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【關鍵詞】銀行業；存款保險制度；必要性
一、引言
存款保險制度是指由經營存款業務的金融機構按照所吸收存款的一定比例向特定的保險機構繳納保險金，當投保金融機構出現支付危機、破產倒閉或者其他經營危機時，由特定的保險機構通過資金援助、賠償保險金等方式保證其清償能力、保證存款人利益的一種特殊的保險制度，該存款保險制度即所謂的顯性存款保險制度。自1933年美國首次使用存款保險制度以來，該制度很快風靡全世界：20世紀60年代有8個國家創建了存款保險制度：70年代增加了9個；80年代頻繁爆發的銀行危機促使越來越多的國家加入到存款保險的行列中來，十年間就有19個經濟體建立了該制度；90年代由于銀行問題特別是發展中國家的銀行問題繼續惡化，因此約有三分之一的國家在該時期建立了存款保險制度，共有30個國家和地區建立該制度。截至目前，全世界大約有120多個國家建立了存款保險制度。可見，顯性存款保險制度在世界范圍內得到了認可和支持。而我國目前仍然徘徊隱性保險制度上，在該制度下，我國商業銀行就像生長在溫室里的花朵，從不經歷風吹雨打、日照雨淋，一切由政府母親精心呵護和細心照料，已經出現了“銀行虧損，政府買單”的局面。目前我國已有個別金融機構因經營管理不善虧損巨大而被中國人民銀行宣布破產和關閉，比如大鵬證券破產、德恒、恒信、中富、漢唐等證券公司被托管、“海南發展銀行”、“廣東國際信托”、“中農信”和150多家城市信用社的關閉破產和停業整頓。在處理這些有問題的金融機構時，由于沒有適當的市場退出機制，給存款人造成了相當程度的恐慌，嚴重影響了公眾對金融體系的信心，同時有關部門在處理這些有問題的金融機構成本較大，效率低下，給政府帶來了重大的經濟負擔。隨著我國加入WTO深入，國外在華的金融機構也越來越多，他們以更加優質的服務和卓越的管理不斷沖擊著這顆稚嫩的花朵，我國很可能有更多的銀行和金融機構破產和倒閉，因此我國政府是時候放棄隱性保險制度了，讓我國商來銀行在顯性保險制度下經歷風雨，這不僅有利于我國與國際銀行業接軌，而且可以提高我國銀行在國際上的競爭力。
二、我國建立存款保險制度的市場條件
（一）國外商業銀行在華的發展
2006年12月11日起，我國銀行業WTO五周年過渡期宣告結束，銀行業進入了全面開放階段，外資銀行在中國境內不再受地域和業務上的限制，從而完全享有國民待遇和更為有利的經營環境。自從我國對外資銀行全面開放后，外資銀行就利用其在銀行管理方面的經驗優勢與我國銀行業展開了激烈的競爭。如在銀行客戶方面，外資銀行利用在本土化過程中風險管理經驗，首先聚焦高端客戶，匯豐銀行“卓越理財”賬戶為客戶提供全球身份認可等專業服務，渣打銀行“優先理財”和“創智理財業務。當然中資銀行面對外資的競爭并不是束手待斃，而是積極應對，中資銀行推出了“金葵花”、“天璣財富”等多個品牌，并且還為擁有一定金額標準的金融資產客戶提供專業服務。
截止2010年7月末，14個國家和地區的銀行在華設立了36家外商獨資銀行（下設分行212家）、2家中外合資銀行（下設分行6家，附屬機構1家）和1家外商獨資財務公司；24個國家和地區的71家銀行在華設立了90家分行；45個國家和地區的190家銀行在華設立了223家代表處。外資銀行已在43個城市設立營業網點，已覆蓋內地27個省（區、市）。其中，在中西部和東北部地區，外資銀行一共設立了78家分支機構。目前，外資法人銀行資產已占外資銀行資產的85%，成為在華主要經營形式。在業務幣種方面，外資銀行提供的人民幣業務已占其資產總額的60.3%，進一步顯示出了本地化的發展趨勢，這些都為外資銀行在中國競爭提供了基礎條件。與些同時，外資銀行還積極入股我國商業國內銀行，與我國國內商業銀行進行合作。如2007年7月，意大利聯合圣保羅銀行以每股2.6元人民幣入股青島市銀行，投入資金約1億歐元，占青島市商業銀行總股本的19.9%。2007年10月，馬來西亞豐隆銀行投資19.5億元人民幣收購成都市商業銀行6.5億股，合19.99%的股權。2008年1月，香港恒生銀行和永隆銀行分別作價8億元人民幣和2億元人民幣入股煙臺市商業銀行，共持有24.99%的股權，恒生銀行因此成為煙臺市商業銀行的第一大股東。
（二）當今我國商業銀行狀況
我國銀行業股份改制業績斐然。自從2003年起至2009年1月15日，隨著農行完成股份制改制，我國5家大型國有商業銀行順利實現了股權多元化。國有商業銀行除國家持股外，國有法人持股，其他內資持股、外資持股、公眾自然人持股也占有相當比例。從國有5家商業銀行各銀行持股的前十名股東的分布情況看，除農業銀行的前十大股東沒有外資持股，其他幾家四家國有銀行前十大股東都有外資持股。如截止到2010年6月30日，香港中央結算（人）有限公司持建設銀行的股權多達19.05%，此外，美國銀行持股也多達10.95%，富登金融控股私人有限公司持股為5.650%，這三大外次金融機構持建行股份分別列二、三、四名；香港中央結算（人）有限公司持工商銀行的股權高達20.511%，高盛集團持股為3.946%，美國運通持股為0.191%；香港中央結算（人）有限公司持中國銀行的股權更多，達到27.933%，Li Ka Shing持股為1.208%，亞洲開發銀行持股為0.200%；在交通銀行的前十大股東中，香港中央結算（人）有限公司持建行的股權多達20.317%，香港上海匯豐銀行有限公司持股17.263%。與此同時，中資銀行也加快了拓展海外市場，截至2009底，5家大型國有商業銀行在亞洲、歐洲、美洲、非洲和大洋洲設有91家一級境外營業性機構；收購或參股5家境外機構，股份制商業銀行有5家在境外設立了分行、代表處或開展了境外收購。如工商銀行已在全球20個國家和地區設立了23家營業性機構，分支機構總數達到了162家；中國銀行在中國香港、澳門及29個國家為客戶提供全面的金融服務；農業銀行在外也設有分行和代表處其中包括香港分行、新加坡分行、東京代表處、紐約代表處、法蘭克福代表處等；建設銀行在香港、新加坡、法蘭克福、東京、首爾、紐約、等處設有海外分行；交通銀行也在香港、東京、首爾等處設有分行。 除我國國有五大商業銀行成功完成股份改制，我國中小股份制銀行也紛紛引進境外投資者，截止到2010年11月，除了渤海銀行、廣東發展銀行、浙商銀行、恒豐銀行沒有完成上市，其它8家中小股份制商業銀行都完成了上市。其中在這8家上市銀行中，截止到2010年6月30日，各銀行前十大股東外資銀行持股情況如表1。由表1可以看出，我國上市的8家中小股份商業銀行，只有深發、興業、光大銀行這三家銀行的前十大股東沒有外資入股，其它5家銀行都不同程度的有外資銀行入股，并且入股的數量相當大，除了浦發銀行外，其它4家外資入股比例都超過15.00%。除此這外，我國城市商業銀行和農村商業銀行也都在積極尋求股份制改制中，爭取完成上市，如北京銀行、南京銀行和寧波銀行早已成功完成上市。 從世界范圍內銀行產生及發展的歷史考察發現，銀行，主要是商業銀行的資本組織制度始終與市場經濟的發展聯系在一起。從世界上第一家現代意義上的銀行英格蘭銀行的誕生，到當代國際性大銀行的組織制度實踐，表明股份制度造就了與市場經濟相適應現代銀行。而在股份制度下，公司是一種“自主經營、自負盈虧、自我發展，自擔風險”的經營機制，因此公司的破產倒閉也就在所難免，這就是我國銀行業當前的發展趨勢決定了我國有必要實行存款保險制度。
（三）我國各商業銀行的儲蓄存款持續增加
“靜以修身，儉以養德”，勤儉節約一直是我國國民的優良傳統，在我國采用隱性保險制度，一切虧損都有政府買單，這就決定了居民把錢存入銀行當作保值最安全的渠道，這種高儲蓄傾向無形種掩蓋了銀行體系資金不足的問題，如果這種虛假繁榮現象一旦出現資金鏈斷裂將給政府帶來不給估量的后果。截止到2010年9月底，我國各項人民幣存款總額已經達到701024億元，各項外幣存款總額也達到了2298億美元，以下圖一是我國近幾年來各項人民幣存款總額變化圖。
由上圖一分析可知從2002年底到2010年9月底，我國商業銀行人民幣儲蓄存款一直保持這高速的增長，從起初的170917億元增長到目前的701024億元，增長了4.12倍，可見，我國儲蓄存款增長只能用神速形容，并且一直呈現出增長趨勢。如此巨大的儲蓄額，迫切需要一種制度來保護廣大儲戶的切身利益。
