時間：2023-07-30 10:16:20
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(一)績效審計被重視程度還顯得不足夠
我國財政扶貧的資金審計工作，其主要目的就是為了強化財政扶貧資金的支出管理，從而使財政扶貧資金得以有效落實。但現階段，很多審計部門并沒有真正意識到財政扶貧資金的績效設計工作的重要性，因此其績效審計力度也隨之大打折扣。例如對于扶貧資金究竟取得了多大的成效或者是不是取得了預期效果，都沒有設立相應的考核制度進行績效審計。目前，隨著我國政府部門的改革，扶貧資金的收支真實性已經得到了基本保障，但是財政扶貧資金的績效審計工作還需進一步強化。
(二)審計的深度和力度還不夠
對于績效的管理止于事后的總結，缺乏事先的計劃和事中的控制。因為事后的總結從方法上來看更加方便，相關的資料和數據的采集也較為容易，因此很多的審計部門主要進行的是時候的管理工作。但是對于資金使用的事先規劃和事中的控制不夠重視，導致資金雖然支付了出去，但可能并不能起到實效。這也是目前很多地區扶貧資金使用成果不高的重要因素之一。忽視了政策和制度對扶貧資金使用效率的影響。由于審計部門的一些限制或者審計人員的觀念問題，審計人員更偏向于對資金的使用上來對資金的運用效率進行考量，而非對當地政府的政策情況和相關管理方式對扶貧資金利用效率的影響方面考慮。比如說，當地政府對于特定產業的市場沒有引導和管理，那么扶貧資金用即使投入到位，也難以取得投入實效。更多的考慮短期的經濟利益，而忽視了長遠的生態和社會發展。對于那些顯得較為長遠的扶貧效益如環境保護、地區文化建設等這些情況，一方面難以對其效益和投資的成果加以評價，另一方面產生經濟效益的速度又非常慢，由于目前審計部門的通常工作模式的原因，審計人員在審計的過程中就會更多的考慮那些關于直接的經濟效益的問題，而不重視那些為長遠利益而服務的項目。
(三)審計結果公開程度不高，社會影響力相對偏弱
目前來說，我國的財務活動公開化正在如火如荼的推行之中，各級政府部門也積極的公開了自身的財務情況，讓人民大眾來進行監督。然而對于扶貧資金的審計工作來說，還存在著一些問題。首先，公開的審計報告內容不多。報告提出的問題不多，涉及到實際情況之處也顯得比較少。很多審計活動對相關管理部門的提議和建議都不夠有可行性，很多都不貼合實際政府工作的情況，缺乏價值。其次，審計機關是受到當地政府所領導的，審計報告是否要披露也要在政府核準，這樣很多的問題實際上是不能夠在被公開的審計報告中出現的。最后，審計部門的報告結果難以取得成效。在很多時候，由于政府部門的體系或其他原因，審計部門在審計報告的制定中顯得比較困擾，同時很多對策都不能得到政府部門的采納與實行，導致審計人員缺乏制定報告的工作熱情。
二、加強和改進財政扶貧資金績效審計的措施
(一)充分認識扶貧資金績效審計的重要意義強化績效審計意識
對扶貧基金使用的審核與監督能有效提高扶貧基金的運用效率。扶貧基金是有限的，但是卻承擔著諸多的責任，這就需要審計機關用監督和報告制作的方式，來對扶貧資金的運用做出管理，提高扶貧資金的使用效率。審計報告的作用就是通過對審計內容的分析與評判，得出對扶貧資金的分配建議與意見。最后，扶貧資金的績效審計也是提高政府行政效率的必經之路。扶貧基金使用過程的公正，有效，透明，干凈，這些都是人民群眾關注的重要問題，沒有審計部門的監督與規范，這一切就無從說起。審計部門只有進行審計和監督，政府部門的資金運用才能提高效率，變得更加透明，同時也減少了可能出現的腐敗行徑。
(二)開展績效審計監督和評價，深化績效審計深度和力度
首先是要提高事先預測與事中監督的比重，使審計過程覆蓋到整個的扶貧資金運用過程之中，對各項資金的使用目的和使用的情況進行觀測，全面的發現資金運用之中的各項問題，在項目實施之前就預先提出那些可能會產生的問題，從而盡早的作出改進。其次是對于改進方法的建議全面化，對于資金的利用和運作，不能簡單的只考慮資金問題，更要更多的從政府的政策與當地整體的大環境的方面來進行考量，很多的資金運作方案，很可能因為政府的相關政策與制度關系而變得效益過低或者不大便利，考慮到這一點，才能夠全面的得出改進資金運用方法的建議。最后，對于長遠利益也展開工作，對長遠利益的投資必要性加以關注。就如今的情況來說，事實上對短期利益的扶貧資金使用方法已經非常完善。因此就需要審計機構加強對長遠的社會效益與環境效益的關注與支持讓對扶貧資金的使用效益的衡量更加立體化全面化，這樣才能正確的對扶貧方案進行衡量。
(三)提高審計結果利用水平
一方面，要提高審計報告的質量，真實的反映審計的結果和政府機構對資金的運用情況。而后也要提高審計報告的公開化和真實化，政府部門要跟隨政務工作公開化的要求，將政府行為透明化，公開真實的審計報告結果，讓人民群眾能得到真實的扶貧資金使用結果。之后也要注意對審計結果運用的加強，在這過程中，可以采用多種方式，與上級部門加強溝通，與紀委或者其他相關監管部門建設消息渠道，讓審計的意見能夠得到更好的實行，審計中發現的問題要能夠及時的得到解決。最后，可以由審計署定期將各級審計機關全年扶貧資金績效審計結果進行匯總梳理和深度分析，由此歸納出具有普遍性，典型性及傾向性問題，深入剖析問題產生的原因，力求從體制、機制、制度層面提出合理化的、切實可行的審計建議，形成年度扶貧資金績效審計匯總專題報告，上交給上級的政府機構來進行核對和工作成果的評價。
三、結束語
張震宇向記者舉了一個例子：“《國務院關于2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，審計署重點抽查的17個省40個縣2013―2015年的50.13億元扶貧資金中，有8.7億元扶貧資金閑置或損失浪費，占比17.35%，閑置最長的逾15年。扶貧資金的閑置，很大程度上意味著相關工作的停滯，不僅增加了資金的占用成本，造成了資源浪費，更影響了國家宏觀政策的實施，甚至延誤發展機遇和扶貧戰略的推進。”
張震宇認為，扶貧領域資金結存偏高的原因主要有四個方面：一是項目實施困難較多。有些扶貧項目要求直接幫扶到戶，有的地方統計外出務工收入只憑當事人自己申報，由此確定的貧困戶群眾公認度不高，基層干部開展工作困難，致使項目整體推進受阻。二是扶貧政策不盡合理。扶貧資金使用政策調整變動，使有的項目不符合調整后的條件，難以繼續實施；有的政策不符合農村實際情況，很多貧困戶不愿接受。三是項目流程歷時較長。扶貧項目從申報到資金劃撥、具體落實，往往經歷一個較長的周期，導致扶貧資金超出規定的使用周期而滯留。四是一些扶貧項目不接地氣。審批實施后產品沒有市場，產生不了經濟效益，致使項目終止，導致扶貧資金結存滯留。五是企業多口申報。因有關職能部門的信息不共享，導致項目重復審批，重復補貼。
為此，張震宇建議從四個方面加強扶貧領域結存資金的管理使用：
一是精準發力，建立切合實際的扶貧項目庫。建議在扶貧開發中妥善處理政府和市場、青山綠水和金山銀山、扶志與扶智、當前和長遠的關系。在科學論證的基礎上，對政府、企業及社會的各類扶貧資金和項目進行整合，建立可動態調整的不同行政層級的扶貧項目庫，面向全社會公布，供貧困地區貧困人口自主x擇，真正讓貧困群眾成為扶貧開發的參與者、管理者和受益者。
