時間：2023-08-17 17:41:57
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關(guān)鍵詞：行為監(jiān)管；政策工具；FCA；比較
《金融服務(wù)和市場法案（2000）》確立了由英國財政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局（FSA）“三駕馬車”共同負(fù)責(zé)英國金融監(jiān)管的體制。但金融危機(jī)之后，英國政府針對金融危機(jī)暴露出的問題，大力推動了金融監(jiān)管改革。依據(jù)《金融服務(wù)法案（2012）》的設(shè)計，英國取消了FSA，建立了類似“雙峰”模式的金融監(jiān)管架構(gòu)。隸屬于英格蘭銀行的審慎監(jiān)管局（PRA）是英國的微觀審慎監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)英國所有存款類金融機(jī)構(gòu)、保險公司和系統(tǒng)重要性投資公司的安全性和穩(wěn)健性監(jiān)管，而直接向財政部和英國議會報告的行為監(jiān)管局（FCA）則具體負(fù)責(zé)約26 000家從事零售或批發(fā)金融服務(wù)的銀行、投資、證券、保險公司的行為監(jiān)管，以及約23 000多家金融服務(wù)類公司的審慎監(jiān)管。該架構(gòu)從2013年4月1日正式實施。
一、 FCA行為監(jiān)管的政策工具
FCA行為監(jiān)管由三大支柱或三大模式構(gòu)成，一是前瞻性機(jī)構(gòu)監(jiān)管，強調(diào)對單家金融機(jī)構(gòu)或按照某種分類條件對某類金融機(jī)構(gòu)實施提前介入式分析，評估該機(jī)構(gòu)消費者保護(hù)的狀況，對可能侵害金融消費者權(quán)益的風(fēng)險因素在未產(chǎn)生消極后果之前進(jìn)行提前干預(yù)。二是專題和產(chǎn)品線監(jiān)管，側(cè)重對涉及多個金融機(jī)構(gòu)、領(lǐng)域、行業(yè)的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品進(jìn)行功能性監(jiān)測和分析，從消費者保護(hù)角度研究和揭示風(fēng)險，采取有針對性的措施。三是基于事件的響應(yīng)式監(jiān)管，即通過消費者反饋、事件受理等渠道，獲知金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營中出現(xiàn)的有損消費者保護(hù)、市場誠信和競爭的行為，并進(jìn)行快速而果斷的干預(yù)和處理。與前兩者強調(diào)防患于未然的提前主動干預(yù)方式不同，基于事件的監(jiān)管往往出現(xiàn)在風(fēng)險事件發(fā)生之后，是一種被動但強調(diào)快速果斷的響應(yīng)。對于每種監(jiān)管模式，特別是前瞻性機(jī)構(gòu)監(jiān)管和專題和產(chǎn)品線監(jiān)管，F(xiàn)CA發(fā)展出了專門的政策工具，從而確保不同的監(jiān)管模式能夠取得預(yù)期的監(jiān)管效果。
1. 金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性評估框架（Firm Systematic Framework，F(xiàn)SF）。金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性評估框架是FCA行為監(jiān)管的核心工具，它要解決的核心問題是，確保金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營把金融消費者的利益和市場誠信擺在核心位置，即通過采取有助于保護(hù)金融消費者利益的經(jīng)營行為來賺取利潤，而不是利潤的取得以損害消費者利益為代價。該框架強調(diào)從商業(yè)模式、產(chǎn)品、服務(wù)、企業(yè)文化等多個維度對金融機(jī)構(gòu)是否具備保護(hù)金融消費者的理念和態(tài)度進(jìn)行提前介入式的結(jié)構(gòu)化評估，對可能侵害消費者權(quán)益的風(fēng)險因素進(jìn)行提前干預(yù)，防患于未然。FSF大體包括兩個部分，一是商業(yè)模式和戰(zhàn)略分析（Business Model and Strategy Analysis， BMSA）。目的是了解一家金融機(jī)構(gòu)是如何賺錢的，即從行為的角度分析一家金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)模式和經(jīng)營策略是否具有可持續(xù)性，主動識別有哪些可能對消費者利益和市場誠信產(chǎn)生侵害的風(fēng)險點。二是深度評估（Deep Dive Assessment， DDA）。主要是全面評估消費者保護(hù)理念和態(tài)度是否嵌入到金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營行為之中。具體包含4個模塊：“公司治理與文化模塊”評估金融機(jī)構(gòu)是否具備識別、管控和消除行為風(fēng)險的企業(yè)文化和組織架構(gòu)；“產(chǎn)品設(shè)計模塊”評估金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品或服務(wù)設(shè)計能否滿足消費者的需求，并對不同的金融消費者人群有所區(qū)分；“銷售流程模塊”評估金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品宣傳、銷售等行為的流程和內(nèi)控制度；“售后和交易處理模塊”評估金融機(jī)構(gòu)在售后，包括投訴處理環(huán)節(jié)保障消費者得到公平對待的措施。
BMSA和DDA兩類工具的運用沒有嚴(yán)格的先后之分， BMSA工具多用在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入階段，主要是評估金融機(jī)構(gòu)設(shè)立時是否達(dá)到設(shè)立的門檻條件（Threshold Conditions），特別是經(jīng)營行為的門檻條件。以往經(jīng)驗表明，一些共性的指標(biāo)和行為特征往往與對消費者利益和市場誠信構(gòu)成侵害的高風(fēng)險相關(guān)，因此，F(xiàn)CA尤其關(guān)注這些異常的指標(biāo)和行為特征。DDA工具一般在金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營期間的日常監(jiān)管中使用。對于已經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立并經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)，F(xiàn)CA根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模、接受零售金融服務(wù)的消費者數(shù)量、市場影響力以及風(fēng)險水平等因素，將實施行為監(jiān)管的約26 000家機(jī)構(gòu)分為四類。以零售金融消費者數(shù)量最多、市場影響力最大的11家金融機(jī)構(gòu)為例，在一年的監(jiān)管周期中有兩次DDA評估，每6個月進(jìn)行一次。在FCA看來，盡管產(chǎn)品設(shè)計、銷售以及售后處理作為經(jīng)營行為的直觀表現(xiàn)，對于消費者保護(hù)和市場誠信具有現(xiàn)實意義，但DDA工具中“公司治理和企業(yè)文化模塊”的評估最為重要的，原因在于董事會和高管層對金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)模式、經(jīng)營戰(zhàn)略和經(jīng)營行為負(fù)有直接責(zé)任，而企業(yè)文化則是員工能否以正確的態(tài)度看待消費者，以合適的行為對待消費者的決定性因素，因而，在DDA工具的運用，“公司治理和企業(yè)文化”評估被給予了更多的關(guān)注。
2. 專題審查（Thematic Review）。專題審查是FCA3種監(jiān)管模式之一的“專題和產(chǎn)品監(jiān)管”中常用的政策工具。與“前瞻性機(jī)構(gòu)監(jiān)管”和“金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性分析框架”主要以金融機(jī)構(gòu)為對象不同，專題審查實際上是一種以某一特定主題（Issues）或一類產(chǎn)品為對象的功能監(jiān)管工具。專題審查目的是要了解跨機(jī)構(gòu)、跨市場或是針對某一特定行業(yè)、領(lǐng)域的金融產(chǎn)品或服務(wù)是否存在對消費者權(quán)益或市場誠信造成危害的風(fēng)險，現(xiàn)實或潛在的危害程度如何，通過分析找出形成風(fēng)險的深層次原因，以便有針對性的采取措施。一般而言，對消費者權(quán)益或市場誠信構(gòu)成危脅的原因，或者是金融機(jī)構(gòu)沒有按照監(jiān)管當(dāng)局要求的行為規(guī)則行事，或者是特定的經(jīng)營領(lǐng)域尚沒有明確的行為規(guī)則。為此，專題審查往往傾向于從行為規(guī)則層面給出政策建議，而對可能出現(xiàn)問題的產(chǎn)品或服務(wù)，F(xiàn)CA強調(diào)要從產(chǎn)品設(shè)計、宣傳等產(chǎn)品生命周期的早期階段采取干預(yù)措施，防止現(xiàn)實風(fēng)險的形成和擴(kuò)散。
3. 市場分析（Maket Analysis）。市場分析也是FCA“專題和產(chǎn)品監(jiān)管”中常用的政策工具，只不過主要用于評估金融市場的競爭狀況。正如前文所述，在FCA看來，充滿競爭的金融市場有助于提高效率，降低成本，增加選擇，促進(jìn)創(chuàng)新，最終對消費者有利，這種結(jié)果上的有利是對消費者最根本的保護(hù)。因此，F(xiàn)CA對市場競爭狀況的評估是整體性的，不是對某個參與者競爭的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析。市場分析一般從金融機(jī)構(gòu)的市場勢力、金融機(jī)構(gòu)和消費者等市場參與者信息公開的充分程度和信息獲取的難易程度、消費者在不同金融機(jī)構(gòu)之間選擇產(chǎn)品或服務(wù)的轉(zhuǎn)換率，以及產(chǎn)品價格和與消費者需求匹配狀況等幾個方面，分析當(dāng)前市場是否存在抑制或扭曲競爭的市場失靈，從而評估采取干預(yù)措施的必要性。
4. 其它工具。除了上述最主要的工具之外，F(xiàn)CA常用的行為監(jiān)管政策工具的還包括神秘消費者（Mystery Shopping）和獨立評估人評估（Skilled Persons Review）。前者要求監(jiān)管人員要以普通消費者的身份對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，強調(diào)以消費者體驗的方式來判別現(xiàn)實和潛在的行為風(fēng)險，作為系統(tǒng)性分析框架、專題審查、市場分析等政策工具的補充。后者是FCA借助外部市場力量實施監(jiān)管的政策工具，F(xiàn)CA以政府采購的形式“購買”獨立的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管服務(wù)，即要求被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)與經(jīng)FCA認(rèn)可并具備資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，由獨立專業(yè)機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)某一特定的產(chǎn)品線或主題進(jìn)行專項外部評估，提出包括風(fēng)險狀況和預(yù)防或補救措施在內(nèi)的評估報告，作為FCA官方監(jiān)管的補充。
二、 FSA的監(jiān)管框架