從以上三種發展趨勢分析可知，首先從國際銀行業發展看，世界各銀行業的聯系越來越緊密，區域經濟的危機就有可能給世界經濟帶來巨大的影響，導致世界各國銀行的連環倒閉，這種金融業全球化趨勢不可逆轉。如美國2007年次貸危機的“蝴蝶效應”給世界經濟的發展以重創，我以前本來是以出口帶動國內經濟發展的，受此次危機影響，不能不依靠擴大內需來刺激經濟發展。同時由于我國國有商業銀行持有大量的美國的次級房貸，在此次危機中也損失慘重。從國內銀行的發展看，我國國有商業銀行已全部完成了股份制改制，中小股份制商業銀行的12家也是8家成功完成上市，城市商業銀行和農業商業銀行也都在積極籌備上市中，由此引發各商業銀行在服務和客戶資源上將展開更加激烈競爭，在我國倡導的“自主經營、自負盈虧、自我發展，自擔風險”的經營機制上，金融機制的破產和倒閉難以避免，而我國國民受傳統思想影響較重，儲蓄存款居高不下，客觀條件要求我國構建一道金融安全網來保護儲戶的利益不受侵害，從我國當今金融機構發展的市場條件和各國銀行業的發展看，建立存款保險制度是最佳選擇。
三、我國建立存款保險制度的必要性
（一）有利于構建公平市場競爭環境
存款保險制度宗旨為：要求各金融機構按統一的衡量標準參加存款保險，繳納一定比例的保險金，當任一家參加存款保險的金融機構發生危機時，存款保險機構都給予提供一定的援助或宣告其破產，優勝劣汰，從而可以保護存款人的利益建立銀行各金融機構間公平的競爭環境。由我國金融業當前所處的國際環境可知，我國金融業正在走向世界，外資銀行和其他金融機構也在逐步進入我國，而外資銀行大部分都是私有銀行，個別金融機構的倒閉，很可能給全球銀行業帶來巨大影響，而國外大多數國家都已建立了存款保險制度來保護本國人民的利益不受侵害，從這一點講，為了與國際銀行業接軌，我國銀行業也有必要建立存款保險制度來保護我國儲戶的利益，使國有銀行、外資銀行、中小股份制商業銀行、城市和農村商業銀行以及其它中小金融機構的商業信譽處于同一水平，而不是如今的參差不齊，只有這樣才能建立起公平的競爭環境，使他們站在同一起跑線上公平競爭。
（二）有助于防范銀行業存在的道德風險
我們知道，我國采用隱性保險制度，當我國金融機構出現破產時，一切有政府買單，由政府承擔金融機構經營失敗的損失，這不僅助長了金融機構從事高風險的行業，同時也弱化了投資者的風險意識而減少了對存款金融機構有效監管，這就引發了嚴重的道德風險問題。相較于隱性保險制度而言，顯性保險制度可以有效地降低道德風險水平。首先，存款保險機構可以有效地監督金融機構從事的經營活動，強制商業銀行按時進行信息披露，對于有問題的金融機構給予警告或吊銷其營業執照。與此同時，存款保險機構規定一定額度的保險限額，對于超過該額度的存款人不予保險，這樣不僅可以使大多數人的利益可以得到保護，而且還可以警示部分存款人要有風險識別意識，有效地監督金融機構從事的商業活動，從而進一步防范了銀行業存在的道德風險。
（三）有助于提高處理有問題金融機構的效率
當我國商業銀行因經營不善而出現困難時，存款保險制度有明文規則與程序，保險基金來源事先有保障，存款保險機構可以通過以下手段來有效地處理危機中的金融機構：1.監管職能。存款保險制度的宗旨就是保護存款人的利益不受侵害，如果發現銀行有違規經營行為、經營管理不善或資本充足率不足時，存款保險機構有權提出指導意見，并要求其改正，從而避免是金融機構的危機進一步深化。2.保險救助職能。當金融機構出現虧損或資金不足時，存款保險機構動用保險基金對出現清償力危機的銀行進行救助，防止銀行出現擠兌風波、破產倒閉以及防止銀行業出現系統性風險。3.接管破產銀行職能。如果援救失敗，有問題的金融不得不倒閉時，存款保險機構接管破產銀行的資金，通過市場化手段進行重組，從而使危機中商業銀行的問題可以得到有效解決，以避免因個別銀行破產導致整個銀行業危機以及盡可能提高處理危機銀行的效率和減少處理危機銀行的成本，而隱性存款保險事先無資金來源，處置結果具有無法預見性，常帶有任意性和臨時性。
（四）有利于減少政府的財政預算壓力
隱性存款保險保障當銀行出現危機時，由政府提供協助，要么政府撥付給其巨額的貸款以就對其渡過危機，要么宣告其破產或重組，儲戶的損失全部由政府承擔，這樣銀行從隱性存款保險中只獲取收益，而不承擔任務成本，實質上政府給銀行的一種無償補貼，這樣無形中增加了政府財政的預算壓力，如果政府不能有效地處理好危機，很可能演變為金融危機，諾貝爾獎獲得者保羅克魯格曼也曾把東亞銀行享有的隱性保險制度作為亞洲金融危機的根源。而顯性存款保險制度強制所有銀行交取一定保費，不僅可以有效地防止逆向選擇，而且可以有效地處理銀行危機。當銀行出現破產危機時，最終以保費的形式轉嫁給銀行，政府的財政預算壓力也在無形中消失。
四、結語
國外一些學者，如麥金農和肖等人研究發現，發展中國家存在金融資產單調、金融機構形式單一，過多的金融管制和金融效率低下等現象，直接抑制了該國經濟的發展，因此隨著經濟的發展，一個的金融體系是越來越開放的。從我國經濟這幾十年的飛速發展可以看出，我國對金融業是逐步放松管制，金融業的全球化已成為了不可逆轉的趨勢，世界各國商業銀行的競爭在所難免，優勝劣汰，這樣才符合事物的一般發展規律，怎樣處理好破產銀行是我國當前急需解決的問題。從1933年美國首先采取存款保險制度至今，目前該制度已得到了120多個國家的認可和支持，顯性存款保險制度已作為第三金融安全網為銀行健康穩定的運行提供了保障，這也就是寫本文的意義之所在——我國建立存款保險制度刻不容緩！
參考文獻
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新近成立的保監會，無疑應根據新的監管體制和我國未來保險業的發展確立其監管任務、和原則等。因為，此次保險監管體制改革的意義和宗旨顯然不應局限于監管組織形式上的變化。但是，由于我國保險監管的依據——《保險法》對保險監管方式已作了明確規定，所以，我國保險監管的對象、內容、方式、程序等并聯會改變。
一、我國保險監管的根本原因
在我國保險業短短的發展上，有較長的一段時期實施的是保險模式和政策。應當指出，這種與當時計劃經濟體制相適應的壟斷經營模式在我國生產和生活中，曾發揮過重要作用，因此其存在具有一定的合理性。然而，在這種經營模式下，保險不屬于商品的經濟范疇，保險經營行為本質上是政府行為，保險監管也失去了意義和必要性。
隨著我國經濟體制改革和對外開放，建立社會主義市場經濟體制，保險壟斷經營模式已不適應外部環境的變化，其弊端也愈加明顯，打破這種市場壟斷經營模式已具有客觀必然性。1985年，我國頒布了《保險管理暫行條例》，這一條例從法律上確立了我國保險市場應采取多元化模式，否定了壟斷經營模式，從而掀開了我國保險業的新篇章。從理論上說，制定這一法規的基本目的在于確立我國保險市場競爭體制，推進保險經濟發展；制定這一法規的理論依據在于市場經濟和市場機制具有提高經濟活力、有效調節社會資源的功能。
那么，在市場經濟條件下，當保險一按照市場機制要求運行和發展時，保險是否應被監管？保險監管的必要性是什么？多數學者認為，保險監管的必要性是在于保險經營的特殊性。其具體表現為：保險經營對象的特殊性、保險銷售過程的特殊性、保險經營對象的負債性、保險基金的返還性、保險業務的分散性、保險的廣泛性等。事實上，上述經營特殊性在國民經濟各行各業中并非都是唯一的。也就是說，保險經營的特殊性并 不足以說明保險監管的必要性。保險監管的根本原因在于“市場失靈”。
根據市場經濟理論，在完全競爭的條件下，由于市場“看不見的手”的作用，市場上每一公司的要價（邊際收入）會等于邊際費用，在這一點上社會利益達到最大化，社會資源達到最佳配置。但是，市場并非萬能，也有弱點和平共處足。當市場信息能夠在完全競爭方式下運罷，也會出現“市場失靈”的問題。其主要表現有：（1）市場功能有缺陷。例如有些當事人就付也代價便可行到處自外部經濟的女處。（2）市場競爭失靈。例如，市場上價值的作用往導致壟斷，而壟斷的存在會產生進入市場的障礙，從而破壞市場機制，排斥競爭，導致效率的損失。（3）市場調節本身具有一定的盲目性。因為市場調節是一種事后的調節，從價格形成、信號反饋到產品生產，有一定的時間差。加之，企業和個人掌握的經濟信息不足，微觀決策帶有一定的被動性和盲目性。（4）市場信息的不對稱性。當買者和賣者間出現這種情況時，產品價格總是等于所有銷售產品的平均價值。這樣在同一價格條件下，銷售更有價值產品的銷售者將會退出市場以逃避損失，而那些低價值產品的銷售者則會利用這種機會占據市場，結果出現“劣貨驅逐良貨”的市場逆選擇，導致市場失靈。此外，競爭者會以另一方的信息減少為代價取勝，發生扼止對方信息來源的道德風險。