二是簡化程序，加快扶貧資金撥付進度。河南蘭考對扶貧項目資金實施“村級決策實施、鄉鎮統籌審批、縣級監管備案”，使扶貧資金到位更快，扶貧項目更接地氣，老百姓更歡迎。建議結合財政管理體制改革和財政專項扶貧資金管理體制改革，做好扶貧項目資金的權力下放和資金整合工作，簡化資金撥付流程，爭取將本年度的各級扶貧資金在當年的上半年下達并撥付完畢，留給縣級以下政府和部門較為充裕的資金安排和使用時間。
【關鍵詞】 縣級;財政;扶貧
我國政府高度重視扶貧工作,黨的十七大對扶貧開發工作提出“一個目標,一個加大、兩個提高”的新的奮斗目標和任務,為實現新的目標,我國財政除加大財政扶貧資金的投入外,加大財政轉移支付力度,采用多種優惠措施給予貧困地區財力支持,使扶貧工作取得了顯著的成就,貧困人口數量大大減少。但是,隨著扶貧工作的深入,出現了貧困人口反彈等新的問題,扶貧工作仍然十分艱巨。縣級財政作為財政扶貧中的具體工作落實層級,掌握著農村基層第一線的貧困狀況數據、負責扶貧項目的選擇和申報、扶貧資金的管理等基礎性工作。做好縣級財政扶貧工作,對探索創新財政扶貧機制,應對致貧因素由普遍性到多樣性的變化,有效整合扶貧資源,提高財政扶貧效率,推動“大扶貧”,進一步深化扶貧工作具有十分重要的意義。
一、當前縣級財政扶貧工作面臨的問題和困難
(一)財政扶貧資金投入規模不能滿足其扶貧的實際需求
縣域經濟是以農村經濟為基礎的區域性經濟,農村貧困問題是縣級財政扶貧所要解決的主要問題。由于農村區域廣泛、貧困問題多樣,涉及貧困人口較多,所以需要大量的財政扶貧資金。目前,中央財政加大了對扶貧資金的投入,但是財政扶貧資金分配是中央以省為單位撥付,資金是以項目為依托層層下達到縣。這樣,縣級財政必須首先申報項目,經審批才能爭取到相應的專項資金。在這個過程中,項目的資金規模和投向是受上級扶貧規劃和導向約束的,特別是很多縣財政困難,很難達到上級對項目配套資金的要求,這使得縣財政能申請到的財政扶貧資金供給有限,與其實際需求矛盾較大,不能滿足其扶貧的實際需求,制約了扶貧工作的展開。
(二)目前的財政扶貧開發不能動態、全面覆蓋貧困群體
首先,開發式扶貧對特困人群扶貧效果較差。目前,中國的扶貧工作是以現行的對貧困的定義為基準的(2007年,我國的貧困線劃定在年人均收入1 067元人民幣),以人均年收入劃分為絕對貧困人口和低收入人口。為幫助貧困人口年收入達到溫飽標準,現在的扶貧主要是以開發式扶貧為主,特別是在農村扶貧工作上,更是以基礎設施建設改善自然生產環境、結合地方特色發展農業產業化作為扶貧開發的重點工作。這些扶貧工作在對因基礎設施條件差、經濟開發嚴重滯后為主要因素而導致貧困的人口脫貧工作上取得了良好的效果。但是現階段扶貧的對象更多的是以非經濟因素(年老、疾病、殘疾喪失勞動能力,自然災害,醫療,教育等)為主要原因而導致的特困人群,開發式扶貧工作中的很多有力措施如扶貧搬遷、小額信貸、扶貧貼息等,對真正的特困人群還難以滲透,難以取得良好的效果。其次,貧困人口管理水平較差。由于縣級財政扶貧工作的管理水平比較有限,在扶貧人口認定和管理上不能及時掌握已經脫貧和新增加貧困人口,不能及時更新信息,這使得財政扶貧的力量不能完全用在所需人口上,出現扶貧資源的浪費和相對不足。
(三)扶貧項目管理不甚完善
首先,目前的扶貧項目的申報脫離實際。由于目前扶貧項目采取的是申報制度,縣、鄉向上級申報扶貧項目,主要是根據上級扶貧項目范圍、意圖編報項目,項目從申報到批準實施缺乏群眾的主動參與。由于受上級安排項目范圍所限,出現部分項目與各地實際需求相差較遠,與貧困村、貧困人口脫貧的實際需求相差較遠的問題。其次,在項目實施過程中管理不善。雖然目前縣級政府都制定了扶貧項目管理規定,但是在項目具體建設和實施過程中,存在著一個項目多頭投資重復立項、項目招投標不能嚴格按照市場經濟規則進行、部分項目實際建設情況與立項申請偏離較大、部分項目建設質量不合格等一系列問題,影響了扶貧項目的正常建設。再有,項目評級和監管有待加強。在項目的建設結束時,項目管理部門因報審時間等原因不能完全按照管理規定進行項目的驗收和審計,使得有些項目完工不達標但仍然投入使用。同時由于缺乏對項目實施的正確評價和后續管理,出現了扶貧項目使用不善等一系列問題,這使得扶貧項目不能取得預期作用,影響了扶貧效果。
(四)財政扶貧資金管理有待加強
財政扶貧資金的使用是影響扶貧工作的重要因素,為達到好的扶貧效果,就必須管好用好財政扶貧資金。但是,基于目前縣級財政管理水平比較有限,在扶貧資金管理上還有待加強。首先,在資金到位上,由于財政扶貧資金經由省、市才能下達到縣,中間環節較多,扶貧資金撥到縣財政,然后再由縣財政負責發放到項目負責單位,這導致資金到位通常會晚于項目建設的時間進度需要,影響項目的正常建設和使用,延緩扶貧工作的正常開展。其次,資金使用管理有待加強。根據各級財政扶貧資金管理辦法,財政扶貧資金根據項目使用規定進行發放,但是在操作中,項目實施部門出現了不按項目進度使用資金、不按規定使用資金、虛假報賬等問題,存在“擠占挪”現象。再有,資金使用的審計監督需要加強。根據有關規定對財政扶貧資金使用情況必須進行審計,但是實際操作中,存在著縣級財政和審計部門對項目審計不嚴、審計意見反饋整改效果差的問題。最后,目前縣級財政扶貧各專項資金多部門管理,容易出現對同一項目重復投資的問題,浪費有限的扶貧資金。
二、新形勢下縣級財政扶貧對策
(一)加大財政投入力度,完善財政投入機制
1.增加財政扶貧資金投入、多方籌措資金
首先,縣級財政部門必須充分重視扶貧工作,把財政扶貧資金投入列入年度財政預算,并根據實際需要增加相應投入。其次,在取得上級財政資金上,加強扶貧項目的篩選,加強與上級扶貧部門的溝通,提高資金取得量。再有,進一步拓寬財政扶貧的融資渠道。要積極發揮財政扶貧資金“四兩撥千斤”的作用,不斷增加財政貼息資金的安排規模,積極穩妥地推廣扶貧到戶的小額信貸,支持貧困農戶發展生產。同時,貫徹“大扶貧”理念,積極發揮社會力量,增加社會 扶貧投入。
2.建議取消項目配套資金
扶貧資金一般都要求縣、鄉、村配套以加大扶貧力度,提高扶貧工作責任感,想法是好的。但就貧困縣來說,財政收支矛盾十分突出,縣、鄉財政運行非常困難,許多村債務負擔沉重,所以縣、鄉財政和貧困村根本拿不出錢來配套。貧困縣為爭得資金,多數項目匹配資金都是虛配。由于資金不能全額到位,出現調整項目,減少項目投資額現象,項目實施達不到上級要求。為保證扶貧資金足額到位,扶貧項目工程按規定實施,減少貧困縣財政壓力,應本著有多少錢安排多少事的原則,不能強行要求配套,取消或減少貧困縣項目配套資金。
(二)健全瞄準機制、加強救助式扶貧
1.對貧困人口應分類扶貧,以救助式扶貧為主
以收入為標準的扶貧分類不能有效地反映貧困人口形成、變化的規律,也不利于認識現階段貧困人口的現狀和特點。建議貧困人口的分類應從導致貧困的原因入手,將貧困人口根據致貧因素進行分類,分別采取不同的扶貧政策:一是對由于年老、重大疾病、殘疾等喪失勞動能力的貧困人口直接提供扶貧資金,建立健全最低生活保障制度,完善農村低保,建立動態的低保管理制度;二是對由于自然災害、醫療、教育等因素致貧的貧困戶,尚有勞動能力的應該開展救助式扶貧,如自然災害救助、大病救助等,幫助貧困人口渡過難關;三是對其它有生產能力的貧困人口,可以通過增加生產性資產(如小額貸款、種養業項目資金)或提高現有資產的生產率(如基礎設施建設)進行扶貧。