作為FCA的前身，英國金融服務(wù)局（FSA）在《金融服務(wù)法案（2012）》批準(zhǔn)設(shè)立FCA之前是英國的金融監(jiān)管當(dāng)局，既有審慎監(jiān)管的職能，也有行為監(jiān)管職能。為了更好地實施監(jiān)管，從2003年開始，F(xiàn)SA便推出了用于風(fēng)險評估的監(jiān)管框架，即AAROW（Advanced，Risk-Responsive Operationg FrameWork）監(jiān)管框架。該框架是FSA“原則導(dǎo)向”監(jiān)管理念指導(dǎo)下“風(fēng)險為本”監(jiān)管方式的具體體現(xiàn)，一直沿用到金融危機(jī)之后。AAROW作為組織FSA監(jiān)管行動的統(tǒng)一的框架，并沒有區(qū)分所謂審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。
“風(fēng)險為本”是AAROW監(jiān)管框架設(shè)計的主要思想，對監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管目標(biāo)明確而可行的表述是FSA實施風(fēng)險為本監(jiān)管的基礎(chǔ)。FSA認(rèn)為，所謂風(fēng)險是指有可能對其監(jiān)管目標(biāo)產(chǎn)生危害的事件或問題。但作為監(jiān)管當(dāng)局不可能消除對其監(jiān)管目標(biāo)構(gòu)成影響的所有風(fēng)險因素，因此，需要把有限的監(jiān)管資源配置到對其監(jiān)管目標(biāo)影響等級最高的風(fēng)險領(lǐng)域。具體而言，在ARROW監(jiān)管框架下，風(fēng)險被認(rèn)為是“事件發(fā)生后的影響”與“事件發(fā)生概率”的乘積（風(fēng)險=事件發(fā)生后的影響×事件發(fā)生概率）。對于事件或問題所產(chǎn)生“影響”的評估，包括“事件”和“機(jī)構(gòu)”兩個維度，既要考慮諸如受影響消費者的數(shù)量、財產(chǎn)損失額度等定量因素，也要考慮事件和問題的性質(zhì)等定性因素。比較而言，對于事件“發(fā)生概率”的評估，則是建立在FSA對風(fēng)險的主觀分類基礎(chǔ)上，通過運用特定的模型來評估一家機(jī)構(gòu)發(fā)生某事件的概率。FSA從整體上將一家機(jī)構(gòu)分成10相互獨立的“風(fēng)險組”（Risk Groups），所有可能發(fā)生的事件都被包括在這10個風(fēng)險組當(dāng)中。對一家機(jī)構(gòu)發(fā)生某一事件概率的評估，實際上就是對10個風(fēng)險組相互作用結(jié)果的評估。ARROW模型中，10個風(fēng)險組又被分成業(yè)務(wù)風(fēng)險、對風(fēng)險的控制以及監(jiān)督和公司治理3個版塊，其中，業(yè)務(wù)風(fēng)險是風(fēng)險事件的主要來源，又細(xì)分外部環(huán)境風(fēng)險組和若干經(jīng)營方面的風(fēng)險組，例如信用風(fēng)險、操作風(fēng)險等典型的風(fēng)險事件都可以歸入其中。3個版塊、10個風(fēng)險組的相互作用最終得出一家機(jī)構(gòu)的“凈風(fēng)險概率”（如圖所示）。凈風(fēng)險概率再與影響大小相乘，即得到一家機(jī)構(gòu)的風(fēng)險狀況。FSA將風(fēng)險狀況分為低、較低、較高和高四個等級，根據(jù)風(fēng)險等級的排序確定相應(yīng)的監(jiān)管行動和相應(yīng)的監(jiān)管資源配置。在風(fēng)險為本的思想指導(dǎo)下，F(xiàn)SA對日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)的風(fēng)險的處置行動從某種意義上說也只是補充性的?！耙话愣?，即使那些風(fēng)險等級很高的業(yè)務(wù)風(fēng)險，只要其內(nèi)部控制足夠應(yīng)對這些風(fēng)險，我們也不會采取行動或?qū)で箫L(fēng)險緩釋。但如果對內(nèi)部風(fēng)險的評估也是高的，那么我們會采取風(fēng)險緩釋行動。如果監(jiān)督和公司治理的評估是低風(fēng)險的，那么風(fēng)險緩釋的行動會在很大程度上由金融機(jī)構(gòu)本身承擔(dān)。如果監(jiān)督和公司治理的評估是高風(fēng)險的，那么相應(yīng)行動會由我們或者第三方獨立評估人來負(fù)責(zé)”。
在ARROW 監(jiān)管框架指導(dǎo)下，F(xiàn)SA的監(jiān)管行動實際上就成為了在主觀風(fēng)險分類的基礎(chǔ)上，運用數(shù)據(jù)分析、問卷、現(xiàn)場核查等獲取信息的手段發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)上述風(fēng)險類型是否存在及其大小和發(fā)生概率的過程。整體上看，這種按圖索驥、填表打勾（box ticking）、側(cè)重風(fēng)險計量的監(jiān)管方法仍然是審慎性的，適用于審慎監(jiān)管，即使ARROW框架中也包括了消費者保護(hù)、產(chǎn)品和市場分析等行為監(jiān)管的對象，但其以發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)風(fēng)險為主的方法論和模型對偏離行為或者說行為風(fēng)險并沒有起到有效防范作用，這也是金融危機(jī)之后FSA之所以廣受詬病以及單獨成立FCA負(fù)責(zé)行為監(jiān)管的原因之一。
三、 FCA行為監(jiān)管特點評析：與ARROW監(jiān)管框架的比較
首先，從整個監(jiān)管方法的取向上看，與FSA強調(diào)“風(fēng)險為本”的監(jiān)管有所差異，F(xiàn)CA的行為監(jiān)管更強調(diào)“判斷為本”（Judgement-based Approach）。正如上文所言，F(xiàn)SA風(fēng)險為本的監(jiān)管，強調(diào)事先主觀地歸納出各種可能的風(fēng)險類型，并通過構(gòu)造模型闡示風(fēng)險的邏輯關(guān)系，監(jiān)管行動特別是日常監(jiān)管環(huán)節(jié)則是對主觀分類的風(fēng)險進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)和計量的過程。風(fēng)險的后續(xù)處置更多地是對已經(jīng)暴露的風(fēng)險或經(jīng)評估達(dá)到一定嚴(yán)重程度的潛在風(fēng)險采取措施。而FCA對偏離行為即行為風(fēng)險這一特定風(fēng)險類型的監(jiān)管，不僅關(guān)注金融機(jī)構(gòu)是否遵守了法律法規(guī)有關(guān)經(jīng)營行為的條文規(guī)定，更注重金融機(jī)構(gòu)是否理解了條文的精神實質(zhì)，保護(hù)消費者和確保市場誠信是否嵌入到企業(yè)文化從而外顯于經(jīng)營行為之中。因而，需要綜合運用各種政策工具對某些事件、因素、條件等能否形成偏離行為進(jìn)行判斷，行為監(jiān)管的過程也就變成了對風(fēng)險因素的判斷過程，而不只是對即定類型的風(fēng)險進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)和程度高低的衡量，也就是說，F(xiàn)CA所實施的行為監(jiān)管，不是側(cè)重對風(fēng)險表象的發(fā)現(xiàn)，而是強調(diào)對風(fēng)險形成原因的綜合判斷。
其次，對風(fēng)險因素和偏離行為的早期干預(yù)是FCA的行為監(jiān)管的另一大特點。這一特點在其所奉行的監(jiān)管十條原則中被表述為，“堅持前瞻性和先發(fā)制人，主動識別潛在的風(fēng)險并在產(chǎn)生嚴(yán)重結(jié)果之前采取行動”。正是由于堅持“判斷為本”的指導(dǎo)思想，因此FCA在實施行為監(jiān)管過程中，各種信息的收集和分析主要是圍繞那些可能形成偏離行為的風(fēng)險因素展開，并對風(fēng)險因素的發(fā)展變化保持敏感，盡量在各種風(fēng)險因素演化為現(xiàn)實的偏離行為之前，采取控制、干預(yù)和矯正措施，最大限度地達(dá)到防患于未然的效果。具體而言，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，運用BMSM工具重點分析對形成偏離行為具有決定影響的商業(yè)模式和經(jīng)營戰(zhàn)略，如果商業(yè)模式和經(jīng)營戰(zhàn)略不可持續(xù)，即賺錢是以犧牲消費者利益或市場誠信為代價，那么機(jī)構(gòu)不可能獲批設(shè)立，從源頭防范有行為風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場。日常監(jiān)管階段，運用深度評估、專題審查、市場分析、神秘消費者、獨立評估人等工具，從企業(yè)文化、產(chǎn)品設(shè)計、銷售流程、售后管理等多個條線對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為進(jìn)行前瞻性評估，對各類議題、事件、市場外部條件的變化可能對經(jīng)營行為造成的影響進(jìn)行全面分析，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險苗頭及時進(jìn)行預(yù)警，防患于未然。
最后，與FSA相比，F(xiàn)CA對行為風(fēng)險的處置更加嚴(yán)厲而直接，采取有效遏制策略，確保偏離行為切實能夠得到矯正。有效遏制策略具體表現(xiàn)在三個方面：一是及時處置。不論是潛在的偏離行為還是現(xiàn)實的偏離行為，F(xiàn)CA都強調(diào)對風(fēng)險處置的及時性，特別是對出現(xiàn)危害并正在蔓延的行為風(fēng)險，要及時采取有效的控制和干預(yù)措施，遏制風(fēng)險擴(kuò)散的勢頭。在堅持“消費者適當(dāng)責(zé)任”的前提下，確保消費者的損失及時得到補償，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)偏離行為的深層次原因得到及時分析和控制；二是嚴(yán)厲處置。FCA指出，與FSA相比，對侵害消費者權(quán)益和市場誠信的偏離行為將保持更低的容忍度，對有過錯的金融機(jī)構(gòu)必須采取包括刑事責(zé)任在內(nèi)更加嚴(yán)厲的懲處措施，使其為自身行為過錯付出更大的代價；三是公開處置。與FSA不同，《金融服務(wù)法案（2012）》賦予了FCA公開處置信息的權(quán)力，授權(quán)FCA從啟動采取強制措施程序開始就向全社會公開，直至對違法違規(guī)行為的調(diào)查和懲處結(jié)束，使出現(xiàn)偏離行為的金融機(jī)構(gòu)在接受民事甚至刑事處罰的同時，接受市場紀(jì)律的約束，最終回歸到正常行為的軌道。
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基金項目：天津社科規(guī)劃基金項目“天津市民營企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新能力提升路徑”（項目號：TJGL13-028）。
關(guān)鍵詞：分業(yè)監(jiān)管；統(tǒng)一監(jiān)管；宏觀審慎；信息協(xié)調(diào)機(jī)制；國際合作
Abstract: in this paper, the development of China's financial regulatory system evolution, integrating with the objective environment function of the present stage of supervised the rationality of the system, and on this basis, combining with our country and the world situation in China is put forward the further development of the financial regulatory system the direction of the reform and Suggestions.
