時間：2023-08-28 16:36:20
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關鍵詞：區域經濟；管理創新；現代化；建設
在經濟新常態背景下，我國區域經濟實現的創新優化發展。同時，隨著現代信息技術的發展，現代經濟管理理念的豐富，實現經濟管理的現代化建設成為眾望所歸。基于此背景，區域經濟管理實現現代化建設是區域經濟管理可持續發展、數字化智能化管理的重要體現。因此，實現區域經濟管理的現代化建設，從新模式的特點入手，分析區域經濟現代化管理的基本要素，從基礎設施、政策支持、組織關系等多方面建設科學的管理模式。
一、區域經濟管理的現代化建設的重要性分析
區域經濟管理作為經濟領域重要的一個分支，呈現出越來越重要的地位。這不僅是由現代化建設的重要意義所決定，還由區域經濟管理的現狀中出發。兩者是相輔相成的。雖然，隨著社會的發展，我國區域經濟管理模式在不斷的創新和改革，但同當前區域經濟發展模式相比較，管理模式的建設仍需加倍努力。
1.區域經濟管理的傳統方式變革的必要性
隨著改革開放和經濟全球化的發展，地理學進入到經濟發展領域，中國經濟發展模式呈現出區域性特點，如蘇南模式、溫州模式、珠江模式等，都是以地理區域作為劃分的界限和標準，但事實上經濟發展受到多種因素的影響，不同的治理手段也對發展模式產生不同的效果，因而“濫用”的發展模式和治理模式，使區域經濟管理呈現出落后、傳統化。如在溫州治理模式常常被使用到福建晉江，但事實上，溫州和晉江的文化傳統不同，經濟結構不同，同一治理模式將眾多企業逼上絕路。采用現代化的治理方式對于區域經濟發展具有重要的指導作用；另一方面，“四個現代化”的提出和發展，要求我國經濟、政治、文化等領域都可以跟上國際潮流，實現面向世界；也希望各個領域的發展能夠具有前瞻性，即能夠面向未來發展，基于此，要求區域經濟領域能夠擯棄傳統模式，構建符合時代要求的治理方式，實現區域經濟的可持續發展。
2.區域經濟的現代化管理模式的必要性
經濟全球化的發展為社會帶來機遇的同時也增加了各個行業之間的競爭，如何在風云巨變的市場環境中占據重要地位成為各個行業各個企業發展的重點。因而發展區域經濟的現代化管理是國際形勢所要求，第二，追隨社會的發展企業才能把握正確的機遇，發展自身規模，而當我國社會生活、文化發展等方面都實現現代化、信息化發展時，要求區域經濟也能夠建立其現代化管理模式，從企業自身出發，區域經濟的現代化管理模式的建立是自身發展的基本所在。另外，經濟管理也在不斷的實踐經驗中得出新的管理思想。在此環境背景下，區域經濟實現了現代化管理模式，主要是立足于科學發展觀，以人為本，從區域發展的根本目的出發，實現區域經濟管理的人性化、柔性化。現代化的管理思想能夠從區域經濟的管理組織、管理文化、管理結構等多方面入手，實現其現代化建設。
二、區域經濟管理現代化建設所呈現的特點
區域經濟管理的現代化建設并不是由各個區域盲目建設而成的，需要依托于當前時展的需求，立足于我國經濟政策等各方面的因素，針對于當期我國的發展形式，要求區域經濟管理現代化建設必須擁有以下特點：
1.人性化特點
人性化特點是由科學發展觀作為出發點和立足點的。從古至今對于經濟發展都擁有片面的看法，如在商言商、重利輕義等等，而隨著以人為本觀念的提出和倡導，要求區域經濟在發展中、管理過程中都能實現這一準則，采用更為人性化的管理方式，更為柔性的管理模式；另一方面，現代化的管理思想正是從人性化作為出發點的，將管理文化、人本管理思想納入到管理模式的構建中，所以區域經濟管理的現代化建設必須兼顧人性化的特點。
2.信息化特點
隨著大數據技術的發展，現代信息技術在各行業的地位顯著提升，一方面，互聯網信息技術能夠提高工作效率，另一方面智能化的管理方式能夠避免出現一些倫理失誤，從而提高生產管理的科學性。在我國經濟發展中，只有拋棄傳統中的人力管理，利用信息技術，展開管理才能真正實現產業結構的變革。區域經濟管理的現代化建設信息化的特點主要表現在基礎設備的信息化，如設立智能監控，提高監管能力，運用“互聯網+”的產業形式增加產能。
3.民主化特點
區域經濟管理的現代化建設過程中，民主化特點是一個必不可少的因素，實現民主化管理能夠推動我國社會主義核心價值觀的建設，增加區域經濟發展中各個企業組成人員對于本職工作的認同感和歸屬感，從而全身心投入到區域經濟發展中。當前我國區域經濟發展有一個重大的問題在于人才的流失，如出現北漂一族等，這些人才的流失導致該地教育成本的浪費，經濟的不起色。因而區域經濟現代化管理的民主性特點，能夠構建和諧的上下級關系，增加企業文化，留住人才，發揮集體智慧，從根本上提高區域經濟管理水平。
三、新形勢下區域經濟管理現代化建設的必要因素
在經濟、文化、社會發展、法律政策等形勢的改變下，要求達到區域經濟管理的現代化建設的三大標準和特點，并不是簡單可得的，要求依托于資金、人才、政策平臺等的支持。
1.資金
區域經濟管理的現代化建設是實現區域經濟可持續發展的維護手段，類似于柔性的基礎設施建設，而基礎設施的建設過程中最重要的是有資金的支持。第一，充足的資金支持說明當前區域經濟的發展模式是正確和科學的，能夠創造出更多的經濟價值，由此根據發展模式構建現代化的管理模式整體道路和方向是正確的；第二，充足的資金支持能夠對區域經濟的人力資源管理、組織結構創新等提供強有力的保證，從而實現留住人才、創新技術等目的；第三，區域經濟管理的現代化建設并不是一蹴而就的，需要后期的維護、完善，這需要強大的資金支持，從而拖動區域經濟現代化管理信息化的建設順利展開。
2.人才
當今社會，人才是第一生產力，科學的現代化管理模式需要擁有先進的管理思想的作為指路明燈，而管理思想是依托于人才呈現出來的。所以區域經濟管理的現代化建設中人才是必要因素之一。另外，人才所提供的作用不僅于此，第一，優秀的人才能夠帶到事半功倍的效果，能夠提高管理的效率；第二，優秀的人才能夠在區域經濟管理中呈現出前瞻性的優勢，如在我國城市經濟規劃中，對于未來經濟缺少前瞻性思想，導致當前眾多的基礎設施、現有的發展模式跟不上時代的要求，經濟發展受到嚴重的阻礙。與此同時，技術也是依托于人才存在的，技術是區域經濟現代化管理建設的保證，只有強大的技術才能充分構建信息平臺，維護信息共享，推動管理呈現智能化、人性化發展。
3.政策
我國經濟制度是充分發揮市場經濟作用，政府加于宏觀調控，這種經濟制度在金融危機中發揮了積極作用。因而可以看出，政策是區域經濟管理的現代化建設過程中又一必備因素。第一，政府相關部門針對不同區域經濟發展的模式提出相適應的管理保護法規，能夠保證區域經濟發展不受到大環境發展的侵害；第二，相關的法律法規還能夠推動區域經濟現代化管理模式加快建設的步伐；第三，政府的宏觀調控措施不僅能夠為區域經濟現代化管理建設帶來財政支持，還能夠留住人才，創新技術等。
四、新形勢下區域經濟管理的現代化建設的具體措施
在新形勢下區域經濟管理的現代化建設從其必要性、建設特點和必要條件都展開了論述，但最為重要的是提供具體的建設措施，從實踐上指導其發展。
1.正確認識該區域經濟發展模式，找好切入點
對于區域經濟管理的現代化建設而言，最為重要的是認清本區域經濟發展模式，從而對癥下藥，從理論和實踐中不斷創新優化現代化管理模式。要找好區域經濟管理的現代化建設的切入點必須做好：第一是構建區域經濟發展的信息平臺，聘請專業的經濟管理雙重人才，從而能夠從數據中證明當前區域經濟的發展模式，如對于溫州模式而言，小商品生產是主要的經濟發展模式，因而具有生產規模小，各自為政等缺陷，因而以其不足作為切入點，展開現代化管理模式的構建；第二，要求正確認知每個區域中的文化特點，總所周知，經濟的發展離不開文化的影響，所以了解掌握區域文化，能夠以此作為載體，構建經濟管理模式。
2.利用現代信息技術，構建現代化經濟管理平臺
區域經濟管理的現代化建設中，現代信息技術能夠發揮重大作用，因而在具體操作中，希望能夠充分合理利用現代信息技術，在區域經濟發展模式建立過程中，區域經濟現代化管理模式中，區域經濟發展維護中都能夠利用到信息技術。如在區域經濟發展前期，能夠構建信息平臺，將企業的基礎設備建設情況、招商情況、經營情況都通過數據的方式展現，同時能夠利用大數據技術，對區域經濟未來的發展區域進行預測，并制定風險措施，從而為區域經濟可持續發展提供有力支持。
3.向國內外學習優秀的現代化管理方式，創新優化本區域經濟管理
