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關鍵詞：雷電；行政處罰；違法所得
中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1723（2012）10-0085-02
在防雷行政執(zhí)法中，《氣象災害防御條例》第四十五條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上氣象主管機構或者其他有關部門按照權限責令停止違法行為，處5萬元以上10萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；給他人造成損失的，依法承擔賠償責任：（一）無資質或者超越資質許可范圍從事雷電防護裝置設計、施工、檢測的；（二）在雷電防護裝置設計、施工、檢測中弄虛作假的。該法條將“沒收違法所得”這一行政處罰授權給縣級以上氣象主管機構，改變了氣象主管機構行政處罰權只有“警告”、“罰款”兩個種類的現(xiàn)狀，氣象主管機構行政執(zhí)法手段得到了進一步的擴展和完善。但是，“違法所得”對于氣象行政執(zhí)法人員來說是全新的概念，如何理解“違法所得”概念的內涵和外延，如何操作“沒收違法所得”，有必要予以厘清。
一、違法所得概念
由于《行政處罰法》沒有對違法所得的內涵與外延作出直接界定，而目前我國其它法規(guī)、規(guī)章、執(zhí)法解釋等也沒有解釋，當前把它作為先見概念；雖然有的對這一概念有所界定，但是概念不夠清晰，標準還不統(tǒng)一；有的雖予界定，但由于該法律規(guī)范本身的層級較低，不具有普適性。下面有幾種解釋：
一是從詞義上看。違法所得由“違法”與“所得”構成，是“違法”與“所得”的合成概念，即為違反法律而取得。因此，違法所得不應當包括成本和投入。
二是從目的性上看。沒收違法所得在于否定以違法的手段或方式取得財產，實現(xiàn)其剝奪違法行為人違法所得之利，以維護公共利益和社會秩序，體現(xiàn)公平和正義。一般要求違法所得具有可沒收、追繳和退賠特征，對于非財產性的違法所得目前立法上沒有涉及，因其不具有可沒收、追繳或退賠等特征而不符合立法的目的性。
三是從統(tǒng)一性上看。違法所得屬于法律概念，不單是行政法的概念。在民法、刑法中關于違法所得一般稱“違法所得數(shù)額”，也就是獲利數(shù)額。基于法律的統(tǒng)一性，行政法應與民法、刑法等領域的違法所得概念的內涵和外延保持一致。
基于上述特性，認為防雷行政處罰中違法所得一般是指違法行為人（無資質或者超越資質許可范圍從事雷電防護裝置設計、施工、檢測的單位和個人，在雷電防護裝置設計、施工、檢測中弄虛作假的單位和個人）通過非法手段（無資質或者超越資質許可范圍從事雷電防護裝置設計、施工、檢測，在雷電防護裝置設計、施工、檢測中弄虛作假）取得的扣除物化成本后的獲利數(shù)額，以及其他應以違法所得論處的財物，是一種比罰款相對程度重的行政處罰，在數(shù)額上應當高于應處罰款。
二、沒收違法所得認定存在的問題及認定標準
沒收違法所得認定是各級氣象主管機構對防雷違法行為進行行政處罰的一個重要環(huán)節(jié)，采用什么原則認定違法所得、如何認定違法所得關系到當事人的違法行為能否受到應有的處罰，關系到法律能否實現(xiàn)懲處違法行為，關系到行政處罰能否順利進行并有效保護合法的作用。而現(xiàn)行行政處罰立法中，沒有對違法所得作出直接的界定，客觀上也給防雷行政執(zhí)法留下太多的想象和理解空間，具體存在以下幾方面問題：
（一）界定不夠準確
最高人民檢察院在《關于假冒注冊商標犯罪立案標準的規(guī)定》中將“違法所得數(shù)額”解釋為“銷售收入”，而1995年最高人民法院《關于審理生產、銷售偽劣產品形式案件如何認定“違法所得數(shù)額”的批復中》解釋為“獲利的數(shù)額”。由于違法主體、違法行為種類太多，同時違法的動機也不盡相同，相關法律法規(guī)對違法所得難以界定，使防雷行政處罰沒收違法所得界定也不夠準確。
（二）界定標準不夠統(tǒng)一
由于對違法所得的內涵與外延認識模糊化，在防雷行政處罰中，有些理解：無資質或者超越資質許可范圍從事防雷裝置設計、施工、檢測的行為人開展違法行為的非法經(jīng)收入為違法所得界定標準；有些理解：在防雷裝置設計、施工、檢測中弄虛作假后的獲利數(shù)額為違法所得界定標準，因讀者的不同而對違法所得界定的標準存在多種可能性。
（三）處置程序不夠規(guī)范
由于對防雷行政處罰違法所得所作的不同界定以及界定標準的模糊，導致在防雷行政執(zhí)法實踐中依據(jù)同樣的法律對同樣的違法行為，出現(xiàn)不同的結果，容易產生執(zhí)法困惑并導致執(zhí)法不公，影響了防雷行政執(zhí)法成效。
根據(jù)防雷行政處罰認定防雷違法所得實踐，筆者認為應堅持以違法行為人違法開展防雷工程設計、施工、檢測或者提供服務所獲得的全部經(jīng)營收入扣除行為人直接用于經(jīng)營活動的物化成本，為違法所得這一原則。在具體執(zhí)法過程中認定違法所得應按以下標準進行了認定：如果是超越資質許可范圍提供防雷裝置設計、施工、檢測服務的，違法所得應按提供服務的全部經(jīng)營收入扣除該項服務所使用材料的進價進行核算；如果是無資質提供防雷裝置設計、施工、檢測服務，違法所得應按提供服務的全部經(jīng)營收入進行核算；如果是涂改、偽造、倒賣、出租、出借、掛靠防雷裝置設計、施工、檢測資質的，違法所得應按違法行為所產生經(jīng)營收入進行核算；對于違法行為發(fā)生后，已上交的該項服務相關稅費應予扣除；違法所得涉及物品的，如果違法行為人已處分該物品，則應沒收相當于其轉讓該物品價值相等的貨款，如果違法行為人已使用該物品，造成該物品價值減損，則除應沒收該物品外還應追加沒收該物品減損之
差額。
三、完善沒收違法所得法律制度建議
由于當前行政法規(guī)對各級氣象主管機構查處防雷違法行為時如何認定當事人的違法所得作出的規(guī)定具有原則性和模糊性，導致在防雷行政處罰過程中處理違法所得時自由裁量權較大，侵犯單位和公民的合法財產權的情況時有發(fā)生，違法所得的處理對于保護公民合法財產和公正執(zhí)法具有重要意義，為在防雷行政處罰中更好地落實沒收違法所得行政處罰措施，使違法行為人的違法行為受到應有的懲處，有必要完善防雷行政處罰中的沒收違法所得法律制度，具體建議如下：
（一）明確界定沒收違法所得行政處罰的違法行為
《氣象災害防御條例》第四十五條規(guī)定：無資質或者超越資質許可范圍從事雷電防護裝置設計、施工、檢測的，在雷電防護裝置設計、施工、檢測中弄虛作假的，可以處以沒收違法所得的行政處罰。對于第一類違法行為認定比較容易，第二類關于“弄虛作假”比較難以界定，因此應對“弄虛作假”的行政處罰裁量權予以細化，明確界定沒收違法所得行政處罰違法
行為。
（二）規(guī)范沒收違法所得的行政處罰程序
沒收違法所得的調查取證程序、認定程序、執(zhí)行程序要清楚、明了、規(guī)范，要對沒收違法所得的錢財、物品如何執(zhí)行以及執(zhí)行到位后如何上繳、處理、結案等予以明確，規(guī)范沒收違法所得行政處罰程序，對于涉及三萬元以上較大數(shù)額的沒收違法所得等關系到相對人重大經(jīng)濟利益的行政處罰，可以按《行政處罰法》要求告知當事人有要求聽證的權利，必要時對該沒收違法所得處罰進行聽證。
（三）制定違法所得的認定辦法
為避免各級氣象主管機構在行政執(zhí)法過程中因認定違法所得標準不一致而出現(xiàn)同案不同罰或過罰不當?shù)膯栴}，有必要制定違法所得的認定辦法，為氣象主管機構有效制止和打擊各類防雷違法行為提供具有可操作性的依據(jù)。有必要對一些常見類型案件的違法所得作出具體規(guī)定，特別是要明確違法所得是否應當在全部收入的基礎上扣除當事人物化成本后的獲利數(shù)額，如何計算獲利數(shù)額，當違法行為所獲利收益存在權利請求人時該如何處置，該如何確認違法行為所獲利益收益不存在權利請求人均需加以
明確。
參考文獻
[1] 姜明安．行政法與行政訴訟法[M]．北京大學出版社，高等教育出版社．
[2] 陳雷．論我國違法所得特別沒收程序[J]．法治研究，2012，（5）．
1、沒收違法所得;
2、沒收、銷毀侵權復制品;
3、罰款;
4、情節(jié)嚴重的,沒收用于制作侵權復制品的材料、工具、設備;
第一,警告、通報批評。警告、通報批評,是國家勞動行政監(jiān)察機關對違反勞動法律、法規(guī)及國家勞動政策,不履行法定義務的勞動關系主體作出譴責和警誡的一種勞動行政處罰。通過對違法情節(jié)輕微并尚未造成危害后果的勞動關系主體進行譴責和警誡,糾正其違法行為。
第二,罰款。罰款,是勞動行政監(jiān)察機關對違反勞動法律、法規(guī)及國家勞動政策,不履行法定勞動義務的勞動關系主體,予以剝奪一定金錢的經(jīng)濟制裁的一種勞動行政處罰。通過對那些嚴重違反勞動法律、法規(guī)及國家勞動政策,并給國家、集體或者他人物質上造成一定經(jīng)濟損失的勞動關系主體,強迫其繳納一定數(shù)額的貨幣,糾正其違法行為。
第三,吊銷勞動行政許可證。吊銷勞動行政許可證,是指勞動行政機關或其他機關對違反勞動法律、法規(guī)及國家勞動政策的勞動關系主體,依法采取剝奪 其曾依法取得的從事某種工作或職業(yè)權利的許可證的一種勞動行政處罰。通過這種勞動行政處罰,糾正或制止違法行為,防止重大傷亡事故的發(fā)生,避免勞動爭議。
第四,責令停產停業(yè)。責令停產停業(yè),是勞動行政監(jiān)察機關責令嚴重違反勞動安全衛(wèi)生法律、法規(guī)及國家有關安全生產政策的勞動關系主體停止生產或營業(yè)的一種勞動行政處罰。通過這種勞動行政處罰,制止違法,加強安全生產管理,防止傷亡事故,減少或消除職業(yè)危害,保證廣大職工群眾在生產過程中的安全和健康,避免勞動爭議。
論文關鍵詞 行政執(zhí)法；責令改正；通報批評；罰金
《中華人民共和國行政處罰法》的第8條規(guī)定了行政處罰的種類共7項，前6項明確規(guī)定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，在行政法學上規(guī)結出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財產罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機關向違反行政法律規(guī)范的行政相對人提出警戒或者譴責，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區(qū)別于其他種類處罰的特點在于對違法行為者實施的是精神上或者名譽、信譽等方面的懲戒，而不是對行政相對人的其他實體權利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現(xiàn)教育與處罰相結合的原則。財產罰是指強迫違法的行政相對人交納一定數(shù)額的金錢或者剝奪其原有財產的行政處罰。這種處罰的特點是對違法的相對人在經(jīng)濟上給予制裁，迫使行政相對人履行金錢給付義務。財產罰是目前應用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒收違法所得、沒收非法財物。沒收指對非法收入應采取沒收措施，而罰款是處罰違法相對人的合法收入，這是罰款與沒收的主要區(qū)別。行為罰（能力罰）是對行政相對人的行為權進行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說的行為主要是指經(jīng)行政機關批準同意從事某項活動的權利和資格。沒有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、責令停產停業(yè)。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實施使行政相對人的人身自由受到限制，也就是行政相對人在短時期內將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規(guī)定的常用處罰種類外，許多單行法律、法規(guī)規(guī)定了責令改正、通報批評等，下面將就這些規(guī)定是否行政處罰進行探討。
1責令改正是否為行政處罰的種類