2.建立和完善扶貧進入和退出機制
近些年,經濟高速發展、社會快速進步,特別是社會主義新農村建設的全面展開,貧困村、貧困人口也相應發生變化。但是從2001年確定貧困村和貧困人口后,很少根據經濟社會的發展和貧困村及貧困人口的變化及時作出調整,使原來貧困的村、戶現在已脫貧的還在享受著扶貧幫助,而新出現的貧困村、戶卻無法得到扶貧的關愛。為最大限度地發揮扶貧作用,應當建立和完善扶貧進入和退出機制,縣級扶貧部門應系統掌握貧困情況,及時更新貧困信息,對貧困村和貧困人口三年一大調整,每年年初對貧困人口進行一次小調,新貧的進入,脫貧的退出,做到動態管理,讓每位貧困人口都能得到扶貧的救助。
(三)強化項目操作,建立完善嚴密的運行體系
一是建立健全項目庫儲備和申報、審批制度。在項目確定過程中,要最大限度地讓貧困人口參與扶貧項目的確定或選擇,根據貧困戶和貧困村的實際需要和意愿,確定扶貧項目。為確保扶貧項目可行和有效,上級根據貧困縣申報項目進行考察論證后再批復實施。充分考慮貧困縣的實際需要,實行上級確定資金、村級上報、縣級審批項目制度。建立項目庫,凡是納入項目庫的項目才可審批審報,對一經確定的扶貧項目不能隨意調整,如確需調整,必須經上級業務主管部門進行審批。每個項目的申報必須有項目內容和輻射帶動貧困戶作為申報、審批的依據,使扶貧項目制定最優化。二是要根據每個項目的特點,研究制定不同的項目運行程序,分別從前期準備、組織實施、檢查驗收、賬目處理和歸檔立卷五個環節進行嚴格把關。三是根據不同項目,研究制定嚴密的檢查驗收程序,實現縣建檔、鄉建簿、村建冊、戶建卡的規范化一條龍管理。四是要加強項目的后期審計和使用跟蹤調查。
(四)完善扶貧資金管理,提高扶貧效果
首先,為解決資金下達慢的問題,縣級財政部門應積極開展網上申報、審批,簡化辦事程序,每年年底前完成下年項目規劃、申報,翌年上半年完成資金計劃下達,確保項目早啟動,早實施,貧困農戶早受益。其次,建立精細化管理機制,對資金運行實行全過程監管。要嚴格按照《財政扶貧資金管理辦法》的有關規定,對扶貧資金專戶實行封閉運行,提高使用效益。財政部門要實行“撥付――兌現――公示――報賬――檢查――審計”的財政扶貧資金全程動態管理機制,按項目建設進度撥付,按資金使用情況報賬。推行“財政扶貧資金監管信息系統”,完善財政扶貧資金和項目公告公示制度,強化社會監督。再次,建立健全科學實用的項目監督評價制度,根據農村的實際情況,改進審計制度。同時,針對扶貧資金部門化、專業化和部門切塊管理情況較為嚴重問題,建議縣級政府牽頭,整合各部門扶貧資金,取消、合并有關扶貧專項如以工代賑,從程序和用途上統一資金分配,在現有體制下由財政牽頭各部門資金打捆下達。
【參考文獻】
[1] 李元江.完善財政政策 推進扶貧開發[J].財政研究,2005(05).
關鍵詞：扶貧資金；績效審計；全覆蓋
一、引言
在2015年的政府工作報告中，總理指出，今年要完成1000萬以上農村貧困人口脫貧任務，扶貧任務仍然艱巨。由于扶貧資金直接關系到人民的生活水平，關系到國家穩定，關系到社會的和諧，需要審計部門對扶貧資金進行審計。黨的十八屆四中全會提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。這對扶貧資金的審計又提出了新的要求，扶貧資金作為公共資金，又關系到民生大計，實行審計全覆蓋是必然趨勢。
二、扶貧資金績效審計的現狀
2013年12月28日，國家審計署了《審計署關于19個縣2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結果》，這是國家審計署首次公布與扶貧資金相關的審計結果公告。該審計結果公告包括了對19個縣財政扶貧資金進行的審計，審計結果報告中對扶貧資金的使用基本情況進行了闡述，提出了審計中發現的問題，發表了審計意見，并對審計反映問題的整改情況作了陳述，這是目前關于扶貧資金審計國內最權威的審計結果公告。通過對這19份審計結果公告的研讀以及可獲得的一些其他方面的資料，可以總結出目前扶貧資金審計的一些特點。1.時間維度審計工作集中在事后績效評價。對于現有的扶貧資金績效審計，無論是審計署組織的還是地方審計機關組織的，都集中于事后評價。績效審計事后評價的重點集中在貧困人口的減少數、貧困發生率的變化、GDP的增長幅度、扶貧項目投入后基礎設施的增加等。因為對扶貧資金進行事后績效評價，審計證據的獲得比較容易，審計評價標準比較直觀，審計工作的開展也相對簡單且容易出成效。但對于扶貧資金的績效審計，扶貧資金從投入到分配使用，每個環節都影響扶貧資金的績效。僅僅關注事后績效評價，使得審計的職能停留在監督評價的層面上，審計關口靠后，對于扶貧項目開展中出現的問題無法及時止損。2.空間維度（1）只對重點項目、重大項目進行績效審計。在扶貧資金審計實務中，審計機關往往只選擇重點項目、重大項目進行績效審計，對其他相對不那么重大的項目只進行財政收支審計或者干脆不進行審計。針對貧困地區的扶貧項目眾多，扶貧資金的流向眾多，審計資源與審計的需求之間存在矛盾，對于審計項目，未能實現全覆蓋。隨著國家對扶貧事業的重視，扶貧資金的總量和增量只會日益增加，扶貧資金涉及的扶貧項目及范圍也會更加廣泛。由于扶貧資金的重要性及特殊性，扶貧資金審計全覆蓋是大勢所趨，是審計機關必須面對的一項長期任務。（2）重經濟效益的評價，輕社會效益、生態效益的評價。現階段的扶貧資金績效審計在對扶貧工作成效上的評價是比較片面的，主要集中在對經濟效益的評價，如貧困地區GDP的增長情況、扶貧項目的經濟效益如何等等，對社會效益和生態效益顯有關注。在審計署公布的審計結果公告中，在基本情況和審計評價意見中對貧困地區基礎設施、技術推廣方面的情況有所提及，但基本是一筆帶過，主要的問題還是集中在與經濟效益直接相關的事項上。社會效益與生態效益是間接效益，績效指標的確定有難度，審計證據的獲得也需要相對漫長的過程，因此目前的審計工作主要局限在對經濟效益的評價上。（3）重對項目、資金的績效評價，輕政策評價，未實現審計對象全覆蓋。目前對扶貧資金的績效審計是就事論事型的審計，績效審計的重點是扶貧資金運用的如何、扶貧項目的效益性該如何評價，審計重點并未覆蓋到扶貧資金相關政策的績效評價上來。實際上，扶貧政策是扶貧開發的行動指南，有了扶貧政策的指引，政府相關部門才能確定扶貧的對象、扶貧資金如何分配、設立什么扶貧項目；反之，若扶貧政策不明確、不完善、不可行，扶貧工作沒有清晰的方向，精準扶貧的目標就不可能實現。因此，將績效審計范圍覆蓋到政策績效審計領域是極其必要的。
三、扶貧資金績效審計全覆蓋不足原因分析