我國區域經濟管理發展的起步較晚，且后天發展較慢，因而要求其能夠向國內外學習優秀的區域經濟現代化管理方式。首先，要求各個區域能夠展開管理方式的交談學習會議，通過互動，學習優秀的管理方式，了解到自身的不足；其次，要求各個區域能夠派遣相關人員到國外學習先進的現代化管理思想，并根據本區域經濟真實的發展情況做出更改創新；最后要求能夠加強校企合作，加強學校對區域經濟管理的現代化建設的理論研究，以期帶動區域經濟管理實踐運作。
五、結語
綜上所述，通溫州模式、長三角模式等區域經濟管理模式的概述，可以看出，在目前我國區域經濟發展模式呈現多樣化趨勢，而區域經濟管理模式也具有繁雜的特點，另外還可以看出，從國際經濟背景、國內經濟政策、區域企業自身發展等方面都急需建立一種具有普遍適用性、前瞻性的管理模式，因而區域經濟管理的現代化建設迫在眉睫。區域經濟管理的現代化建設主要的要求是具有人性化特點、信息化特點、民主化和和諧化特點的，要想以這些特點為建設標準必不可少的是資金、政策、技術、人才等的支持，如此才能從構建區域經濟發展模式和治理模式的信息平臺、構建和諧的管理結構等來最終實現區域經濟管理的現代化建設。最終達到區域經濟管理建設，推動區域經濟驅動發展，從而先創新帶動后創新，在全國范圍內營造良好的經濟創新環境。
參考文獻：
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【關鍵詞】區域合作 警務合作 區域警務合作機制
【中圖分類號】D922 【文獻標識碼】A
面對錯綜復雜的國際環境和艱巨繁重的國內改革發展環境，“十三五規劃”將我國區域協同發展概括為以區域發展總體戰略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。①面對區域協調發展的新格局，公安機關亟待順勢完善區域安全與公共服務的職能，提升區域安全治理能力。
警務合作可以理解為區域警務協同治理。自2010年9月以來全國公安機關先后簽署七個區域警務合作協議，初步形成區域警務合作框架。現已建成的區域警務合作機制，對于有效整合資源，打擊犯罪和提升社會治安防控能力，成效顯著，意義深遠。區域警務合作機制在發展的過程中，不僅強化了公安機關打擊犯罪的精確度和力度，同時整合了警務資源，形成團隊作戰合力。但在取得成效和進展的同時，這一合作機制也存在著來自外部經濟社會快速發展，尤其是區域協同發展的新趨勢和公安改革過程中組織機制變革帶來的挑戰。因此，在新的“十三五”區域協同發展戰略的大背景下，亟待對區域警務合作機制的發展趨勢進行理論梳理和分析。
關于區域警務合作的產生與發展
區域合作的概念早期是在區域經濟和區域公共管理領域中提出的，是在全球化過程中形成的。早期的區域警務合作研究，更多涉及的是國際警務合作。打破警務管理區劃的局限，建立區域間的警務合作，是一種發揮資源共享、走內涵式發展道路并實現合作雙贏的良性機制。該機制不僅簡單易行節約資源，而且很好的體現整體性治理理念。就區域警務合作演化進程和方式而言，可分為區際警務合作、跨區域警務合作以及區域警務合作等方式。早在20世紀70年代，區際警務合作就已啟動，所謂區際警務合作是指在“一國兩制”條件下，根據中國大陸同港澳臺地區不同的法域規則，為共同打擊犯罪而進行的相互合作與協助的警務活動。自20世紀80年代，香港與廣東就啟動了警務合作。隨著合作的不斷深入，2000年以來建立了定期會晤工作機制、聯合行動機制、情報交流工作機制等。在兩岸四地區際警務合作不斷加強辦案執法等領域合作的過程中，打擊跨境犯罪活動的成效顯著，有效提升了警務戰斗力。
相較于區際警務合作，跨區域警務合作經歷了從靜態打擊犯罪的警務模式向動態打擊犯罪警務模式的轉變。早期的跨區域警務合作體現為個案合作的方式，以1983年“二王”案、2000年張君案為例都采取了個案合作的方式。隨著經濟社會區域協同發展戰略的推進，跨區域犯罪的激增，隨之帶來了區域間多領域協作模式的豐富。以長三角地區警務合作機制為例，早期的長三角地區警務合作只限于單一警種，即江浙滬刑偵警務協作機制，該合作被認為是我國區域警務合作的開端。隨著社會管理創新的不斷深入，現行的蘇浙皖滬區域警務合作機制已經不僅僅局限于刑事偵查單一警種的合作，而是在合作共贏原則的基礎上開展應急聯勤指揮合作、情報合作等多維度深入合作?？梢姡F行的跨區域警務合作是回應警務實踐需求，以合作為基調的區域警務戰略。
所謂跨區域警務合作是一種橫向協作模式，以各自的行政區劃為準，依據區域安全問題的性質，分層次和等級的不同行政隸屬的公安機關或者內部不同警種和部門之間協同行動，即通過警務合作機制的方式達成區域共同體。由于跨區域警務合作在實踐運行中存在復雜性，區域警務合作機制逐步形成。在打破行政區劃的基礎上，基于區域協同發展大戰略背景下，公安機關之間根據特殊地域聯系、犯罪同源關系、犯罪發展態勢關系、區域應急處理突發事件關系等社會治理任務需求，在自愿合作、互利共贏原則的基礎上，建立起以維護區域安全、打擊區域犯罪、創新社會區域治安治理為共同目標，合作各方、整合資源、協同行動的一種穩定而可持續的警務戰略合作關系。從當前我國區域警務合作發展的情況來看，主要的合作類型種類多元，形式多樣。②區域警務合作機制是在我國經濟社會發展戰略不斷關注和發展區域協同的基礎上產生和發展起來的，該機制在區域整合的多變性和行政區劃非從屬性的前提下形成了平等、互利、合作、共贏的協作體系。
關于區域警務合作的路徑
從區域警務合作機制產生和發展的歷程來看，該機制經歷了從靜態合作到跨區域協議互助再到區域警務共同合作的過程。全國公安機關先后建立的七個區域警務合作都是建立在警務協議的制度基礎上，通過契約的方式使合作常態化、規范化、信息化。我國區域警務合作的路徑通常有兩種選擇，一是制度化區域警務合作機制，即在上級政策指導下，以區域協同發展為出發點，根據區域內公安機關間區域整體利益所達成的共識，在制度和組織資源的基礎上推動區域警務合作，進而整合區域資源整體，發揮合作優勢。二是非制度化區域警務合作，即在傳統警務模式下，辦理跨區域案件，基于雙方或多方合作，所傳承下來的警務合作傳統。該傳統一部分轉化為制度化合作機制，另一部分為傳統協助模式，至今在打擊區域犯罪、應急處突等區域危機合作中依然發揮著重要的作用。
從區域警務合作機制的路徑來看，該機制發展趨勢的理論研究正是應現實的各區域警務合作實踐需要而展開的。早期的區域警務合作理論研究多是基于該機制的警務實踐進行梳理，而對國內警務合作已有模式進行理論梳理與發展趨勢判斷的相關研究還較為薄弱，亟待在理論上分析我國公安機關面臨社會動態治理問題以及對不同的區域警務合作機制發展進行必要性分析和理論分析，科學闡述這一機制的發展趨勢，推動區域警務合作向前邁進。
關于區域警務合作的必要性分析
區域警務合作是時代大背景的產物。早在20世紀50年代，國際區域警務合作就伴隨地理區位鄰近國家頻繁的經濟往來而產生了，就區域社會治安秩序維護展開探索。早期的區域警務合作是基于兩國或多國間相同的文化背景下展開的，這類合作通常采取簽署警務合作協議的方式，形成區域一致警務管理對策和方略，共同完成區域治安治理。就警務合作這一事務來看，無論國際警務合作、區際警務合作還是我國區域警務合作，都是由長期以來公安實踐不斷探索的成功范例發展起來的。目前構建的國內區域警務合作，是一種組織橫向架構間的合作伙伴式社會治安治理。因此，區域警務合作機制的高效運行，一方面在于通過區域防范體系的構建，維護了區域社會安全穩定；另一方面在于不斷完善合作的過程中，將區域系統穩定和安全放在突出位置。
社會治安“新常態”要求加強警務合作。區域社會開放程度、經濟發展速度、人口流動程度、治安控制強度等因素都是影響治安形勢的晴雨表。因此，面對社會治安呈現地緣犯罪同域化動態化的新常態，同樣要求進一步務實警務合作。地緣犯罪同域化是指在推動區域社會經濟加速發展的同時，要面對犯罪以同樣速度增長的嚴峻考驗。區域違法犯罪日益突出組織職業化和暴力智能化的特點，流竄作案加劇且時空轉換加劇、頻率遞增。傳統警務是在行政區劃的框架內開展的，當地緣犯罪同域化發展時，警務工作就會在打防控治安時面臨犯罪同域化而警務行政區劃之間的矛盾，難以突破行政區怪圈。區域警務合作的大力推進，有助于應對地緣犯罪同域化和動態化發展趨勢，將警務便利原則發揮淋漓盡致，全方位打擊清查區域內各類犯罪，尤其是跨區域違法犯罪。通過合作打破行政區警務下的孤立和各自為政，將警務活動的整體作戰能力有效提升，警務的真空地帶不再出現。