許多學者們和執(zhí)法工作者持不同意見，有的人認為責令改正不是一種行政處罰，因為《行政處罰法》中沒有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強制，而有的人認為，它是一種行政處罰，因為它是行政機關向行政相對人書面文書送達的，并且對行政相對人具有約束力，要求相對人必須執(zhí)行的。《行政處罰法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機關責令改正，處以1 000元以上10 000元以下罰款：①經(jīng)營的種子應當包裝而沒包裝的。②經(jīng)營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產、經(jīng)營檔案的。⑤種子經(jīng)營者在異地設立分支機構未按規(guī)定備案的。
這些規(guī)定中的“責令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認為如果由行政處罰機關沒對行政相對人下達處罰決定之前，單獨口頭或者以文書下達的“責令改正通知書”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責令改正，行政處罰機關對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準采集或者采伐省重點保護的天然種質資源的，由縣級以上地方人民政府農業(yè)或林業(yè)行政主管部門責令改正，沒收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1 000元以上20 000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國種子法》和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結合本省實際，制定本條例。《行政處罰法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實際上是對《種子法》第61條第3項作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責任或者罰則中規(guī)定類似于責令改正的，應一并如上理解。
2通報批評是否為行政處罰的種類
對于通報批評，在法學界也有不同的看法，有的人認為通報批評不是行政處罰的一種，而是一種機關內部指出錯誤的方法，不具有處罰性，有的人認為通報批評是一種行政處罰，一旦作出將會對行政相對人的名譽、信譽等產生影響。筆者認為，通報批評用于單位內部上級處理違紀的下級，或者黨和行政機關內部監(jiān)察部門或者紀委處理違反紀律的人，這時只是一種行政處分，不是行政處罰。當行政機關對違法的行政相對人使用通報批評時，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項規(guī)定，先看一個例子。《中華人民共和國審計法》第6章法律責任第43條規(guī)定，被審計單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責任。這條規(guī)定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認為，單獨對違法行政相對人以書面形式通報批評時，不是行政處罰，只是行政機關利用責權對違法的行政相對人一種警示，利用其聲譽對其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機關將通報批評寫入行政處罰決定中，并在一定范圍內書面通報批評的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報批評同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報批評告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關的公民、法人和其他組織。
論文摘要 對行政執(zhí)法實踐中的3個問題，即責令改正、通報批評、罰金3種處罰是否屬于行政處罰種類的問題進行分析，以期能為行政執(zhí)法尺度的確定和執(zhí)法工作實踐提供參考。
《中華人民共和國行政處罰法》的第8條規(guī)定了行政處罰的種類共7項，前6項明確規(guī)定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，在行政法學上規(guī)結出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財產罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機關向違反行政法律規(guī)范的行政相對人提出警戒或者譴責，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區(qū)別于其他種類處罰的特點在于對違法行為者實施的是精神上或者名譽、信譽等方面的懲戒，而不是對行政相對人的其他實體權利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現(xiàn)教育與處罰相結合的原則。財產罰是指強迫違法的行政相對人交納一定數(shù)額的金錢或者剝奪其原有財產的行政處罰。這種處罰的特點是對違法的相對人在經(jīng)濟上給予制裁，迫使行政相對人履行金錢給付義務。財產罰是目前應用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒收違法所得、沒收非法財物。沒收指對非法收入應采取沒收措施，而罰款是處罰違法相對人的合法收入，這是罰款與沒收的主要區(qū)別。行為罰（能力罰）是對行政相對人的行為權進行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說的行為主要是指經(jīng)行政機關批準同意從事某項活動的權利和資格。沒有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、責令停產停業(yè)。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實施使行政相對人的人身自由受到限制，也就是行政相對人在短時期內將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規(guī)定的常用處罰種類外，許多單行法律、法規(guī)規(guī)定了責令改正、通報批評等，下面將就這些規(guī)定是否行政處罰進行探討。
1責令改正是否為行政處罰的種類
許多學者們和執(zhí)法工作者持不同意見，有的人認為責令改正不是一種行政處罰，因為《行政處罰法》中沒有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強制，而有的人認為，它是一種行政處罰，因為它是行政機關向行政相對人書面文書送達的，并且對行政相對人具有約束力，要求相對人必須執(zhí)行的。《行政處罰法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機關責令改正，處以1 000元以上10 000元以下罰款：①經(jīng)營的種子應當包裝而沒包裝的。②經(jīng)營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產、經(jīng)營檔案的。⑤種子經(jīng)營者在異地設立分支機構未按規(guī)定備案的。
這些規(guī)定中的“責令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認為如果由行政處罰機關沒對行政相對人下達處罰決定之前，單獨口頭或者以文書下達的“責令改正通知書”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責令改正，行政處罰機關對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準采集或者采伐省重點保護的天然種質資源的，由縣級以上地方人民政府農業(yè)或林業(yè)行政主管部門責令改正，沒收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1 000元以上20 000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國種子法》和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結合本省實際，制定本條例。《行政處罰法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實際上是對《種子法》第61條第3項作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責任或者罰則中規(guī)定類似于責令改正的，應一并如上理解。
2通報批評是否為行政處罰的種類
對于通報批評，在法學界也有不同的看法，有的人認為通報批評不是行政處罰的一種，而是一種機關內部指出錯誤的方法，不具有處罰性，有的人認為通報批評是一種行政處罰，一旦作出將會對行政相對人的名譽、信譽等產生影響。筆者認為，通報批評用于單位內部上級處理違紀的下級，或者黨和行政機關內部監(jiān)察部門或者紀委處理違反紀律的人，這時只是一種行政處分，不是行政處罰。當行政機關對違法的行政相對人使用通報批評時，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項規(guī)定，先看一個例子。《中華人民共和國審計法》第6章法律責任第43條規(guī)定，被審計單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責任。這條規(guī)定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認為，單獨對違法行政相對人以書面形式通報批評時，不是行政處罰，只是行政機關利用責權對違法的行政相對人一種警示，利用其聲譽對其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機關將通報批評寫入行政處罰決定中，并在一定范圍內書面通報批評的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報批評同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報批評告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關的公民、法人和其他組織。
【關鍵詞】道激光成形術 護理干預并發(fā)癥分析處理
中圖分類號: R473文獻標識碼:A 文章編號:1005―0515(2010)07―163―02
[Abstract]Objective: To discuss the nursing care of laser lacrimal passages plasty treating obstructive diseases of lacrimal duct, observing the effect, and reduce the incidence of complication. Method 87 patients (105 eyes) with obstruction of lacrinal passage were treated with Nd YAG laser,and were implemented perioperative nursing interventions.Results87 patients (105 eyes) with obstruction of lacrinal passage: Cured 1 eye, improved in 23 eyes, invalid 8 eyes, lost 3 eyes, with a total effective rate was 92%;Complication6 cases of tension syncope, 1 case of bleeding, 5 cases of infected, 9 cases of swelling, 4 cases of false passage,6 cases of recurrence .Conclusion: The implementation of perioperative nursing intervention, analysis and dealing with the causes of complications, are important for the laster treatment patients with lacrimal duct lacrimal duct obstruction.