1.外部問題扶貧資金自身的特點為審計工作的開展增加了難度，績效審計的覆蓋范圍受到了限制。一方面，扶貧資金分散在各個扶貧項目之中，項目種類非常多，對所有項目在有限的時間內進行績效評價存在不小的難度；另一方面，扶貧資金是由財政部門下發的，涉及中央和地方政府的眾多部門，從中央到省、市、縣、村甚至到戶，其中的管理環節眾多，對扶貧資金進行全覆蓋的績效審計，會涉及整個鏈條上的各個部門，工作量巨大，各個部門是否會配合審計人員的工作也是一大問題。2.內部問題（1）審計人員數量稀缺。對扶貧資金進行全覆蓋的績效審計，對審計資源提出了較高的要求。在對扶貧資金進行績效審計時，主力是地方審計機關的審計人員。全覆蓋的績效審計要求能覆蓋到所有扶貧資金涉及的方向，審計資金所到之處就要有相應的績效審計。我國目前審計機關工作人員數量有限，全覆蓋的扶貧資金績效審計對當前的審計機關是不小的挑戰。（2）審計資源質量欠缺。全覆蓋的扶貧資金績效審計不僅對審計人員的數量提出了高要求，更需要的是高素質的審計人才。一方面，在專業素養上，現有的審計人員在知識結構上以財務審計和合規審計的知識儲備為主，對于績效審計的知識和經驗有所欠缺，這使得全覆蓋的績效審計工作缺乏專業基礎。另一方面，在心理素質上，全覆蓋的扶貧資金績效審計要求審計人員深入到貧困地區，了解扶貧項目的最新情況。扶貧開發地區工作環境相對惡劣，對審計人員的心理素質也是極大的考驗。
四、扶貧資金績效審計的實現路徑
1.審計關口前移，實現事前、事中、事后的全過程、全覆蓋審計扶貧項目有著點多、面廣、線長及地處偏遠的特點，扶貧資金又有總量大、資金鏈條長的特點。要及時整合審計資源，在扶貧項目設置之初以及扶貧資金運行之初就要開始對扶貧資金項目進行跟蹤審計，將審計把控關口前移，促進審計的全覆蓋。審計機關需要統籌安排審計力量，創新審計方式方法，努力實現對扶貧資金績效審計的全覆蓋，將審計范圍擴展到扶貧資金運行的全過程。審計機關應做好跟蹤審計，關注扶貧資金的分配、管理和使用，通過走訪調研群眾等方式詳細了解情況，認真審查扶貧對象、扶貧項目安排、資金使用、措施的落實、脫貧的成效，對精準扶貧的程度進行監督評價。2.關注社會效益和生態效益，建立全方位的績效評價標準審計全覆蓋的理念要求審計要全方位、多角度、有深度。在對財政扶貧資金進行績效審計時，不僅關注經濟效益，同時關注社會效益和生態效益。設立扶貧資金的目標是促進貧困地區生產條件改善、生活水平提高、貧困人口發展能力增強。扶貧資金的績效是一個長期的過程，因此不能局限于眼前的經濟效益。審計機關需關注貧困地區在文化教育、醫療衛生、科技推廣、生活質量、基礎設施、生存環境等各個方面的發展。重點關注當地的生態環境是否遭到了破壞，是否存在犧牲生態環境為代價而換取短暫經濟利益的現象，關注貧困人口的發展能力是否增強，從長遠角度來看，貧困人口是否能真正脫貧，做到脫貧后不返貧。3.關注政策績效，實現審計內容全覆蓋只有對扶貧政策、資金、項目的績效都給予關注才是全覆蓋的審計。目前的扶貧資金績效審計是以資金績效和項目績效為主，對政策績效沒有太多的關注。扶貧資金相關政策與資金項目相比更加宏觀，體現了扶貧資金應該向那個方向流動、扶貧項目應該如何開展的大方向。扶貧政策的效益直接關系到扶貧開發事業的績效，扶貧政策的制定關系到是否能精確瞄準貧困人口、是否能科學設立扶貧項目，扶貧政策的遵循關系到是否能合理指導扶貧資金的分配和使用。審計人員在審計政策績效中應當關注政策的制定是否完整、科學，政策是否得到良好的遵循，是否發揮其作用，產生的效益與預期是否相符。4.優化審計資源，助力全覆蓋的績效審計首先，建立多方合作機制，加強審計署與地方審計機關的合作、審計機關與監管部門的合作、審計機關與主管部門的合作，多方合作、優勢互補，彌補地方審計機關在審計資源上的不足。其次，應著力提高地方審計機關審計人員的績效審計業務能力，提升現有審計團隊的審計素養。對審計人員進行績效審計知識的繼續教育和培訓課程，盡快使審計人員跟上績效審計的工作要求。除了專業素養外，審計人員還需要吃苦耐勞、不畏艱難的精神力量，確保審計工作的順利開展。最后，審計機關還可以選擇購買較高質量的社會審計服務，充實現有審計資源的配置。通過招標、選聘等方式，考察社會審計組織以及社會審計人員的素養，聘請一些優秀的社會審計人員，形成對現有審計力量的補充。地方審計機關人員、審計署審計人員、社會審計人員在審計工作中要注意彼此的溝通和信息共享，發揮各自的長處，優勢互補，共同推進扶貧資金績效審計全覆蓋的順利開展。
參考文獻
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4.蔡春.關于全面推進我國績效審計創新發展的十大思考.審計研究，2011(4).
2016年8月，審計署對湖南郴州市汝城縣開展扶貧審計，隨后在當地掀起一場整改風暴，且持續至今。
小縣城里來了審計組
汝城縣位于湖南省東南部，與粵贛兩省交界，人口僅40萬，其中少數民族人口6.8萬，農村居民年人均可支配收入只有8323元，是個小縣，也是國家級貧困縣。
2016年8月，審計署長沙特派辦農業處16人的審計組來到汝城，審計該縣2015年至2016年9月的扶貧政策落實情況，以及扶貧資金分配管理使用情況。
審計署直接對全縣的扶貧工作專項審計，在汝城縣是第一次，在該縣隸屬的郴州市也是第一次。汝城縣縣長黃志文回憶，“審計人員不斷地和縣領導、政府部門和相關人員了解情況和談話，大家都感覺到審計署非常重視這次審計，我們也感受到了壓力。”
審計署長沙特派辦副特派員辛風告訴《中國經濟周刊》，圍繞中央提出的精準扶貧、精準脫貧基本方略，審計署和地方各級審計機關每年都要持續組織開展扶貧審計。在湖南，審計不僅覆蓋全省40多個國定貧困縣的財政專項扶貧資金，還要覆蓋該縣納入統籌整合使用的各類涉農資金，并教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、社保兜底扶貧等各項精準扶貧、精準脫貧政策措施落實情況進行審計，“有時候，一個貧困縣審計長達3個月，一定要查深查透。”
帶著“查深查透”的要求，汝城審計組一頭扎進了堆積如山的各種資料中。審計人員彭君舟說：“我們在汝城的兩個辦公點，一推開門，只能看見一堆堆文件資料，走近一看才發現有人在埋頭干活。”
這些資料從表面看起來大多并沒有問題，辛風說，從這些表面“完美”的資料中找到突破口，對審計人員的專業能力是個挑戰。此前，審計署長沙特派辦實施的湖南省農林水審計中，審計人員通過對全省近3000個水利項目進行分析，準確地在湘西自治州某縣一個項目中揪出了蛀蟲。
常識有時候非常管用。汝城縣上塘村農業合作社交易中心項目引起了審計組的注意。“以前從來沒碰到過在村組建設交易中心的情況，這不合常理。”彭君舟說。
從資料來看，該項目主體結構為一棟兩層樓房，建筑面積近900平方米，項目申報、驗收等資料都很齊備，對其功能介紹卻語焉不詳，這進一步加深了審計人員的疑問。
審計人員決定前往上塘村實地調查。一到現場，根本不見交易中心的影子，卻在項目所在地看到一家酒店。原來，該項目雖以農業合作社交易中心名義申報，但申報前就已經明確按酒店進行設計，建成后直接用于酒店經營，通過該方式，套取扶貧資金50萬元。
同樣靠實地走訪，審計組發現汝城縣文明瑤族鄉的易地扶貧搬遷項目進度緩慢。
在辛風看來，只有嚴明的審計紀律才能保證審計避免受到人情因素的干擾，確保審計的獨立性。
“貧困縣、貧困戶和扶貧項目大多地處山區，山高路險，有的村甚至不通車。有時為了核查一個項目可能要搭上一天時間。” 辛風說，盡管如此，審計組仍然拒絕使用汝城縣任何單位和個人的車輛。而且一到汝城縣，審計組就將審計“八不準”工作紀律貼在了辦公樓門口，還公示了廉政監督電話，自覺接受全縣人民監督。