Keywords: supervised; Unified supervision; Macro cautiously; Information coordination mechanism; International cooperation
中圖分類號：F830.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：
一、現(xiàn)階段中國金融分業(yè)監(jiān)管體制的合理性
目前，我國采取中央銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會分業(yè)監(jiān)管的模式，結(jié)合我國客觀環(huán)境，是有一定的合理性的，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.分業(yè)監(jiān)管體制與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制模式是相符合的
目前我國金融市場仍是以銀行主導(dǎo)型的，金融市場開放程度和健全程度與發(fā)達(dá)國家有較大差距，無論是從金融機(jī)構(gòu)角度還是從金融業(yè)務(wù)角度來看，分業(yè)式的經(jīng)營模式特征都是很明顯的。
2.成本收益角度看，我國現(xiàn)階段的分業(yè)監(jiān)管體制是有經(jīng)濟(jì)效率的
體制變遷的成本是隱形的、巨大的。我國現(xiàn)階段“三足鼎立”的分業(yè)監(jiān)管格局是經(jīng)過改革形成的，且比較符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制，如果現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)管體制，會造成監(jiān)管與經(jīng)營的脫節(jié)。
3.基本適應(yīng)金融發(fā)展和監(jiān)管目標(biāo)的調(diào)整。
我國金融機(jī)構(gòu)分業(yè)經(jīng)營特征明顯，目前大環(huán)境下，世界經(jīng)濟(jì)前景黯淡，我國金融業(yè)要穩(wěn)步向前發(fā)展需要一個循序漸進(jìn)的過程，另一方面，我國現(xiàn)階段金融監(jiān)管目標(biāo)為促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)合法穩(wěn)健運行，維護(hù)金融體系穩(wěn)定，也符合目前我國金融業(yè)發(fā)展基調(diào)。
二、根據(jù)新巴塞爾協(xié)議，在宏觀審慎監(jiān)管的前提下發(fā)展完善我國金融監(jiān)管體制
現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)全球化，金融國際化的大背景下，構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架是發(fā)展完善金融監(jiān)管體制的核心環(huán)節(jié)。結(jié)合我國現(xiàn)階段基本國情，利改匯改以促進(jìn)我國發(fā)展與國際接軌，發(fā)展市場主導(dǎo)型的完善金融市場，在宏觀審慎的前提下促進(jìn)金融創(chuàng)新，完善市場競爭機(jī)制的趨勢下，隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的特征不斷凸顯，我國金融監(jiān)管體制也需不斷發(fā)展完善。
1.金融混業(yè)經(jīng)營趨勢下，我國金融監(jiān)管將向著統(tǒng)一監(jiān)管模式邁進(jìn)，但這是一個漫長的過程
首先，隨著金融市場不斷完善發(fā)展，與國際接軌的過程中，混業(yè)經(jīng)營趨勢明顯。受經(jīng)濟(jì)模式制約，金融監(jiān)管體制將向著統(tǒng)一監(jiān)管邁進(jìn)，但這是一個漫長的轉(zhuǎn)變過程。
2.建立金融監(jiān)管委員會
（1）建立金融監(jiān)管委員會作為金融監(jiān)管的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)三會之間的監(jiān)管工作，防止監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管疏漏，逐步建立起統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到監(jiān)管責(zé)任明確，低成本高效率的目標(biāo)，
（2）與中央銀行建立信息共享機(jī)制。我國中央銀行以制定和實施貨幣政策實行宏觀調(diào)控為主要職責(zé)，這需要金融市場的全面的及時的信息，同時金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要和中央銀行保持信息相同以正確把握我國國情與金融業(yè)發(fā)展方向，及時實時調(diào)整監(jiān)管理念和監(jiān)管模式，以更好的促進(jìn)金融業(yè)的健康發(fā)展。
（3）賦予金融監(jiān)管委員會以系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管職能，彌補現(xiàn)階段分業(yè)監(jiān)管體制下系統(tǒng)性金融風(fēng)險無人來管的缺陷和不足，使其在金融監(jiān)管中發(fā)揮重要作用，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，確保金融體系穩(wěn)健運行，促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3.加強宏觀審慎監(jiān)管
宏觀審慎監(jiān)管是一種新型的金融監(jiān)管模式。它與微觀審慎監(jiān)管的區(qū)別在于將整個金融系統(tǒng)所面對的風(fēng)險都納入監(jiān)管范疇,即把眾多金融機(jī)構(gòu)看作一個整體,通過制定全面的金融穩(wěn)定政策,避免金融機(jī)構(gòu)負(fù)面作用的沖擊和蔓延帶來整個金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定,維護(hù)金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。我國央行在《貨幣政策執(zhí)行報告》中明確強調(diào)了宏觀審慎在各方面的重要性。由此，樹立金融宏觀審慎監(jiān)管理念，加強逆周期監(jiān)管政策體系建設(shè)，穩(wěn)步構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架，勢在必行。
4.拓展監(jiān)管視野，加強國際監(jiān)管合作
金融創(chuàng)新和信息技術(shù)的快速發(fā)展，使得金融市場形成一個全球性的一體化市場，金融風(fēng)險也突破國界，其全球性的系統(tǒng)性風(fēng)險特征明顯，美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)就是很好的例證。因此應(yīng)加強國際監(jiān)管合作與信息交流，對于防范金融風(fēng)險，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險和隱患，穩(wěn)定全球金融市場是十分重要的。
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一、統(tǒng)一監(jiān)管模式是金融衍生品市場發(fā)展的內(nèi)生需要
金融衍生品是對未來某個時期特定資產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)作出安排的金融協(xié)議，按照其自身的交易和特點劃分，其分為遠(yuǎn)期合約、期貨、期權(quán)和互換四種形式。其產(chǎn)生的最初目的是為了降低金融自由化過程中金融基礎(chǔ)資產(chǎn)的各種風(fēng)險，在性質(zhì)上屬于風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險管理的工具。金融衍生品貢獻(xiàn)巨大，在全球經(jīng)濟(jì)體系中扮演著極其重要的角色，以致于被美譽為"改變了金融的面目"[01]，促成了金融交易活動的日益虛擬化。然而，由于金融衍生品涉及多個金融領(lǐng)域，系運用多種技術(shù)的"金融合成物"，因此，對其實施有效監(jiān)管的法律制度就必然具備跨市場、跨行業(yè)的綜合特征，那些將"混合物"分拆成"基本元素"分別進(jìn)行監(jiān)管的傳統(tǒng)方法必然會損耗金融監(jiān)管效率。對"基本元素"實施監(jiān)管的有效性并不必然導(dǎo)致對"合成物"金融監(jiān)管的有效性，換句話說，它們不是機(jī)械地拼合在一起，而是發(fā)生了合成作用的"化學(xué)反應(yīng)"，事物的本質(zhì)特征已經(jīng)發(fā)生了根本性變化。
無論是金融分業(yè)經(jīng)營，還是金融混業(yè)經(jīng)營，抑或是我國高層強調(diào)的金融綜合經(jīng)營，其對金融衍生品的需求和無不對市場監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。一方面，隨著金融改革深化和金融自由化在全球的不斷發(fā)展，證券公司、保險公司等金融機(jī)構(gòu)借助層出不窮的新型金融衍生工具，通過各種資產(chǎn)組合，使其經(jīng)營風(fēng)險特征和傳統(tǒng)銀行的風(fēng)險相似，從而使針對證券公司、保險公司安全運行而設(shè)置的各種金融監(jiān)管效力大大降低；同時銀行借助于這些金融衍生工具使得對銀行實施的審慎監(jiān)管要求同樣形同虛設(shè)。所以，有效的金融監(jiān)管制度必須針對"金融合成物"本身的性質(zhì)特征來設(shè)計。在此過程中，加強對"基礎(chǔ)成分"的分別監(jiān)管可以起到很好的輔助作用。另一方面，金融機(jī)構(gòu)集團(tuán)化趨勢日漸明顯。以英國為例，英國八家最大金融機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)范圍都涵蓋所有五種應(yīng)接受監(jiān)管的金融業(yè)務(wù)，而不再像20多年前，即使是最大的金融機(jī)構(gòu)也只經(jīng)營其中一種金融業(yè)務(wù)。這些都使得單一監(jiān)管或稱分業(yè)監(jiān)管在金融衍生品市場的發(fā)展中出現(xiàn)諸多不適應(yīng)癥，從而使統(tǒng)一監(jiān)管的實施顯得十分必要。金融衍生品創(chuàng)新經(jīng)驗表明[02]，統(tǒng)一監(jiān)管模式已成為金融衍生品市場發(fā)展的內(nèi)生需要。
二、統(tǒng)一監(jiān)管模式追求制度結(jié)構(gòu)的內(nèi)在統(tǒng)一和組織體系的相互協(xié)調(diào)
筆者認(rèn)為，金融衍生品市場統(tǒng)一監(jiān)管模式立足于維護(hù)國家金融安全，是在單一制監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，以有效實現(xiàn)確定的金融監(jiān)管目的而建立起來的，是對金融市場、金融機(jī)構(gòu)組織及其業(yè)務(wù)等實施多層次共同監(jiān)督和管理的金融監(jiān)管法律制度體系。該種監(jiān)管模式強調(diào)通過明確統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)金融監(jiān)管當(dāng)局與金融自律組織、金融機(jī)構(gòu)等各層次的監(jiān)督管理行為和業(yè)務(wù)活動，同時通過加強金融衍生品市場監(jiān)控的國際合作，以有效實現(xiàn)維護(hù)金融安全的監(jiān)管目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖 金融監(jiān)管改革框架 金融監(jiān)管改革法案 美聯(lián)儲