公安信息化與規范化促進區域警務合作。新時期的公安信息化是基于大數據、“互聯網+”背景下的智慧警務，科技的進步為現代警務機制的建立提供了重要基礎。如何真正實現信息情報的生命力和價值，就在于充分的信息交流和情報使用，從這個角度來說，我國區域警務合作正是順應這一趨勢的。同時，公安的規范化建設是基于科學管理基礎的標準化與流程化運行，也為區域警務合作奠定了良好的基礎。為滿足我國區域經濟、社會、政治、文化的一體化發展，構建多層級、多動力、多維向的區域警務合作，既是公安信息化的要求，又是規范化建設的題中之義，從而滿足社會經濟發展對公安安全產品的需求變化。
區域警務合作發展趨勢的理論分析
當前，公安工作站在公安改革的歷史起點上，改革的目標是為了建立與我國第五個現代化③相適應的現代警務機制，區域警務合作機制是現代警務機制中重要的一項社會治理機制，充分發揮了我國的政治優勢和體制優勢。我國區域警務合作、警種合作機制以及部門合作機制的完善，逐步形成社會治理的整體合力，以區域治安治理為目標的警務合作有效提升了我國公安機關區域治理能力的現代化。
區域警務合作機制順應警務實戰化發展趨勢。我國區域警務合作框架形成以來，各區域不斷完善合作機制，呈現良好態勢，有效提升了警務戰斗力。同時進一步深入推進區域警務合作，提升公安機關基層基礎工作以及打防管控的實戰能力，進而全面提升社會治安治理能力。在合作層級方面，向一線基層延伸，在各區域交界及次區域地帶，尤其是派出所、業務警種和巡特警等基層警種，深入推動小區域合作，凸顯小、快、靈的特點，使基層一線整體作戰和快速反應能力整體提升；在合作對象方面，加強同政府相關部門的緊密合作，進一步推動區域協同警務合作，優化常態合作機制，從四維空間繼續拓展警務合作。在合作內容方面，向公安業務橫向和縱向延伸，努力拓展到公安機關社會治理、打擊犯罪和公共服務諸方面。
區域警務合作機制順應社會治理理論的發展趨勢。治理理論主張治理多中心化，即治理理論中政府權力的特性為主體之間責任界限的模糊。這種多中心化的直接表現就在于社會力量的日漸強大，區域協同的日漸豐富，使得權力合作伙伴關系和依賴關系的多元化治理主體間協作共贏。權力中心多元化，NGO組織、第三部門及私營組織等行使的權力在得到公眾認可的前提下，同樣可能成為不同社會層面上的權力中心。多元治理主體在這樣的網絡中，基于主體之間的相互信任，確立共同目標，并依據和整合各自的資源和優勢，在合作與對話當中持續增進相互理解與認同，相互鼓勵來共同承擔風險，最終使公共事務的聯合管理得到確立。
社會治理的多樣化治理模式特點和優點表現在：一是社會治理主體多元是一個交流、互商以及參與的過程。現代社會逐步走向多中心化，權力和社會利益逐漸分化，政府服務要獲得市民的支持，必須選擇合作模式。區域警務合作致力于推動國家治理能力現代化，將提升治安治理能力作為關鍵因素。首先，該機制堅持以公安政策為原則，考慮地區利益的多樣性，考慮不同利益主體在該地區的利益需求，實行不同措施。其次，區域警務合作使權力實現途徑多元化，區域治安治理主體間因區域共同的社會安全需求而相互依賴，基于區域治安治理進行協商，解決區域面對共同社會安全治理難題，形成共識，整合共同的利益訴求反映到區域安全治理策略中，各自目的的實現是以共同目標實現為基礎。再次，交流、互商及參與機制是重要基礎，能夠保證區域警務合作的健康發展。多元化的社會治理主體是一個相互合作的關系，實現公共責任的平衡。區域在公安機關的協作關系，本著對公眾負責的核心理念進行社會治理，不乏為創新之舉。
我國區域警務合作機制順應整體性治理理論的發展趨勢。21世紀以來，隨著新公共管理式微和信息技術的迅猛發展，整體性治理日漸取代強調碎片化和分散化競爭的新公共管理。整體性治理在西方政府改革的潮流中顯示出強大的生命力，有效解決了新公共管理中分散化帶來的效率低下等問題。整體性治理作為一種新型的政府改革模式，主張從管理走向治理，從部分走向整體，更多地著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，強調集中與整合。
重新整合是整體性治理的重要思想之一。這一思想也是對新公共管理碎片化的有力回擊，即逆碎片化和部門化。以美國國土安全部為例，在應對“9?11”恐怖襲擊時期，美國的警務運行模式呈現出極度分散化，也因此在情報研判和應急處置的過程中產生了低效甚至無效，其實質在于警察組織內部跨部門內部協同的工作機制出現了整合效能不足的問題。從整體性治理重新整合思想出發，要求我國區域警務合作在進一步發展的過程中，應為整體公安改革戰略服務，必須始終服務于我國公安改革的整體戰略，基于公安改革的戰略目標和任務，實現區域警務協同整合與單個地區警務發展之間的統一，適應整個警務系統運行與環境之間的交互與改進，實現區域協同作戰與跨部門協同作戰，從整體把握區域警務合作機制的進一步發展。
追求整體并多元整合的組織結構是整體性治理的又一重要思想。以行政區劃為劃分基礎建立的各級公安機關，都是以科層制為組織架構的，同樣面對科層制帶來的分工弊端。面對警察組織的進一步發展，整體性組織理念無疑能夠帶來區域警務合作的可持續性。我國區域警務合作機制向縱深發展同樣要符合這一發展大勢，整體合作框架具體表現為各大區形成合作伙伴關系，突破行政區劃的單打獨斗，從網絡結構中為整體處理各種綜合性社會突發事件反應滯后等社會治理瓶頸問題提供解決方案，形成共同領導多個部門，區域整體績效評估，區域共享工作成果、風險及責任的工作機制。
我國區域警務合作機制在順應治理理論的發展過程中，要充分利用區域治理的特點和規律創造并管理新的警務合作系統，并不斷創新。所以，我國區域警務合作機制的完善和發展在于統籌機制中的整體要素關系，完善跨部門協同治理機制，優化多方整合的組織結構，從而為區域警務合作機制的可持續性發展提供整體性治理策略。
（作者為中國人民公安大學公安管理學院博士研究生 ）
【注釋】
①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，新華網，http：//.cn/，2016-03-18。
②李俠：“我國區域警務合作現狀與思考”，《北京人民警察學院學報》，2012年第7期。
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
[關鍵詞]大都市；區域治理；模式創新
[作者簡介]曾望軍，湖南文理學院科技處講師，管理學博士研究生，湖南常德415000
[中圖分類號]C93
[文獻標識碼]A
[文章編號]1672-2728(2010)06-0006-04
大都市區是世界城市化進程中的普遍現象，也是全球最具發展活力的地區。我國面臨著城市化進程的跨越式；發展以信息化帶動工業化的產業跨越發展相適應，以都市區帶動城市化的新城市時代。因此，大都市區管治是中國未來區域政策需要關注的主要問題之一。相對與世界各國大都市區域發展的成熟經驗，我國大都市區建設存在諸多的問題。這需要我們在借鑒世界經驗和我國城市發展實踐的基礎上深入思考如何通過體制創新完善我國大都市區的治理。
一、國外大都市區域治理的經驗啟示
許多歐美國家比我國較早進入城市化階段，積累了許多大都市區域管理的經驗，形成了比較成熟的大都市管理方法和模式，為世界各國尤其是我國的大都市發展提供了很好的經驗借鑒。
(一)國外大都市區域協調治理注重長期推進農業現代化、郊區工業化、鄉村城鎮化。中心城區與郊區的協調發展是國外大都市區域協調發展的重點。中心城區的不斷擴展是大都市發展的必然要求。以日本東京、澳大利亞墨爾本、美國紐約等為代表的國際大都市，在20世紀50年代至70年代，城區范圍迅速擴展到近郊甚至遠郊；中心城區制造業、零售業等產業大批向郊區轉移；人口加快向郊區擴散；郊區小城鎮和各種規模的商業、工業、聚居中心大量涌現。實踐表明，在中心城區擴張的同時，推動農業現代化、郊區工業化和鄉村城鎮化是國外大都市實現城郊協調發展的普遍選擇。
1 郊區工業化是實現城郊經濟一體化的必由之路。郊區充分發揮勞動力、土地、自然資源優勢，積極承接中心城區產業轉移，逐步建立起與中心城區分工合作、優勢互補的產業體系，才能全面帶動郊區經濟發展，縮小城郊經濟差距。郊區工業化一方面能為農業生產提供先進的機械設備，吸收農村剩余勞動力，推動農業現代化進程；另一方面，還能為郊區城鎮化提供物質保障，支撐鄉村城鎮化所需大量人力、資金和物資投入。澳大利亞墨爾本在短期內通過新建和遷移來實現郊區工業化，其大多數大工廠主要集中在墨爾本康、富茨克雷、威廉斯敦及阿爾托納等近郊區，而許多小型企業特別是傳統工業，如服裝、首飾、印刷業則集中在城市中心及近郊。