2016年10月，審計組出具審計報告，指出了汝城縣扶貧工作中扶貧資金管理使用不夠規范、部分易地扶貧搬遷項目進展緩慢等問題，提出了統籌管理財政扶貧資金、強化項目管理、切實貫徹落實扶貧小額信貸貼息政策等意見和建議，對該縣的扶貧工作起到了積極的促進作用。
汝城掀起整改風暴
專項審計結束后，汝城縣掀起了一場整改風暴。
汝城縣縣長黃志文說，從最初的壓力，到后來把這次審計當做規范管理的機遇，汝城縣正視問題，力行整改。
汝城縣從嚴抓好整改落實，追回違規資金231萬元，懲處了一批違法違紀人員，其中就包括上塘村的村干部們。
《中國經濟周刊》記者發現，半年前還是一片空地的文明瑤族鄉易地搬遷項目工地上，一排排嶄新的安置房已拔地而起。汝城縣定下目標，2017年搬遷7126人，全面完成易地搬遷扶貧任務。
在整改中，汝城縣也悄悄學會了審計組的高手路數。比如，針對審計中發現的貧困戶識別不準問題，汝城縣組織住建、工商、財政等多個部門，建立部門信息比對機制，用一個月的時間，清查全縣建檔立卡貧困戶，將一批不符合標準的人及時清理出貧困人口序列，確保貧困人口精準識別。
辛風評價，整體而言，汝城縣以前在扶貧資金管理、易地扶貧搬遷項目推進等方面存在部分問題，但審計指出后，整改比較到位。
黃志文對《中國經濟周刊》記者表示，如今，審計及問題整改已經成為常態，汝城縣不僅要全面整改審計發現的各項問題，還要持續深入放大審計的監督功能。
2017年3月，汝城縣采取村級自查和縣級復審相結合的方式，審查了全縣309個村的財務，共查出各類問題580個，清退違規資金36萬元。
2017年6月13日起，汝城縣派出4個財務審計檢查組、4個現場比對復核組，對全縣80個精準扶貧村的扶貧資金，開展為期一個月的專項督查。
這是審計署專項審計后，汝城縣整改的兩次大動作。鄉、村兩級機構也是湖南全省狠抓扶貧腐敗的重點。
湖南省紀委副書記李宗文告訴《中國經濟周刊》記者，“扶貧資金、惠農資金下去以后，一般來說，村里出問題，肯定與鄉里的干部有關系，如果沒有鄉干部的支持、幫助或默許，村干部要‘雁過拔毛’，是不可能的。反過來，村干部也要買通鄉干部。這是個規律。”
為此，2016年，湖南在全省加強鄉紀委配備，以黨委換屆為契機，每個鄉配備3名專職紀檢干部，專職監督。“這樣的力度是前所未有的，從制度上盯防扶貧資金被‘雁過拔毛’”。
財政扶貧資金是“高壓線”、“救命錢”,其管理使用情況一直倍受各方關注。為進一步推動解決縣級財政扶貧資金管理中存在的問題，近期，我們選取全市X個縣和X個有代表性的鄉鎮，精心設計并發放調查問卷X份。在前期深入摸排的基礎上，赴X縣開展實地調研，召開座談會，掌握了第一手詳實的資料，為領題調研順利完成打下了基礎，現反饋如下調研材料。
一、縣級財政保障基本情況
2016年以來，各縣級財政堅持全面履行脫貧攻堅主體責任，將支持全市脫貧攻堅和做好定點幫扶擺在財政工作的突出位置，認真研究部署，增強政治擔當、責任擔當和行動自覺，堅持做到“扶貧精神及時落實、扶貧工作主動規劃、扶貧資金優先保障、扶貧政策足額配套、扶貧事項提前安排”。按照“脫貧、提升、振興”三步走戰略，牢牢把握現行標準，根據自身財力用足用好財政工具和政策，三年來，各縣本級財政脫貧攻堅資金共支出X億元，其中：2016年X億元、2017年X億元、2018年X億元。2019年，繼續加大扶貧資金投入力度，安排專項扶貧資金X萬元，同比2018年X萬元，增長X%。
二、縣級財政扶貧資金使用方向
產業脫貧。支持開展特色種養業扶貧、光伏扶貧、鄉村旅游扶貧、商貿流通扶貧、電商扶貧、資產收益扶貧等。
就業扶貧。支持扶貧對象職業技能培訓，就業就學補助、實施“雨露計劃”等。
易地扶貧搬遷。為符合條件的搬遷戶提供建房，生產、創業貼息貸款支持，支持集中安置區基礎設施和公共服務設施建設等。
生態保護脫貧。支持重點生態功能區生態保護修復，防災減災避災，傳統村落保護，農村人居環境改善等。
智力扶貧。支持貧困地區落實教育資助政策，改善辦學條件，支持農村貧困工區科技扶貧和公共文化服務體系建設等。
社會兜底脫貧。支持扶貧線和底保線“兩線合一”，留守兒童、婦女、老人和殘疾人關愛服務體系建設，貧困戶危房改造等。
健康脫貧。支持貧困地區基本醫療衛生服務體系建設，公共服務項實施，對貧困人口參加新型農村合作醫療個人繳費部分予以財政補貼等。
基礎設施建設扶貧。支持貧困地區農村道路暢通工程、水利建設扶貧工程、農村電網改造升級和信息化建設和民生工程建設等。
金融扶貧。支持開展扶貧小額貸款財政貼息，扶貧小額貸款保證保險補助，農民資金互助組織培育，設立扶貧融資擔保機構或貸款風險補償基金等。
社會扶貧。支持“單位包村、干部包戶”和駐村扶貧工作隊定點幫扶等。
三、縣級扶貧資金管理的模式
根據財政部、扶貧辦、國家發改委、農業部《關于印發中央財政專項扶貧資金管理辦法的通知》文件精神，目前，縣級財政部門在扶貧資金管理過程中執行在基本上都是實行的國庫集中支付和政府采購等有關規定。主要模式是扶貧部門負責根據扶貧資金預算安排情況，制定資金統籌分配使用方案，指導監督扶貧項目實施，加強項目績效管理。財政部門根據扶貧部門的年度扶貧計劃制定資金的籌措方案，落實本級財政扶貧資金的投入，嚴格財政資金的監管，各項目實施單位制定本單位統籌資金支持脫貧攻堅的具體方案，加強項目實施及資金使用管理，充分發揮資金使用效益。同時，縣級履行扶貧資金管理、使用、監督、績效主體責任，按照“項目跟著規劃走、資金跟著項目走、責任跟著資金走”的原則，做到資金到項目、管理到項目、核算到項目、責任到項目，加強對資金和項目的管理，并落實績效管理各項要求。
四、縣級財政扶貧資金使用管理中的問題
一是扶貧工作體系不健全。各縣扶貧辦是對扶貧開發統籌協調的管理部門，承擔著扶貧工作的主要職能。但是，扶貧工作是整個社會的系統工程，一方面，扶貧需要全社會的關注與參與;另一方面，除扶貧部門外，水利、農業、林業、教育、醫療、保險、住建等部門都會涉及到扶貧工作的開展。由于涉及到扶貧工作的各個部門之間缺乏有效的協調，容易導致扶貧資金投入項目難以得到有效開展，扶貧資金投入產出比率較差。
二是縣級扶貧項目庫建設不完善。經現場走訪了解到的情況看，個別部門前瞻意識不強，項目提前謀劃不夠充分，有關部門之間缺乏有效的協調配合，統籌推進力度不夠，扶貧項目前期工作推進緩慢，導致扶貧項目庫建設滯后，存在資金等項目的現象，資金到位后項目才落實。尤其在制定立項方案時，缺乏科學理論支持，脫離扶貧對象的生活實際，如此一來除了抑制扶貧資金使用管理效果的發揮外，還對順利實施造成了非常大的阻礙。同時，項目的申報在鄉村一級，受人口教育程度、能力水平及地理環境影響，選擇的多數是短平快項目，缺少龍頭企業、品牌引領，附加值不高，形不成規模，打不開市場,尤其是在項目選擇上盲目跟風，完全沒有考慮當地的市場情況和做好風險評判和預測，一旦市場不景氣，貧困戶增收就難以實現。
三是扶貧項目推進偏慢。受前期工作不精不深、審批程序復雜、招投標耗時長等多種因素影響，基礎設施項目建設進度偏慢。部分項目負責人在扶貧項目的具體實施過程中疏于監管，未能及時跟進項目實施進度，在一定程度上影響了項目建設按時推進，進而影響扶貧資金支出進度。同時，新增債券資金、中央和省級第二批扶貧資金都是集中在8-9月份下達，導致一些扶貧項目等待資金，前期工作難以開展，影響到整個項目的實施進度。