一、監(jiān)管體制改革背景及原因
美國的金融監(jiān)管一向具有“危機(jī)指向”的歷史特征。從20 世紀(jì)初的貨幣危機(jī)、1929- 1939年的大蕭條、20世紀(jì)80年代的儲貸危機(jī)及至20世紀(jì)90年代中后期海外市場的競爭沖擊，在晚近百年來的歷史時空里，這些事件促成了為應(yīng)對這些危機(jī)和市場變化而構(gòu)建的美國金融監(jiān)管模式呈現(xiàn)出一種“碎片式”的特征。
“美國金融監(jiān)管體制改革”在2006年底又重新成為熱議話題，由于次貸危機(jī)的逐步爆發(fā)并擴(kuò)大，有四份比較鮮明的建議，分別來自Glenn Hubbard 和John Thornton（2006）；Michael Bloomberg和Charles Schumer（2007）；USCC（2007）；FSR（2007），四個建議反映了當(dāng)時美國監(jiān)管體制的如下兩點缺陷：陳舊、嚴(yán)格、束縛：美國金融市場的競爭力由于上世紀(jì)30年代建立并且無大幅修改的監(jiān)管框架而束縛，并且在2001年前后安然等一系列上市公司財務(wù)舞弊，頒布的為監(jiān)管欺詐公司以及證劵的薩班斯-奧克斯利法案，其監(jiān)管環(huán)境和法律法規(guī)嚴(yán)格，而且讓人難以無法揣摩使美國市場公開發(fā)行股票（IPO）下降，美國資本市場競爭力遭受挑戰(zhàn)，外國對美國資本市場望而生畏。目標(biāo)多元、易沖突的結(jié)構(gòu)性缺陷：“碎片式”特征縱向上表現(xiàn)為美國聯(lián)邦政府與州政府的雙重監(jiān)管，在橫向上則體現(xiàn)為各專業(yè)機(jī)構(gòu)的分業(yè)監(jiān)管，是一種典型的“多邊監(jiān)管”。FSR的“美國金融競爭力的藍(lán)圖”分析了產(chǎn)生一系列監(jiān)管沖突、監(jiān)管套利的原因，聯(lián)邦和州監(jiān)管由于所處的地位不同，產(chǎn)生的想法不一就容易發(fā)生沖突，嚴(yán)重影響到了美國在與其他國家競爭時的實力，使其競爭力處于弱勢地位。美國在實行新資本協(xié)議比歐洲國家遲兩年時間就是一個很好的例子?，F(xiàn)代金融監(jiān)管改革歷程。
二、現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖
為了增強監(jiān)管的靈活性，放松過細(xì)的監(jiān)管規(guī)則，2008年3月31日公布了較為復(fù)雜、嚴(yán)格的《現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》。該藍(lán)圖針對上述的兩個缺陷中，關(guān)于缺乏有效競爭缺陷，對美國金融監(jiān)管體制進(jìn)行重建、更好的管理金融風(fēng)險。
在長達(dá)218頁的藍(lán)圖中，提出分別從短、中、長期提出目標(biāo)改革：短期目標(biāo)主要是針對次貸危機(jī)中美國住房抵押金融市場監(jiān)管缺失，除了強化對金融監(jiān)管系統(tǒng)的風(fēng)險監(jiān)測力度，還要注意對消費者和投資者進(jìn)行前面的保護(hù)，實現(xiàn)金融與市場的完美結(jié)合，提高美國金融市場在國際上市場的競爭地位，還賦予了Federal Reserve system監(jiān)管權(quán)力，對其他不從事銀行工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行實地監(jiān)管，當(dāng)信貿(mào)市場出現(xiàn)停頓貿(mào)易危機(jī)時，對于銀行開放的具有流動性業(yè)務(wù)的“貼現(xiàn)窗口”聯(lián)邦儲備銀行利用上調(diào)貼現(xiàn)率來規(guī)范了這一借款現(xiàn)象行為，保障了金融體系的流動性，最后為了實現(xiàn)高低押貸款過程中信息的公平性、安全性，以及加強聯(lián)邦法律機(jī)構(gòu)在進(jìn)行房貸時運用法律的規(guī)范性力度，《改革藍(lán)圖》提出了預(yù)制這一現(xiàn)象的組織。在美國監(jiān)管制度的改革中期，實現(xiàn)了美國金融管制體系的不重復(fù)性，加大了金融體系管制在市場上實施的可靠性。由于抵押金融市場競爭激烈，發(fā)展迅速，儲蓄章程（Thrift Charter）顯得十分陳舊，予以廢除，納入國民銀行章程，根據(jù)聯(lián)邦對存款的保護(hù)以及監(jiān)督來對保險業(yè)制定規(guī)章。構(gòu)建最為完整的金融監(jiān)管體制是金融監(jiān)管體制改革的最終目標(biāo)，也是一個比較長遠(yuǎn)的奮斗歷程，這就需要增強美國在金融市場上的競爭地位，提升美國在金融界的地位，體現(xiàn)在設(shè)立的三個不同的監(jiān)管當(dāng)局：Market Stablility Regulator（市場穩(wěn)定監(jiān)管部門）；Prudential Financial Regulator（審慎金融監(jiān)管部門）；Business Conduct Regulator（商業(yè)行為監(jiān)管部門），三部分的建立使金融領(lǐng)域中的市場監(jiān)管較為嚴(yán)格，交易所獲的信息完全，商業(yè)之間的經(jīng)營有條不紊，充分體現(xiàn)出了其公正、公平性。
由于對其的重視，G20峰會即將召開以及迎接金融危機(jī)沖擊、增強消費者和投資者信心。在藍(lán)圖的長期目標(biāo)——即對金融監(jiān)管框架的改革基礎(chǔ)上，出臺了《金融監(jiān)管改革框架》以及在隨后3個月后出臺的奧巴馬政府公布的“金融改革白皮書”——《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》，這是自1932年以來最大規(guī)模的金融監(jiān)管改革（僅次于2010年《金融改革法案》的出臺）奧巴馬政府在次貸危機(jī)中所提出的金融監(jiān)管體系存在著許多的不足，根據(jù)不同的機(jī)構(gòu)所做出來的方針政策都不符合實際情況，所以顯得結(jié)構(gòu)不完整。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重新定義和職能分配來看FRR，我們不難發(fā)現(xiàn)這次改革有兩大核心內(nèi)容，一方面是將美聯(lián)儲打造成一個“超級監(jiān)管者”，另一方面是要在消費者金融體系上建立安保機(jī)構(gòu)，使其在監(jiān)管機(jī)構(gòu)上具有一定的地位，擁有能超越美國聯(lián)邦儲蓄的監(jiān)管權(quán)力。FRR政策可總結(jié)出幾點監(jiān)制管理方向，一方面是加大美國聯(lián)邦儲蓄的監(jiān)控范圍，對所有可能構(gòu)成金融危機(jī)的機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行監(jiān)管，甚至是非銀行金融機(jī)構(gòu)也不能放過，增強其監(jiān)管的力度；然后就是對投資者、消費者的利益保護(hù)，例如建立消費者金融保護(hù)機(jī)構(gòu)，在商業(yè)經(jīng)營方面要求嚴(yán)格遵守行業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)產(chǎn)品制作要做到安全，無欺騙，監(jiān)管嚴(yán)懲非法金融機(jī)構(gòu)；再者就是監(jiān)管部門的建立，建立金融監(jiān)管委員會實現(xiàn)部門與部門的相互協(xié)調(diào)來對銀行進(jìn)行監(jiān)管，再建立一個銀行專屬的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)對銀行進(jìn)行監(jiān)管，兩個部門相互依靠，相互互補，對美國如今的組織進(jìn)行缺陷上的彌補；最后就是加強政府在金融危機(jī)上的使用權(quán)力，使政府在遇到金融危機(jī)時可以獨自策劃危機(jī)處理方案，提高財政部門的決策地位，廢除舊體制在金融危機(jī)上的使用，全面提高金融監(jiān)管力度。進(jìn)一步強化政府對金融危機(jī)的干預(yù)能力，使政府能獨立決策，自主運用反危機(jī)政策工具，使財政部在反危機(jī)中擁有比美聯(lián)儲更高的決策地位。美國金融監(jiān)管此次改革后框架圖（如圖1）
從FRR中可以發(fā)現(xiàn)，美國監(jiān)管體制改革雖然是以美聯(lián)儲為“中樞神經(jīng)”，賦予美聯(lián)儲極大的權(quán)利，跨行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是始終是由奧巴馬政府財政部制衡，變成了一個整體的監(jiān)管當(dāng)局。很顯然，F(xiàn)RR的改革方案一定會帶來很多不同意見的討論，儲蓄銀行是否應(yīng)該授予美國聯(lián)邦過高的監(jiān)管權(quán)力以及過分監(jiān)管所帶來的負(fù)面影響都是其議論的對象。次貸危機(jī)的發(fā)生，部分原因歸結(jié)于銀行采用的低利潤制度，使美聯(lián)儲沒有實際經(jīng)濟(jì)的支撐，造成房地產(chǎn)的破產(chǎn)，引發(fā)了全球的金融危機(jī)。美聯(lián)儲在監(jiān)管上不能行使好自己的本職，現(xiàn)如今更加過度授權(quán)，央行的獨立性將會被剝奪，容易構(gòu)成通貨膨脹，會對美聯(lián)儲的低通脹構(gòu)成威脅。2010年6月《金融監(jiān)管改革法案》草案通過，核心內(nèi)容仍然是延續(xù)奧巴馬政府白皮書的政策，并限制金融機(jī)構(gòu)從事高風(fēng)險的金融業(yè)務(wù)，禁止商業(yè)銀行直接交易高風(fēng)險產(chǎn)品，限制金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營規(guī)模過大，但是也對白皮書以及藍(lán)圖都協(xié)調(diào)了監(jiān)管權(quán)限，例如：美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)限有所調(diào)整，加強了對美聯(lián)儲權(quán)力的監(jiān)督和審計。另外美國金融監(jiān)管機(jī)制也進(jìn)行了改革：新設(shè)了四個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)；為表1所示。加強對金融機(jī)構(gòu)的并表監(jiān)管，其中包括對《銀行控股公司法》（BHCA）修訂，授予美聯(lián)儲system risk regulator（系統(tǒng)性風(fēng)險者）權(quán)力，最重要的部分是對一級金融控股公司（Tier IFHC）制定規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)；建立金融市場的全面監(jiān)管體系；加強金融消費者和投資者的保護(hù)。
三、美國監(jiān)管體系改革簡析
《現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》對美國金融監(jiān)管體制改革來說是一個契機(jī)，也是一個突破，說明了其機(jī)構(gòu)的監(jiān)管在進(jìn)行一個很大的轉(zhuǎn)變，行為規(guī)則逐漸走向監(jiān)管目標(biāo)的導(dǎo)向，監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)置細(xì)到業(yè)務(wù)服務(wù)理念上，對監(jiān)管體制進(jìn)行一個全新的認(rèn)識。在改革藍(lán)圖中美聯(lián)儲監(jiān)管權(quán)力的合并是其最明顯的一個特點，使美聯(lián)儲具有跨業(yè)監(jiān)管的權(quán)力，加強了美國政府重視對監(jiān)管重疊改善的意識。