2 鄉村城鎮化是實現郊區經濟社會協調發展的重要載體。郊區依托產業布局，通過開展大規模城鎮建設，逐步改變交通、通訊等基礎設施及公用設施落后狀況，改善居民居住條件和環境衛生狀況，形成產業布局與城鎮布局互為依托的格局，將推動郊區經濟社會協調發展。如日本在20世紀60年代后，經濟高速起飛，農村人口大量涌向東京、大阪、名古屋三大都市圈，在城市近郊大量農田被占用，污染嚴重，農業生產條件惡化；加之農村人口大量外流，農業生產大幅下降。對此，日本制定了農村整治計劃，加大對農村投資力度，引導工業合理分布，促進農村開發。1970年至1977年建成430個小城鎮；20世紀80年代繼續建設450個小城鎮。日本在推進村鎮建設過程中，注意防止農村人口外流，大大促進了農村致富的過程，推動了郊區與城區協調發展。
3 農業現代化是實現城郊協調發展的必要舉措。國外大都市普遍依靠現代化的裝備等手段實現了農業現代化，也解放了大量農業勞動力，釋放出大量土地用于工業、住房、公共設施建設。如以日本園藝生產為例，從播種到成品包裝基本上實現了機械化操作，其蔬菜生產過程有52％實現現代化，花卉栽培過程有80％實現了現代化?，F代化農業生產激發了高水平生產率，釋放了大量農業勞動力和土地，為城郊協調發展奠定了堅實基礎。
(二)注重區域經濟、社會、環境協調發展。城市化早期的歐洲及發展中國家大都市，多數在都市快速膨脹時期，過分強調城鄉經濟發展均衡，而忽視社會、環境協調發展，結果導致社會、環境與經濟發展嚴重失調，基礎設施與居民生活基本需要之間產生巨大缺口，發生了嚴重的“城市病”。所以，越來越多的大都市從歷史教訓中總結經驗，逐步改變單一追求經濟一體化的發展模式，致力于城郊經濟、社會、環境的協調發展。一方面加大郊區基礎設施、居民生活設施建設。如一些國家相繼制訂法律，規定大都市新興工業區和居民住宅區都必須有相應的排水、給水和道路設施及垃圾處理設施。另一方面越來越重視郊區規劃和環境保護。國外大都市紛紛出臺一系列法律法規，加強規劃管理，加大環境治理和保護力度，大力倡導可持續發展。
(三)根據大都市區內部事務相互關聯性。建立統一的大都市區政府。美國雖有強烈的地方自治傳統和需要選民支持的“民主自由”文化背景，但為了協調區域性矛盾，解決單一城市政府無法解決的區際問題，仍有為數不少的大都市區在城市政府之上建立了統一的權威機構――大都市區政府。大都市區政府在20世紀50年代到70年代曾盛極一時。當前，最為典型的例子有“華盛頓大都市委員會”和“雙城大都市區議會”。華盛頓大都市區包括哥倫比亞特區(核心區)及馬里蘭州、弗吉尼亞洲的15個市縣，由于其作為聯邦首府所在地而受到相對強烈的政府調控影響和成員政府間較強的合作意愿，1957年成立了統一正規的組織――華盛頓大都市委員會(MWCOG)現已成為包括18個成員政府、120名雇員、年預算千萬美元的統一正規組織。其主要職能為實施從交通到環境保護的眾多規劃，并具有聯邦和州政府撥款的資金分配權，有效地解決了許多公眾關注的區域問題。雙城大都市區(位于明尼蘇達州東部兩城市圣保羅和明尼阿波利斯及其附近連綿成片的城鎮密集區)總共有372個獨立的地方政府單元，包括58個縣、138個市、50個鎮、149個學區、6個都市組織、22個特別法院；同時，為了解決因機構復雜多樣而導致的區域矛盾，于1967年終于成立了雙城大都市區議會(MUC)，議會共有17個成員，由州長按照城市規模提名任命。其主要職能是對大都市區的交通、空間用地、垃圾處理、機場、環保等事務進行長遠發展規劃；x~--些都市組織(交通局、垃圾處理委員會等)進行監督，就某些重大問題給縣政府和市議會提供咨詢服務。實踐證明，通過都市區政府管理都市區的最大優點是它能夠充分考慮到都市區的各種功能聯系，使政府在提供公共服務方面更加高效合理，從而有利于促進都市區的政治經濟一體化。
(四)以橫向合作為基礎。組建松散型城市政府聯合組織。在美國強大的“地方自治制度”傳統和“民主自由”文化背景下，普遍建立統一的大都市區政府具有一定的難度。在此背景下，廣泛形成了都市區域內的各城市水平方式的自愿聯合、獲得聯邦政府和州政府支持、具有特殊協調功能的半官方、松散型城市市政聯合組合――大都市區地方政府協會，這是一種城市聯合管理體系，而非城市政府結構的聯合最為典型的就196年成立的“舊金山灣區地方政府協會”(ABAG)悼J。在其發展的全盛時期，有8個縣、82個城市作為資格成員，其起初職能定位是大都區發展規劃咨詢機構，旨在向區內地方政府和州政府提出解決各類區域性問題的方案；后來又逐漸成為專門進行區域性廢棄物處理和空氣質量控制計劃的管理機構，開始從事環境管理的工作，其影響力很大。
二、我國大都市區域治理嘗試中存在的問題
(一)“重建輕管”和“單一式”的治理理念。當前，我國大都市區建設和管理的主導思想仍然是注重城市管理的“硬件”――城市基礎設施建設。而忽視城市管理的“軟件”――人文環境的保護和人的素質的提高。突出表現為城市管理投入與建設投資增長的比重呈大幅度下降的趨勢，使許多城市發展的外延形態同內涵功能之間的差距拉大，導致管理工作跟不上；管治滯后又使建設好的設施得不到很好的維護，有的甚至損失較重，現有城市基礎設施作用發揮不足，成為制約城市社會經濟發展的“瓶頸”。管治理念的“單一化”主要表現為：一是把大都市區管治與發展中的“發展”單純地理解為主要是經濟增長和物質性擴張，而把城市社會發展、環境保護置于次要地位，或者不能把經濟、社會、環境整合起來進行發展與管理；二是把大都市區管治與發展中的“管治”理解為政府單一主體的行為，并以建立在傳統科層制基礎上的行政為主導。
(二)區域間政府職能定位不合理。在我國的大都市區管治中，普遍存在著區域間政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”的現象?！霸轿弧笔钦迨植辉摴艿氖虑椋斑\用本部門的權威和其他便利條件，制定某些符合部門利益的規章制度，管了許多不該管的事?！叭蔽弧笔钦块T應該管理的領域卻又沒有部門管理，如建立和完善社會信用秩序，給失業者、貧困者等社會弱勢群體提供最低收入保障，提供充足的公共品和各種社會服務，政府的工作卻經常不到位?！板e位”是政府與企業、市場分工不清，行使了一些不該由政府行使的職能。政府管理雖然達到了預期目標但投入與產出比例失調，管理成本高昂。
(三)部分大都市區缺乏統一的治理行政主體。大都市區的發展一般經歷三個階段：以集聚城市化為主的大都市區形成階段；集聚與擴散并行的大都市區形成階段；多個大都市區的空間聯合階段。這表明從集聚城市化為主的大都市區發展到多個大都市區的空間聯合；大都市區的規模在不斷擴大，當超出了一定行政范圍之后，就出現了沒有明確行政主體的大都市區，由此導致行政主體的缺失，這種現象在京津冀和長三角非常突出。部分大都市區行政主體的缺失，是長期以來制約區域政策發揮作用的主要瓶頸，導致各地方行政主體各自為政，使發展成熟的大都市區管治處于無序狀況。
(四)大都市區域間公共管理協調機制不健全。長期以來，在我國以行政區劃為基本格局的城市政治經濟管理模式下，各城市形成了彼此分割、相對獨立的經濟利益主體和公共管理主體。他們單獨承擔對城市內的所有公共事務的管理任務，形成了一套完整的公共管理體系。(1)地方保護主義依然存在，整體協調范圍較窄，協調力度不足。目前城市群發展存在的最大問題是部門壟斷和地方保護。雖然區域間行政區劃界限有所淡化，但區域內政府行政關系復雜。部門利益和地方保護阻礙了經濟資源的自由流動和跨地區的經濟合作。(2)城市間分工不明確，產業結構趨同。我國城市群內的城市間聯系度不高，區域內的城市各自為政，城市發展的目標大體相似，產業結構雷同，導致整個區域內資源浪費。各城市之間的競爭多于合作，摩擦大于融合，這使城市群難以形成具有特色競爭力的整體發展優勢。
(五)非政府組織和公眾參與度不高。在“強政府、弱社會”的管理體制下，大都市區各類社會組織發育相對遲緩，各種功能也不夠健全。有些社會組織是在政府管理部門培育和推動下產生的。由于這些組織與政府部門有千絲萬縷的聯系，社會組織很難擁有獨立的意志和活動，不得不將相當一部分時間和精力用于完成本來需要政府部門完成的工作，而在發動市民參與大都市區管治方面又相對有限；加上一些非政府組織自我規范性不夠、自律性不強、社會監督缺位，導致一些違法亂紀現象出現。盡管城市居民參與城市管理的意識也有了較大的增強，但由于受傳統文化等各種因素的影響，絕大多數市民的行為仍呈現出明顯的順從性與依賴感，沒有形成良好的參與意識；加之參與公共管理的范圍有限，參與程序非常復雜，參與形式單一，整體上呈現參與程度較低的局面。