四是扶貧資金管理存有缺位。由于扶貧資金管理的不到位，也容易導致扶貧資金不能真正用于扶貧項目，甚至出現資金閑置的現象。個別部門沒有制定專項資金管理辦法，使得扶貧資金管理難以貼合實際，加之項目資料管理混亂、資料信息收集不完善等問題不同程度存在;使得在項目實施階段開展的一系列工程初期備案、招投標、終期審計和政府采購等活動缺乏對應責任人，監管不力，責任不清，項目實施效果不佳。
五是挪用截留問題依然存在。縣級財政扶貧資金存在資金管理不規范的問題，各資金項目間的界定較模糊。調研了解到，鄉鎮一級制度不完善，一些上級的資金管理辦法聽說過但沒有學過。財政專項扶貧資金使用存有隨意現象，從現場實際了解到的情況進行分析，在審計環節依然存在著較為明顯的私自挪用或截留專項財政扶貧資金的問題，其中占比最大的為實施單位私自挪用與截留扶貧資金，在某些地方還存在著“以撥代支”問題。
六是存有隨意改變資金用途的現象。某些縣級部門并未對扶貧資金的使用范圍和相關政策有一個系統、全面的認識，以致在項目實施環節并沒有按照相關要求來實施項目方案，如此便出現了隨意改動扶貧資金用途的情況，甚至有的部門將本該用于統籌整合的扶貧資金用于了非扶貧領域，完全脫離了批復項目的初衷。
五、相關意見建議
(一)正確理解把握扶貧資金的扶貧性。堅持扶貧資金的扶貧性，這是扶貧工作的一項重大政策，是提高扶貧投入效益的首要問題。扶貧投入效益包括經濟效益和扶貧效益，扶貧效益是指扶貧資金投入以后對貧困地區和貧困農民扶持的程度及解決溫飽問題的效果，也就是說扶貧資金的投入要從根本上代表貧困農民的利益，要真正瞄準“貧困”對象，切切實實使貧困農民脫貧致富。從某種意義上說，扶貧資金是一種“救命錢”，是專門救助貧困農民的政治性政策性極強的“救命錢”，因此扶貧資金必須用于扶貧，必須瞄準扶持最貧困的鄉村和貧困農民。
(二)切實做到扶貧資金管理的規范性。不斷創新扶貧工作機制，從制度和機制上防止扶貧資金被擠占挪用。各單位要嚴格執行上級有關扶貧資金管理規定;建立和完善扶貧資金管理使用的規章制度;嚴格實行扶貧資金的報帳制管理;廣泛推行扶貧資金項目的公示、公告制;對投資額度較大的扶貧項目實行公開招投標;對需要量較大的大宗扶貧物資實行政府采購。同時，要嚴格執行扶貧開發規劃，切實加強扶貧項目庫建設，不斷提高扶貧項目質量;要加強對財務人員的培訓，不斷提高財務人員的業務素質。在此基礎上，要重點做好五項工作:一是堅持“四專”原則。
對所有扶貧項目資金實行封閉運行管理。做到專款專用、專戶儲存、專人管帳、專賬核算。二是嚴格公示制度。采取多種形式，推行政務公開、村務公開，向群眾公布扶貧項目資金管理使用情況，自覺接受群眾監督。三是嚴格撥款制度。堅決按項目實施合同書實施項目管理，必須按工程實施形象進度和規定程序、規定數額，憑合法手續分期撥款。四是強化報賬制度。全面建立扶貧項目資金專戶，推行縣、鄉、村三級，扶貧辦與財政局兩家共同參與的“三級兩部門會審”報賬制，堅持憑合法票據報賬。五是強化全程追蹤。堅持項目責任制、分片包干制、過程跟蹤制，強化扶貧項目資金使用的過程監控，嚴防扶貧資金流失。
(三)創新扶貧資金日常監管方式。根據省委第五巡視組在對省財政廳脫貧攻堅專項巡視中的推薦意見，充分借鑒交城縣扶貧資金監管經驗，凝聚監督合力，由市脫貧攻堅領導組牽頭組織，從涉及脫貧攻堅任務的市直單位和各縣(區、市)抽調人員組成聯合督導組，履行財政扶貧資金監督管理職能。授權第三方中介機構對財政扶貧資金進行全面檢查，采取審核項目實施方案、申報材料、報賬材料，以及復核計算相關數據、現場勘查項目實施情況、實地入戶調查相結合等方式對財政資金進行監督檢查。同時，加快信息網絡建設。針對涉農資金量大、涉及部門多、覆蓋范圍寬、監管難度大，且信息共享度低等問題，需盡快完善并推廣財政扶貧資金動態監控系統，加快動態監控系統與其他財政業務系統的整合。實現各級財政之間、財政與同級預算單位之間、各類財政業務系統之間的互通，為開展扶貧工作提供準確、科學的數據信息支持。
減貧效率何以降低如此之多？扶貧資金的使用和管理是否存在問題？在“十三五”規劃提出的“5年內592個貧困縣全部摘帽”的宏觀愿景下，扶貧資金又該如何使用？
扶貧資金變成了唐僧肉
在廣西壯族自治區南寧市馬山縣古零鎮，李榮光是一個傳奇人物。
1957年，李榮光出生于馬山縣古零鎮弄拉屯。這里是全國石漠化最嚴重的地區之一――土壤流失、巖石、難以涵養水源，自然條件極其惡劣。全屯20余戶人家散居在大小不同的10多個山頭上，多年來，僅能通過在貧瘠的山地上種植玉米、采伐山上林木及野生藥材賤賣貼補家用，生活極為艱苦。
在窮山惡水中成長起來的李榮光依然選擇了“靠山吃山”，但“吃法”與眾不同。他收過廢品、賣過冰棍、跑過長途運輸，又乘著國家發展種植業的東風，培育出了嫁接龍眼和扁桃樹等，積累了千萬財富。
在李榮光看來，盡管弄拉屯位于石山地區，但由于多年來封山育林，山上樹木蔥蘢，生態資源保護得比較好。因此，他建議村民不要再采伐山上野生的樹木和藥材，而是在山腰和山腳種植金銀花、枇杷、桃子等經濟作物。依靠“山頂林，山腰竹，山腳藥、果，地上糧，低洼桑”的發展策略，到2010年，弄拉屯村民人均年收入達到5000元，遠高于馬山縣的平均水平，終于成功實現脫貧。
扶貧進入攻堅期：
資金投入翻番，減貧效果變差
像弄拉屯村民一樣，改革開放以來，中國共有將近7億貧困人口擺脫貧困，減貧成就舉世矚目。
但是，隨著“2020年全面建成小康社會”這一時間節點的臨近，人們似乎發現，盡管扶貧資金投入越來越多，減貧效果卻越來越差。2010年，中央財政安排專項扶貧資金222億元，以后逐年大幅增加，2014年達到了433億元，4年幾乎翻了一番。而減貧人數卻由2012年的2301萬人，只下降到了2014年的1232萬人。
減貧效率何以降低如此之多？扶貧資金的使用和管理是否存在問題？
南京大學政府管理學院教授林閩鋼告訴《經濟》記者，“十二五”期間，我國區域性扶貧開發工作進入攻堅階段，貧困人口主要集中在自然條件差、基礎設施薄弱、社會事業發展程度低的少數民族地區、大石山區、邊遠山區、干旱缺水地區、資源匱乏地區和水庫移民地區等。這些地區自我發展能力弱，脫貧成本高、難度大，已脫貧的群眾也極易因災因病因市場風險等因素返貧，因而減貧人數相對有所減少。
中國人民大學農業與農村發展學院教授、反貧困問題研究中心主任汪三貴則分析指出，中國此前之所以能夠在短時間內實現大量人口脫貧，最主要的原因是改革開放以來經濟的持續增長和較小的收入分配差距。“我國貧困人口減少，很大一部分發生在上世紀80年代早期。越到后期，收入分配越不平等。依靠經濟增長減貧就越困難。”
扶貧資金的使用效益也受到收入分配因素的影響。“上世紀80年代中期以來，我國開始有針對性地大規模扶貧，出了不少錢，確實促進了貧困地區的發展，縮小了貧困地區和其他地區的相對收入差距。但是，這些投資的收益在貧困地區內部沒有得到平等分配。”汪三貴告訴《經濟》記者，很多扶貧項目推進后，貧困地區相對富裕家庭的受益更多，“人均收入增長了，但真正窮的家庭，受益反而比較小”。
扶貧資金問題頻出：