在我看來，金融監(jiān)管改革一系列的計劃是三方博弈的結(jié)果，這三方分別來自奧巴馬政府、學(xué)界，私人機(jī)構(gòu)和市場參與者，得到重大改變的部分一方面是美聯(lián)儲方面：雖然說在監(jiān)管方面美聯(lián)邦賦予的權(quán)利比較大，其監(jiān)控范圍擴(kuò)大到非銀行金融機(jī)構(gòu)，但是美聯(lián)邦在消費者保護(hù)上所制定方針意味著其某些權(quán)力就不能再使用了。美國金融監(jiān)管體系的改革要及時對美聯(lián)邦出現(xiàn)的狀況提供資金，要經(jīng)過財務(wù)部的同意，這樣美聯(lián)邦的獨立性將會被損害。對其監(jiān)管權(quán)力擴(kuò)大同時又緊縮，說明了在次貸危機(jī)后，人們對美聯(lián)儲喪失了一部分信心，但又不能在某種程度上的依賴美聯(lián)儲的矛盾心情，美國的監(jiān)管改革雖然僅經(jīng)歷時間不長，但確有實效，在聯(lián)邦體制下，美國現(xiàn)行的監(jiān)管體系雖錯綜復(fù)雜，但原存在于其結(jié)構(gòu)中的缺陷——目標(biāo)重疊以及嚴(yán)格束縛，都得到了改善。美國在金融監(jiān)管改革中，還需跟隨著金融市場結(jié)構(gòu)的變化繼續(xù)改進(jìn)。
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一、引言
20世紀(jì)90年代以后，以資本市場自由化、金融創(chuàng)新加速化和金融機(jī)構(gòu)集聚化為序曲的金融全球化樂章快速奏響。這一時期的理論則更加注重金融監(jiān)管的實踐性與可操作性研究。在20世紀(jì)90年代以前的金融監(jiān)管理論研究中，事后研究在其中占主導(dǎo)地位。然而，20世紀(jì)90年代以后的金融監(jiān)管理論更側(cè)重于在全球化的時代背景下金融體系的未來安全保障問題，這是一個巨大的進(jìn)步和超越。此外，相比以前的理論，這個階段通過強調(diào)“政府”與“市場”各自的優(yōu)點，進(jìn)而尋求政府與市場的優(yōu)勢互補，完善金融體系監(jiān)管，這是在傳統(tǒng)理論基礎(chǔ)上的一個重大突破。
二、公共利益理論
1.負(fù)外部性規(guī)制理論
負(fù)外部性規(guī)制理論源于金融監(jiān)管的負(fù)外部效應(yīng)而形成的。其核心內(nèi)容是：當(dāng)金融成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐因素時，依賴自律管理的金融機(jī)構(gòu)在自由競爭環(huán)境下存在負(fù)外部效應(yīng)，因此，政府采取措施，克服外部效應(yīng)相對應(yīng)的監(jiān)管和稅收制度等是必不可少的。換句話說，導(dǎo)致金融市場失靈，主要是由于金融體系的負(fù)外部性，解決這個問題的關(guān)鍵在于實施恰當(dāng)金融監(jiān)管控制負(fù)外部效應(yīng)。拉爾夫·喬治·霍特里，引起經(jīng)濟(jì)波動的其他原因是次要的，可以利用貨幣手段控制其波動。中央銀行應(yīng)使用信貸管理，控制信貸動蕩促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，并提出了一些補救手段，如央行的貼現(xiàn)率和公開市場操作手段。約翰·梅納德·凱恩斯認(rèn)為資本的邊際效率循環(huán)變化導(dǎo)致是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)周期的主要原因。一個典型危機(jī)，加息可能只是誘因，而資本的邊際效率的突然下降才是主因。危機(jī)不僅僅是過度投資以及投資環(huán)境不穩(wěn)定的問題，因此，對于市場失靈，政府的宏觀調(diào)控可以彌補其失靈帶來的不足，這種政府干預(yù)在金融領(lǐng)域表現(xiàn)為對金融活動的規(guī)制。同時，加爾布雷思進(jìn)一步指出，自由放任的政策是不合時宜的，這個時代最需要的是調(diào)節(jié)和規(guī)制。
2.公共產(chǎn)品規(guī)制理論
公共產(chǎn)品擁有的兩大特征是非競爭性和非排他性，而金融體系提供的穩(wěn)定、公平和有效的金融產(chǎn)品，在一定意義上，屬于公共產(chǎn)品的范疇?！按畋丬嚒笔枪伯a(chǎn)品面對的主要問題。個體理性和集體的非理性會導(dǎo)致“擠提”的傳染性，金融機(jī)構(gòu)追求利益最大化而違背審慎經(jīng)營原則，會導(dǎo)致金融系統(tǒng)蘊藏過高風(fēng)險。金融體系的這種獨特性質(zhì)，需要一個擁有超然利益、獨立和權(quán)威的宏觀管理者對各個金融機(jī)構(gòu)及其關(guān)聯(lián)系統(tǒng)實行規(guī)制，保持穩(wěn)定的金融產(chǎn)品供應(yīng)。公共產(chǎn)品規(guī)制理論強調(diào)，對市場約束條件下金融系統(tǒng)，政府應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)的個體風(fēng)險，運用各種規(guī)制手段進(jìn)行約束，規(guī)避金融系統(tǒng)的集體非理性，以確保相關(guān)金融產(chǎn)品的穩(wěn)健，從而維護(hù)消費者權(quán)益以及確保經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。因此，通過金融規(guī)制實現(xiàn)金融產(chǎn)品良性供給和金融系統(tǒng)穩(wěn)定是非常重要的。
三、金融脆弱性理論
1.金融不穩(wěn)定假說
該假說認(rèn)為，由于信用創(chuàng)造機(jī)構(gòu)和借款人本身特征，導(dǎo)致金融體系產(chǎn)生了天然的內(nèi)在不穩(wěn)定性，這種不穩(wěn)定是現(xiàn)代金融體系的基本特征。Minskey認(rèn)為金融危機(jī)在很大程度上歸因于經(jīng)濟(jì)的周期性波動，金融自身內(nèi)在特征與金融危機(jī)的爆發(fā)是密切相關(guān)，從而金融自身的內(nèi)在不穩(wěn)定性成為導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的一個重要因素。Minskey承認(rèn)銀行危機(jī)和經(jīng)濟(jì)運行周期變化的內(nèi)生性，并且該周期變化受到市場自我調(diào)節(jié)的約束，政府干預(yù)并不能從根本上消除銀行的脆弱性和危機(jī)發(fā)生。
2.銀行擠提理論
擠提也被稱為銀行擠兌，儲戶集中大量提取存款，并隨之產(chǎn)生一種突然、集中和災(zāi)難性的危機(jī)。消費者對銀行的支付能力失去信心，大量從銀行提取現(xiàn)金，往往以銀行不能取款等謠言為誘因，使銀行儲戶產(chǎn)生恐慌，并恐慌性取款蔓延成“銀行擠提”。銀行是經(jīng)營信用的，不會保持所有的現(xiàn)金在手，只保留一定比例現(xiàn)金，所以出現(xiàn)銀行擠提，銀行會有相繼倒閉的危險。同時，金融系統(tǒng)本身和擠提具有高度傳染性，一旦發(fā)生“銀行擠提”，如果不采取及時措施，往往會導(dǎo)致更大的擠提，甚至可能導(dǎo)致金融風(fēng)暴。戴蒙德等在分析了商業(yè)存在的內(nèi)在不穩(wěn)定后，提出了銀行的D-D模型，用以研究金融市場有可能存在的多重均衡。D-D模型得出了信息不對稱是銀行遭遇擠提的主要原因這一結(jié)論，并進(jìn)而認(rèn)為商業(yè)銀行遭遇擠提會對實體經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重影響。他們據(jù)此認(rèn)為，對脆弱的金融體系進(jìn)行監(jiān)管非常主要。而監(jiān)管的重點則是加強對信息的管理，即增加信息的透明度與對稱性，以使全社會對經(jīng)濟(jì)和金融體系更具信心。
四、金融監(jiān)管失靈理論
1.管制供求理論
管制供求理論是施蒂格勒提出的，他繼承了集團(tuán)利益理論的核心內(nèi)容，他贊同政府金融監(jiān)管以自己以及利益集團(tuán)利益為重心而不是公共利益的觀點，然后利用供求關(guān)系理論來研究了金融監(jiān)管效率的問題，從而形成了管制供求理論。他認(rèn)為，政府可以通過其擁有的各種監(jiān)管資源調(diào)整各方利益從而可以實現(xiàn)對一個行業(yè)調(diào)控，主要監(jiān)管手段包括：新競爭者進(jìn)入的控制、配套產(chǎn)品生產(chǎn)干預(yù)(比如替代品和補充品)、價格管制與貨幣補貼等。對于金融行業(yè)來說，這些因素主要是市場對于業(yè)務(wù)活動的限制、利率的上限規(guī)定以及市場準(zhǔn)入管制等因素。首先，供給方面，由于利益集團(tuán)的存在，因此，政府部門在進(jìn)行監(jiān)管時通常不是首先考慮社會利益，而是使利益集團(tuán)以及自身利益最大化。這種情況下，政府部門在執(zhí)行工作時就會為了自身利益選擇產(chǎn)品供給，因此，就會使得金融監(jiān)管效率低下。另外，波斯納曾指出，在政府相關(guān)部門進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管時，他們是建立在被監(jiān)管集團(tuán)的利益基礎(chǔ)之上的，這樣必然會損害消費者的利益，也就是公共利益會遭受損害。但是，事物都具有兩面性，監(jiān)管不僅可以為被監(jiān)管者帶來利益，還需要消耗一定的監(jiān)管成本。隨著理論的發(fā)展，由于缺少明確的監(jiān)管方式界定以及評判標(biāo)準(zhǔn)，管制供求理論的發(fā)展受到了限制。
2.管制尋租理論
管制尋租理論是對金融監(jiān)管范圍內(nèi)尋租行為的一種解釋。尋租理論是由克魯格提出來的，他認(rèn)為政府部門通過利用政治工具，利用政治特權(quán)，獲得了資源的擁有權(quán)，在損害了他人利益的前提下，使自己的收益大于租金。尋租行為對于社會是一種有害行為，其不僅不能增加社會財富，而且還會使社會資源減少，進(jìn)而造成整個社會福利降低。不論在其他行業(yè)還是金融監(jiān)管行業(yè)，政府部門的尋租行為都是存在的，因此，政府尋租行為也必然會影響金融監(jiān)管的效率。管制尋租理論認(rèn)為，政府部門對于金融監(jiān)管的管制，不但沒能更好的對金融行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，反而創(chuàng)造了更多的尋租機(jī)會，因此，市場的競爭機(jī)制更加不完全，有失公正。所以，在尋租行為盛行的環(huán)境下，企圖利用政府來對金融行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管是不現(xiàn)實的，反而會使得金融行業(yè)市場秩序混亂，導(dǎo)致更多的不公正現(xiàn)象發(fā)生。因此，在該理論框架下，政府部門應(yīng)該對金融行業(yè)放松監(jiān)管，從而避免大量的尋租現(xiàn)象。
以上理論說明監(jiān)管存在與市場調(diào)節(jié)同樣的失靈性，所以不能有效地解決市場失靈問題。并且與公眾利益的維護(hù)相比，金融監(jiān)管更在乎自身利益的最大化。
3.功能監(jiān)管理論