三、我國大都市區域治理的模式創新
(一)樹立全局發展。綜合協調的治理理念。隨著世界經濟體系的快速擴散與融合，城市功能的國際化日益明顯；城市之間相互依賴程度明顯加強；城市空間形態的網絡化特征日趨明顯；城市化發展模式也開始轉變為以城鎮密集區為主的“都市區化”模式；大都市區已經成為參與國際經濟競爭的主要空間載體。因此，選擇“大都市區化”發展模式也是我國城市化快速健康發展的必經之路。當前，我國更為重要的是在長江三角洲、京津唐、珠江三角洲等城鎮密集區的各城市政府要正確認識國內外城市化發展的客觀規律和趨勢，借鑒國外大都市區發展的過程和經驗，順應經濟全球化的要求，盡快轉變傳統的地方觀念和本位主義做法，樹立區域觀和全球觀，逐漸淡化各自的行政區劃界限，按照互惠互利、優勢互補、共同發展的原則，從思想、觀念上積極主動地將自己融入到“大都市區”之中，并為此進行長期不懈的努力。這是能夠真正構建對內對外開放和生產要素自由流動的大都市區的根本基礎，也是建立大都市區長效性協調管理機制的保證。
(二)科學定位區域間政府職能。我國的城市政府是城市建設、管理和維護的主導力量，是城市公共資源和資產的所有者、控制者和管理者；城市發展和規劃的決策權幾乎完全掌握在政府手里，同時城市發展和建設的資金也幾乎完全由政府籌措和承擔。在這種情況下，城市政府面I臨著城市建設資金和服務資金嚴重短缺的問題。此外，政府所提供的服務嚴重不足，遠遠不能滿足城市居民的需求；同時，效率低下、浪費嚴重，難以適合城市居民的實際需要。因此，需要實現由“管理型”政府向“服務型”政府的盡快轉變，強化對市場的宏觀調控、生產服務、社會保障等職能；要關注社會公平目標、環境目標，以及對弱勢群體利益的保障；鼓勵中
介組織、非盈利機構、市民、企業等廣泛參與維持秩序，參加經濟和社會管理。
(三)建立統一的大都市區域治理行政主體。在中央指導下組建集權過渡型大都市區政府。在我國市場經濟體制仍不成熟的“行政區經濟”運行時期，長江三角洲、京津唐、珠江三角洲大都市區內部的行政分割和區際矛盾在短期內難以得到有效的根除。由于我國長期的集權政治文化背景，人們部分還存在行政命令高于一切的意識，現實國情也表明集權化管理模式確實能夠起到協調和實施重大方針政策的作用。我們認為，在中央的指導下可以在中央成立一個“大都市區協調與規劃辦公室”之類的機構，在其直接指導和領導下，組建長江三角洲、京津唐、珠江三角洲三個集權過渡性大都市區政府。其權力來自于中央下放、省政府及中心城市政府適當上收兩方面，并賦予它以區域環境整治、交通建設等資金的分配權、區域性空間協調發展的審批權或實施監督權、區域性貸款投資的倡議權等。經費來源中央政府出一部分，中央政府給地方撥款中抽一部分，大都市區相關省市政府出一部分。主要職能為對大都市區的公共服務、交通、空間用地、產業布局、垃圾處理、機場、環保等事務進行統一長遠發展規劃；對大都市區各類省市地方政府進行監督；就某些重大問題給省政府和市(縣)提供咨詢服務，使省市(縣)政府在提供公共服務方面更加高效合理，促進大都市區的政治經濟一體化。大都市區政府應置于省政府之上，形成大都市區政府―省政府―市縣政府的等級序列。其過渡性主要是指，等到我國市場經濟體制基本成熟，大都市區要素市場發育完善，城市政府職能轉變基本到位的時候，撤銷大都市區政府，其職能完全讓位于大都市區具有跨界協調職能的松散型政府聯合組織――大都市聯盟。
今后五年，是江干區邁入現代化中心區的重要歷史階段。為深入貫徹落實省委“建設物質富裕精神富有的現代化浙江”總目標和市委“打造東方品質之城，建設幸福和諧杭州”的決策部署，江干區將以全域城市化、城市國際化為主抓手，扎實推進經濟現代化、社會現代化、治理現代化、文化現代化和生態現代化，全面建設“城市新門戶、都市新中心、浙商新高地、金融新藍海”，全力打造“國內一流的現代化中心區”，努力成為全省現代化建設的先行區和示范區。
推進經濟現代化，全面提升區域綜合實力?，F代經濟是打造“國內一流的現代化中心區”的核心基礎。今后五年，江干區將構建以總部企業高度集聚、現代商貿業和金融業高度繁榮、高端制造業高度發達、城市經濟功能完善為主要特征的現代經濟。力爭到2016年，財政總收入和地方財政收入翻一番，全區地區生產總值突破600億元，綜合發展水平進入全國15個副省級城市43個中心城區前列。一是全力打造總部中心。實施總部發展戰略，深入推進“浙商回歸工程”，全面落實浙商總部中心發展戰略規劃及浙商創業創新扶持政策，推進浙商總部金融服務中心、文化發展中心、管理決策中心、銷售運營中心和技術研發中心建設，大力發展會計、法律、咨詢、會展、廣告、人力資源等中介服務業，提升、完善服務功能。爭取到2016年，引進企業總部60家以上，其中浙商總部50家以上，成為全省的“浙商新高地”。二是大力建設產業集聚區。實施科技經濟園拓園工程，著力打造高端制造園、研發創意園和總部經濟園；積極推進杭州（九喬）國際商貿城、“北游”皋亭山景區等項目開發建設，為經濟轉型發展提供廣闊平臺；加快錢江新城金融服務集聚區、三里亭1737建筑設計聚落等產業集聚區建設，爭取到2016年，創建省市級現代服務業集聚區6個以上。大力實施特色樓宇培育三年行動計劃，到2016年，實現樓宇稅收總額占財政收入比重達到45%。三是大力發展金融產業。依托錢江新城金融核心區的功能定位，加快發展現代金融產業，積極引進省級金融市場投資平臺、省股權托管交易中心和金融資產交易所，積極培育產權交易市場，努力打造服務民營經濟的區域性金融中心，成為全省乃至長三角“金融新藍?！?。到2016年，金融業增加值占GDP比重達到20%。四是重點扶持服務業發展。堅持服務業優先發展戰略，強化服務業品牌建設，加快培育一批有影響力的江干服務品牌；把招商引資和招商引智相結合，注重培養和吸收現代服務業高端人才。到2016年，服務業增加值占GDP比重達73%以上，基本形成以現代服務業為主導的現代產業體系。
推進社會現代化，全面提升城市綜合功能?，F代社會是打造“國內一流的現代化中心區”的重要目標。今后五年，要通過實施“全域城市化、區域一體化”戰略，實現城市功能更加完善，城市管理更加科學，區域發展更加協調，人民生活更加殷實，社會保障更加完備。到2016年，城市建設區比例達到70%以上，城鎮居民人均可支配收入年均增長10%以上。一是大力推進重點區塊開發。全力支持錢江新城、城東新城、丁橋新城、運河綜保、地鐵等省市重大項目建設，同步推進功能型公共服務設施建設。充分發揮區級自轉力，創新項目運作機制，積極拓展融資平臺，制定并實施杭州（九喬）國際商貿城、“北游”皋亭山景區、艮北新區、普福區塊、運河區塊、科技園區拓展區塊等項目開發建設三年行動計劃，加快區本級項目建設，提升商業商務休閑功能。二是大力推進征遷安置工作。積極實施重點區塊拆遷和掃尾工作，到2016年，完成拆遷面積640萬平方米以上。完善工作體系，加快項目建設，全面提升農居品質，妥善安置被征遷群眾，到2016年，累計完成新開工安置房300萬方、竣工350萬方，回遷安置12000戶。三是大力推進道路基礎設施建設。全力配合城市快速路建設，推進秋石快速路三期、東湖快速路、德勝東路東延高架、艮山快速路“兩縱兩橫”快速路網成型，積極推動滬杭高速抬升工程，加快120公里主次干道城市支路建設，加快同協路、丁橋東路、沿江大道等道路建成通車；著力解決斷頭路問題，提升道路聯網貫通能力。加快建設大型立體停車設施，到2015年建成停車位7500個以上；加快慢行交通設施建設，力爭到2016年每平方公里道路密度達到1.96；結合地鐵二號線建設，高標準實施慶春廣場地下空間改造工程。四是大力推進城市管理體制機制創新。以城市管理機構改革為契機，鞏固管理重心下移成果，全面落實屬地責任，加快城市管理資源整合，擴大“數字城管”覆蓋面，充實網格化管理內涵，不斷拓展城市管理領域，提高現代化、精細化管理水平。深化分類管理理念，加強潔化序化和防違控違拆違等工作力度。充分調動社會各界和群眾參與城市管理的積極性和主動性，進一步打造整潔、有序、優美的城區環境。