虛報冒領、私設“小金庫”
除了上述因素對于扶貧工作的影響外，多地審計部門還審計發現，扶貧資金的管理和使用確實存在一系列問題。
貴州省審計廳對貴州20個貧困縣2011-2013年扶貧資金的審計發現，20個縣虛報冒領、私設“小金庫”、擠占挪用等違規違紀使用扶貧資金高達7.6億元；海南省審計廳對三沙市以外的18個市縣2011-2013年扶貧資金中的生產發展資金和項目管理費的專項審計發現，在扶貧物資采購、發放、管理費用使用等方面均存在許多突出問題，違紀違規使用金額達到1.97億元……
在“貧困人口基數大且近年來脫貧任務完成較好”的廣西壯族自治區馬山縣，扶貧工作同樣問題不少。國家審計署在其針對馬山縣扶貧工作的審計報告中寫道：該縣認定的扶貧對象中，有3119人不符合扶貧建檔立卡標準，其中有343人屬于財政供養人員，有2454人購買了2645輛汽車……為完成上級下達的任務，該縣2014年度將人均純收入低于國家農村扶貧標準2736元的608戶、2272人認定為脫貧……截至2015年7月底，該縣財政扶貧資金專戶結轉結余9234.14萬元，占該縣2014年度公共財政收入的43.73%，導致百香果種植等多個產業扶貧開發項目和貧困村沙石屯路等基礎設施建設項目推進緩慢，影響了貧困村整村推進和產業扶貧到戶等扶貧政策實施效果。
而據《法制日報》報道：從2013年至2015年5月，各級檢察機關共查辦涉農和扶貧領域職務犯罪28894人，占同期檢察機關立案查辦職務犯罪總人數的22%。扶貧問題的普遍可見一斑。
汪三貴也告訴《經濟》記者，馬山縣的問題并不少見。“一些很明顯不符合窮人特征的人，比如說吃財政飯的、在城里有車的，他們被識別進來，顯然是把關不嚴，肯定也有一部分是出于人情關系。而一些地方為了完成脫貧指標，也可能會出現虛報脫貧人數的情況。馬山確實不是個例。至于審計署指出的第三個問題，‘反腐’以來，很多部門都沒有‘花錢’的積極性了，怕事情做了以后出問題，所以很多資金都用不出去，這也不僅僅是扶貧部門的問題。”
【關鍵詞】扶貧資金 監督 評價
一、引言
主席在2015年11月的扶貧開發工作會議上明確提出在扶貧過程中各級扶貧機構要做到責任清晰、任務到人，要兼顧“扶持誰”和“誰來扶”的問題。我國自1986年進行大規模農村扶貧工作以來取得了顯著成就，但由扶貧工作者引發的扶貧亂象無處不在：2015年8月，廣西馬山因違規認定3000多名扶貧對象被查；無獨有偶，同年8月，山東濟寧扶貧開發科長夏洪華利用職務便利于2007-2014年7年間受賄22次，貪污金額累計64萬余元。與此同時，造成扶貧亂象的根源是什么？如何改進扶貧資金的監管機制？等一系列問題也逐漸浮出水面，亟待解決。
二、我國扶貧資金使用現狀及原因分析
（一）扶貧資金使用現狀
違規認定現象突出，扶貧變“扶富”。扶貧對象能否準確識別一直是中國農村扶貧政策和實踐關心的重大問題，近年來，不斷增加的扶貧投入對一些不法官員的引誘力增強，唐睿（2009）在對甘肅調研時發現扶貧過程中在給養殖戶分羊時一些和干部沾親帶故的農戶會多分到羊，而真正急需救濟的貧困戶卻因為沒有特殊關系不能得到應有的救助；王春光（2014）發現有的干部因怕得罪人而采用“均沾化”方式共享扶貧資源。這樣一來，扶貧資金很難按規定的標準到達貧困人口手中，貧困縣里蓋上了豪華辦公樓的新聞從不少見，扶貧成功變成扶富。
投放程序繁瑣，嚴重。徐漢澤（2015）發現中國農村扶貧資金需要經過省、市、縣、鄉、村五級分配最終才能到達貧困戶手中，程序繁瑣，并且耗時長；而且中國農村村干部存在兩種角色博弈，他們既要代表政府與農民討價還價以建立自己的權益空間，又要代表農民與政府協商以獲更多的扶貧資源。扶貧資金繁瑣的投放程序和村干部的角色博弈共同作用導致扶貧資金使用過程中現象嚴重，這種現象不僅存在于山東濟寧，在云南、海南等地也有扶貧亂象發生，涉案金額分別為76萬、1.97億。
多頭管理致使責、權、利脫節。我國農村扶貧資金管理體制從中央到地方縱向層級過多、橫向機構龐大，本意是為了加強扶貧資金的監督和管理，實際上卻由于多頭管理導致沒有一個部門對資金使用情況進行統一監管。趙曦（2009）發現我國扶貧工作地區分割差異大、機構設置重疊、政出多門、相互制約，扶貧項目審批權限過分集中、扶貧資金監管權責過于分散，導致責、權、利嚴重脫節。
（二）扶貧資金管理現狀的原因分析
模糊不清的識別標準。一方面，財政部分配扶貧資金的扶貧對象認定過程中主要有三種方式：按項目、 “基數+增量”、因素。這樣的方式容易產生很多問題，若按項目分，規模大的項目容易分到更多的扶貧資金，但往往符合貧困人口真正需求的是規模較小的項目；若按因素，容易導致地方政府的一些過激行為挑戰扶貧資金分配的公平性。另一方面，一些官員在貧困戶識別過程中已經忽略掉真正的標準，繼而在自己心里形成了一套在自己管轄范圍內施用的方法。可見，準確的識別扶貧對象是實現扶貧效益最大化的基礎。
缺位的程序性監管機制。扶貧對象在經過貧困機構審定、扶貧辦認可后，錢通過財政撥給專門扶貧機構，再一級一級往下撥，最終到村、到戶，但是雖有程序性撥付運作機制，卻沒有程序性的監督管理機制，各級監管脫節。葉青（2013）認為我國扶貧資金去向不透明、不公開，使一些單位和個人有了“下手”的機會。試想，如果真正做到扶貧信息的社會公開，接受有效的社會監督，群眾能隨時詳細了解扶貧資金的撥付到位情況，那么扶貧管理機構和一些不法人員還敢擠占盤剝嗎？
不夠完善的評價考核機制。我國現存的扶貧機構有一套自己的考核體系，但作為財政的考核體系并不清晰，評價考核的內容、指標也不明確，扶貧資金評價機制尚待健全。根據寇永紅（2014）的研究，我國目前實施的扶貧資金審計是以事后結果評價為主，很少有對事前、事中的績效監管，而事后結果評價又以經濟效益為主，社會效益次之，造成績效考評機制的嚴重缺乏。
扶貧工作是一個從立項與撥付到監督與評價的系統流程，只有嚴把扶貧過程的每個環節才能使扶貧效率最大化。
三、對策及建議
（1）規范識別標準，提高政策認識。要使扶貧工作順利進行要規范扶貧對象的識別標準，解決好“扶持誰”和“誰來扶”的問題，確保扶貧范圍全面、扶貧資金真正為民所用。同時要提高人們對扶貧政策的正確認識，要讓社會公眾產生一種共識：扶貧開發工作直接關系到貧困人口的脫貧致富和貧困地區的可持續性發展，是實現共同富裕、構建和諧社會的一項重要措施，以引起大家對扶貧工作的高度重視。
（2）完善管理體制，加大監督力度。市、縣兩級應分別成立一個專門的機構或者明確一個牽頭責任部門對扶貧統籌規劃，建立統一的體制機制，整合資源資金，對項目實施情況等進行全面監督，客觀真實反映實施中的亮點特色、存在的困難和問題，針對性地制定完善措施。
（3）健全評價體系，助推扶貧工作后續發展。財政扶貧資金使用管理應按照國家和省有關規定實行績效評價制度，將扶貧目標完成情況作為對同級相關部門和下級人民政府考核評價的內容。在統籌安排扶貧資金時，應該變一次性扶貧為跟進式扶貧，充分考慮產業培育項目后續發展，讓扶貧項目真正成為老百姓增收致富的支柱產業。
參考文獻：
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[4]王春光.扶貧開發與村莊團結關系之研究[J].浙江社會科學，2014.