功能監(jiān)管理論認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)金融體系的功能來設(shè)計不同金融監(jiān)管體制，它要求對從事同種金融活動的中介使用同種法規(guī)。莫頓(Merton)、鮑迪(Bodie)等指出，相對于金融機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)，金融功能更穩(wěn)定。金融機(jī)構(gòu)組織形式與功能變化相適應(yīng)，金融機(jī)構(gòu)之間的創(chuàng)新和競爭將最終會提高金融體系的效率和功能?；趯鹑谥薪楣δ芨拍畹纳钊肜斫?，他們認(rèn)為基于功能監(jiān)管的金融體系要比基于機(jī)構(gòu)監(jiān)管的金融體系更有利于政府監(jiān)管。功能監(jiān)管強調(diào)以功能來架設(shè)組織結(jié)構(gòu)，功能的穩(wěn)定性和相似性，特別是金融體系在本質(zhì)上其基本功能具備同一性，從而政府在應(yīng)對機(jī)構(gòu)變化設(shè)計政策和監(jiān)管制度時，更有針對性和靈活性，可以更好應(yīng)對國內(nèi)與國際金融變化。相對于金融服務(wù)可隨競爭形式而發(fā)生相應(yīng)變化，金融功能的變化卻是相對穩(wěn)定的。因此，根據(jù)功能而制定和實施的監(jiān)管法規(guī)更穩(wěn)定與高效，并且可以降低機(jī)構(gòu)“監(jiān)管套利”的可能性。
五、總結(jié)
金融監(jiān)管的效用存在階段性特征，對應(yīng)著特定時期的金融發(fā)展需求。金融監(jiān)管在不同的時期有不同的表現(xiàn)形式，根據(jù)不同時期的金融發(fā)展，要適時調(diào)整金融監(jiān)管力度。比如，在經(jīng)濟(jì)過熱時，強化型監(jiān)管比較有效;在經(jīng)濟(jì)低迷時，效用較低，甚至是負(fù)效用。行為金融學(xué)、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)和復(fù)雜學(xué)科的金融監(jiān)管理論都是在不確定性的條件下發(fā)展起來的。這些理論突破了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于信息充分和理性經(jīng)濟(jì)人等假設(shè)前提，從而更加符合當(dāng)前實際運行中的宏觀經(jīng)濟(jì)，同時通過制度設(shè)計和流程再造來解決金融監(jiān)管過程中存在的各種信息不對稱問題，更加符合金融監(jiān)管改革發(fā)展的方向。
【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管 金融監(jiān)管趨勢 監(jiān)管改革措施
金融監(jiān)管是金融類監(jiān)督與管理的統(tǒng)稱。是政府通過特定金融機(jī)構(gòu)對金融交易的主體進(jìn)行的某種規(guī)定與限制。金融監(jiān)管本質(zhì)上是一種具有特定內(nèi)涵和特征的政府規(guī)范行為。
一、國外金融監(jiān)管發(fā)展趨勢
（一）監(jiān)管目標(biāo)由單一安全向兼顧效率過渡
在1970年，金融監(jiān)督管理的舉措關(guān)注維護(hù)金融體系的安全方面。各國已經(jīng)建立了安全有效的金融網(wǎng)，在很多方面施加嚴(yán)格的利率限制、市場準(zhǔn)入規(guī)則、金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍。在20世紀(jì)70年代到20世紀(jì)80年代后期，規(guī)避管制的金融創(chuàng)新導(dǎo)致了一些限制性措施就已經(jīng)名存實亡了，不再具有效力。同時，所有國家開始進(jìn)行改革，采取具有靈活的應(yīng)變能力的金融工具和金融監(jiān)管的政策。美國在20世紀(jì)90年代，通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，目的為了促進(jìn)金融業(yè)的效率的提升和競爭力的增強；日本的金融監(jiān)管改革，他們的首要任務(wù)是設(shè)立新的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，以確保金融體系的活力、公正和效率、安全性。
（二）監(jiān)管體制由分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管過渡
近年來，隨著各國金融監(jiān)管的國際化和自由化不斷加深，金融制度“趨同化”的特征越來越明顯，各國逐漸認(rèn)識到金融監(jiān)管體系對監(jiān)管效率、監(jiān)管成本和監(jiān)管責(zé)任的水平分工的重大影響，金融監(jiān)管體制逐漸從分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管的道路。目前，許多國家監(jiān)管體系進(jìn)行了對自己國家的有效改革，但總的趨勢從一些混業(yè)監(jiān)管分業(yè)監(jiān)管或完全混合與行業(yè)監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。
（三）金融監(jiān)管方式的改變
金融監(jiān)管方式較為單一的合規(guī)性轉(zhuǎn)化為監(jiān)督并舉的監(jiān)管方法，側(cè)重于事后的處罰、賠償，容易導(dǎo)致被監(jiān)管者的抵觸情緒，特別是隨著金融業(yè)務(wù)的不斷擴(kuò)大，使得監(jiān)管當(dāng)局變得越來越力不從心，于是出現(xiàn)了監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化模式。
（四）國際間合作不斷加強
巴塞爾銀行監(jiān)管委員會自1975年對外公布《對國外銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)督的原則》，到1997年的《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》，及至1999年6月關(guān)于《新巴塞爾資本協(xié)議》的征求意見稿的，都可以顯示該委員會對銀行監(jiān)管業(yè)務(wù)的重視。雖然這些協(xié)議在原則上在世界范圍內(nèi)不具備很強的，但是由于其適應(yīng)全球銀行監(jiān)管的實際需要，已經(jīng)被廣泛的接受和采用，國際銀行業(yè)和國家的監(jiān)管當(dāng)局都有所采用。
二、中國金融監(jiān)管問題
（一）忽視系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管
目前，我國金融監(jiān)管實施的是合規(guī)性金融監(jiān)管，往往以犧牲效率為代價去追求安全性和穩(wěn)定性，主要表現(xiàn)在以下方面：一是風(fēng)險監(jiān)管的內(nèi)容不全面，傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管重復(fù)存貸業(yè)務(wù)，對其他金融創(chuàng)新的業(yè)務(wù)不重視，風(fēng)險監(jiān)管中偏重于信用風(fēng)險而對銀行經(jīng)營中的匯率風(fēng)險和利率風(fēng)險重視卻不夠，強調(diào)監(jiān)管流動性資產(chǎn)與資產(chǎn)充足率及其他方面，重點評估銀行經(jīng)營的結(jié)果，而忽視銀行的盈利能力，管理能力與發(fā)展前景，以結(jié)合客戶及其他指標(biāo)進(jìn)行考核；二是銀行監(jiān)管當(dāng)局過度關(guān)心銀行風(fēng)險狀況，卻對銀行的風(fēng)險管理的辦法與能力監(jiān)管不充分。
（二）忽視對金融服務(wù)消費者的保護(hù)
我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般都是被放松管制的機(jī)構(gòu)，同時，忽略了強大的金融消費者的保護(hù)，最終加速了一系列金融危機(jī)，金融危機(jī)后的金融監(jiān)管改革。具體表現(xiàn)在：第一，立法方面缺乏對消費者權(quán)益保護(hù)這一監(jiān)管方式的具體設(shè)置；第二，在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行處理消費者權(quán)益損害的解決機(jī)制的相對缺失；第三，金融業(yè)自律組織沒有對消費者保護(hù)問題給予充分的關(guān)注，我國的銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會和保險行業(yè)協(xié)會雖然已經(jīng)成立多年，但是由于制度、機(jī)制監(jiān)管不健全等方面因素，這些自律性組織的功能并沒有得到良性發(fā)揮，在消費者保護(hù)問題上的作為也很有限。
（三）缺乏金融創(chuàng)新
由于歷史和文化的影響，在我國目前特定的社會制度背景下，我國的監(jiān)管模式還是剛性的、傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式，與一些西方發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管模式相比，片面地強調(diào)加強監(jiān)管，限制了金融市場創(chuàng)新，特別是缺乏原始創(chuàng)新的能力，這是很難滿足日益多樣化的金融需求，也導(dǎo)致金融產(chǎn)品服務(wù)高度同質(zhì)化等問題。國內(nèi)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多地采取對立和壓制的形式，給一些金融機(jī)構(gòu)粗陋地貼上違規(guī)經(jīng)營的標(biāo)簽就可以了。監(jiān)管者對金融創(chuàng)新和違規(guī)經(jīng)營的區(qū)分不清晰。
（四）金融監(jiān)管的法規(guī)尚不完善
與世界發(fā)達(dá)國家相比，我國的監(jiān)管法規(guī)不夠健全，有是還含糊不清、重復(fù)，差距問題依然明顯，監(jiān)管當(dāng)局的一系列繁瑣的工作程序，嚴(yán)重?fù)p害其營運效率，提高金融機(jī)構(gòu)實施的成本。在一些發(fā)達(dá)國家，盡管風(fēng)險控制責(zé)任和監(jiān)管部門轉(zhuǎn)移到金融機(jī)構(gòu)自身的監(jiān)督，但中國作為一個市場經(jīng)濟(jì)國家在過渡時期，該系統(tǒng)尚未發(fā)育完全過渡到直接監(jiān)察風(fēng)險監(jiān)管是不太現(xiàn)實的，但我們要逐漸淡出調(diào)控的行政色彩，改進(jìn)金融監(jiān)管和法律支持體系，盡快過渡到使用標(biāo)準(zhǔn)化比率是指依法監(jiān)督。
我國金融業(yè)需要克服目前存在的問題和不足，積極實現(xiàn)金融結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，提升自身的綜合競爭力。伴隨全球金融市場快速發(fā)展，新的金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，衍生產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，隱藏于金融風(fēng)險新形勢下預(yù)防和監(jiān)督金融危機(jī)是越來越難了。我們應(yīng)該認(rèn)識到，全球金融監(jiān)管改革是一個艱難的過程，不可能一蹴而就。但應(yīng)該堅信監(jiān)管部門的能力已經(jīng)得到了大幅提高，防范風(fēng)險和處理危機(jī)的不斷完善的市場經(jīng)濟(jì)體制和監(jiān)管經(jīng)驗日益豐富，中國應(yīng)該抓住機(jī)遇，加快推進(jìn)中國金融業(yè)的競爭力。