【Key words】 laser lacrimal passages plasty; nursing interventions; complications; analysis and treatment
淚道激光成形術具有無皮膚切口、痛苦小、止血效果好、手術簡單、可重復性等優(yōu)點1被廣泛應用于臨床上治療各種原因引起的淚道阻塞,但激光術后復發(fā)等并發(fā)癥影響了療效及治療的依從性,我科制定并實施圍手術期的護理干預措施,統(tǒng)計2008年10月～2009年9月實施淚道激光成形術的患者,分析并發(fā)癥的原因并給予適當?shù)奶幚?現(xiàn)報告如下。
1 資料與方法
1.1 一般資料 2008年10月～2010年2月使用武漢化工HGL-MYGK8激光治療機共行淚道激光成形術87例105眼,男41例,女47例,雙眼18人,單眼69人,年齡19～73歲,病程3個月～22年。淚總管及以上阻塞者36眼,淚囊及以下阻塞者51眼,上、下淚道多處阻塞者15眼,失訪3眼。
1.2 護理干預
1.2.1 心理護理:術前向患者介紹疾病的相關知識和手術的操作方法,消除其緊張和恐懼心理,使之積極、主動配合治療和護理,增強治療的信心和勇氣,告知術后可能發(fā)生的并發(fā)癥,其恢復需要一個過程,以增加治療的依從性,提高療效。
1.2.2 術前準備及術中配合:檢查激光治療機確認處于正常運行狀態(tài),準備淚道激光手術包,病人取仰臥位,常規(guī)消毒鋪巾,表面麻醉后經(jīng)下淚按淚道探通的方式緩慢進入淚道,到達阻塞處將激光導光纖維插入,發(fā)射激光,直到阻力消除,并有落空感,再注入生理鹽水沖洗,直至淚道通暢,再注入典必殊眼膏0.5ml,局部壓迫5-10分鐘,觀察有無出血、腫脹等。
1.2.3 術后護理及健康宣教:術后常規(guī)抗生素眼藥水點眼,3-5天后沖洗擴張淚道,每周一次,直至術后1個月,改為每月一次,半年后沖洗通暢可停止沖洗,前幾次沖洗時可根據(jù)情況仍留置淚道探通針20分鐘,或加入慶大霉素沖洗,必要時可注入典必殊眼膏,同時告知病人術后注意眼部衛(wèi)生,不要用手或臟物擦眼,養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習慣,講解術后用藥及術后淚道沖洗及擴張的必要性,提高治療的依從性和成功率2.
1.3 療效標準2:淚道激光成形術后3個月判斷療效。治愈:淚溢癥狀消失,淚道沖洗通暢,無液體反流;好轉:淚溢癥狀減輕,,淚道沖洗通而不暢,有少許液體反流;無效:淚溢癥狀無緩解淚道沖洗不通,有液體甚至粘膿性分泌物反流。
2 結果本組治療中隨診半年,1-2次激光治愈68眼,治愈率約為 67%,好轉28眼,好轉率約為27 %,反復行淚道沖洗、探通無效6眼,約占6 %,失訪3眼,未納入統(tǒng)計范疇,復發(fā)的7眼經(jīng)2次激光治愈1眼,好轉2眼,具體數(shù)據(jù)見下表:
淚道激光成形術治療淚道阻塞病人的統(tǒng)計(眼)
療效 性別 阻塞部位 并發(fā)癥
男 女 上淚道 下淚道 多部位 緊張性暈厥 出血 感染 腫脹 假道形成 復發(fā)
治愈(68) 36 32 27 34 7 4 3 0 2 0 1
好轉(28) 11 17 9 15 4 2 3 3 4 1 2
無效(6) 3 3 0 2 4 0 5 2 3 3 4
合計(102) 52 50 36 51 15 6 11 5 9 4 7
3討論
淚道阻塞是眼科常見病,以往采用的治療方法較復雜,且療效不確切,手術痛苦大,費用高3,淚道激光成形術作為一項新的技術應用于臨床,其操作簡便,并發(fā)癥少,成功率高得到病人的認可,如何從護理干預角度提高病人對手術的認知,提高治愈率,降低并發(fā)癥是手術療效的關鍵。本文通過統(tǒng)計2008年10月～2009年9月實施淚道激光成形術的患者,在無效的6眼患者中出現(xiàn)出血5例,感染2例,腫脹3例,假道形成3例,復發(fā)4例,其中均出現(xiàn)2種或2種以上的并發(fā)癥,對治療效果產生一定的影響,說明在圍手術期加強并發(fā)癥的觀察及護理的重要性。
3.1 緊張性暈厥 淚道激光成形術治療淚道阻塞因淚阜和內眥部對刺激敏感,術前僅用表面麻醉,穿透力有限,有少數(shù)病人對疼痛敏感,耐受力差4,操作過程中患者有不同程度的疼痛,加上患者對周圍環(huán)境、醫(yī)用器械和術中出血的恐懼,可能會發(fā)生緊張性暈厥,因此,術前要充分做好病人的思想工作,備好搶救藥品和器材,對有心臟病、高血壓等病史者要嚴密觀察生命體征的變化,有寒戰(zhàn)、發(fā)抖者給予吸氧、保暖,必要時遵醫(yī)囑予以適當?shù)闹委煛?/p>
3.2 出血和感染 由于激光對淚道壁粘膜會造成一定程度的損傷,再者因患者自身全身性疾病如高血壓、動脈硬化、血小板減少等相關性疾病的影響,術后淚點和鼻腔會出現(xiàn)血性液體,量少時可不必處理,若出血較多,可壓迫淚囊或鼻腔止血,必要時局部冰敷,所以,術前一定要詳細詢問病史,控制原發(fā)病,病情允許時方可進行手術,避免危險發(fā)生。另外,如患者伴有淚囊炎或無菌觀念不強,則容易繼發(fā)感染,表現(xiàn)為患眼結膜充血伴膿性分泌物,應加強無菌觀念,嚴格做到一人一針一用一滅菌,對慢性淚囊炎伴有溢膿者應每日加用抗生素進行淚道沖洗,局部應用抗生素眼液及眼膏控制感染,無膿性分泌物時方可行淚道激光術。
3.3 腫脹、假道形成和復發(fā) ①患者由于淚道畸形或阻塞較嚴重,在行淚道激光成形術時極易形成假道,至使患者口腔或鼻腔無水,沖洗液進入皮下組織致眼瞼腫脹,應向患者說明原因,局部無出血24小時可熱敷,促進腫脹消散。②淚道激光成形術后淚道粘膜易發(fā)生粘連、增生,有些病人纖維組織增生活躍,容易形成瘢痕再次阻塞淚道,另外,有些病人未定時做淚道沖洗、擴張,術后沖洗淚道不通或通而不暢,仍有溢淚發(fā)生,應根據(jù)患者淚道阻塞的部位,病程的長短及癥狀的輕重來決定術后淚道沖洗的頻次,必要時加典必殊眼膏注入淚道,以減輕炎癥反應,利于水腫消退,防止粘連和瘢痕的形成5,并告知術后淚道沖洗的作用及目的,以增加治療的依從性,降低并發(fā)癥,提高治愈率。
總之,淚道激光成形術是治療淚道阻塞性疾病的較好方法,但也有一定的局限性,因此,根據(jù)患者的病情加強圍手術期的護理干預有利于充分發(fā)揮激光在治療淚道阻塞性疾病的作用。
參考文獻
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內容提要: 行政處罰法治化是我國行政處罰制度改變和完善的始點與終點，其中行政處罰并用是行政處罰適用中最為敏感的問題，一方面，行政處罰并用是行政法治在一定階段的必然，沒有并用可能難以做到過罰相當；另一方面，行政處罰并用必須依法為之，對行政處罰并用進行必要的法律控制是完善行政處罰實施制度的必要選擇。基于此，必須確立行政處罰并用的法律原則、規(guī)定行政處罰并用的禁止事項、明確行政處罰并用的適法主體、規(guī)范行政處罰并用的程序規(guī)則。
行政處罰并用是行政處罰適用過程中一個非常重要的理論和實踐問題，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第24條規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”該條既是對行政處罰“一事不再罰”原則的確立，又是行政處罰并用的法律基礎，因為該條僅僅將行政主體對當事人同一個違法行為不得給予兩次以上處罰的種類限定在罰款這種單一處罰種類上，即是說，兩種不同種類的行政處罰可以合并使用。對于這一重大的理論和實踐問題，行政法學界并沒有給予廣泛關注，[1]由此，筆者認為有必要對行政處罰并用進行系統(tǒng)研究。
一、行政處罰并用的行政法理
所謂行政處罰并用，是指行政主體對行政相對人同一個違法行為給予兩種以上罰則的行政處罰。首先，行政處罰并用發(fā)生在行政處罰的適用中，即發(fā)生在行政主體對違法行為人進行實際處罰的過程中。只有當行政主體將法律規(guī)定與行政違法行為結合起來處置時才會發(fā)生處罰并用問題。進一步講，行政處罰并用不是一個立法層面或者行政處罰制度層面的問題。《行政處罰法》有行政處罰適用的專門規(guī)定，但在對行政處罰適用作規(guī)定時沒有針對行政處罰并用作出規(guī)定，這便為這一問題的理論分析和實際運作帶來了麻煩。其次，行政處罰并用的違法行為是“一”，而不是“二”或更大的行為數(shù)量。即是說，一個違法行為和兩個以上違法行為是區(qū)分行政處罰并用的前提條件，對于當事人在同一狀態(tài)下的兩個違法行為適用兩種處罰不是處罰并用。由于違法行為中的“一”是處罰并用概念的前提，因此，行政處罰并用很容易被人們誤認為行政主體違反了“一事不再罰”原則。再次，行政處罰并用是兩個不同罰則的合并使用，而不是一個罰則的重復使用。罰則本是行政處罰理論中的一個較為原始的概念，它是就行政處罰的具體形式而論的，《行政處罰法》將行政處罰罰則的概念用行政處罰種類的概念予以取代，這種取代的科學性是值得質疑的.[2]兩個以上不同罰則的混合使用是行政處罰并用最為實質性的問題，因為它涉及到行政處罰對違法行為人處置的力度。最后，行政處罰并用是以行為為標的的，而不是以違法行為人為標的的。換言之，行政處罰并用是一個違法行為中的并用，而不是針對一個當事人的并用，行為是并用的基礎，行政相對人的數(shù)量、行政相對人的形式都與并用沒有直接的關聯(lián)性。上列諸點是行政處罰并用質的規(guī)定性。那么，行政處罰并用的行政法理究竟為何呢？這是行政處罰并用理論必須予以澄清的問題。對此，筆者將從以下方面予以解釋。