（一）基本情況
1、全村建檔立卡貧困戶人口數量，已脫貧多少人？2018年脫貧多少人？未脫貧多少人？
答：建檔立卡人口24戶78人，已脫貧68人，2018年擬脫貧7人，未脫貧3人。
2、2018年貧困家庭勞動力外出務工情況怎么樣？與前兩年比有什么變化？
答：總共16人外出務工，與前兩年相比有所增加。
3、貧困大病慢性病患者醫療有哪些保障措施？費用報銷情況怎樣？
答：所有建檔立卡貧困戶城鄉居民基本醫療保險比率和重大疾病醫療補充保險比率、家庭醫生簽約服務率均為100%。重大疾病縣域內住院“先診療后付費”和醫療費用補償“一站式”結算服務，費用報銷確保貧困患者出院只需繳納10%的醫療費用。
4、義務教育階段孩子上學是否有保障？
答：有保障，1戶貧困戶輟學（李家李江兒子李弟華，15歲，智力殘疾，已完成義務教育階段，未考取高中，厭學輟學。建檔立卡貧困戶在南昌縣就讀學生都享受到教育資助（貧困戶李毅女兒李婷、6歲，享受學前教育補貼）。
5、全村2018年貧困戶家庭危房改造多少戶？下一步危改計劃如何？危改補助多少？
答：2018年全村危房改造10戶（重建2戶，維修8戶）。危房重建35000元每戶，危房維修6500元每戶。
6、村集體經濟情況如何？
答：村集體經濟收入80000元。
7、實現“兩不愁、三保障”哪一項難度最大，為什么？
答：實現"兩不愁、三保障"中醫療保障難度最大。首先，疾病具有不可預見性、突發性，一場大病對一些家庭來說就是一場災難，可能會造成新的貧困人口。其次，現有的醫學水平無法治愈所有疾病，白血病、癌癥等多種疾病治療時間長，醫療費用高，且病情容易反復，甚至治療效果不佳，患這些疾病的貧困人群需要政府給予長期兜底保障。第三，貧困人口中有一部分人群是因病喪失勞動能力，無法靠自身努力實現脫貧，他們終身都需要政府進行兜底保障。
（二）主要措施
1.2018年以來，村里享受了哪些幫扶政策？有哪些資金支持？比2017年有哪些變化？
答：享受到了產業發展扶貧工程（光伏扶貧）、就業扶貧工程（公益性崗位）、社會保障扶貧工程（解決低保、困難救助）、健康扶貧工程、教育扶貧工程。變化：脫貧成效更好，更多的貧困戶享受到優惠政策，解決了生活困難。
2.貧困識別、動態調整操作過程中，遇到哪些問題？
答：（1）家庭經濟情況難以精準衡量，主要是工資性收入等隱性收入；（2）多數村民外出務工，貧困對象評定時村民參與度有待提高。
3.2017年，有些貧困戶已經脫貧銷號了，他們脫貧主要靠那些政策舉措？
答：產業發展扶貧工程（養殖產業項目分紅、光伏扶貧）、就業扶貧工程（公益性崗位）、危舊房改造工程、社會保障扶貧工程（解決低保）、健康扶貧工程和教育扶貧工程。
4. 駐村干部在村里主要做了哪些事？
答：（1）建強基層組織；（2）推動精準扶貧；（3）為民辦事服務；（4）提升治理水平；（5）落實上級各項扶貧政策；（6）加強思想引導。
5. 產業扶貧中，如何動員貧困群眾參與？
答：對貧困戶進行宣傳教育，讓他們充分了解產業扶貧政策，發放相關的宣傳信息，讓貧困戶產生積極參與的熱潮，樹立榜樣，不僅讓幫扶干部帶頭，也可以讓貧困戶帶頭，起模范帶頭作用，促進貧困戶跟進的意愿。
6. 貧困戶就業有哪些舉措？
答：幫扶干部推薦就業，對有勞動力的貧困人員家屬實行了就業培訓，采取推薦就業和村里安排公益性崗位就業等辦法，增加貧困戶家庭收入。目前對于有一定勞動能力的貧困戶，則通過安排就業的方式來助其脫貧。全村建檔立卡貧困戶已安排公益性崗位7人，扶貧專干4人。
7. 貧困大病慢性病患者是否能得到及時有效的治療？
答：都能得到及時有效治療。
8. 在現有扶貧措施中，見效最明顯的是哪些？
答：產業扶貧和就業扶貧，能讓貧困戶有比較穩定的收入。
（三）意見建議
1.脫貧攻堅政策舉措落實過程中，如何防止形式主義和傾向性苗頭性問題？
答：（1）科學調整脫貧規劃。貧困識別和退出要全面考慮收入和“兩不愁、三保障”，綜合考慮貧困程度、發展基礎等因素，堅持時間服從質量，既要防止拖延病，又要防止急躁癥搞數字脫貧。（2）防止產業扶貧盲目跟風。根據資源條件和市場需求，量身定制產業扶貧項目。防止產業規劃脫離當地實際，搞“一刀切”,甚至強迫命令。防止不尊重貧困群眾意愿，不考慮市場風險，包辦代替，盲目上項目。防止簡單發錢發物、送錢送物，助長等靠要思想，等著別人送小康。防止隨意擴大政策享受范圍，走“大水漫灌”的老路。（3）完善駐村幫扶工作。加強駐村工作管理。防止“只轉轉、不用心”“只談談、不落地”。堅決杜絕“走讀式”“掛名式”幫扶。對不作為、不務實、不合格的駐村干部堅決撤換。
2. 如何進一步加強扶貧資金監管？在整治和預防扶貧領域職務犯罪方面有什么考慮？
答：（1）資金分配科學規范。堅持按貧困人口數量、農民人均純收入、人均財力等因素分配扶貧資金。（2）資金使用公開透明。扶貧資金必須實行公告公示，鄉和村的扶貧項目應在政務公開欄和村務公開欄進行公示，公示時間不得少于7天。項目啟動后，項目的建設和資金使用情況要建立動態公示機制。（3）資金運行安全快捷。扶貧資金設立專戶，建立專賬，實行專人管理，確保安全運行。（4）資金報賬及時規范。扶貧資金嚴格實行財政報賬制。做到報賬程序科學規范，報賬原始資料真實完整，能夠如實反映資金的最終流向。報賬時間和地點要便民，資金撥付要及時。（5）接受上級審計部門檢查審計。對在檢查和審計中發現的問題及時整改。
3. 對市、縣、鄉的政策有什么看法？有哪些改進的建議？
答：無，幫扶政策很好。
4. 如期實現脫貧攻堅目標還需要解決哪些問題？主要困難是什么？有什么解決問題的舉措？
答：需要解決的問題有五個方面：
一是精準扶貧體制機制還不有待于進一步完善健全，幫扶措施還存在“大水漫灌”或縮小版“大水漫灌”現象。
二是脫貧攻堅責任還沒有完全落到實處，極少數干部和部門工作相對滯后。
三是扶貧合力還沒有完全高效形成，相關扶持政策銜接還有待于完善，要更加動員社會力量。
四是扶貧資金投入還不能滿足需要。
五是貧困人口主觀能動性有待提高，包辦代替、大包大攬的做法可能會助長等靠要思想。
主要有二個方面的困難：
一是越往后越難。經過多年努力，容易脫貧的已經解決得差不多了，“三無”貧困戶脫貧完全依靠政策兜底。