推進治理現代化，全面提升管理服務水平?，F代治理是打造“國內一流的現代化中心區”的有力保障。今后五年，將建立起政府主導、社會和市場共同參與的現代多元治理新格局。到2016年，全區法治建設水平保持全市主城區前列，黨風政風滿意率達90%以上。一是全面推進依法行政。深化行政審批制度改革，進一步推進行政審批職能整合工作，面向社會的行政審批事項100%納入區行政服務中心受理、辦理。創新公共資源交易管理機制，建立區公共資源交易中心，全面推廣政府投資項目實時監督管理系統。進一步健全三級政務服務體系，到2016年，行政（便民）服務體系覆蓋率達100%。二是探索治理主體多元化。統籌政府、社會組織和市場在社會管理中的分工和角色，繼續推進市政服務主體的多元化試點，引導和鼓勵企業與社區組織參與到市政服務及社區服務。放寬基本公共服務領域投資準入限制，探索公共服務項目經營權轉讓機制，采取BOT、公私合營等方式向社會資本轉讓全部或部分經營權，提升服務的專業化水平。三是創新社區管理服務機制。深入開展社區組織參與社會管理試點，建立有效的問責機制，切實提升社區居民自治水平，到2016年，90%社區建立“五位一體”的服務體系。切實加強社工隊伍建設，全面推廣“責任社工”管理服務體系，到2016年，第三方測評的群眾滿意率達到90%。四是深化矛盾防范化解體系。堅持依法治區，深化“網組片”建設，完善人民調解、行政調解、司法調解“三位一體”的大調解格局。到2016年，實現矛盾糾紛人民調解率和調解成功率分別達到98%和95%；勞動關系和諧指數全市排名前三。五是深化“平安江干”創建成果。加強公共安全、應急管理體系建設，積極開展“六五”普法教育、平安和諧家園等創建活動，健全外來人員服務管理，大力營造安定有序的社會環境。
論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。 轉貼于
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
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[論文摘要]實踐的需要和理論的推動，使得傳統意義上的區域行政逐漸向區域公共管理轉變，這種嬗變，開啟了公共管理研究的新視角。區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系。J·W·別斯指出生態學這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經濟和經濟學也有相同的詞根，經濟學和生態學有許多共同點，但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系?！薄?〕美國著名學者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實施提供條件。故此，我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來，隨著社會生態環境的變遷，傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀，區域行政面對的是一種全新的行政生態環境，正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要，“從某種意義上說，21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰，處理好和解決好了系列區域公共性問題，和諧社會的發展愿景就不再遙遠?！薄?〕區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題，陳瑞蓮認為，在我國有關區域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散，區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是，在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑，加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”。〔3〕區域公共管理是個復合概念，其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區域(region)是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同，對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中，最早研究區域的學科是地理學，地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分?！杜＝虻乩韺W詞典》中，“區域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”?！?〕經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說，“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進行分析”，“把區域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界?！薄?〕政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合;國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀，往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法:宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中，可以看出:區域有多種分類，系統性或整體性是區域的共同特征;區域的概念是相對的，可以依據不同視角有多種劃分;區域是變化的，應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究，基于此視角，區域應如何界定?有學者認為:區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”?！?〕另外，從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”?！?〕筆者以為，不論對“區域”進行怎樣的界分，從公共管理學科角度看，區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質性域場，并不絕對與行政區劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區域行政向區域公共管理范式的轉變
要討論區域行政向區域公共管理的轉變，首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區經濟”概念，并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界，宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念，作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究，但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區域行政》一文中，正式提出廣義的“區域行政”概念?！?〕隨著實踐的推動和理論的發展，區域行政向區域公共管理轉變。在學界，最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮，二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表，她在此領域的論述，在學界產生了廣泛的影響。
三、區域公共管理的內涵、理論支撐
