設施的現象非常的普遍，因此導致城鎮建設規劃檔次非常的低，而且相關綠化設施不配套，導致城鎮居民實際生活質量明顯下降。
2 加強城鎮建設規劃的有效策略
基于以上對當前城鎮建設規劃中存在的主要問題及原因分析，筆者認為可從以下三個方面著手應對：
第一，建立健全城鎮建設規劃編制體系。通過建立健全該體系，可以對城鎮規劃建設實施科學的安排與布局，并以此為指導，對當前的城鎮化建設過程中的各項產業、基礎設施建設進行合理的優化與配置。同時，應對選擇較好的交通條件的地區發展區域經濟，尤其要選擇那些地理環境相對比較優越的區域來發展城鎮；對于交通條件比較差、前景比較渺茫的區域，如果沒有補救的方法，則建議放棄對其投資規劃。
第二，不斷加大對城鎮建設規劃的投資力度。實踐中，可以通過加大對城鎮建設規劃的投資力度，引進高素質規劃人才，將城鎮建設規劃作為一項長遠的戰略性工作對待，以確保城鎮建設規劃工作能夠有效地落實到實處。同時，還要定期地對規劃人員加強培訓和教育，提高他們的規劃管理水平。在此基礎上，可以建立一套科學完善的城鎮建設規劃評審機制，加大對各種違反程序行為的處罰力度。同時，加強戶籍管理內容改革，不斷擴大當前城鎮居民的實際規模，并在此基礎上解決好進城務工人員的保險、養老、醫療以及失業問題。
第三，通過不斷完善當前的城鎮建設規劃系統，全面提高規劃水平。從本質上來講，城鎮就是城鄉結合點，同時也是某一區域范圍的中心所在，因此應當合理地確定城鎮規劃建設規模、職能，對城鎮建筑結構布局進行優化，對城鎮規劃建設進一步完善。通過完善城鎮建設規劃系統，將理論、實踐有機地結合在一起，制定一套科學有效的城鎮建設規劃管理規范，以提高規劃水平。
3 城鎮建設規劃發展構想
從實踐來看，城市規模的不斷擴大導致生態環境日益惡化，生態系統嚴重失衡，因此為保證人類社會的可持續發展，應當在城市建設規劃過程中，探尋城市與生態環境之間的協調發展，實施生態化城鎮建設規劃。
第一，加強城鎮與生態環境之間的協調配合。社會經濟的快速發展與城市化建設進程的不斷加快，導致城市病的不斷加劇，這是人與自然抗衡的結果，當其超越生態環境自身的容量與承載能力時，便造成了上述結果。基于此，城鎮建設規劃過程中，應當從城鎮與生態環境和諧相處的角度出發，體現和諧觀。生態城鎮建設規劃過程中，還要將城鎮布局與生態環境有機地結合在一起。比如將樹木、海洋等引入到城鎮建設規劃中來，努力創造一個貼近自然、宜人居住的生態環境。
第二，提高城鎮規模與生態環境容量之間的集聚度。在分析以往發展水平的基礎之上，對某一時期可能出現的的規模以及城鎮人口的變動情況要詳細地了解和全面地掌握。在對影響城鎮生產與發展因素分析的基礎上，對某一時期的合理的發展僅預測，同時還要意識到城鎮人口變化受諸多方面的因素影響。城鎮建設規劃應當與該地區的環境容量相適應，而城鎮的環境容量取決于各種自然條件因素，因此應當從自然要素的角度對城鎮的可承載能力進行研究。
第三，要不斷加大城鎮園林綠化的建設規劃力度。在當前國內城鎮建設規劃過程中，綠地規劃是其中最為薄弱的一個環節，通常都是在總體規劃基礎上利用邊角或者破碎帶，實施見縫插綠作業，即在原始規劃圖上完成實現人均綠地面積與當前的城市綠化覆蓋率等硬性指標。從城鎮生態建設規劃的角度而言，應當對不同的城鎮綠化布局進行定量研究，以確保城鎮綠化建設規劃與生態系統之間的平衡性。
4 結語
城鎮建設規劃是一項非常復雜的工作，關系著城鎮國民經濟的發展與人們的生產生活，因此應當加強重視，以保證該項工作的順利實施。
參考文獻
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關鍵詞：城鄉統籌；空心村；農村建設用地
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20150935007