第一，從違法競合的角度解釋。所謂違法競合是指行政違法行為人[3]一個違法行為觸犯了兩個以上行政法條款的情形。行政違法行為比刑事、民事違法行為在法治實踐中的表現(xiàn)都要復雜一些，這既由行政處罰規(guī)范事態(tài)的復雜性所決定，又由行政違法行為發(fā)生概率相對較高所決定。前者是說行政法對社會關系的設定是最多的，從一定意義上講，行政法設定的社會關系是刑事法律關系、民事法律關系成立的基礎。[4]其所設定關系的復雜性使介人其中的行為所觸及到的關系亦相對較多。例如，一個違反廣告法的行政違法行為可能同時觸及到產品質量法關系、消費者權益法關系、文化行政法關系等等。后者是說行政違法在所有違法行為中發(fā)生的概率是最高的，要比民事、刑事違法率高出上萬倍。行政法本身就是一個類的概念，即我們通常所說的法律群，在這一類的概念之下，有諸多具體的法律形式，這些法律形式亦設定了諸多具體的禁止性事項。行政違法行為人一個行為常常置于無數(shù)行政法規(guī)范的包圍之中，而包圍這一違法行為的行政法規(guī)范都可能沒有相應的處罰形式。在行政法適用中，每個行政法規(guī)范都可以對行政相對人的某一行為說不，這便決定了一個違法行為通過多個法律設定的不同處罰種類予以處罰的情形，這是行政處罰并用的第一個行政法理解釋。在行政法適用中，一個法典中的不同條文、幾個規(guī)制同一事項的不同法典、一個規(guī)定兩個完全不同事項的行政法典[5]都可能導致處罰并用的發(fā)生。
第二，從過罰相當?shù)慕嵌冉忉尅＿^罰相當或稱過與罰相適應是從刑事法中的罪刑相適應原則移植過來的。刑事法律中的罪刑相適應是指行為人對自己的犯罪行為必須負責任，而所負責任與行為人的主觀惡性、行為本身的危害后果要一致起來，不能出現(xiàn)罪與刑的脫節(jié)。“當然，這種把懲罰的嚴厲程度和犯罪的嚴重程度加以聯(lián)系的方式要受到許多難題的困擾，假如我們想要嚴格地按字面來理解它的話。這些難題中最首要的難題是相當平常的：即使可能把所有犯罪都按相對的嚴重程度加以排列，我們進行比較的出發(fā)點或基礎也必須是一種犯罪，對這種犯罪的刑罰是法定的而不是通過同其他犯罪的比較而予確定。我們必須從某一點出發(fā)，而且這一出發(fā)點實際上傾向于是對某一特定犯罪的傳統(tǒng)或通常的懲罰。其次，什么東西介于犯罪導致的客觀危害和引起該犯罪的主觀惡意之間而成為‘嚴重性’的尺度，是不明確的。過失導致一個城市的毀滅比故意傷害一名警察更惡嗎？或者，我們是否應當關注客觀危害和主觀惡性兩者？第三，如果提到犯罪行為的主觀惡性，依靠人的判斷能揭示并且比較不同人的動機、誘惑、機會和惡性嗎？無疑，如果我們認為在一般情況下犯罪的種類只是模糊地體現(xiàn)著實際發(fā)生的具體犯罪，那么我們就可能接近這樣一種思想，即懲罰的嚴厲程度應同各不同犯罪的不同‘罪惡’或嚴重程度相適應。我們可以在故意傷害和非故意傷害之間作出幾點大體上的區(qū)別：我們可以承認誘惑和軟弱的標準之類型，并且使用這些標準的類型來減輕或加重對一特定種類犯罪的標準之懲罰的嚴厲程度。我們將在后面探討這樣一種大體的傳統(tǒng)之標準的社會目的。但是，我們必須記住它只是大體上的。” [6]行政處罰中過罰相適應是指行政違法行為人實施行為的主觀惡性和危害后果要與其最后承擔的處罰責任對應起來。此處所講的對應既包括違法行為人的責任要與其實施的違法行為的質相對應，又要與其實施的違法行為的量相對應。質的對應是指行為人行為的危害范疇如果存在于精神領域，行為人就要承擔更多的精神責任，行為人行為的危害范疇如果存在于物質領域，行為人就要承擔更多的物質責任。我國將當事人違法行為分為營業(yè)性與非營業(yè)性并分別給予不同處罰的制度就充分考慮了行為的質，即違法行為及其責任在質上的適應性。量的對應則是指行為人行為的危害程度如果能夠用數(shù)量計算或者能夠作出非常間接的量上的估算，其所負的責任應當與危害的程度在量上對應。行政處罰的責任形式即罰則是非常有限的，《行政處罰法》僅僅將處罰種類限制在六類，這與刑事處罰的責任形式不可比擬，尤其與行政處罰制裁的量無可比擬。以行政處罰中最嚴厲的行政拘留為例，最高期限亦僅僅為15日，但是，行政違法行為的狀況以及法律關于行政處罰適用范疇的狀況卻是另一種格局。質言之，我國行政處罰的罰則與行政處罰違法行為的類型和違法行為的性質基本上是對應不起來的，即罰則的量度低于違法行為的量度，這在單個行政處罰中表現(xiàn)得最為突出，那么，處罰并用便是解決這一問題的主要手段。例如，《中華人民共和國煙草專賣法》第31條第二款規(guī)定：“承運人明知是煙草專賣品而為無準運證的單位、個人運輸?shù)模蔁煵輰Ｙu行政主管部門沒收違法所得，并處罰款。”即此一違法行為只有將沒收違法所得與罰款并用才能做到過與罰相適應。
第三，從執(zhí)法體制的角度解釋。行政法的適用與行政執(zhí)法體制的關系密不可分，不同的執(zhí)法體制會使行政處罰的適用呈現(xiàn)不同的狀態(tài)。這中間的關系原理基本上是這樣的：執(zhí)法體制愈分散，行政處罰適用就愈分散，導致行政處罰并用的狀態(tài)愈少。因為分散的執(zhí)法體制將導致各個行政機關根據(jù)自己的職權行使管理權，對于了一個行為違反其他法律的情形可以不予過問；執(zhí)法體制愈集中，行政處罰適用就愈集中，反之，行政處罰的并用則會增多，因為，集中的執(zhí)法制度常常將違反兩種不同法律的違法行為并而處置，合并處置的結果便是行政處罰的并用。《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”該條為我國行政處罰權的相對集中提供了法律依據(jù)，依該條規(guī)定，在多年嘗試的基礎上，[7]2002年8月國務院了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，使我國行政處罰機制相對集中，集中以后一個行政執(zhí)法部門能夠行使多個部門的處罰權限，其有權利對一個行政違法行為的違法情形作出全面判斷，對一個違法行為所觸犯的多個行政法條文的情形了如指掌。如城市管理領域的執(zhí)法主體集中了環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、市政管理、環(huán)境保護管理、公安交通管理等若干方面的處罰權，而一個違法行為違反上列規(guī)定的情形便可導致處罰并用。
第四，從違法主體的特殊類型解釋。行政處罰并用是以行政違法行為為對象的，即并用是針對一定行為的并用，這是沒有爭議的。但是，當我們分析違法行為時不能不聯(lián)系到違法行為的實施者，即違法行為的主體。主體是行為的發(fā)動者，是行為過程的決定者，是行為結果的受益者或承受者。因此，當一個行政主體針對某一個違法行為確定并用時，它將并用的罰則與違法行為的責任人結合起來。事實上，違法行為的“一”并不必然代表行為主體的“一”，即一個違法行為的行為主體常常有多元化的傾向，要么兩個主體實施了一個違法行為，要么作為組織的主體實施了違法行為，而作為組織中的個人則是這一違法行為的決定者。處罰機關要根據(jù)主體的不同情況進行責任分擔，也就是說，行政主體針對一個違法行為進行處罰時，要根據(jù)主體的不同情況并用兩個以上的處罰，對于每個主體而言，處罰種類可能是一個，但對于違法行為而言處罰種類則是一種并用狀態(tài)。例如，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第69條規(guī)定，對于造成環(huán)境污染的部門除由相應的企事業(yè)單位承擔責任外，相關的責任人員亦應承擔責任。事實上，環(huán)境保護機關在對環(huán)境違法行為進行處罰時，對于一個違法行為常并用兩個以上的行政處罰形式，一個是針對違法行為中的法人，另一個則是針對直接責任人。行政相對人共同實施違法行為的情況亦可能帶來在一個行政違法行為中的處罰并用。
綜上，筆者認為，行政處罰并用具有深刻的行政法理。
二、行政處罰并用的法律類型