區域公共管理是個復合概念，前文已經界分了公共管理視閾中的“區域”。對于公共管理的概念，無論是對其內涵把握還是基本體系的構成，都還在探討中。王樂夫教授認為，“所謂公共管理，即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力的公共事務施加管理的社會活動?！?〔11〕公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時，它更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。無庸諱言，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。綜上所述，區域公共管理是區域行政隨著實踐的需要，在治理范式上不斷成熟的產物。筆者認為，所謂區域公共管理，即是指以區域政府組織和區域非政府組織為主的多元主體(區域公共管理部門)為了解決特定區域的政治、經濟、社會或其它方面的公共問題，實現區域公共利益，運用協商和調解的手段和方式對區域、區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理之所以“應運而生”，從根本上說，區域公共管理發展的動力來自于中國現代化過程中的社會政治經濟文化發展的必然要求?；蛘哒f，除了實踐的需要外，理論的發展和推動也是非常重要的。區域公共管理理論的發展除了現代公共管理理論的發展外，還有公民社會理論、現代治理、網絡治理理論和善治等理論。公民社會，也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義，不同的學者根據不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結構和國家、經濟與公民社會的三元結構。關于公民社會的結構要素，不同學者對其強調的重點不同。就中外學者取得的共識來看，公民社會的結構性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領域;二是志愿性社團;三是公共領域。除了公民社會的結構性要素外，公民社會還具有自己的基本價值原則，大體說來，這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來，“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中，“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性”。治理有失敗的可能，為完善該理論，隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區域善治是區域公共管理研究中一個戰略管理問題。
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區域教育問題是當前中國教育改革的核心問題，對區域教育現代化治理模式的探索是解決這一問題的關鍵，隨著豐臺區在北京市率先進行教育集群發展模式改革試驗，方莊教育集群成為北京市最早建立的教育集群。三年來，集群建設步步深入、不斷升級，已經從最初的“抱團取暖”式的、以資源共享為主要功能的初級區域教育共同體，發展到以課程為中心的區域生態教育共同體。又開始了以打通各學段學生的出口、改變區域教育結構為主要任務的現代化區域教育共同體建設，走過了一條由低級到高級不斷發展、不斷走向成熟的道路，探索出了一種推進區域教育治理現代化的新模式。
一、方莊教育集群的醞釀和建立
方莊教育集群的建立不是自上而下的捆綁發展的行政指令，而是源于自下而上的教育主體意識的萌發。早在2009年暑假，北京十八中和中央音樂學院附中就開始了聯合辦學的嘗試。眾所周知，中央音樂學院附中作為音樂專業學校，擁有強大的音樂師資和課程優勢。作為市級示范校，北京十八中名師薈萃，擁有優質的基礎教育課程資源，文化課教學具有很強的優勢。兩校雖然同在方莊社區，但因歸屬不同，長期以來基本上是“各自為政”，自我發展。如果兩所學校聯合起來，資源共享，優勢互補，一定能夠極大地推動兩校的共同發展。北京十八中的想法迅速得到了豐臺區教委和方莊地區辦事處的大力支持，也得到了中央音樂學院附中的積極響應。在區教委和辦事處的積極推動下，兩校的資源共享的合作辦學試驗從2009年暑假一開學就進入了實施階段。
合作辦學使雙方在沒有增加任何投資的情況下，中央音樂學院附中的學生享受到了市級示范高中的優質文化課教學，基礎文化素質迅速提高。北京十八中的學生享受到了音樂專業院校師資的教學，極大地提高了音樂素養，使音樂課成為最受歡迎的課程。資源共享的合作辦學試驗受到了兩校學生和家長們的一致歡迎。
北京十八中和中央音樂學院附中合作辦學的初步嘗試，使豐臺區教委產生了將這種資源共享的合作辦學進一步拓展的工作思路。豐臺區教委的工作思路得到了方莊地區辦事處的大力支持，也得到了方莊地區其他學校的積極響應。方莊地區匯聚了27所高中、初中、小學、幼兒園、職業學校、民辦教育機構，已經具備了區域聯合辦學的條件。經過充分的調研、溝通，在區教委和辦事處的主導下，以北京十八中為龍頭，涵蓋方莊地區27所學校的教育集群開始籌劃建立。同時，教育集群這種區域教育發展模式得到了豐臺區政府高度重視和肯定，在《豐臺區“十二五”時期教育事業發展規劃》中對教育集群實驗進行了明確的規劃，確立了“政府主導、學校協同、資源共享、特色銜接、共同發展”的集群機制，使方莊教育集群成為豐臺區政府主導的教育實驗項目，以北京十八中為龍頭的方莊教育集群宣布正式建立。
二、以資源共享為主要功能的初級形態
2011年5月，以北京十八中為龍頭的方莊教育集群全面展開教育集群的實驗和實踐。第一，成立了由區教委、集群校、龍頭校、社區和家長代表共同組成的方莊教育集群管理協調中心，作為集群的管理、協調機構，并在十八中設立了方莊教育集群辦公室負責集群的具體工作；第二，制定了《方莊教育集群實驗區規劃方案》，積極進行聯系、溝通、協調，調度集群課程建設和資源共享等工作。集群各學校也設有專門的集群聯系人進行集群共建；第三，十八中在學校校園網上建立了專門的“方莊集群”專欄，后來又建立了“北京方莊教育集群數字云平臺”，及時關于方莊教育集群的課程信息并進行資源共享建設。第四，集群還建立了集群教師教科研中心 、集群教師培訓基地、集群家長培訓中心、集群教育質量測評中心、集群校長論壇、班主任論壇等集群發展支撐平臺，集群實行教學硬件、軟件、課程、師資等教育資源的共享。例如，對于十八中的音樂廳，集群校要使用的話只須提前在網上預約即可免費使用，如果使用沖突則由集群辦公室協調。北京十八中的“名師大家進校園”活動，集群數字平臺將及時信息，集群校無償共享。到目前走進集群的名師大家有三十余人次。在師資共享方面，中央音樂學院附中與北京十八中教師交叉站講臺的做法非常成功。
在區教委的領導和全體集群人的共同努力下，到2011-2012學年度結束時，方莊教育集群資源共享的目標已經基本實現，方莊教育集群的實驗取得了初步成功。
三、以課程為中心的
區域生態教育共同體的中級形態
以資源共享為主要功能的初級教育集群，只能解決方莊地區教育的“溫飽問題”。要全面提升方莊地區的教育水平，使方莊地區的教育達到“小康”，必須對方莊教育集群進行升級。在豐臺區教工委、區教委的積極支持下，方莊教育集群確立了“立足于師生的生命價值，服務于師生身心的全面健康發展，打造以課程為核心的優質區域教育生態，推動方莊地區教育的優質、均衡、內涵發展”的集群升級戰略。
1.橫向貫通
（1）構筑區域生態精品課程體系。集群突破了學校間的邊界，實現了課程資源開放共享、優勢互補，不斷打造出新的精品課程，構筑區域生態精品課程體系。例如 “新音樂教育”課程，由中央音樂學院教師授課，立足于我國音樂教育優良傳統，借鑒目前世界上流行較廣的音樂教育體系――奧爾夫體系、柯達伊體系、達克羅茲體系的成功經驗，探索出的一條融合中國本土音樂文化與國際先進音樂教育理念、方法的中國特色的音樂教育之路。
（2）構筑職業成長、人生規劃體驗課程體系。集群充分發揮集群內職業教育、普通教育和成人教育的作用，采用學歷教育和非學歷教育相配合的方式，采取簽訂合作協議的彈性合作機制，充分實現精品課程優勢互補、共享，構筑職業成長、人生規劃體驗課程體系。例如，將普通校的勞技教室建在職高，請職高教師對普通校學生進行基本生存技能培訓、家政培訓等。同時，讓職高學生也有學習普通校課程的機會，讓他們也有進入高校深造的機會，充分調動了職高學生的學習積極性。
五、方莊教育集群發展的經驗