改革開放后，我國的社會經濟得到了迅速發展，但城鄉間發展水平的差距也越拉越大，在此背景下，解決農村落后的發展問題就成為了經濟建設中的一項重要任務，伴隨著我國市場經濟的逐漸發展，城鄉間人口流動制度也隨之放松，加速了城鄉人口之間的流動。近30a全國城鎮化率年遞增0.92%農村快速空心化。同時，近12a全國耕地減少0.085億***，建設用地凈增加0.073億****，其中各類建設占用耕地面積比34.5%，土地城市化遠遠快于人口城市化。但是，1995年以來，農村人口年減少1100多萬，農村建設用地不減反增26.67萬***，城鄉同攤“兩個餅”―“冒進式”城市與“蔓延式”村莊現象突出。
因此，在這樣的背景下進行農村土地的整治工作，改善農村土地利用地的現狀，進一步落實耕地保護制度，加強對農村土地的可持續化利用成為了當前土地工作的重中之重。
1 農村空心化及其土地利用問題
城鄉轉型過程中出現的鄉村地域系統不良演進的現象，本質上是城鄉二元體制下，農村人口非農化轉移未與農村新增用地控制或宅基地退出機制相掛鉤，出現人減地反增，建新不拆舊，導致大量宅基地廢棄和土地閑置浪費的過程。當空心化達到一定程度便產生空心村，包括了村域人口、土地、產業、公共設施的空心化。
土地具有土地資源、資產與資本的三重性，開展村莊整治有利于盤活廢棄土地，并為新農村建設搭建新平臺。在目前農村土地供需問題嚴重、城鄉關系處于關鍵的轉型時期，農村的空心化問題顯得更加嚴峻，而為了改善當前的問題，我國應積極采取措施進行全面整治，用科學的發展觀念對城鄉間人口的流動進行一定程度的控制，進一步推進農村用地的綜合治理，從而落實新農村建設的具體實施。[1] 通過對我國的城鄉關系發展歷程的分析，是由行政干預下的二元分割逐步過渡到城鄉一體化的統籌發展，這就需要在解決問題的時候需要進一步創新城鄉統籌發展的新機制，從根本上破除城鄉二元結構對于社會發展的影響。
2 實證研究――以永川區推進城鄉建設用地增減掛鉤項目為例
2.1 研究區域概況
2.1.1 項目區自然條件
永川區位于重慶市西南部，東與璧山、江津為鄰，西與榮昌、大足，北與銅梁為界，南與四川合江、瀘州接壤，地處重慶市、瀘州、南充、自貢、內江、宜賓、成都等城市之間[2]。
境內擁有豐富的礦產資源和獨具特色的旅游資源，有重慶市文物保護單位宋代摩巖石刻佛巖寺，有風光旖旎、景色怡人的梅家水島，有傳統愛國主義教育基地聶帥陳列館，另外還有云谷關口、馮家坪寨子、岔口石瀑布、東方紅堤、斷橋水庫等自然人文景觀，極具觀賞性和開發潛力。
2.1.2 項目區社會經濟條件
永川區為渝西和川東南交通、通訊樞紐和商貿、文化、金融、能源中心，是重慶“一小時經濟圈”的西部的增長極；是長江經濟帶與成渝經濟帶的重要支點；是渝西地區的交通樞紐和經濟文化中心。
近年來，全區經濟社會呈現出了強勁的發展勢頭，各項事業用地供需矛盾呈擴大態勢。為了更好地實現節約、集約用地的目標，加快全市實現城鄉統籌發展，加快推進永川區城鄉建設用地增減掛鉤示范工作，改善群眾生產生活條件，促進新農村建設，重慶市國土資源和房屋管理局與永川區人民政府達成了共同推進永川區城鄉建設用地增減掛鉤示范區建設的戰略合作協議。
對項目區內的目前土地利用狀況進行綜合的分析，經過合理的調整和改造，對農村用地規劃進行重點的改善，切實現實農村土地資源的優化利用。最終達到項目區內不增加建設用地，不減少耕地總面積，整體用地質量得到提升的目的 [3]。
2.2 土地利用現狀分析
根據第二次土地利用調查成果，以拆舊、建新地塊涉及的行政村為基本單位進行統計分析。項目區拆舊地塊涉及陳食街道梅家橋村、陳青橋村、復興寺村和瓦窯塘村，建新地塊涉及梅家橋村、瓦窯村和陳青橋村。
2.2.1 農用地比重大
項目區所在村的農用地面積占土地總面積的85.41%，其中梅家橋村農用地占全村總面積的84.70%、陳青橋村占85.21%、復興寺村占85.98%、瓦窯村占85.62%。農用地中，耕地比重最大，占農用地面積的66.50%，其中梅家橋村耕地占農用地總面積的72.22%、陳青橋村占67.85%、復興寺村占60.65%、瓦窯村占74.61%；其他農用地，占農用地總面積的20.54%；林地占農用地總面積的8.99%；園地占2.43%。
2.2.2 居民點用地占建設用地比重大，交通水利及其他建設用地比重小
項目區所在5個村的建設用地總面積為309.10hm2，其中農村居民點用地面積為299.14hm2，占建設用地的比重達96.78%，交通水利用地占建設用地的3.22%。反映出項目區交通水利用地不足。