在行政行為理論中，有諸多復雜的行政行為類型，這些復雜的行政行為類型對于我們研究行政處罰并用有一定的參考意義。第一種復雜的行政行為類型是共同行政行為，而共同行政行為本身還有諸多的具體類型，如行為主體為兩個以上，行為對象是一個的稱為積極的共同行政行為；行為主體為一個，行為對象為多個的稱為消極的共同行政行為，兩方都為兩個以上的則稱之為混合的共同行政行為。共同行政行為的理論可以用來指導我們分析行政處罰并用，尤其在行政處罰并用類型的劃分上具有一定的意義。例如，兩個以上行政主體對一個行政相對人作了兩個不同種類的行政處罰，而這樣的處罰就存在于共同行政行為之中。第二種復雜的行政行為類型是復合式行政行為，即一個總的行政行為之中包括了若干不同層次的具體行政行為，如一個主行政行為中包括了若干從行政行為，或者兩個主行政行為由一個從行政行為支撐等。行政行為類型理論在我國是需要予以完善的，由于本部分主要是針對處罰并用類型的研究，行政行為的類型不是本文的重點，因此，在這里不予展開討論，但無論如何行政行為的分類理論對行政處罰并用的類型有決定性意義。綜觀行政法治實踐中行政處罰并用的情況，筆者認為，可以將其概括為下列類型。
其一，一個單一違法行為中的處罰并用。所謂一個單一違法行為，是指由一個自然人或者一個法人實施了法律禁止的某一種單一狀態(tài)的違法行為情形。在單一違法行為情形下，違法行為人是單一的，或者是一個自然人，或者是一個法人，而且這個違法行為中的自然人或法人是唯一能夠承擔法律責任的主體。如在法人違法的情形下只有法人對其違法行為負責，而法律沒有要求法人中的負責人或者直接責任人負連帶責任。例如，《中華人民共和國礦產資源法》第42條第二款規(guī)定：“違反本法第6條的規(guī)定將探礦權、采礦權倒賣牟利的，吊銷勘查許可證、采礦許可證，沒收違法所得并處以罰款。”此條的處罰對象是法人，而對其進行的處罰形式是三種處罰的并用；在單一違法行為的情形下，違法行為也是單一的，即當事人所違反的是一個法律規(guī)范的規(guī)定，而不是兩個以上法律規(guī)范的規(guī)定。再如，《中華人民共和國漁業(yè)法》第37條規(guī)定：“外國人、外國漁船違反《漁業(yè)法》第8條規(guī)定，擅自進人中華人民共和國管轄水域從事漁業(yè)生產或者漁業(yè)資源調查活動的，漁業(yè)行政主管部門或其所屬的漁政監(jiān)督管理機構應當令其離開或者將其驅逐，并可處以罰款和沒收漁獲物、漁具。”該條規(guī)定對一個當事人、一個違法行為給予了三種類型的處罰形式，即驅逐出境、罰款和沒收。單一違法行為中的處罰并用在絕大多數(shù)情況下是一種羈束的行政行為，即處罰機關必須將兩種以上的行政處罰合并使用，沒有裁量的余地。
其二，一個復合違法行為中的處罰并用。我國行政法學理論中沒有復合違法這個概念， [8]但是，在行政訴訟中諸多共同行政訴訟，尤其被告為兩個以上的積極共同訴訟就是由行政相對人的合并違法引起的。所謂復合違法，是指一個行為人實施了一個違法行為，但這個違法行為違反了兩個或者兩個以上的行政法規(guī)范。在復合違法的狀態(tài)下，行為主體是一個，即或者一個自然人、或者一個法人，行為人的行為也是一個，就是說行為人只有一個主觀上的故意和過失，所造成的損失也是一個，但其所違反的行政法規(guī)則是兩個或者兩個以上。這相當于刑事法律中的牽連犯，就是行為人為了實施一個犯罪而觸犯了另一個罪名。 [9]一個復合違法行為在行政處罰中的并用不是由某一單一法律規(guī)范框定的，只有當行政主體對某一違法行為人適用行政處罰時才能發(fā)現(xiàn)這是一個復合的違法行為，因此應當予以處罰并用。如違法行為人為了從事醫(yī)療行業(yè)的活動，在沒有辦理衛(wèi)生許可、工商許可、稅務許可的情況下便開展醫(yī)治活動，并在醫(yī)治中造成了事故。當事人這一違法行為對于當事人來講主觀故意只有一個，危害后果甚至也是一個，但是，該行為卻違反了工商行政法、衛(wèi)生行政法、稅務行政法、治安處罰法等四個以上的行政法規(guī)范。顯然，對于當事人這樣一個違法行為只能用復合式違法進行定性，而這樣的復合式違法所帶來的必然是合并式行政處罰。進一步講，行政相對人要承擔各個部門法中規(guī)定的行政處罰形式，或者被取締、或者被沒收財產、或者被罰款、或者被治安拘留。上列諸種都可以同時用于行政相對人此一種違法行為上。
其三，一個單一違法行為中復合主體的處罰并用。依據(jù)共同行政行為理論，一個行政主體常常對多個違法當事人作出一個同樣的具體行政行為，或者在一個同一的具體行政行為中涉及到了兩個以上的當事人。同樣行政行為是共同行政行為的一種類型，在這個共同行政行為中有多個當事人具有同樣的權利義務關系，雖從訴訟理論中將這些行政行為稱為同樣行政行為，但就整個行為過程看則是一個共同行政行為，因為引起這一行政行為的法律事實是一個，這一行政行為中的權利和義務也基本上是一個，只是權利義務主體中的行政主體為“一”而相對一方為“多”，這種“一”與“多”同時存在于一個法律事實之中。還要指出的是，這里的同樣行政行為是從大的行為類型而論的，比如都是行政處罰行為。而行為的具體形式則是不同的，正是這種行為形式的不相同性使行政處罰合并有了存在空間。同一行政行為則是指行政主體的一個行政行為中涉及的行政相對人其權利義務不可分割，而在同樣行政行為下權利和義務則可以予以分割。例如，五個農民在自己的責任田上違法聯(lián)合建起一棟樓房，行政機關可以作一個行政處罰行為，其中的權利義務對五人都有利害關系，這便是一個同一行政行為，而當事人則是多個。再如治安違法中，若干肇事者共同實施一個違法行為，公安機關對若干當事人作出一個同樣的行政行為，其中各個當事人的權利和義務能夠被分離開來。這兩種情形的復合主體都可以帶來行政處罰的并用。如上述后一例子中，公安機關可以對五個人根據(jù)情節(jié)輕重并用罰款、行政拘留、警告等不同的罰則，在這種情況下，并用是對一個行為而言的，不同主體可能承受了不同的處罰種類。在上述前一例子中，土地管理機關可以并用拆除違章建筑、罰款沒收一定財物、警告等不同的罰則，但這幾個不同罰則所面對的主體是相同的。
其四，一個復合違法行為中復合主體的處罰并用。行政違法行為的復合性與行政違法主體的復合 性沒有必然聯(lián)系，而二者也沒有理論上的可比性。即是說，復合性違法行為可以是一個主體實施的，也可以是多個主體共同實施的。反過來說，多個主體即可以實施一個單一的違法行為，又可以實施我們稱之為復合式的違法行為。二者雖沒有邏輯上的關聯(lián)性，但是，復合式主體實施復合的行政違法行為都足以構成行政處罰并用的一個獨立類型。具體地講，在一個違法行為的狀態(tài)下，從違反法律規(guī)定的情形看是多個違法情形，即這一行為違反了兩個或者兩個以上的行政法規(guī)范。而在這一違法行為中，主體是多個當事人。例如，在某一林木違法的行政案件中，三個當事人為了通過從林區(qū)運走木材獲取非法利益而糾集在一起，并作了適當分工，由甲負責從林區(qū)收購木材，由乙將收購的木材轉移出山，由丙將木材從林區(qū)運往銷贓地。這三個人實施的行為分別違反了林業(yè)管理的三個法律規(guī)定，即非法收購木材、無出山證將木材轉移出山，無準運證運輸木材。這三個違法行為人是這一違法行為的共同實施者，但三個人的行為卻觸犯了三個不同的行政法規(guī)范，而且三個規(guī)范中的處罰形式亦有所不同。林業(yè)管理機關只能將該案件作為一個違法行為來處理，而這一違法行為的主體和行為狀態(tài)都是復合性的。此種情形引起的處罰并用非常復雜，即可以并用于每一個不同的當事人，也可以分別并用于三個不同的當事人。
其五，處罰對象二元型處罰并用。我們知道，在行政法律責任理論中，存在連帶責任的理論。所謂連帶責任，是指在一個違法行為中，由一個行政責任人承擔一定的責任，其他相關責任人將主要責任人承擔的責任予以適當分配的責任形式。連帶責任中責任主體是兩個或者兩個以上，而它們共同對一個違法行為負責。一般的法律條文對于這種連帶責任都有所反映，當然，前提是具有連帶責任存在的條件。例如《中華人民共和國電力法》第67條規(guī)定：“違反本法第49條第二款規(guī)定，減少農業(yè)和農村用電指標的，由電力管理部門責令改正；情節(jié)嚴重的，對有關主管人員和直接責任人員給予行政處分；造成損失的，責令賠償損失。”《中華人民共和國公路法》第74條也有一個類似規(guī)定，在這一規(guī)定中，處罰對象是二元型的，即既要處罰作為法人的組織，又要處罰作為法人中的自然人，一般是負責人和直接責任人。我國有關環(huán)境違法處罰中的情形基本上都是這樣的結構，而行政機關在制作行政處罰書時將二元寫在一起， [10]并用不同的處罰種類。
三、行政處罰并用的法律控制
國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》指出：“相對集中行政處罰權是行政處罰法確立的一項重要制度。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府開展相對集中行政處罰權工作，要嚴格執(zhí)行行政處罰法的各項規(guī)定，保證全面、正確地實施行政處罰法，促進政府和政府各部門嚴格依法行政。” [11]《行政處罰法》第4條也規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”由此可見，行政處罰法治化是我國行政處罰制度改變和完善的始點和終點，其中行政處罰并用是行政處罰適用中最為敏感的問題，這是因為，一方面，行政處罰并用是行政法治在一定階段的必然，因為沒有并用可能難以做到過罰相當；另一方面，行政處罰并用必須依法為之，對行政處罰并用進行必要的法律控制是完善行政處罰實施制度的必要選擇。筆者對行政處罰并用的法律控制提出下列建議。