從我國保險實踐看，同樣存在著上述“市場失靈”的情況。如：有的保險公司依靠行政手段、采取強制的展業方式；有的保險公司違規經營，無序競爭，并形成壟斷勢力；由于保險經營特殊性，保險公司對市場調節信號缺乏敏感性，人個壽險市場發展已具有一定的盲目性；與保險人相比，被保險人的信息相對不足，被保險人的經濟福利不能最大化，有時還會由于虛假的信息提供和不公正交易使被保險人的利益受到損失。此外，投保人或被保險人利用信息對稱進行逆選擇。因此，為了彌補保險市場運行本身的弱點和缺陷，為了減和或消除這些“市場失靈”的情況及其影響，保險監管無疑具有必要性和合理性。
二、我國保險監管的基本職能和性質
“保險監管應當干什么？”，也就是說，保險監管的基本職能是什么？首先，應明確保險監管中監管的含義與管理和監督、管理經濟計劃中的含義不同。保險監管的基本職能有兩個，一是規范保險市場行為；二是調控保險業發展。保險監管的性質是國家干預保險經濟的行為。
在市場經濟條件下，國家具有干預經濟的基本職能。與市場經濟的發展要求相適應，國家既是宏觀經濟的管理得，又是社會經濟生活的調節者。具體而方，政府執行的主要經濟職能是：（1）確立法律體制；（2）決定宏觀經濟穩定政策（3）影響資源配置以提高經濟效率；（4）建立影響收入分配的方案。就某一行業而方，國家的干預職能同樣表現為規范和調控。就調控而言，國家對行業的調控主要表現為制定產業政策。所謂產業政策是指國家規劃、干預和誘導產業形成和發展的一種政策，其目的在于引導社會資源在產業部門之間以及產業內部的優化配置，建立高效益的均衡的產業結構，根據政府的介入程度，政府實施產業政策的：（1）直接干預。具體手段有直接投資、強制性的行政管制等。（2）經濟手段。采用有差異的財政政策、金融政策、價格政策、工資政策等，來改變其產業所處的環境條件，影響生產要素的流動，扶持或限制某些產業的發展。（3）立法措施。通過立法，干預產業結構和產業組織的形成。（4）指引和協調。主要是按照市場原則和市場信號提供信息服務。
保險業作為國民經濟中一個重要的產業部門，國家對保險業的監管，同樣在規范保險市場行為，消除“市場失靈”情況的同時，應制定保險產業政策，調控保險業的發展并同樣應采用上述實施產業政策的方法。需要指出，在我國由于保險市場經程度較低，市場機制的發育程度也較低，更需要政府行使部分配置保險資源的職能，以彌補市場機制的不足。因此，在我國保險監客實踐中，應當注意把保險監管的這兩部分職能有機地結合起來，以保證監管達到預期效果。當然，在保險監管中，也應防止出現以下兩種傾向：一是干預的范圍超越了彌補市場發育不足的職能，妨礙了市場功能的正常發揮。二是過份強調政府的調職能，忽視了完善市場機制的任務。也就是說，應防止國家監管變成經濟計劃管理的情況發生。
還需指出，在履行調控保險業發展這一保險監管職能時其中重要一點是如何使用權保險業發展能滿足企業、家庭和個人處理風險的要求，對于這一監管任務，可以視了保險監管的社會責任。目前，我國保險理論和實踐往往將保險監管的傷
和目的簡單地限定在保護被保險人的利益方面。雖然，這一監管任務并沒有錯，但是這種看法和做法往往限制了保險監管者的視野，忽視了社會上非被保險人的利益。如果保險業所承擔的風險，因顧及公司自身利益始終限于傳統的風險種類而沒有發展時，那么保險監管者與保險經營者事實上處于同一地位。
三、我國保險監管的目標
保險監管運行的基本：一是有明確的管理主體，即誰來管；二是有明確的目標，即管理什么，及通過監定活動應達到什么預期的結果；三是有明確的監管手段，即如何管。因此，監管目標是監管活動中的重要問題，也是監管活動的基礎。
監管目的可分總目標和一定時期的目標。一般來說，總目標往往是一種概念和一種總體性認識，缺乏實際操作意義。因為，總目標沒有解決在一定時期內監管者具體的監管和任務的問題。例如，管理的總目標是生產、銷售商品或提供勞務，交并取得最大利潤。然而，為了實現這一目標，還應確定一定時期更專一的目標，以及所必各部門的若輔助目標，否則，企業的總目標就難以實現，也無任何意義。在保險監管理論和實踐中，通常還提出保險監管的目標。從內涵上看，監管目標也就是通過監管所要達到的預期效果。但是，監管目的與監管目標還是有差異的。一般來說，監管目的更具有內在規定性。類似于監管總目標，而監管目標則具有階段性，可操作性。因此，在保險監管理論和實踐中，保險監管目的應當是明確的，相對缺乏理論意義和價值，而保險監管目標則因各國保險業水平和環境不同具有一定差異性，存在理論研究的意義和價值。
就我國保險市場監管而言，保險監管的總目標是比較明確的。一般而言，保險監管總目標的確立與保險監管的基本職能有內在聯系，其主要內容是保證保險事業的健康、有序發展，發揮保險的保障作用。對此，我國《保險法》在第1條也作了相應規定保險監管是“為了規范保險活動，維護保險活動當事人的合法權益，促進保險事業的健康發展。”保險監管應維護保險活動當事人的合法僅益，但我們并不能認為，保險公司的破產是政府監管政策的失敗， 政府監管的責任。政府監管的總目標是保障保險事業的安全運行，而不是保證保險事業中的保險公司不破產。
就保險監管目標而言，問題主要在于在不同的時期或階段，如何確立一定時期的具有操作性的保險監管目標，這也是保險監管基本職能的具體要求。此外，保險監管總目標身軀也存在過于原則性和缺乏可操作性的特點。例如“保護保險當事人利益”，這在實踐中具有一定的矛盾，保險公司的發展意味著保險費收入不斷增加，保險利潤不斷增加，而保護被保險人的利益，則表示為保證被保險人的利益不能喪失，同時應使用權被保險人交納盡可能和的保費，得到盡可能大的保障。因此，根據保險業務階段的自身特點和環境的不同，如何在保險人世間被保險人發中作出最適當的抉擇和取舍，也是保險監管者在某一時期所面臨的重要問題。從各國保險實踐看，在保險業發展初期，監管者傾向于重視保險業的成長，培育保險市場，而在保險業相應成熟時期，則更多地維護被保險人的利益。
根據我國主義市場經濟要求，我國保險監管在未來一段時間（三到五年內）的主要目標是：加快培育保險市場，增加市場經營主體，建立一個市場主體形式多樣、地區分布鞋合理、市場要素完善的以民族保險業為主導的具有開放性的保險市場體系。其理由是：
我國保險業總體水平還偏低，與國外保險業相比較，無論是絕對水平，還是相對水平都有較大差距，還不能適應我國社會主義市場經濟發展要求，保險業的作用無論在國內經濟理論界和實踐上都沒有得到應有的重視。
我國保險業供需失衡，從總本上看，這種失衡表現為保險供給小于需求。隨著我國社會經濟和生活發展，人們的保險意識已明顯提高。但是由于市場經營主體不足，缺乏有效競爭機制，缺乏市場創新，保險需求并沒有從根本上得到滿足。保險市場的壟斷性依然非常明顯。此外，各地區保險產業分布鞋極不合理，缺乏性，具有明顯的保守性、滯后性。
當前我國保險業已步入最佳發展時期。一方面我國經濟體制改革和經濟發展已取得明顯成效，為保險業發展創造了一個良好的的發展空間；另一方面，我國保險需求不斷擴大，傳統的“市場蛋糕理論”已被實踐證明是不準確的。此外，經過前一段時期對保險市場的治理整頓，強化風險管理，保險公司的經營行為已明顯趨于規范化。經過銀行存款利率下調對保險業的沖擊，保險公司經營者也更加成熟。
我國保險監管體系比以前更加完善。無論在保險監管、監管手段，還是監管的法律依據都比以前有明顯的加強和完善。加之目前保險監和委員會的成立，不能再以監管力量不足為理由而推遲保險市場主體培育的步伐。
從目前全國保險市場總體數量看，民族保險公司的數量已不占優勢，盡管目前民族保險公司所占市場份額依然較大，外資保險公司相對集中。但是，從未來發展看，這咱中資歷和外資公司數量上的關系，顯然不利地我國保險業發展。
一、我國保險監管的根本原因