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一、統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的思路理念相同。金融業(yè)務(wù)的融合，使得不同金融監(jiān)管部門之間的監(jiān)管職能難以準(zhǔn)確實施。所以，各國都對現(xiàn)有分散的金融監(jiān)管體系進(jìn)行重新整合，以改變監(jiān)管信息難以集中、監(jiān)管能力分散、監(jiān)管重疊與監(jiān)管缺位并存、監(jiān)管資源浪費嚴(yán)重的現(xiàn)狀，實現(xiàn)從機(jī)構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變；并通過建立跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的金融監(jiān)管體制，協(xié)調(diào)不同金融行業(yè)、部門的監(jiān)管，達(dá)到提高金融監(jiān)管效率的目的。
二、實行統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的國家都設(shè)置了新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如英國成立了金融監(jiān)管服務(wù)局，負(fù)責(zé)對銀行、住房信貸機(jī)構(gòu)、投資公司、保險公司、金融市場、清算和結(jié)算體系的監(jiān)管。英格蘭銀行則蛻變?yōu)橹回?fù)責(zé)執(zhí)行貨幣政策、發(fā)展金融基礎(chǔ)設(shè)施、保持國內(nèi)貨幣穩(wěn)定及在金融監(jiān)管局的部分高層代表權(quán)。英國財政分擔(dān)了金融監(jiān)管組織構(gòu)架的確定和金融立法的責(zé)任。
三、加強了存款保險制度，并重新賦予存款保險機(jī)構(gòu)一定的監(jiān)管權(quán)力。如在英國標(biāo)志著統(tǒng)一金融監(jiān)管制度正式建立的《金融服務(wù)和市場法案》正式生效以后，原有的對于投資、存款和保險業(yè)務(wù)的補償計劃將由“金融服務(wù)補償計劃”所替代。如果金融機(jī)構(gòu)違約，“金融服務(wù)補償計劃”將是零售客戶尋求補償?shù)奈┮磺?。它和原來的金融服?wù)補償安排相比有兩個重要的變化：一是申請補償人的資格條件的變化，二是對存款和一般保險的補償限額有所提高。申請補償?shù)那疤釛l件是申請人不會因為獲得補償而得到額外的好處。金融監(jiān)管局還建議提高補償?shù)南揞~和對存款、非法定保險的補償比例。這一改變主要是為了提高對那些最不富裕人群的保護(hù)程度。新計劃顯著改善了對普通消費者和小企業(yè)的保障，符合金融服務(wù)局提高市場信心和加強對消費者保護(hù)的法定目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；原則；必要性；對策
1有關(guān)金融監(jiān)管
(1)金融監(jiān)管定義。金融監(jiān)管是指政府通過特定的機(jī)構(gòu)(如中央銀行)對金融交易行為主體進(jìn)行的某種限制或規(guī)定。金融監(jiān)管本質(zhì)上是一種具有特定內(nèi)涵和特征的政府規(guī)制行為。
(2)金融監(jiān)管的原則。金融監(jiān)管的原則為了實現(xiàn)上述金融監(jiān)管目標(biāo)，中央銀行在金融監(jiān)管中堅持分類管理、公平對待、公開監(jiān)管三條基本原則。
(3)金融監(jiān)管的必要性。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融體系是全社會貨幣的供給者和貨幣運行及信用活動的中心，金融穩(wěn)定對社會經(jīng)濟(jì)的運行和發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。有效的金融監(jiān)管不僅是我國金融體系內(nèi)部完善的迫切要求，更是對外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效規(guī)范、實施必要監(jiān)管，保護(hù)國內(nèi)金融體系，順利完成金融改革的前提條件。
2完善我國金融監(jiān)管體系的對策
(1)健全金融監(jiān)管體系，加強金融監(jiān)管制度創(chuàng)新。①根據(jù)我國金融調(diào)控和金融穩(wěn)定的現(xiàn)實需要，合理確定金融監(jiān)管部門的職能定位，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，界定金融監(jiān)管職責(zé)分工，盡快建立由人民銀行、財政部和監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，解決監(jiān)管主體混亂的問題，理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，處理好金融監(jiān)管中的一些重大問題。②改革現(xiàn)有的監(jiān)管制度，實現(xiàn)監(jiān)管手段和方式由直接干預(yù)向間接調(diào)控、由人治向法制的轉(zhuǎn)變，加快金融立法，將金融活動納入法制的軌道。通過監(jiān)管制度創(chuàng)新，有效防范金融風(fēng)險累積，保證金融體系高效穩(wěn)健運行。
(2)樹立維護(hù)穩(wěn)定與提高效率的雙重金融監(jiān)管目標(biāo)。隨著我國加入與金融自由化進(jìn)程的不斷加快，我國金融業(yè)同境外金融機(jī)構(gòu)在國內(nèi)和國際市場都存在激烈的競爭，而對國外金融機(jī)構(gòu)的強大競爭優(yōu)勢，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)合法穩(wěn)健運行將不再是監(jiān)管的單一目標(biāo)，在防范化解金融風(fēng)險的同時，積極扶持金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，提高金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和競爭能力成為新形勢下對金融監(jiān)管的迫切要求。在依法實施監(jiān)管的過程中盡可能降低監(jiān)管成本和資源的占用成為實行高效監(jiān)管的新觀念。
(3)利用網(wǎng)絡(luò)，踐行金融電子化監(jiān)管。實施金融電子化監(jiān)管對于提高金融監(jiān)管效率，降低金融監(jiān)管成本，擴(kuò)大金融監(jiān)管范圍，提高金融監(jiān)管質(zhì)量，實現(xiàn)金融監(jiān)管的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化具有重要作用。①提高金融監(jiān)管的持續(xù)性、有效性和全面性。②提高對金融風(fēng)險的預(yù)測能力，實現(xiàn)全過程的動態(tài)監(jiān)管。③實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的共享。利用金融電子化監(jiān)管系統(tǒng)使監(jiān)管過程的大部分工作實現(xiàn)自動化，從而可以減少人力、物力、財力的投入，提高監(jiān)管的效益，降低成本。
(4)健全我國金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度。①合理設(shè)置內(nèi)控機(jī)構(gòu)。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，設(shè)立對最高權(quán)利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，以確保最高管理者關(guān)注實踐中發(fā)現(xiàn)的任何問題。只有這樣才能使內(nèi)部監(jiān)管的最高權(quán)威地位得到明確；②建立金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的稽核評價制度。在我國金融機(jī)構(gòu)自我約束不力、內(nèi)控意識不強、過分依賴外部監(jiān)管的情況下，建立內(nèi)控稽核評價制度顯得尤為重要；③修改完善內(nèi)控制度。內(nèi)控制度的建立與完善是一個動態(tài)過程，各金融機(jī)構(gòu)都要適時根據(jù)其業(yè)務(wù)發(fā)展和環(huán)境變化不斷修改完善內(nèi)控制度，以動態(tài)適應(yīng)其業(yè)務(wù)發(fā)展與金融創(chuàng)新對風(fēng)險控制的需要。
一、支持集中監(jiān)管的觀點
（一）有利于實現(xiàn)一致性監(jiān)管，減少監(jiān)管套利。上世紀(jì)80年代興起至今的金融創(chuàng)新活動，對金融市場產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，最突出的表現(xiàn)是伴隨著現(xiàn)代金融工程技術(shù)的應(yīng)用，通過對傳統(tǒng)金融基礎(chǔ)資產(chǎn)和衍生產(chǎn)品的復(fù)制、捆綁、分拆和重新包裝組合，銀行、保險和證券各金融產(chǎn)品間的界線日益模糊，而對風(fēng)險的定價這一所有產(chǎn)品的共性則被不斷彰顯。在此情況下，傳統(tǒng)基于機(jī)構(gòu)類型而不是風(fēng)險類型的分散監(jiān)管體系中存在著大量的監(jiān)管政策不一致性，由此產(chǎn)生的監(jiān)管套利活動對監(jiān)管有效性帶來了嚴(yán)重的沖擊。
（二）有利于對金融集團(tuán)和整個金融體系的監(jiān)管。目前，多數(shù)國家或地區(qū)金融系統(tǒng)開始從分業(yè)經(jīng)營走向混業(yè)經(jīng)營，通過復(fù)雜的內(nèi)部交易，集團(tuán)內(nèi)各個金融部門形成了一個利益休戚相關(guān)的共同體，集中或合并監(jiān)管成為金融集團(tuán)監(jiān)管的基本方法。在以金融集團(tuán)為主體混業(yè)經(jīng)營方式下，集中監(jiān)管有利于增強各行業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)與溝通，更好地理解金融集團(tuán)業(yè)務(wù)交叉的本質(zhì)，更好地制定金融集團(tuán)的風(fēng)險管理政策，從而減少監(jiān)管盲區(qū)、提高金融集團(tuán)合并監(jiān)管的有效性。而且，從整個金融系統(tǒng)看，集中監(jiān)管能更好地理解和監(jiān)督不同金融機(jī)構(gòu)在各市場的風(fēng)險轉(zhuǎn)移情況，更好地評估各種變化對宏觀金融體系的影響，從而更好地調(diào)整或完善金融監(jiān)管政策。
（三）有利于在一定程度上降低監(jiān)管時滯。通過建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系，金融監(jiān)管當(dāng)局能夠最及時、最完整地獲取整個金融系統(tǒng)的信息，并通過內(nèi)部各部門間良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制做出快速反應(yīng)，從而減少監(jiān)管政策的內(nèi)部認(rèn)識時滯、決策時滯和行動時滯，提高監(jiān)管效率。