（一）關于行政處罰并用的法律原則。《行政處罰法》關于行政處罰適用作了不少原則和制度上的規(guī)定，就制度規(guī)定而論，規(guī)定了行政處罰中從輕或減輕處罰的情形，行政處罰追訴時效制度、行政處罰責任追究的年齡等等。就行政處罰適用的原則而論，如第23條規(guī)定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”這實際上是對處罰與糾正違法行為相結合原則的規(guī)定，尤其規(guī)定對于行政相對人同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰等。《行政處罰法》在規(guī)定罰款不得并用時，對其他形式處罰的并用留下了一個非常大的空間，主要體現(xiàn)在：一方面，罰款與其他行政處罰可以并用；另一方面，其他行政處罰相互之間可以并用。由于諸種行政處罰形式幾乎都可以并用，這必然使行政處罰的操作遇到諸多障礙。在筆者看來，由于《行政處罰法》是在我國行政處罰實施的規(guī)范化程度和行政處罰制度化程度還不高的背景下制定的，因此沒有對行政處罰并用的原則作出規(guī)定。盡管法律沒有規(guī)定處罰并用的制度規(guī)則甚至原則，但執(zhí)法機關在實施行政處罰時必須尋求相應的原則，正如杰尼索夫所指出的：“司法機關與行政機關不得借口立法的不完備而不解決案件。他們應解決在法律中尋找不到直接答案的問題。在某些案件中立法如不完備，司法機關與行政機關則采用類推的方法—法律的類推與法的類推。這種方法即是對于某一事物引用規(guī)定最相似之條款或就該國立法與政策之總精神而引用適當?shù)臈l款。如法律中對于如何解決該具體案件如無直接的指示，就應該根據(jù)與該事件最相適合的法律來解決，或根據(jù)國家立法的總原理與政府的政策（法的類推）來解決。” [12]即是說，行政機關必須依相應的原則實施處罰并用。筆者認為，《行政處罰法》總則部分規(guī)定的公平原則、公正原則、過罰相適應等原則應當是第一層次的原則；第二層次的原則應當是有關行政處罰適用的原則，如罰款不能并用原則等；第三層次的原則應當是行政處罰并用的獨有原則。筆者認為，質量對應原則應當成為處罰并用的特有原則，即根據(jù)違法行為的性質確定處罰種類、確定處罰中何種處罰為主、何種為輔。如果某一處罰使一違法行為人的過錯和責任對應起來了，此時就不應當再選擇新的處罰種類，即應當排斥并用。 （二）關于行政處罰并用的禁止事項。我國目前行政法規(guī)范中除了罰款不能并用兩次外，對其他并用似乎沒有限制，主要體現(xiàn)為：一是我國法律在規(guī)定處罰并用時，幾乎都是羈束性規(guī)定，即行政機關在處罰時必須將兩個不同的行政處罰形式共同使用，而不是選擇是否合并使用。例如，《中華人民共和國電力法》第63條規(guī)定：“違反本法第25條規(guī)定，未經(jīng)許可，從事供電或者變更供電營業(yè)區(qū)的，由電力管理部門責令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款。”該條規(guī)定的三個處罰形式似乎是處罰機關必須選擇的。二是我國相關法律文件雖沒有規(guī)定處罰并用，但也沒有規(guī)定禁止并用的問題。例如，《中華人民共和國民用航空法》第203條規(guī)定：“違反本法第35條的規(guī)定，未取得生產許可證書、維修許可證書而從事生產維修活動的，違反本法第92條、第147條第二款的規(guī)定，未取得公共航空運輸經(jīng)營許可證或者通用航運經(jīng)營許可證而從事公共航空運輸或者經(jīng)營性通用航空的，國務院民用航空主管部門可以責令停止生產、維修或者經(jīng)營活動。”該條雖只規(guī)定了一種處罰形式，但并沒有禁止行政機關并用其他處罰手段。在行政執(zhí)法實踐中，一些行政機關就常常在法律規(guī)定只有一種處罰形式的情況下并用其他處罰形式。上述表明，國家應當通過法律規(guī)范對行政處罰并用作一些禁止性規(guī)定。首先，可以規(guī)定在法律規(guī)定只有一種處罰形式的情況下禁止行政機關并用其他處罰，這樣的禁止性規(guī)定對于行政處罰制度的完善并不多余，而且我們可以通過在《行政處罰法》中設立修正案的方式、或者制定單行法典的方式確立這樣的制度，換言之，該制度的確立并沒有法律上的障礙。其次，法律應當禁止兩種處罰種類接近的處罰形式的并用。例如罰款、沒收財物、退還原物等基本上都是經(jīng)濟性制裁，若干種經(jīng)濟性制裁同時使用既可能讓行政相對人無法承受，又有可能無法執(zhí)行。再次，根據(jù)違法行為的性質確定處罰并用的種類，如可以禁止在經(jīng)濟性的違法行為中進行精神處罰的并用，或在精神性的違法行為中進行經(jīng)濟處罰的并用。
（三）關于行政處罰并用的適法主體。《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》規(guī)定：“集中行使行政處罰權的行政機關履行原由多個部門行使的職權。” [13]顯然，相對集中行政處罰權以后，行政處罰的主體由原來的相對分散化變得相對集中化。行政處罰并用是基于一個違法行為而論的，依行政法理論，一個違法行為只能由一個主體追究責任，如果當事人的違法行為確實違反了多個行政法規(guī)范，對多個行政管理職能部門的管理過程造成了阻滯，那么，多頭部門應當具有追究當事人違法行為的權利。但是，這樣的追究同樣不能分散進行，而應當集中以后進行，即若干行政機關可以針對當事人的這一行為實施一個共同行政行為。在這種共同行政行為中，行為主體只是一個而不是多個。相對集中行政處罰權后行政處罰并用的情形將會增多，正如前述，在這種情況下，一個行政機關行使了多個領域的處罰權，必須將一個行為違反多個行政法規(guī)范的情形予以集中和統(tǒng)一。由此而論，行政處罰并用的主體應當通過法律手段限定為一個主體。
（四）關于行政處罰并用的程序規(guī)則。《行政處罰法》本身就是一個有關行政處罰的程序法，其中的主要內容是有關的程序條款，如行政處罰設定的程序，行政處罰管轄、行政處罰適用，尤其關于行政處罰的決定規(guī)定了三個相互聯(lián)系的程序規(guī)則，即簡易程序、一般程序和聽證程序等。當然，還規(guī)定了行政處罰的執(zhí)行程序。其中一些程序規(guī)定是非常具體的，例如《行政處罰法》第37條第二款規(guī)定：“行政機關在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在7日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據(jù)。”該法對行政處罰決定規(guī)定了四種情形，包括應受處罰的情形、不予處罰的情形、不得給予處罰的情形、案件移送的情形。這些規(guī)定從表層看是非常具體的，但是，若從深層分析則存在一些問題，例如，它沒有涉及到行政處罰并用的程序問題，而我國的一些部門行政管理法在規(guī)定行政處罰并用以后亦沒有規(guī)定并用的程序，例如，《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第44條規(guī)定：“外資金融機構違反本條例第四章的有關規(guī)定從事經(jīng)營的，中國人民銀行或其有關分行有權責令糾正、調整業(yè)務或者補足有關資金，并可以處以五千元至三萬元人民幣等值外匯的罰款。”這一并用的行政處罰依何種程序操作我們無從知曉。筆者認為，行政處罰并用應當有獨立的程序規(guī)則，而目前行政處罰并用中并沒有主次之分，可以參照刑法中主刑與附加刑區(qū)別運用的方式在行政處罰中將主罰與附加罰予以區(qū)分，然后，可以規(guī)定若主罰能夠達到制裁目的的就不能再適用附加罰。
注釋:
[1]對于行政處罰競合，我國行政法學界有一些研究，但是，行政處罰競合與行政處罰并用不是同一意義的概念，處罰競合是針對行政處罰行為人的違法性質及這種違法性質在處罰過程中的職能交叉而使用的，它主要不是針對行政相對人處罰中的種類，二者可能有部分重合關系，但不是一個范疇的問題。
[2]行政處罰的種類在傳統(tǒng)教科書中主要指行政處罰所分布的行政管理領域，如工商行政處罰、稅務行政處罰、物價行政處罰、土地行政處罰等。而處罰的責任形式是罰則，這與刑事責任中的罰金一致起來了。因此，筆者認為，行政處罰法將罰則改為種類欠妥當。
[3]在刑事法學中，對犯罪嫌疑人的稱謂一般用行為人，筆者為了將刑事法律中的行為人與行政法中的當事人予以區(qū)分便使用了行政違法行為人概念。