在方莊教育集群的發展過程中，我們總結出了集群教育發展的一些具有普遍意義的經驗。
1.龍頭帶動，優質共享
教育集群化發展，需要借助集群內龍頭學校的帶動輻射作用。龍頭學校擁有的教育資源，在一個相對固定的區域內，一般具有明顯的優勢。其學校硬件基礎設施、師資力量、管理模式、生源質量、社會聲譽都明顯優于區內其他學校，很自然會成為其他學校模仿和學習的榜樣，龍頭學校在教育改革和學校建設方面的舉措會對其他學校具有明顯的示范帶頭作用。教育集群化發展的目的，就是要促進區域教育的優質、均衡、內涵發展。要實現這個目標，就必須同時開展兩個方面的工作。一是充分利用龍頭學校的資源優勢，把龍頭學校建設成區內其他學校的楷模和榜樣，二是通過優質資源共享，把龍頭學校的優勢擴展到其他學校，實現教育的均衡發展。資源共享，就是集群內所有學校共享龍頭學校的教育資源，包括師資力量、管理模式、硬件設施等，同時，龍頭學校也能共享其他學校的資源。
2.一體多元，生態共生
一體多元就是各集群校在同一個區域教育共同體――方莊教育集群內，實行多元化發展。因為優質均衡是基礎教育發展的核心目標，內涵發展是實現這一目標的根本途徑，張揚差異是實現這一目標的有效方法，各美其美是優質均衡的具體表現。集群不同于集團，集群建立后，集群校的法人地位不變、辦學性質不變、人事關系不變、資源的所有權不變，這是一種既自主又合作的“1+N”體制的區域教育共同體，集群校是平等的戰略伙伴關系，互相尊重，共贏共生。這種體制激發了每一所學校自我管理、自主發展的內驅力。
集群發展不僅是資源的簡單整合、平均，實質上集群內各種元素組合方式的根本變革，是一種結構的調整和優化。通過結構的優化調整，能夠實現集群治理效率的提升，而要實現這種提升，必須基于深度資源合作、整合與共享，才能實現區集群的良性互動、循環和升級。也就是說必須將集群建設成為優質區域教育生態，不僅生態共生，而且必須不斷發展，創造出更高級的課程教育資源。
3.內生外引，打通各學段學生出口
區域教育根本目是解決學生的出口問題，教育集群如果不能打通各學段學生的出口，徹底改變金字塔式的教育結構，那就只能是一個低級的教育共同體。所以，集群必須從內外兩個方面著手，內生外引，打通各學段學生出口，才能實現集群的根本任務。
方莊教育集群建設取得的成績，得到了社區、家長和學生的好評，《人民日報》、《中國教育報》、《中國教師報》、《北京日報》、《北京青年報》、《北京晚報》、《北京晨報》、《北京商報》、《北京考試報》、《新京報》、《京華時報》、《法制晚報》、《競報》、《現代教育報》、《豐臺報》、《勞動午報》等十余家新聞媒體先后進行了五十多次報道。豐臺區教委也適時地將教育集群這種發展模式進一步推廣，目前除方莊教育集群外，又建立了東高地、云崗及南站3個教育集群。2014年，豐臺鎮、馬家堡、盧溝橋、長辛店等地區將建成4個教育集群。2015年，萬豐、大紅門、南苑、麗澤金融區等4個教育集群也將建成。預計到2017年，還將建成科技園區、首經貿、園博園、青龍湖等4個教育集群。屆時，豐臺教育集群將達16個，集群化發展將成為豐臺區教育的突出特色。
當然，方莊教育集群作為一個區域教育共同體，其發展也存在一定的問題，例如封閉性、同質性、依賴性、資金鏈等。為克服這些問題，目前方莊教育集群正在進行第二期規劃，規劃主要從加強集群研究，深化集群發展機制，完善集群保障機制等方面進行。集群研究我們主要以專家理論研究和集群實踐研究為主。深化集群發展機制我們主要從加強集群內教師流動機制、完善資源共享機制、建立創新激勵機制、建立集群評價機制、建立集群教研選擇制、建立集群圖書資源一卡通制度、充分發揮贏利性培訓機構的作用、深化開放發展戰略等方面進行。完善集群保障機制方面，我們計劃采取完善集群發展資金鏈，實行龍頭學校負責制等措施。
一、指導思想
全面貫徹黨的十和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹系列重要講話精神，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，堅持教育優先發展，以提高教育質量和促進教育公平為重點，以教育“創強爭先建高地”為總抓手，落實立德樹人根本任務，優化教育結構，全面深化教育領域綜合改革，加快推進教育信息化，全面推進依法治教，著力推進教育治理體系和治理能力現代化，全面提升教育服務國家戰略、服務我省經濟社會發展和個人全面發展的能力，為我省實現“三個定位、兩個率先”目標提供堅實的人才保障和智力支撐。
二、基本思路
堅持創新發展，增強服務經濟社會發展能力。全面推進教育領域綜合改革，加快調整教育結構，加快創新體制機制，推動科教融合、產教融合，激發學校服務經濟社會和創新驅動發展的巨大活力，為廣東實施創新驅動發展戰略、經濟轉型升級提供強大動力與支撐。
堅持協調發展，提高教育質量。統籌推進珠三角地區與粵東西北地區教育發展，推動珠三角地區率先實現教育現代化，支持粵東西北地區加快提升教育現代化水平。注重教育內涵發展，把提高教育質量作為教育改革發展的核心任務。以教育供給側結構性改革為主線，把結構優化作為提高質量的主攻方向，提升教育結構的適應性、開放性、靈活性。促進職業教育與普通教育相互滲透，推進公辦教育與民辦教育共同發展，推進各級各類教育協調發展，構建相互開放、銜接融通的國民教育體系和終身教育體系。
堅持綠色發展，促進學生健康成長成才。立足學生身心健康發展，把立德樹人作為教育的根本出發點和落腳點。深入研究和遵循適應時展的教育規律、人才成長規律、經濟社會發展規律，扎實推進素質教育，不斷創新人才培養模式，改善育人生態，建設綠色校園，建立完善人才綠色評價制度，全面提升人才培養質量和水平，促進每個學生成為社會的有用之才。堅持依法治教，提升教育治理現代化水平。強化生態文明教育，廣泛深入開展可持續發展教育。
堅持開放發展，提升國際影響力和競爭力。面向世界，服務“一帶一路”國家戰略，做好教育對外開放工作，拓展教育資源，培育形成教育發展新的比較優勢，提升國際競爭力和區域輻射力。加強教育國際交流與合作，深化粵港澳臺教育合作交流，加快培養國際化人才。加快推進區域協同聯動發展，堅持“引進來”和“走出去”相結合，豐富教育開放內涵。
堅持共享發展，促進教育公平。不斷擴大優質教育資源覆蓋面，合理配置教育資源。加快推進義務教育城鄉一體化發展，進一步縮小城鄉、區域、校際間教育發展差距。切實改善異地務工人員隨遷子女、家庭經濟困難學生、留守兒童、殘障兒童、學習困難學生受教育狀況，全面推進教育精準扶貧，維護和保障不同人群公平受教育的權利。
第二節 發展目標
一、總體目標
到2018年，教育結構更加優化，教育服務體系更加健全，教育公平保障、教育發展質量、教育貢獻程度、教育治理水平位居全國前列，教育現代化取得重要進展，基本建成教育強省和人力資源強省。到2020年，實現更高水平的普及教育和惠及全民的公平教育，教育現代化發展水平高，基本形成在國內有廣泛認同度、在國際上有一定影響力的南方教育高地。
二、具體目標
――實現基本公共教育服務均等化。完善幼兒保教體系，學前教育毛入園率96%以上。堅持九年義務教育，實現城鄉義務教育均衡發展。高水平高質量普及高中階段教育，高中階段教育毛入學率穩定在95%以上。高等教育毛入學率達到50%，高等教育進入普及化階段。新增勞動力平均受教育年限14年以上，主要勞動年齡人口平均受教育年限12年以上，其中，受過高等教育的比例20%以上。
――教育供給更加優質多元。優質教育資源總量不斷擴大，教育結構和資源配置更加優化，建成覆蓋城鄉、開放便捷，滿足多層次、多樣化學習需求的終身學習公共服務體系。素質教育導向的教育教學體系、人才培養模式和制度環境逐步完善，學生社會責任感、創新精神、實踐能力和就業創業能力進一步增強。
――教育創新與服務經濟社會發展能力明顯增強。系統設計高等教育分類發展體系，大力推進高水平大學建設，加強理工科大學和理工類學科建設，推進省市共建普通本科高校，引導部分普通本科高校向應用型轉變。加快建設產教融合、校企合作的F代職業教育體系。全省高校的整體發展水平大幅度提升，對經濟社會發展的貢獻度顯著增強，成為引領創新驅動發展的戰略高地。
――教育體制機制更具活力。依法治教水平明顯提升，辦學體制靈活開放，人才培養體制機制不斷優化，學校內部管理機制不斷完善，考試招生制度逐步完善，現代學校制度基本建立，全面實現“一校一章程”。促進民辦教育規范特色優質發展的機制不斷健全。形成適應發展、科學規范、運行有效的現代教育治理體系。