在我國保險業短短的發展歷史上，有較長的一段時期實施的是保險模式和政策。應當指出，這種與當時計劃經濟體制相適應的壟斷經營模式在我國社會生產和生活中，曾發揮過重要作用，因此其存在具有一定的合理性。然而，在這種經營模式下，保險不屬于商品的經濟范疇，保險經營行為本質上是政府行為，保險監管也失去了意義和必要性。
隨著我國經濟體制改革和對外開放，建立社會主義市場經濟體制，保險壟斷經營模式已不適應外部環境的變化，其弊端也愈加明顯，打破這種市場壟斷經營模式已具有客觀必然性。1985年，我國頒布了《保險企業管理暫行條例》，這一條例從法律上確立了我國保險市場應采取多元化模式，否定了壟斷經營模式，從而掀開了我國保險業的新篇章。從理論上說，制定這一法規的基本目的在于確立我國保險市場競爭體制，推進保險經濟發展；制定這一法規的理論依據在于市場經濟和市場機制具有提高經濟活力、有效調節社會資源的功能。
那么，在市場經濟條件下，當保險一按照市場機制要求運行和發展時，保險是否應被監管？保險監管的必要性是什么？目前多數學者認為，保險監管的必要性是在于保險經營的特殊性。其具體表現為：保險經營對象的特殊性、保險銷售過程的特殊性、保險經營對象的負債性、保險基金的返還性、保險業務的分散性、保險影響的廣泛性等。事實上，上述經營特殊性在國民經濟各行各業中并非都是唯一的。也就是說，保險經營的特殊性并不足以說明保險監管的必要性。保險監管的根本原因在于“市場失靈”。
根據市場經濟理論，在完全競爭的條件下，由于市場“看不見的手”的作用，市場上每一公司的要價（邊際收入）會等于邊際費用，在這一點上社會利益達到最大化，社會資源達到最佳配置。但是，市場并非萬能，也有弱點和平共處足。當市場信息能夠在完全競爭方式下運罷，也會出現“市場失靈”的問題。其主要表現有：（1）市場功能有缺陷。例如有些當事人就付也代價便可行到處自外部經濟的女處。（2）市場競爭失靈。例如，市場上價值規律的作用往導致壟斷，而壟斷的存在會產生進入市場的障礙，從而破壞市場機制，排斥競爭，導致效率的損失。（3）市場調節本身具有一定的盲目性。因為市場調節是一種事后的調節，從價格形成、信號反饋到產品生產，有一定的時間差。加之，企業和個人掌握的經濟信息不足，微觀決策帶有一定的被動性和盲目性。（4）市場信息的不對稱性。當買者和賣者間出現這種情況時，產品價格總是等于所有銷售產品的平均價值。這樣在同一價格條件下，銷售更有價值產品的銷售者將會退出市場以逃避損失，而那些低價值產品的銷售者則會利用這種機會占據市場，結果出現“劣貨驅逐良貨”的市場逆選擇，導致市場失靈。此外，競爭者會以另一方的信息減少為代價取勝，發生扼止對方信息來源的道德風險。
從我國保險實踐看，同樣存在著上述“市場失靈”的情況。如：有的保險公司依靠行政手段、采取強制的展業方式；有的保險公司違規經營，無序競爭，并形成壟斷勢力；由于保險經營特殊性，保險公司對市場調節信號缺乏敏感性，人個壽險市場發展已具有一定的盲目性；與保險人相比，被保險人的信息相對不足，被保險人的經濟福利不能最大化，有時還會由于虛假的信息提供和不公正交易使被保險人的利益受到損失。此外，投保人或被保險人利用信息對稱進行逆選擇。因此，為了彌補保險市場運行本身的弱點和缺陷，為了減和或消除這些“市場失靈”的情況及其影響，保險監管無疑具有必要性和合理性。
二、我國保險監管的基本職能和性質
“保險監管應當干什么？”，也就是說，保險監管的基本職能是什么？首先，應明確保險監管中監管的含義與管理和監督、管理經濟計劃中的含義不同。保險監管的基本職能有兩個，一是規范保險市場行為；二是調控保險業發展。保險監管的性質是國家干預保險經濟的行為。
在市場經濟條件下，國家具有干預經濟的基本職能。與市場經濟的發展要求相適應，國家既是宏觀經濟的管理得，又是社會經濟生活的調節者。具體而方，政府執行的主要經濟職能是：（1）確立法律體制；（2）決定宏觀經濟穩定政策（3）影響資源配置以提高經濟效率；（4）建立影響收入分配的方案。就某一行業而方，國家的干預職能同樣表現為規范和調控。就調控而言，國家對行業的調控主要表現為制定產業政策。所謂產業政策是指國家規劃、干預和誘導產業形成和發展的一種政策，其目的在于引導社會資源在產業部門之間以及產業內部的優化配置，建立高效益的均衡的產業結構，根據政府的介入程度，政府實施產業政策的方法：（1）直接干預。具體手段有直接投資、強制性的行政管制等。（2）經濟手段。采用有差異的財政政策、金融政策、價格政策、工資政策等，來改變其產業所處的環境條件，影響生產要素的流動，扶持或限制某些產業的發展。（3）立法措施。通過立法，干預產業結構和產業組織的形成。（4）指引和協調。主要是按照市場原則和市場信號提供信息服務。
保險業作為國民經濟中一個重要的產業部門，國家對保險業的監管，同樣在規范保險市場行為，消除“市場失靈”情況的同時，應制定保險產業政策，調控保險業的發展并同樣應采用上述實施產業政策的方法。需要指出，在我國由于保險市場經程度較低，市場機制的發育程度也較低，更需要政府行使部分配置保險資源的職能，以彌補市場機制的不足。因此，在我國保險監客實踐中，應當注意把保險監管的這兩部分職能有機地結合起來，以保證監管達到預期效果。當然，在保險監管中，也應防止出現以下兩種傾向：一是干預的范圍超越了彌補市場發育不足的職能，妨礙了市場功能的正常發揮。二是過份強調政府的調職能，忽視了完善市場機制的任務。也就是說，應防止國家監管變成經濟計劃管理的情況發生。
還需指出，在履行調控保險業發展這一保險監管職能時其中重要一點是如何使用權保險業發展能滿足企業、家庭和個人處理風險的要求，對于這一監管任務，可以視了保險監管的社會責任。目前，我國保險理論和實踐往往將保險監管的傷
和目的簡單地限定在保護被保險人的利益方面。雖然，這一監管任務并沒有錯，但是這種看法和做法往往限制了保險監管者的視野，忽視了社會上非被保險人的利益。如果保險業所承擔的風險，因顧及公司自身利益始終限于傳統的風險種類而沒有發展時，那么保險監管者與保險經營者事實上處于同一地位。
三、我國保險監管的目標
保險監管運行的基本問題：一是有明確的管理主體，即誰來管；二是有明確的目標，即管理什么，及通過監定活動應達到什么預期的結果；三是有明確的監管手段，即如何管。因此，監管目標是監管活動中的重要問題，也是監管活動的基礎。
監管目的可分總目標和一定時期的目標。一般來說，總目標往往是一種理論概念和一種總體性認識，缺乏實際操作意義。因為，總目標沒有解決在一定時期內監管者具體的監管內容和任務的問題。例如，企業管理的總目標是生產、銷售商品或提供勞務，交并取得最大利潤。然而，為了實現這一目標，還應確定一定時期更專一的目標，以及所必各部門的若輔助目標，否則，企業的總目標就難以實現，也無任何意義。在保險監管理論和實踐中，通常還提出保險監管的目標。從內涵上看，監管目標也就是通過監管所要達到的預期效果。但是，監管目的與監管目標還是有差異的。一般來說，監管目的更具有內在規定性。類似于監管總目標，而監管目標則具有階段性，可操作性。因此，在保險監管理論和實踐中，保險監管目的應當是明確的，相對缺乏理論研究意義和價值，而保險監管目標則因各國保險業發展水平和環境不同具有一定差異性，存在理論研究的意義和價值。
就我國保險市場監管而言，保險監管的總目標是比較明確的。一般而言，保險監管總目標的確立與保險監管的基本職能有內在聯系，其主要內容是保證保險事業的健康、有序發展，發揮保險的經濟保障作用。對此，我國《保險法》在第1條也作了相應規定保險法律監管是“為了規范保險活動，維護保險活動當事人的合法權益，促進保險事業的健康發展。”保險監管應維護保險活動當事人的合法僅益，但我們并不能認為，保險公司的破產是政府監管政策的失敗，政府監管的責任。政府監管的總目標是保障保險事業的安全運行，而不是保證保險事業中的保險公司不破產。
就保險監管目標而言，問題主要在于在不同的歷史時期或階段，如何確立一定時期的具有操作性的保險監管目標，這也是保險監管基本職能的具體要求。此外，保險監管總目標身軀也存在過于原則性和缺乏可操作性的特點。例如“保護保險當事人利益”，這在實踐中具有一定的矛盾，保險公司的發展意味著保險費收入不斷增加，保險利潤不斷增加，而保護被保險人的利益，則表示為保證被保險人的利益不能喪失，同時應使用權被保險人交納盡可能和的保費，得到盡可能大的保障。因此，根據保險業務階段的自身特點和環境的不同，如何在保險人世間被保險人發中作出最適當的抉擇和取舍，也是保險監管者在某一時期所面臨的重要問題。從各國保險實踐看，在保險業發展初期，監管者傾向于重視保險業的成長，培育保險市場，而在保險業相應成熟時期，則更多地維護被保險人的利益。