[4]行政法所設定的關系形式對其他部門法的影響是巨大的，在法治實踐中，民事法律關系中權利義務的確定常常要以行政法關系為基礎。如2006年9月11日，南京市中級法院審理的一起火車軋斷少年左腿案，就是依據(jù)行政法規(guī)范作出的民事調解。案情如下：陳秋就讀于棲霞區(qū)堯化門一所外來人口流動學校，距校門口60米就是一條鐵路。校門口的石梯可以直通到鐵路旁。2004年11月26日中午，陳秋放學回家，見鐵路上停著一輛火車，就與幾個小朋友一起通過石梯走到鐵軌上，爬上火車車廂玩耍，這時火車突然啟動，陳秋慌忙從車廂跳下，結果左腳被拖入車底，被火車軋成6級傷殘。2006年3月17日，南京市棲霞區(qū)法院開庭審理此案。律師當庭出示兩張照片，證明陳秋受傷，鐵路部門存在嚴重過錯。一張照片是學校門前的石梯沒設防護措施，上了石梯就是鐵軌，石梯的不設防讓小學里的孩子們能輕易走上鐵軌，極易發(fā)生危險；另一張照片是緊鄰鐵路兩邊是一座村莊，證明這段鐵路不在荒郊野外的無人區(qū)，人口眾多的村莊到鐵路的最短距離不足50米，附近還有小學，但鐵路兩旁卻不見護欄等隔離設施，顯然違反了2005年4月起實施的國務院《鐵路運輸安全保護條例》中“鐵路運輸企業(yè)應當在鐵路線路安全保護區(qū)邊界設立標樁，并根據(jù)需要設置圍墻、柵欄等防護設施”的規(guī)定。2006年5月11日，南京市棲霞區(qū)法院對此案作出公開判決：鐵路部門在直通鐵道的石梯處未設任何警示標志和護欄，沒有盡到注意義務，應對事故負主要責任，賠償陳秋各項經(jīng)濟損失20.5萬余元。一審判決后，被告不服，向南京市中級法院提起上訴，經(jīng)南京市中級法院調解，鐵路部門同意賠償陳秋10萬元，并承擔一、二審案件所有的受理費、訴訟費。參見孟亞生：《左腿被火車軋傷少年獲賠10萬元》，載新華報業(yè)網(wǎng)：ever. xhby. net/content/2006 -09/19/content_1404596. htm，時間：2009年9月19日。
[5]行政法典與行政事態(tài)之間的關系非常復雜，一個行政事項常常有多個行政法典進行規(guī)制。例如，我國有關城市建設的行政法規(guī)范就有多部，它們雖然處在不同的立法層次之中，但在規(guī)制事態(tài)的適用中兩個以上法典之間會有一定的重合；有時，規(guī)制兩個不同事項的行政法典在適用過程中也有可能重合，例如，調整土地行政管理的行政法規(guī)范有可能與調整稅收行政管理的行政法規(guī)范在適用中重合，而這兩個行政法規(guī)范調整的事態(tài)并不相近。一個典則中的多個條文之間的重合更是十分常見，例如，《中華人民共和國治安管理處罰法》在適用時就有多個條文之間會形成對事態(tài)調整的重合關系。
[6][英]H．哈特：《懲罰與責任》，王勇等譯，華夏出版社1989年版，第155—156頁。
[7]相對集中行政處罰權的起初嘗試是與行政綜合執(zhí)法結合在一起的，這都基于《行政處罰法》第16條的規(guī)定，后來在施行過程中，相對集中行政處罰權似乎成了一個獨立的東西，其不再與行政綜合執(zhí)法相等同。究竟將相對集中行政處罰權與行政綜合執(zhí)法放在一起進行制度設計，還是對它單獨進行制度設計是需要進行探討的問題。
[8]復合違法是行政法治實踐中大量存在的問題，這種復合違法的狀況要比犯罪中的一個行為觸犯多個罪名的狀況常見得多，只是我國行政法學界的研究還沒有進入到這個層次而已。在行政法學理論中構設復合違法的概念和理論是非常有必要的。
[9]“牽連犯就是行為人實施某一犯罪，而其手段行為或者結果行為又觸犯其他罪名的情況。”參見鄒瑜主編：《法學大辭典》，中國政法大學出版社1991年版，第1157頁。
[10]參見謝發(fā)友、李萍主編：《產品質量法新釋與例解》，同心出版社2000年版，第297—298頁。
[11]《行政法配套規(guī)定》，中國法制出版社2006年版，第95頁。
關鍵詞：地方稅務 行政處罰 自由裁量權
稅務行政處罰是稅務機關的重要權利，是稅務機關依法規(guī)范市場主體行為的法寶。它能有效保證國家的稅收收入，維護市場公平，促進社會穩(wěn)定。
一、地方稅務行政處罰自由裁量權概述
地方稅務行政處罰自由裁量權就是在法律法規(guī)的允許下，對有關人員和組織的稅務違法行為做出一定行政處罰的決定權，并決定要給予其何種方式、何種幅度的行政處罰。所以說，地方稅務行政處罰自由裁量權是一種相對、選擇性、法定性的權利。
選擇性是說地方稅務機關可以根據(jù)稅務行政相對人的具體情況自由選擇行政處罰的方式、種類和幅度。而相對性則是說地方稅務機關做出行政處罰決定時，不具有隨意性，需要與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和稅務行政相對人的承受能力緊密聯(lián)系起來，它是相對自由的。而法定性則說明其具有法律效用，地方稅務機關做行政處罰決定的過程必須依照一定的法定程序。
二、細化量化地方稅務行政處罰自由裁量權存在的問題
自2004年中央政府頒發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》之后，各地方政府就開始了地方稅務行政處罰自由裁量權的細化量化工作，大部分地方稅務機關都制定出了統(tǒng)一的行政處罰自由裁量權行使的規(guī)范和標準。但是，在實踐中我們發(fā)現(xiàn)還存在一些問題。
（一）標準不夠明確
自由裁量權具有相對性，制定出來的標準必須約束地方稅務機關的行為。而從各地政府制定的細化標準來看，稅務機關操作的空間還很大，標準不夠明確。例如：在涉及偷稅問題上，稅收法律規(guī)定處以50%以上5倍以下的罰款，于是各地稅務機關將此規(guī)定細化為50%――1倍、1倍――3倍等標準。處以1倍在法律要求內，處以3倍也是在規(guī)定內。于是，當遇到此類事件時，許多稅務行政相對人就會到處找關系，盡量減少罰款，這就削弱了地方稅務機關的行政執(zhí)法力度，不利于社會公平。
（二）容易引發(fā)稅務行政訴訟
由于細化量化工作做得不夠徹底，標準不夠明確。因此當?shù)胤蕉悇諜C關作出的行政處罰力度過大，甚至有失公正時，就會導致稅務行政相對人的不滿，行政相對人就有可能訴至法院，引發(fā)行政訴訟案件。而要避免這種情況的發(fā)生，最重要的就是細化標準，規(guī)范行政處罰的程序，合理設定各類違法行為行政處罰的范圍、幅度和種類，力爭公平，在實際工作中合理使用行政處罰自由裁量權，爭取做到人人心服口服。形成一定的監(jiān)督機制，統(tǒng)一標準，避免現(xiàn)象的發(fā)生。既保護國家的財產，也保護納稅人的合法權益。
三、細化量化地方稅務行政處罰自由裁量權的對策
做好細化量化工作，才能真正凸顯出地方稅務機關的公正、公平，促進社會穩(wěn)定。從“細化量化”的字面意思來看，就是要將自由裁量權的方方面面都細化，在實際工作中能有明確的工作方向，能夠根據(jù)稅務行政相對人的具體情況迅速做出公正、公平的行政處罰決定。
（一）細化自由裁量權的標準
地方稅務機關首先要根據(jù)稅法的有關規(guī)定將所有構成稅務行政處罰的要件列出來，并對其進行分類。然后再對違法性質進行分類。最后就是根據(jù)違法的性質和違法要件的數(shù)量作出明確的行政處罰標準。而標準必須非常細化，不能使某一單位或個人的違法行為適用于多種行政處罰標準，解決自由裁量權的隨意性問題。同時，法律雖然是大公無私的，但是，中國是一個講究法理人情的國家，因此，還需有補充條款，就是說在做出行政處罰決定時要考慮到地方經(jīng)濟的特點以及違法人的具體情況，最終做出適宜的處罰種類和幅度。比如說：在每一個處罰類型中，違法行為占處罰幅度的60%，而違法人的主觀過錯為40%。
（二）規(guī)定行政處罰的程序
首先，嚴格規(guī)定違法事實的認證標準。根據(jù)國家有關法律法規(guī)規(guī)定，做出任何決定都必須以事實為依據(jù)，在稅務行政處罰上也是如此。因此，在細化量化工作中，要嚴格規(guī)定違法事實的認證標準。比如說：在證據(jù)的采集、證據(jù)的類型、舉證責任等方面做出明確規(guī)定。
其次，建立監(jiān)督機制。為了避免現(xiàn)象的出現(xiàn)，規(guī)范行政處罰程序，地方稅務機關應努力建立監(jiān)督機制，確保每一個人的行為都是在法律允許范圍內的，確保所有工作人員都能按照法律程序一步步做好行政處罰工作。
（三）提高稅務機關執(zhí)法人員的素質
地方稅務機關要積極開展培訓，提高每一個執(zhí)法人員的業(yè)務素質和職業(yè)道德素養(yǎng)。使每一個執(zhí)法人員能全面深刻解讀稅法，能在工作中合理運用自由裁量權，做到有法必依、違法必究。
四、結束語
隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，稅務機關以后會遇到越來越多的新問題、新矛盾，必須不斷提高自身素養(yǎng)，做好細化量化工作，合理行使行政處罰的自由裁量權，提高執(zhí)法力度，保護納稅人的合法權益，促進社會公平。