2.3 農村建設用地整理潛力分析
農村居民點整理潛力主要由2個部分組成：提高土地集約利用水平，主要是通過對農村現有的用地進行重新的規劃，減少用地浪費現象，對以往分散的居民用地進行整合，提高農村建設用地的利用效率，提升建設容積率；節約利用農村建設用地，將村莊內的廢棄、閑置的農村居民點進行復墾整理，提高土地利用效率[4]。
4個村農村居民點用地規模299.14hm2，人均農村居民點用地規模達211.93O。由于地形因素及歷史原因，該村農村居民點用地分布較為零散，部分農村居民點用地交錯分布在園林地之間，不成規模。根據農民意愿調查，農民搬遷意愿強烈，流轉土地態度積極。同時，結合各個復墾點的實際情況，遵循因地制宜的原則，復墾方向為耕地、園地、林地和其他農用地等，從而實現土地資源的優化配置和最優利用。
2.4 農村土地整理效益分析
2.4.1 社會效益分析
2.4.1.1 提升農村土地建設用地的利用效率
通過對項目區土地采取具體措施，對農民集中居住的地區進行重新規劃，對以前荒廢的工業工地以及廢舊的宅基地進行重新整合利用，提升了土地的集約化和利用效率。
2.4.1.2 增強人們合理用地，切實保護耕地的意識
由于長久以來，在農村形成了很多在土地利用上的諸多陋習，在進行土地重新整合的同時，需要對項目區村鎮的干部們傳輸合理使用土地和保護耕地的觀念。通過觀念的傳達，讓農民切實重視起來土地利用的重要性，提升耕地的使用效率，為農業的發展創造有利條件。
2.4.1.3 有利于農村地區的社會穩定
通過對項目區內的土地進行合法化的土地所屬權調整，減少以后在土地使用過程中的土地糾紛的可能性，對社會的穩定具有很大的幫助。另外，在這些措施實施之后，農村會產生一部分勞動力轉移到第二第三產業中，從而促進鄉村的發展，推動城鄉一體化的進程。
2.4.1.4 改善農民生活條件
通過對拆遷農民居住的集中規劃，用于農民集中居住的建新區內可以實現水通、電通、路通及人畜分離，可提升居住質量，大大降低疾病的發生率，同時由于加大了對教育、衛生、文化等公共設施的投入，可使得農民的生活環境大為改善，業余生活更為多姿多彩，為構建和諧社會邁進一大步。
2.4.2 經濟效益分析
本項目建設規模36.21hm2，其中農民集中居住區5.35hm2，剩余30.86hm2的城鎮用地用于出讓。根據該區域土地分等定級資料，結合該區土地資源的稀缺性和土地區位條件，預測城鎮建新區土地收益金為11572.5萬元；該項目的開展將促進當地二、三產業的快速發展，位于菜茵巖村的整合粘土企業的建設將為社會提供大量的就業崗位，企業的發展將為該地區帶來穩定的稅收，為當地農民增收、地區經濟發展提供持久動力。
2.4.3 生態效益分析
2.4.3.1 歸并零散居民點，改善村容村貌
通過對農村廢舊工業用地以及零散居民居住點的整合，將這部分用地復墾恢復為農業用地。將以前零散居住的村民進行統一安置，建設更加集中的農民居住地，使得整個農村的格局規劃更加合理，更利于基礎設施的完善，并讓整個村莊的面貌更加整潔。
2.4.3.2 減少生活垃圾排放
在對農村整體居住環境進行重新規劃后，按照城鎮小區管理的要求，對農村面貌進行全面的管理，改造給水排水設施，完善用電以及通訊，對生活垃圾以及污水的排放進行科學化管理。
綜上所述，本次對項目區進行的綜合性治理，體現了我國“城鄉一體化”戰略是未來社會注意新農村建設的重要舉措，對于我國農村的社會和生態都有良好效益。
3 結語
可見，在城市化、工業化快速推進的今天，面對城市建設用地緊張與農村閑置空置浪費土地嚴重、土地供需矛盾突出、農村快速空心化、在城鄉統籌發展這樣的大背景下，開展農村土地整理，實現城鄉建設用地增減掛鉤具有重要的現實意義。
參考文獻
[1]朱玉碧，鄭財貴，李安樂.重慶市農村居民點整理潛力評價探討[J].西南農業大學學報（社會科學版）.2006，（03）：78-81.
[2]施開放，刁成泰等.不同確權法在農村居民點復墾潛力研究中的應用―以重慶市永川區為例[J].農機化研究.2012.（6）：236-241.
[3]嚴金明，鐘金發等.土地整理[M].北京：經濟管理出版社，1998，53-55.