根據我國社會主義市場經濟要求，我國保險監管在未來一段時間（三到五年內）的主要目標是：加快培育保險市場，增加市場經營主體，建立一個市場主體形式多樣、地區分布鞋合理、市場要素完善的以民族保險業為主導的具有開放性的保險市場體系。其理由是：
目前我國保險業總體水平還偏低，與國外保險業相比較，無論是絕對水平，還是相對水平都有較大差距，還不能適應我國社會主義市場經濟發展要求，保險業的作用無論在國內經濟理論界和實踐上都沒有得到應有的重視。
我國保險業供需失衡，從總本上看，這種失衡表現為保險供給小于需求。隨著我國社會經濟和生活發展，人們的保險意識已明顯提高。但是由于市場經營主體不足，缺乏有效競爭機制，缺乏市場創新，保險需求并沒有從根本上得到滿足。保險市場的壟斷性依然非常明顯。此外，各地區保險產業分布鞋極不合理，缺乏科學性，具有明顯的保守性、滯后性。
當前我國保險業已步入最佳發展時期。一方面我國經濟體制改革和經濟發展已取得明顯成效，為保險業發展創造了一個良好的的發展空間；另一方面，我國保險需求不斷擴大，傳統的“市場蛋糕理論”已被實踐證明是不準確的。此外，經過前一段時期對保險市場的治理整頓，強化風險管理，保險公司的經營行為已明顯趨于規范化。經過銀行存款利率下調對保險業的沖擊，保險公司經營者也更加成熟。
我國保險監管體系比以前更加完善。無論在保險監管方法、監管手段，還是監管的法律依據都比以前有明顯的加強和完善。加之目前中國保險監和委員會的成立，不能再以監管力量不足為理由而推遲保險市場主體培育的步伐。
從目前全國保險市場總體數量看，民族保險公司的數量已不占優勢，盡管目前民族保險公司所占市場份額依然較大，外資保險公司相對集中。但是，從未來發展看，這咱中資歷和外資公司數量上的關系，顯然不利地我國保險業發展。
中國存款保險制度已歷時十余年的研究和設計,至今仍沒有出臺的時間表。在此次構建宏觀審慎監管框架中,央行呼吁要“加快建立存款保險制度,完善金融安全網”,并于近日向國務院報送了加快啟動存款保險制度必要性的相關材料。但在國務院有關會議討論時,此案再度遭遇一些質疑。
時窮見節
所謂存款保險制度,是指為存款類金融機構建立專門的保險機構,投保成員機構定期繳納保費,一旦投保成員機構面臨危機或破產,保險機構將向其提供流動性資助或者代替破產機構在一定限度內對存款人予以賠付。這一制度設計的核心,在于通過建立市場化的風險補償機制,防止因單個金融機構倒閉引發風險擴散。
全球金融危機爆發以來,存款保險制度對于金融安全網的重要意義日漸顯現。以美國為例。自2007年起至今年8月底,美國聯邦存款保險公司(FDIC)先后接管并處置倒閉銀行共計109家,卻沒有因此導致社會動蕩。
“后危機時代”對金融監管的反思中,也肯定了存款保險制度的必要性。今年6月27日,在金融穩定理事會(FSB)第一次全體會議上,國際存款保險協會(IADI)與巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)聯合了《有效存款保險核心原則》,強調當前顯性存款保險已經取代隱性保障制度成為各國政策制定者的選擇。“存款保險可以明確當局對存款者的責任,提升公眾信心,控制銀行倒閉的處理成本,并為處理銀行倒閉提供明確的程序。”
截至目前,中國銀行業仍由政府提供著隱性擔保。遇到金融機構經營失敗,便由央行以再貸款埋單。至今中國未出臺金融機構破產的有關法規,而央行救助問題金融機構的再貸款在2005年便超過了2萬億元(詳見《財經》2005年第15期“細解央行再貸款”)。有專家指出,央行以再貸款方式救助經營失敗的金融機構,不但帶來道德風險,也會增加基礎貨幣供應。如果以這種方式提供的救助規模很大,理論上可能帶來嚴重的通貨膨脹預期,造成經濟金融不穩定。
存款保險進入中國決策層語境時日已久。早在1993年《國務院關于金融體制改革的決定》中,即言明要建立存款保險基金。2007年初第三次全國金融工作會議正式提出建立存款保險制度,這項工作正式進入啟動階段。國務院明確要求央行提出可行性方案。
“我們測算,中國99%的賬戶金額都在20萬元以下。因此實施恰當的存款保險制度,并不會造成外界擔心的存款搬家問題。”央行一位研究人員表示。
危險的妥協
在如何設計存款保險機構問題上,各方一直爭論不休。焦點落在這一存款保險公司對加入該體系的金融機構是否有相應的監管權。已經成立的投資者保障基金和保險保障基金均由證監會和保監會代管,雖有“用基金來掩蓋監管失敗”的道德風險,卻因此少了和監管當局“分權”的這一矛盾。而存款保險制度涉及的金額要遠大于前述基金,對金融體系的重要性更甚,因而問題就格外敏感。
2008年底,存款保險制度的基本框架由央行報送國務院。當時的設計方案初定為,在央行內設一個存款保險基金,而非作為實體的存款保險公司;存款保險基金對于商業銀行的檢查權被大大弱化,基本依賴和監管當局共享的監管信息,將先臨時性推出“全額保險”,將來再過渡到“限額保險”。未來條件成熟時,再設立完全獨立的存款保險公司。
這一妥協的內設基金的方案,回避了和監管當局在監管權方面的沖突,因而在征求各相關部委意見時未遇阻力,最終順利報到了國務院。但由于當時國內外經濟金融形勢復雜而被擱置。
近日,接近央行內部人士認為,得益于近年來的金融改革,此輪全球金融危機,中國金融業并未受到根本性沖擊,金融體系整體穩定,基本具備建立存款保險制度的預備條件。“目前情況下建立存款保險制度,比較容易獲得成功。”
不過,當前金融危機影響尚未徹底滌清,也有觀點認為存款保險推出時機仍需考量。另外,現在農信社改革尚未取得成功,農信社是否參保、保費如何確定,均是問題,小銀行也會受到一定程度的影響;目前尚未形成金融機構退出機制,相關法律框架缺位也將削弱存款保險的效力。
更令人生憂的是,“目前對存款保險制度的方案,整體上和去年底上報時并無大的差別。”接近央行的內部人士說。
“把存款保險基金放在央行內部,容易使人產生誤解。”北京正信嘉華管理顧問有限公司執行總裁孫軍認為,這容易使得外界將存款保險與存款保證金、再貸款等政策工具混淆,認為這也是由政府操作的保障措施。
對比分析：美、德存款保險制度
世界各國的存款保險制度千差萬別，但從政府管理與市場約束這兩個層次來看，不外乎兩種模式：一種是以美國為代表的政府存款保險模式；另一種是以德國為代表的非官方存款保險模式。這兩種制度的運作基本上是成功的。尤其是德國，自建立存款保險制度以來，從未發生過銀行危機。以下從兩國的組織模式、投保方式及保險范圍、保險基金來源與賠付金額、監管環境等四個方面展開對比分析。
（一）組織模式
根據出資方式的不同,各國存款保險機構的組織形式可分為三種：一是由政府出資設立公營的存款保險機構；二是由政府和金融機構共同出資設立公私合營的混合型存款保險機構；三是由金融同業出資設立行業性的民營存款保險機構。美國聯邦存款保險公司（FDIC）是一個獨立的聯邦政府機構，直接由國會負責，并接受美國會計總署的審計。但與大多數其他政府機構不同的是，FDIC從未從國會獲得撥款，其最初啟動資金是向聯邦儲備體系成員銀行征收的保險費和美國財政部1.5億美元的貸款，款項于1948年還清。
德國是非官方存款保險模式的典范。1974年德國建立了現行的自愿存款保險制度。1998年8月，德國頒布實施《存款擔保與投資人補償法》，從而結束了非官方自愿性保險在德國一統天下的局面，構建了強制性存款保險制度。但從德國構建強制存款保險制度的時間及其與原保險體系的關系來看，德國只是為了在形式上符合歐盟要求而建立強制存款保險制度，非官方自愿存款保險仍是德國存款保險體系的主要組成。
（二）投保方式及保險范圍
美國目前大部分存款機構，包括國民銀行、州注冊銀行、住房儲蓄銀行、儲蓄協會、外國銀行在美分支機構等都參加了存款保險。FDIC只對銀行存款人提供保護，不保護非存款債權人或倒閉銀行股東的利益，并且只對支票賬戶、儲蓄賬戶、存單、退休金賬戶等銀行存款賬戶進行保險，對共同基金投資、股票、債券、國庫券等其他投資產品不予保險。