（四）有利于強化監(jiān)管部門責(zé)任。良好的外部監(jiān)管問責(zé)、充分發(fā)揮市場紀(jì)律約束作用對建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職硬約束至關(guān)重要，是監(jiān)管治理的基本內(nèi)容。但在不完全契約下分散監(jiān)管產(chǎn)生的監(jiān)管盲區(qū)，經(jīng)常導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任不清、責(zé)任推諉等問題，難以有效實施外部問責(zé)。集中監(jiān)管將監(jiān)管權(quán)力賦予一個機(jī)構(gòu)，有利于增強外部問責(zé)的剛性，這對于改善當(dāng)前的監(jiān)管治理具有很強的現(xiàn)實意義。
（五）有利于提高金融監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)。集中監(jiān)管通過建立統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、共用服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施以及高效的內(nèi)部架構(gòu)，有利于提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理效率，實現(xiàn)金融監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)。同時，集中監(jiān)管可以減少金融機(jī)構(gòu)向監(jiān)管部門的信息披露上報，降低管理成本，并節(jié)約監(jiān)管成本。
二、反對集中監(jiān)管的觀點
（一）實現(xiàn)一致性監(jiān)管還存在困難和挑戰(zhàn)。集中監(jiān)管的前提是，將所有同質(zhì)性金融活動納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍內(nèi)。但從現(xiàn)實情況看，由于存在風(fēng)險識別、度量和管理上的難題，很難將所有同質(zhì)性金融活動納入統(tǒng)一的金融監(jiān)管框架內(nèi)，并對其實施統(tǒng)一的監(jiān)管要求和監(jiān)管流程。而將金融監(jiān)管活動簡單疊加在一起的集中監(jiān)管只能流于形式，同時還會造成監(jiān)管套利已經(jīng)得到有效制約的錯覺。況且，監(jiān)管當(dāng)局在建立統(tǒng)一監(jiān)管框架時，必須考慮不同金融業(yè)務(wù)本身的特點，要取得兩者之間的平衡，存在很大困難和壓力。
（二）集中監(jiān)管可能加劇監(jiān)管目標(biāo)的沖突。監(jiān)管政策的主要目標(biāo)包括：金融穩(wěn)定、投資者保護(hù)與市場誠信。在集中監(jiān)管機(jī)制下，約束機(jī)制弱化使得監(jiān)管部門具備為了一方面的利益而犧牲其他監(jiān)管目標(biāo)的便利，從而導(dǎo)致這些監(jiān)管目標(biāo)在一定情況下產(chǎn)生沖突。例如，在投資者保護(hù)目標(biāo)下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往會姑息問題機(jī)構(gòu)，從而在長期內(nèi)損害金融穩(wěn)定。
（三）集中監(jiān)管不是解決溝通與協(xié)作問題的唯一方式。對集中監(jiān)管的另一個有力的反駁理由是，通過在各金融監(jiān)管部門間建立高效緊密的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制實現(xiàn)信息的及時、完整共享，同樣可以完成對金融集團(tuán)和對整個金融體系的有效監(jiān)管，而不一定必須借助集中監(jiān)管的形式。不同監(jiān)管部門間的信息溝通與協(xié)調(diào)可以有效替代集中監(jiān)管的部分功能。目前，各國乃至全球金融監(jiān)管部門間建立的包括由銀行（BIS）、證券（IOSCO）與保險部門（IAIS）組成的聯(lián)合論壇在內(nèi)的信息共享與交流機(jī)制，對解決跨市場風(fēng)險監(jiān)管問題就取得了十分明顯的成效。
（四）集中監(jiān)管的規(guī)模與范圍經(jīng)濟(jì)不明顯。研究表明，集中監(jiān)管的規(guī)模與范圍經(jīng)濟(jì)并不明顯。目前，只有FSA等極少的監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為集中監(jiān)管減少了他們的運營成本。集中監(jiān)管規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)與一國的金融總量密不可分，集中監(jiān)管更可能是一國金融業(yè)高度發(fā)達(dá)或一國金融總量較小下的產(chǎn)物。
（五）龐大的集權(quán)機(jī)構(gòu)不利于良好監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)的形成。集中監(jiān)管一般是將原來的分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并成一個龐大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這一龐大的金融業(yè)集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能形成監(jiān)管集權(quán)，一方面可能加劇監(jiān)管信息的不透明，使外部監(jiān)督約束機(jī)制難以有效發(fā)揮作用；另一方面，可能使工作流程過于官僚化，不能對外部環(huán)境變化迅速做出反應(yīng)，或?qū)⒀娱L監(jiān)管時滯。
三、我國金融業(yè)監(jiān)管治理體制的選擇
Martínez&Rose（2003）通過跨國抽樣分析認(rèn)為監(jiān)管治理體制并沒有一個統(tǒng)一的最優(yōu)金融監(jiān)管模式，只有結(jié)合一國的金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)和水平建立的監(jiān)管治理體制才是最有效的。根據(jù)目前和今后一個時期我國金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和水平，分業(yè)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是我國目前比較理想的監(jiān)管治理體制選擇。其理由如下：
（一）我國金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡、水平參差不齊。國內(nèi)銀行業(yè)“一業(yè)獨大”的特征十分突出，在這種背景下建立集中監(jiān)管體制，一方面容易導(dǎo)致某一部門監(jiān)管在整個機(jī)構(gòu)中占優(yōu)勢，例如銀行監(jiān)管部門可能擁有最多的職員和資源，使得機(jī)構(gòu)整合可能演變?yōu)殂y行監(jiān)管機(jī)構(gòu)“收購”其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過程，從而造成非銀行金融部門監(jiān)管的倒退。另一方面，容易加劇現(xiàn)有銀行業(yè)和證券業(yè)、保險業(yè)發(fā)展的更加不平衡。監(jiān)管治理體制科學(xué)與否的最終評判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是該種監(jiān)管模式在實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)方面體現(xiàn)的效率。實踐中，F(xiàn)reshfields（2003）的一項調(diào)查表明，全球?qū)嵤┩耆斜O(jiān)管的國家占比僅為29%，完全分業(yè)監(jiān)管的國家占比為38%，處于兩者之間監(jiān)管模式的國家占比為30%.由此可見，監(jiān)管治理體制應(yīng)當(dāng)建立在各國金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實水平基礎(chǔ)上。
（二）金融業(yè)綜合經(jīng)營剛剛起步且具有較強的血統(tǒng)性。正處于起步階段的中國金融業(yè)綜合經(jīng)營具有很強的血統(tǒng)特征。大多數(shù)金融集團(tuán)如中信集團(tuán)、光大集團(tuán)、平安集團(tuán)等，往往是以某個金融機(jī)構(gòu)（主要是商業(yè)銀行、保險公司）作為投資主體跨行業(yè)投資設(shè)立其他金融機(jī)構(gòu)，集團(tuán)還存在著具有明顯比較優(yōu)勢的主業(yè)，投資新機(jī)構(gòu)從事其他業(yè)務(wù)更多是基于范圍經(jīng)濟(jì)和共享分銷渠道的考慮。除此之外的金融綜合經(jīng)營，無論在規(guī)模還是業(yè)務(wù)融合程度上都很低。因此，對我國金融綜合經(jīng)營業(yè)務(wù)的監(jiān)管，完全漠視“路徑依賴”的思路并不“經(jīng)濟(jì)”，完全漠視綜合經(jīng)營金融集團(tuán)“血統(tǒng)性”的思路也并不“科學(xué)”。因此，當(dāng)前我們更應(yīng)該將工作重點放在主監(jiān)管制度的改革和完善上。
（三）監(jiān)管機(jī)構(gòu)“才分即合”可能產(chǎn)生一定的風(fēng)險與效率損失。監(jiān)管治理體制從一種模式轉(zhuǎn)向另外一種模式，必須進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合以及與機(jī)構(gòu)變更相關(guān)的法律、文書的修訂，這使得該機(jī)構(gòu)至少在最初運轉(zhuǎn)的幾年難以較好地履行監(jiān)管職責(zé)。成立一個新機(jī)構(gòu)面臨的不確定性還可能造成一些有經(jīng)驗人才的流失和士氣低落。另外，機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的整合難度也不容忽視。如果從分散監(jiān)管體制轉(zhuǎn)向集中監(jiān)管體制，整合前每個機(jī)構(gòu)都有自己的定位與監(jiān)管文化，一些IT和數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)設(shè)施也存在差別。一份調(diào)查統(tǒng)計顯示，完成機(jī)構(gòu)整合至少平均需要1~2年的時間。2003年，我國才最終確立了分業(yè)監(jiān)管的格局，僅僅是法律文書的修訂直到今天也沒有徹底完成，我們應(yīng)該珍惜這剛剛建立起來的穩(wěn)定局面，避免短期內(nèi)再次經(jīng)受機(jī)構(gòu)整合的陣痛，這也有利于維護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公信力與權(quán)威性。
四、進(jìn)一步完善現(xiàn)有監(jiān)管治理體制的建議
盡管我們當(dāng)前應(yīng)維持分業(yè)監(jiān)管的基本格局，但隨著國內(nèi)金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢的日益明顯和規(guī)模不斷擴(kuò)大，為避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管，我們必須進(jìn)一步完善現(xiàn)有的監(jiān)管治理體制，重點應(yīng)采取以下措施：
（一）進(jìn)一步完善金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度。2004年9月，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在北京簽訂了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，從本質(zhì)上看，這種機(jī)制是在