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為進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，優(yōu)化我市經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)〔〕17號）、《市行政執(zhí)法基本規(guī)范（試行）》（市人民政府令第218號）等規(guī)定，經(jīng)市政府第78次常務會議審議同意，現(xiàn)就規(guī)范行政處罰裁量權提出如下實施意見。
一、規(guī)范行政處罰裁量權的重大意義
行政處罰裁量權是法律、法規(guī)、規(guī)章賦予行政機關的一項行政權力。規(guī)范行政處罰裁量權，就是對行政處罰實施機關在職權范圍內決定對當事人的違法行為是否給予處罰、給予何種處罰以及給予多大幅度處罰的權限進行規(guī)范，使模糊的規(guī)定明確化、寬泛的幅度具體化、執(zhí)法的標準客觀化。在全市各級行政處罰實施機關開展規(guī)范行政處罰裁量權工作，對落實“314”總體部署、建設內陸開放高地、保障公民、法人和其他組織的合法權益具有十分重要的意義。各區(qū)縣（自治縣）人民政府、市政府各部門和有關單位要充分認識規(guī)范行政處罰裁量權的重要性和必要性，切實抓好各項工作。
（一）規(guī)范行政處罰裁量權是學習實踐科學發(fā)展觀的必然要求。行政處罰裁量權的運行，關系經(jīng)濟社會的科學發(fā)展，關系人民群眾的切身利益，關系黨委和政府的形象。當前，我市經(jīng)濟建設正向新一輪高增長期邁進，市委三屆七次全委會提出解決十大民生問題的任務十分艱巨，迫切需要營造良好的法治環(huán)境。規(guī)范行政處罰裁量權，尤其是對減輕、從輕、從重、不予處罰所適用的具體情形進行細化、量化，規(guī)范行政機關及其執(zhí)法人員的裁量行為，有利于維護良好的經(jīng)濟發(fā)展秩序，有利于保護人民群眾的合法權益，有利于促進社會公平正義。全市各級行政處罰實施機關及其執(zhí)法人員要從學習實踐科學發(fā)展觀的高度，把規(guī)范行政處罰裁量權工作落實到推動發(fā)展、維護民生上來。
（二）規(guī)范行政處罰裁量權是全面推進依法行政的重要舉措。依法行政的基本要求是合法行政、合理行政。行政處罰裁量權的存在，既可以使法律調整具有最大的包容性，給現(xiàn)實的行政管理注入活力以適應社會的不斷發(fā)展和變化，又容易受人為因素和不良環(huán)境的干擾，導致處罰的隨意性，使行政處罰畸輕畸重，形成合法而不合理的現(xiàn)象。對行政處罰裁量權進行規(guī)范，縮小裁量空間、增加裁量剛性、限制裁量自由，有利于彌補行政處罰的制度缺陷，提高行政處罰水平，真正做到不偏私、不歧視。全市各級行政處罰實施機關及其執(zhí)法人員要積極開展規(guī)范行政處罰裁量權工作，切實做到依法行政。
（三）規(guī)范行政處罰裁量權是從源頭上防治腐敗的現(xiàn)實需要。腐敗是公共權力的異化。行政處罰裁量權的行使，主要依靠執(zhí)法人員的素質，一旦濫用，就會成為謀取私利的工具，滋生腐敗。規(guī)范行政處罰裁量權，就是規(guī)范行政處罰裁量的自由度，讓行政處罰操作更規(guī)范，裁量定位更準確，權力運行更透明，監(jiān)督制約更有力，有利于防治行政處罰領域的消極腐敗現(xiàn)象。全市各級行政處罰實施機關及其執(zhí)法人員要以規(guī)范行政處罰裁量權為契機，加大源頭治腐力度，防患于未然。
二、規(guī)范行政處罰裁量權的主要任務
堅持“合法合理、程序正當、過罰相當、處罰與教育相結合”的原則，從實體、程序、監(jiān)督等方面，對全市各級行政處罰實施機關及其執(zhí)法人員行使行政處罰裁量權的行為進行規(guī)范。
（一）清理執(zhí)法依據(jù)。市級行政處罰實施機關對本部門、本系統(tǒng)執(zhí)行的行政處罰依據(jù)進行全面清理，重點清理帶有行政處罰裁量權規(guī)定的執(zhí)法依據(jù)，并對沒有法定依據(jù)或法定依據(jù)不充分的行政處罰規(guī)定予以廢止。
（二）制定裁量基準。市級行政處罰實施機關應當在法律、法規(guī)、規(guī)章的框架內，綜合考慮法定裁量因素和酌定裁量因素，結合自身執(zhí)法實際，制定切實可行、操作性強的行政處罰裁量基準。對法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以選擇減輕、從輕、從重和不予處罰類型的，明確不同處罰類型的具體情形；對可以選擇處罰種類的，明確不同處罰種類的具體情形；對可以選擇處罰幅度的，合理劃分裁量階次，明確適用不同階次的具體情形；對可以選擇情節(jié)輕微、情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴重類別的，明確不同適用類別的具體情形；對行使行政裁量權的原則、程序、監(jiān)督等需要明確的內容進行細化。
（三）完善處罰程序。規(guī)范證據(jù)采集程序，保障證據(jù)收集全面客觀；健全行政處罰內部審核程序，法制機構或案審機構要對處罰的程序、手續(xù)、證據(jù)、條款、幅度等進行全面審核；完善告知程序，在作出行政處罰決定之前，告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由、依據(jù)及救濟渠道，重點說明適用處罰種類和幅度的理由；使用說理性處罰決定書，在處罰決定書中說明事實根據(jù)、法律依據(jù)、裁量基準適用理由以及是否采納當事人的陳述申辯等內容；完善行政處罰決定的送達、執(zhí)行程序，保證處罰決定落到實處。
（四）建立健全制度。完善行政處罰調查與處罰分離、重大或復雜裁量事項集體討論、行政處罰回避、行政處罰聽證、重大行政處罰備案、行政處罰實施機關上下級監(jiān)督、行政復議監(jiān)督、社會監(jiān)督、過錯責任追究、評議考核獎懲、執(zhí)法人員資格準入和淘汰等制度。
（五）加強執(zhí)法培訓。行政處罰實施機關要采取多種形式，加強對執(zhí)法人員的業(yè)務培訓，全面熟悉行政處罰規(guī)定，全面掌握行政處罰裁量基準，嚴格執(zhí)法程序，嚴守規(guī)章制度，提升執(zhí)法水平。
三、規(guī)范行政處罰裁量權的方法步驟
按照自上而下、條塊結合、穩(wěn)步推進的要求，在本屆政府任期內，全面實施規(guī)范行政處罰裁量權工作。
（一）準備階段（2010年8—12月）。各區(qū)縣（自治縣）人民政府、市政府有關部門、有關單位認真學習貫徹《市規(guī)范行政處罰裁量權辦法》（市人民政府令第238號），掌握規(guī)范的具體要求；對行政處罰依據(jù)進行全面清理，該廢止的予以廢止；深入開展調查研究，有針對性地制訂實施方案，明確目標任務、實施步驟、紀律要求等。
（二）實施階段（2011年1—12月）。市級行政處罰實施機關制定行政處罰裁量基準，經(jīng)市政府審查備案并向社會公布后實施；依據(jù)行政處罰裁量基準，重點對裁量幅度較大、使用頻率較高、關系群眾切身利益和公共利益的條款進行細化，并向社會公布后實施；進一步完善行政處罰程序，建立健全相關制度；對本系統(tǒng)執(zhí)法人員進行全面培訓，熟練掌握運用裁量規(guī)則。市級行政處罰實施機關制定的行政處罰裁量基準等規(guī)定，下級行政處罰實施機關要遵照執(zhí)行。各區(qū)縣（自治縣）人民政府要按照市政府的統(tǒng)一部署，組織領導本行政區(qū)域內行政處罰裁量權的規(guī)范工作。
（三）驗收階段（2012年1—6月）。各區(qū)縣（自治縣）人民政府、市政府有關部門、有關單位全面總結規(guī)范行政處罰裁量權工作情況，采取案例剖析、走訪行政相對人、發(fā)放調查問卷等形式，對規(guī)范效果進行評估。市政府對市級行政處罰實施機關和區(qū)縣（自治縣）政府開展規(guī)范工作的情況進行驗收。
四、規(guī)范行政處罰裁量權的工作要求
規(guī)范行政處罰裁量權時間緊、任務重、要求高，各區(qū)縣（自治縣）人民政府、市政府有關部門、有關單位要高度重視，抓好落實。
（一）統(tǒng)一思想，提高認識。各區(qū)縣（自治縣）人民政府、市政府有關部門、有關單位要把思想認識統(tǒng)一到市政府的決策部署上來，從學習實踐科學發(fā)展觀、全面推進依法行政、源頭防治腐敗的高度，充分認識規(guī)范行政處罰裁量權的重大意義，增強政治意識、大局意識、責任意識，認真抓好各項工作。要清醒認識規(guī)范行政處罰裁量權的長期性和復雜性，杜絕急功近利、一蹴而就的思想，堅持不懈地推進工作。要充分發(fā)揮新聞媒體作用，加強對規(guī)范行政處罰裁量權工作的宣傳報道，營造良好的輿論氛圍。
（二）加強領導，精心組織。市政府成立全市規(guī)范行政處罰裁量權工作領導小組，由市政府副市長劉學普任組長，市監(jiān)察局局長徐海榮、市政府法制辦主任唐建華任副組長，市政府有關部門負責人為成員。領導小組辦公室設在市監(jiān)察局，負責日常工作。各區(qū)縣（自治縣）人民政府、市政府有關部門、有關單位要建立相應的領導機構和辦事機構，認真組織實施。