在德國的存款保險機制下，自愿保險原則體現得較為充分。由德國三大銀行業協會構建的存款保障體系對居民、非居民存款，境內、境外存款，本幣、外幣存款均提供保護。
（三）保險基金來源與賠付金額
FDIC的資金由會員銀行提供，2006年數據顯示，其管理著120億美元的保險基金，相當于被保險存款的1%以上，FDIC還有權從財政部獲得30億美元的借款。從1933到1993年，FDIC一直實行統一費率，即根據銀行存款的規模，而不是依據其風險征收存款保險費。統一保險費率征收方案的最大弊端便是誘發銀行道德風險的發生。FDIC根據《聯邦存款保險公司促進法案》于1993年實行基于風險的差別費率，這種以風險為依據的保險費率大大減少了銀行從事高風險業務的動機。
德國三大存款保險機構的資金一般來自于參加保險計劃的會員銀行按一定比率繳納的保險費。德國的存款保險賠付金額與其它國家相比較高。德國私人商業銀行、信用合作社、儲蓄銀行及其信貸銀行的存款者，所受保障的最高限額是所在銀行責任自有資本的30%，而且，那些沒有加入存款保險機制的金融機構，將受到1998年成立的德國銀行賠償機構有限公司的保護。
（四）監管環境
兩國模式均表明監管環境對存款保險績效的影響是相當大的。美國20世紀80年代末的銀行業危機很大程度來自于不審慎監管；而與之形成對照的是德國監管環境良好。德國的銀行協會、審計協會有很強的監管權威，機構之間的合作與協調關系使得處理經營失敗銀行時堅決而迅速；此外，經濟和反破產的立法傾向有助于避免道德風險。因此，像我國這樣制度環境不理想的發展中國家更應當處理好監管與金融自由化、監管與銀行業發展之間的關系。
我國建立存款保險制度的必要性
我國至今仍未出臺存款保險制度，隱含的存款擔保在國內盛行――沒有銀行法或其他政府法規做出存款保險的明確規定，但銀行的經營管理者和存款人都相信在銀行破產時，政府會采取措施保護銀行體系。盡管隱含存款擔保制度與存款保險制度的目標基本一致，但是，從以下的分析可看出，前者的制度效率明顯低于后者。
首先，國內目前的《商業銀行法》規定，一旦銀行破產或面臨清算，個人儲蓄帳戶將優先受償，這實際上是對債權人的不平等。而且，近年來，政府為了償還破產金融機構的個人債權，已經耗費了大量的財政預算。同時，這種隱性擔保造成了破產機構管理責任的模糊化。
其次，存款保險制度所提供的存款保護更為可信。存款保險制度減少銀行擠兌的功能取決于在銀行失敗破產時存款人確信的可獲得保護的程度。明確的存款保護范圍越大，這兩種制度在維護銀行體系穩定性的效率方面的差異也越大。
再次，隱含存款擔保和存款保險都具有保護小儲戶的潛在能力，但存款保險在制度設計上更能實現這個目標。在存款保險制度下，保護小存款人是一種法律責任，并且通過存款保險基金或事后征繳費用來支持。而隱含的存款擔保由于沒有事前確定的規則和程序作為參考，而只是對整個過程進行相機抉擇，并以以前曾發生過的銀行危機事件作指導。
最后，在隱性存款保險制度下，受保護的除了存款之外，還有銀行業本身。然而對銀行業的保護卻只會削弱我國銀行業的國際競爭力，使銀行業更加脆弱。而且，由于在隱性擔保下沒有銀行的直接退出機制，容易導致銀行部門過分臃腫，從而影響銀行的收益能力，而收益率下降又正是導致銀行破產的重要原因。伴隨著《破產法》的起草和出臺，存款保險制度的建立將有助于公平、透明的市場退出機制的形成。
國內存款保險制度的預測和建議
（一）時機選擇問題
上述通過隱含存款擔保制度與存款保險制度的對比，筆者闡述了我國建立存款保險制度的必要性。但必要性絕不等同于緊迫性。實施存款保險制度不宜操之過急（王國剛，2007）。在整個銀行部門運行狀態良好、公眾建立存款保險的愿望并不強烈時引入存款保險機制較為適宜（波多野睦夫，日本存款保險公司副總裁，2005）。如果政府在金融部門運行狀況惡化之后再建立存款保險制度，公眾可能會將這一舉措理解為銀行破產的信號。這便會加重存款人的不安情緒并引發恐慌。我國現今銀行體系較穩定，是政府建立存款保險制度的優良時機。
（二）費率厘定問題
美國在1993年前一直實行單一費率制。然而單一費率制帶來了擴張道德風險的弊端。
基于風險評級的差別浮動費率制才能合理規避道德風險。全面引入基于風險評級的差別費率需要建立在較為成熟的存款保險制度和金融制度之上，而我國存款保險制度尚待建立、金融體制不夠健全。國內學者賀瑛2003年提出了變通的差別費率制，即“有管理、浮動的機構差別費率制”。意在確定一個科學合理的基準費率，以此為基礎，根據保險機構和中介機構對不同類別投保金融機構的風險判斷，適當浮動，在同類金融機構間實行單一費率。需要考慮的是，基準費率該如何核定呢？目前國際平均保險基準費率的核定一般是以儲蓄存款余額為基數，水平為0.5%。考慮到我國銀行風險資產較多，自有資金少，較長時間內仍難擺脫硬負債、軟資產、高風險局面。我國存款保險基準費率至少應為0.5%。當然，有管理、浮動的機構差別費率制只能作為我國過渡階段的權宜之計，隨著銀行體制的逐步完善，應再行推出嚴格意義上的差別費率。
（三）保險范圍問題
存款保險的保險范圍包括兩方面的內容：其一是保險的對象，即哪些金融機構可以成為合格的存款保險者；其二是保險標的，即金融機構的哪些存款種類可參與保險。關于保險的對象，從以下五大類金融機構來考慮。
1.國有商業銀行
國有商業銀行在我國的金融機構體系中占主導地位，沒有國有商業銀行參與的存款保險制度顯然是不完整的，而且也會扭曲其與其他參與了存款保險的金融機構的公平競爭。
2.信用合作社
城鄉信用合作社是當前金融風險的高發區，也是最迫切需要存款保險制度保護的一類金融機構。其數量多，規模小，分布廣。
3.股份制銀行
我國現有的區域性發展銀行、民營銀行、城市商業銀行等，在股權結構和管理上相似，這些股份制銀行經營比較健康，運作比較規范，應將符合條件的這類銀行全部納入存款保險體系。
4.郵政儲蓄
郵政儲蓄的地位較特殊，由于其吸收的存款全部都上交央行，且極少涉及金融風險，所以郵政儲蓄可不納入存款保險體系。
5.國內銀行的海外分支機構和外國銀行在我國的分支機構
我國銀行風險較大，國際信譽一般，而建立存款保險制度可增強海外分支機構的國際競爭力，因此應將其納入存款保險體系，在國外已參加存款保險的機構除外。由于我國金融監管水平不高，存款保險基金有限，暫不考慮為外國銀行的分支機構承保。
存款保險標的應限定為居民儲蓄存款，主要有活期存款、定期存款、定活兩便存款。居民儲蓄存款是我國銀行的主要負債，體現著大多數人的利益。只有保護好這部分存款的利益，才能大大降低由于擠兌引發的系統性風險，為銀行清償債務及重新建立提供條件。從我國目前的匯率風險管理和化解防范能力看，外幣存款納入存款保險體系為時過早，存款保險主要著眼于本幣存款。
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( 一) 具有責任保險的獨特性質
食品安全責任保險是責任保險中的一類，其自然具有責任保險的一般性質，如其具有第三人性，即其承保的是食品企業對作為第三者的消費者的責任，賠償也是針對第三者的損失進行的。且責任保險是一種限額保險，保險公司對賠償的范圍和賠償的金額會有所限制。食品安全責任保險標的也是特殊的，其承保的不是實體性的資產，而是食品安全責任，所以保險公司在經營上需要更加關注法律、市場秩序和食品企業的行為信譽等因素。
( 二) 具有準公共產品的性質
用純商業化的眼光去看待食品安全這個領域是不合適的，食品安全責任保險更應被視為一個準公共產品。準公共產品是指具有有限的非競爭性( 指產品被提供出來以后，增加一個消費者不會減少任何一個人對該產品的消費數量和質量，其他人消費該產品的額外成本為零) 或有限的非排他性( 與排他性相對應，排他性是指排斥他人消費的可能性，即如你在使用一件產品時別人就不能使用，或當你能完全擁有一件產品時，別人就不能擁有) 的公共產品，如教育、政府興建的公園、擁擠的公路等都屬于準公共產品。
對于準公共產品的供給，在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則。食品安全事故的最大受害者是消費者，消費者與食品生產商或是銷售商之間存在明顯的信息不對稱。如果將所有的因食品生產商或是銷售商的故意行為導致的食品安全事故均作為不可保風險，缺乏知情權的消費者就仍然得不到保障。但如果不加區分地對所有食品安全事故都作為可保風險，由于理賠的壓力保險公司就難以持續經營下去，也損害了那些真正可以得到補償的消費者的利益。因此，食品安全責任保險應視為一種公益性的長期性的保險，而不是傳統意義上的純商業保險，所以其才有必要上升到國家層面去推行。
二、食品安全責任保險強制的必要性
強制保險又被稱為法定保險，是由法律規定必須參加的保險。商業保險一般都實行自愿原則，但是對少數危險范圍較廣、影響人民利益較大的保險標的，應當實行強制保險。食品安全責任保險在保障消費者權益、減輕企業的財務負擔和運營風險、輔助政府監管、拓寬保險公司市場等方面具有重要作用，其實施是非常有必要的。在食品安全問題日益嚴重、消費者權益受到嚴重威脅的情況下，該險種強制的必要性也日益凸顯。
( 一) 企業風險意識薄弱，政府監管壓力大有些食品企業在市場巨大利潤的誘惑下，風險意識被削弱，會出現不能嚴格執行相關法規，自我監督管理不到位，規避責任、鉆法律的空子的現象。加之食品行業具有投資較小，見效快，利潤大等特點，行業規模日趨龐大復雜，各類食品生產加工企業數量眾多，小作坊、小企業不勝枚舉，從而造成政府對食品安全監管的壓力大、難度大，僅僅依靠政府的力量難以徹底根治食品安全問題。通過強制性的實施，可以無形地監督促使企業進行規范標準的生產經營，用市場的手段分散食品企業所擔憂的賠償責任。這一方式也可有效地降低政府的監管壓力，政府將更多的精力放在法律制度的完善和宏觀方向的把握監管上。
( 二) 消費者信息不對稱，權益無法得到有效保障企業和消費者之間存在信息不對稱，消費者很難了解清楚企業的生產加工行為，包括企業的違規行為。除此之外食品企業經濟賠償能力有限，大型事故發生時消費者難以得到應有的賠償，即使通過訴訟的手段來獲取賠償是異常困難的，也由于食品安全侵權的受害人范圍廣，賠償額度巨大，企業往往沒有足夠的經濟能力來承擔法律上的賠償責任，由此消費者的權益無法得到保障。強制性的食品安全責任保險除了保障食品經營者免受因承擔賠償責任而導致的財務影響，更重要的是，其更大地保護了受害人利益，尤其是在食品經營者破產不能對受害人承擔責任時。
三、建議
( 一) 保險公司抓好理賠工作，政府協調配合保險公司和政府在該險種推行的過程中需要進行不斷地溝通和磨合，僅一方的努力是難以收到成效的。保險公司須重點抓好理賠工作，只有真正地將理賠落到實處，才能使消費者的利益得到保障。理賠應以群發性的食品安全事故為主導，因為單發性的個體事故很難判斷原因，理賠難度大。群發性事故一旦發生，政府對原因的調查會比較深，能真正做到定性定責，保險公司也就可以在此基礎上進行定損理賠。政府方面，尤其是地方政府應將保險的實施推廣方案與政府監管導向和階段性目標相吻合，因為食品安全保險不是單獨的唯一的解決食品安全問題的手段，僅僅依靠保險是無法解決食品安全問題的。政府應將該險種的推行作為整個食品安全監管體系的一個環節，并在實施過程中使其與食藥監管部門、工商部門等重要職能部門緊密配合，最大化體系的功效。
一、我國社會保險基金監管原則
1.審慎原則。
近年來，社會保險基金收繳結余規模日益龐大，基金監管壓力日益增強，如出現問題勢必會給國家安定及社會穩定造成嚴重影響，由此社會保險基金監管機構應當提升對社保基金的重視程度，以嚴格的監督，審慎的態度，檢查監督社保基金，確保基金的完整、安全、保值增值。
2.法制化原則。
在法律法規的基礎上，以《憲法》、《社會保險法》為根本，其他相關法律法規為輔助，保障社會保險基金監管的權威性、獨立性，最大限度的保護基金的安全及保障廣大勞動者的社保權益。堅決制止一切干涉基金監督檢查的違規違法行為。
3.科學性原則。
為更好的監督檢查社保基金的營運管理，適應時代的發展和要求，社保基金監管機構應當采用先進的科學信息技術手段，依托嚴密、完善的法律監管體系和科學、規范的監管指標體系，不斷提升基金監管的質量和水平，確保社會保險基金發揮更大的“穩定器”作用。
4.公平公正原則。
社會保險基金監管機構要按照客觀、平等、公開的原則，運用行政、經濟、法律及科學手段依法履行監管職責，對基金的經辦機構、管理機構及投資運行機構進行檢查監督，杜絕違規違法的現象發生。
二、我國社會保險基金監管的主要內容
我國社會保險基金監管的主要內容，包括基金監管組織體系的建立，監管法律法規的制定完善，設定科學合理的監管指標體系，確立監管原則，建立運作規范、監控有效、管理科學的基金收付、投資運營體系，確保監管執行力隨著國家經濟發展趨勢、人民民主訴求的提升而不斷與時俱進、不斷提高監督管理水平，對基金的各方參與機構給予行政、法律監督檢查，確保基金的安全完整，維護廣大參保者的合法權益，保證社會保障制度安全有效長期運行，進而維護國家穩定、社會安定、人民安康。
三、社會保險基金監管的特殊性及必要性
1.社會保險基金監管的特殊性。
社會保險基金是國家運用政府公共管理職能，依據社會保障法律規范，依法進行籌集，對參加社會保險的參與者因暫時或永久失去勞動能力或勞動機會所給予的社會救助和津貼的資金。因此，社保基金的監管也就賦予了國家行使政府公共職能的角色。社會保險不同于商業保險，不具有商業利益的追求，是國家為了維護統治給予人民的一種公共權益，為了保證權益的長久穩定，需要社保基金的堅實支撐，由此，社保基金是社會保險制度長期有效運行的物質基礎。社會保險是全民參與的保險，具有積累金額大、涉及面廣、時效性長的特點，隨之而來的社會保險基金監管也就賦予了重要的角色，是社會保險制度建設的重要組成部分，對社保事業發展具有重要影響，與國家發展、人民利益關系密切。
2.社會保險基金監管的必要性。
社會保險與商業保險具有明顯的不同，商業保險作為商業機構，在市場環境下具有趨利的天生傾向，面對社會利益敬而遠之，這一問題對商業保險機構來說是普遍存在的，面對社會大眾權益的投資回報明顯低于商業保險的投資回報要求，催生了現代社會保險制度。根據所有權、運營權、監督權的不同，將基金的征繳、經辦、運營牽涉到的不同類型主體予以分離并相互制約，從而分化運營帶來的風險。加強社保基金監管，首先是國家管理的需要。社會保險基金是百姓的“養老錢”，百姓的“養老錢”出現問題，將會對人民的生活、社會的安定、國家的穩定產生嚴重的負面效應，導致民心不穩、社會動蕩。其次，是為了確保社會保障政策的貫徹執行，準確有效的對社會保險基金管理、營運狀態進行評價分析，找出實際與預期的偏差，分析偏差產生的原因及可能產生的危害，及時制定相應的對策，降低分散社會保險基金的投資運營風險，確保基金的保值增值。最后加強監管有利于遏制侵害社保基金的不法行為，減少基金的損失，提升社會保險基金管理機構、經辦機構及營運機構的嚴肅性和自律性。
四、完善社會保險基金監督管理體系
經過近二十年的發展，我國社會保險組織體系日趨成熟，社會保險監管體制漸趨完善，規劃統一、執行有序、管理規范。以人力資源社會保障部門為主導，政府財政、稅務、審計相關部門參與，社會輿論監督，各司其職、各盡其能的社保基金監管體系。同時運用先進的網絡技術科技手段進行監督管理。
1.人力資源和社會保障部門是我國社會保險基金的行政主管部門。
《國務院關于機構設置的通知》規定，人力資源和社會保障部負責統籌建立覆蓋城鄉的社會保障體系。會同有關部門擬訂社會保險及其補充保險基金管理和監督制度，參與制定全國社會保障基金投資政策。負責社會保險基金預測預警和信息引導。
2.財政監督。
財政部門作為國家財政收支管理的“大管家”，對社保基金安全負有重大監管責任，是主要監管者。財政部門不但管理社保基金專戶的預決算、支付、結余情況，還要對各項社保基金政策法規執行情況進行監督檢查，確保每一筆社保資金的安全完整，責任重大。
3.審計監督。
我國審計法規定審計機關負責對社會保障基金的財政財務收支進行審計監督。隨著我國經濟發展，社會保險基金規模不斷擴大，社保案件日趨增多，社會對社保的關注度也越來越高，民眾的參保意識也越來越強，作為國家民生建設的重要部分，社保基金的安全顯得更加重要，由此，社保基金審計已經成為審計機關的重要工作。
4.社會監督充分體現了社會保險基金公正性的外在要求。
一、醫院醫療保險管理信息平臺建設的必要性
我國的特色基本醫療保險體系的信息化平臺構架近些年來已經初步形成，同時從制度上也已經基本實現了城鄉地區的居民全覆蓋，從而實現了對廣大人民群眾的醫療保障服務權利得以實現。此外，我國的醫療人員整體素質和水平的提高和醫療設備以及設施的完善也進一步實現了醫療服務的完善和發展。但是我國的整體醫療資源明顯存在資源分配不均衡的問題，很多的異地就醫以及轉包就醫類人數不斷增加，從而進一步加大了醫保的審核以及醫保整體的結算工作量和工作難度加大，同時，整體的監管工作也沒有實施到位。
醫療保險網絡的信息平臺系統化實施主要是通過醫保過程中的結算環節以及相關業務深入醫院端口來保障完成，從而實現工作效率的提高。面對各類不同的參保人群，醫院的醫保部分應該有針對性的安排專人進行結算作業，同時出具不同的證明資料，完成各種不同的對賬工作和報表發票管理工作。只有建立信息化的管理平臺才能實現對管理效率管理水平的提高，所以，醫院醫療保險管理信息化平臺建設已經成為一個重點性工作。
二、建立醫院醫保管理信息集成平臺
1.業務流程。醫院醫保流程都需要首先對參保人員進行消費明細參照分析，對具體的消費金額進行總結計算，之后按照醫保政策規定的報銷比例以及相應的結算方式進行結算，完成最終的結賬。第二步，完成與醫保管理中心的各類相關醫保對賬信息確認流程，需要將醫保參保人員的具體消費明細以及醫院端口的對賬信息進行上傳，最終實現在醫院醫保數據管理中心的信息儲存以及信息統計審核工作，最終完成醫保結賬。
2.構建合理的應用信息平臺架構。從組成模塊角度分析，合理的應用信息平臺構架主要包括了信息寄存器、業務邏輯控制模塊、傳輸邏輯控制模塊、安全控制模塊以及安全控制模塊。信息集成器是從醫保中心進行下載，之后進行信號接受。通過信號的轉換以及最終儲存來實現信息處理，最終供給醫院端口進行醫療實際參保人員的相關業務管理。此外，在醫院端口，應該從實際的業務規則產生數據入手，轉換成為醫保中心可以進行處理和最終需要的數據。在此過程中需要進行安全監控和傳輸的邏輯控制，最終才能實現指定醫保數據中心的信息接收；業務邏輯控制模塊分析發現，在醫保中心進行參保的人群存在較大差異，同時人員的類別差異較大，從醫院的醫療端口實際需要的業務流程和業務服務類型也存在較大差異。
存款保險制度是國家為了保護存款人的利益和維護金融秩序的穩定，而建立的一種在銀行因意外事件破產時進行債務清償的制度。長期以來，由于我國都沒有建立自己的存款保險制度，政府事實上以國家信用為銀行提供保險，一旦銀行陷入經營困境時，政府就會干預以保護儲戶利益，以實現金融體系穩定的目的。作為一種市場化的風險轉移和應對機制，存款保險在分散儲戶風險、補償儲戶損失、增強儲戶信心和提高商業銀行綜合治理能力等方面發揮著重要作用。隨著我國市場經濟的發展和我國金融業市場運行機制的全面建立，我國必須要建立自己的存款保險制度。然而在我國，由于制度創新方面的不足，使我國存款保險制度遲遲不能建立。本文以制度經濟學理論為基礎，從存款保險制度的供給與需求角度分析當前我國建立存款保險制度的必要性與可行性，為我國存款保險制度的建立提供政策思路。
二、新制度經濟學及制度變遷理論
從制度變遷理論出發，能夠探索出存款保險的本質屬性和含義。
制度是一種社會博弈規則，是人們創造用于限制人們相互交往的行為框架。制度變遷有兩種類型：一種是誘致性制度變遷；另一種是強制性制度變遷。誘致性制度變遷是指一部分人為了獲得制度變遷的收益，自發地推動和采用現行制度之外的新制度。強制性制度變遷是統治者在既有能力又有愿望推行制度變遷的條件下，依靠國家權威、強力而推行。
制度經濟學認為，制度均衡是指在既定制度安排和制度結構中的各種交易主體均無意或無力改變現行制度的動機和能力，制度從總體上處于邊際收益等于邊際成本的狀態。在社會發展過程中，制度非均衡是一種“常態”，而制度均衡則是一種暫時的、理想的狀態。在短期內由于受制于制度供給主體的制度變遷交易成本，制度的非均衡不一定會引起制度變遷，但從長期來看，制度非均衡必然引起制度變遷。
三、從制度變遷的角度看我國當前建立存款保險的必要性與可行性
存款保險制度有顯性和隱性之分，對于顯性存款保險，其可以避免儲戶利益遭受嚴重損失，提高公眾對銀行體系的信心和維護金融穩定，所以顯性的存款保險制度和金融穩定之間存在很大的正相關性；對于隱性的存款保險制度，由于政府事實上以國家信用為銀行提供保險，在銀行陷入困境時，一般會干預以保護儲戶利益，必要時動用財政資金對其進行援助，實現金融體系穩定的目的。由于顯性存款保險制度的優越性，從上世紀九十年代中期以來，已陸續有約40個國家和地區建立或改革存款保險體系。
隨著國內外經濟因素和金融機構內部各要素的變化，我國存款保險制度即將作為一種新的創新制度出現了。存款保險在保障住戶利益；完善金融機構體系，促進銀行間競爭；化解金融風險；深化金融改革；加強金融監管方面正將顯示出自身的力量。可以說，存款保險的產生與發展就是制度創新的結果，是在一定制度環境下的創造性變革，是制度演化規律運行的必然。
（一）我國當前面臨制度存款保險的需求。存款保險制度的好處不僅為農民享有，也為全體社會成員所享有，具有外部性特征。我國現階段金融市場為投資者提供的安全投資機會有限，存款仍然是大多數居民的主要選擇，支付風險對存款人造成的損害在中國顯得舉足輕重。同時，我國當前商業銀行的風險管理水平不甚理想，上世紀九十年代末以來，一些金融機構已發生支付危機，無法償還到期債務。再加上我國當前金融監管水平不是很高，要做到信息的充分披露尚有一大段距離，這樣的金融環境下不依靠存款保險很難保護存款人的利益。
自2003年銀監會成立以來，中國銀行業監管按照“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監管理念，通過借鑒國際先進做法，完善了風險監管核心指標體系，改進了對銀行業金融機構的現場檢查和非現場監管等，這使得我國銀行業監管水平有了很大提高，為存款保險制度的建立奠定了良好基礎。然而，銀監會要發揮對銀行的監督管理職能，一大任務就是建立存款保險制度和組建相應的存款保險機構，將這一高度專業的職能從監管部門分離出來，才能提高對風險機構的救助和處置效率，提高監管能力。所以，我國當前上到監管主體，下到各經濟主體都存在著對存款保險制度的強烈需求。
（二）我國存款保險制度存在嚴重的供給不足。我國當前的顯性存款保險制度的供給幾乎為零。當前，由于存款人把銀行信用等同于國家信用，不會對所要存款的銀行效益狀況和經營風險狀況給予太多的關注，所以無法制約銀行從事那些具有高回報的高風險業務。同時，銀行監管當局無法通過實施差別保險費率等監管辦法來抑制各銀行的道德風險動機，而在單一的零費率制下，各銀行無需為自己的過度冒險行為承擔成本。這使得我國金融經濟的運行處在巨大的隱患之中。
一直以來，國家基于各種理由沒有在我國建立存款保險制度。吳軍和鄒恒甫對存款保險、道德風險和銀行最優監管三者關系進行了模型分析，得出在目前的隱性存款保險制度下，政府對經營失敗銀行儲戶賠付率為100%，銀行的最優監管水平會隨著隱性存款保險制度向顯性存款保險制度轉變而提高。因此，實施顯性存款保險制度可以規避道德風險，維護金融穩定，降低監管者的成本。
（三）我國存款保險制度的建立在當前具備可行性。我國以前實行的是“大統一”的國家直接金融管制，隨著我國各類金融機構陸續出現，同時各金融機構逐漸成為獨立經營的經濟法人。在這種情況下，如上所述，我國存款保險制度的供需存在著嚴重的不均衡，存款保險就是針對風險防范制度供求不均衡的一種反應。
然而，供需的不均衡并不足以說明制度的出現具有可行性，制度創新最后的成功離不開其他先決或輔助制度條件的建立。當然，我國當前已經具備了建立存款保險的硬性制度條件。
這主要表現如下；國有商業銀行實施了股份制改造并取得成效，中行、建行、工行已相繼完成改制并上市；農村信用社改革試點全面鋪開，其他商業銀行也在深化產權制度改革和加強內部管理，風險控制和自我約束機制正在逐步完善；已形成以國有商業銀行為主體，其他銀行類金融機構并存的多層次金融機構體系。這些銀行類金融機構的股權趨于多元化，歷史包袱已摘除，在金融市場上是相互獨立的競爭主體，優勝劣汰的規律已經顯現，經營不善金融機構的市場退出機制也在建立之中，銀行不倒閉的神話已被打破，社會公眾的金融風險意識已經明顯增強。
所以說，就目前情況來看，我國建立顯性存款保險制度的條件已經成熟。我國建立存款保險已具備可行性。
