時間：2023-09-03 14:49:08
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引言
社會保險關乎著每一位城鎮職工的切身利益，也是大部分城鎮職工在工作中最為關心的內容，然而目前還存在著部分企業無法保障職工享受應有的社會保險，在城鎮職工社會保險繳納過程中不積極的現象，因此采用參與和激勵的方式能夠有效改善這一問題，確保社會保險制度的完善。
一、城鎮職工社會保險制度的概述
（一）城鎮職工社會保險制度的內容
城鎮職工社會保險在法律法規和相關政策制度的保障下，國家通過企業或個人等多種途徑募集資金，在城鎮職工因年老、失業、患病、工傷、生育等原因而造成勞動收入大幅減少時給予一定的經濟補償，確保城鎮職工的基本生活。而城鎮職工社會保險制度則是為了明確規范和保障城鎮職工能夠享有基本生活的權利而制定出的規章制度[1]。
（二）城鎮職工社會保險制度的作用
首先城鎮職工社會保險制度能夠有效保證職工在因各種因素導致勞動收入大幅減少的情況下，仍然能夠獲得一定的經濟補償，保障其基本生活。其次，城鎮職工社會保險制度能夠促進企業和市場經濟的發展，城鎮職工的工作生活有了堅實而保障，沒有了任何后顧之憂，自然在工作過程中能夠做到更加愛崗敬業、將全部的熱情和智慧投入到工作當中，從而提高工作效率和工作質量，保障企業實現綜合效益大幅上升的目的，企業的經濟效益上去了自然而然就會帶動整個市場經濟的繁榮發展。
二、目前城鎮職工社會保險制度存在的問題
（一）城鎮職工參保率低
目前我國城鎮職工參加社會保險率較低，企業不能按時為城鎮職工繳納社會保險金，還有部分企業存在逃避繳納保險金的現象。首先有一小部分企業在雇用城鎮職工時沒有與其簽訂用工合同，也沒有提供繳納社會保險的福利待遇，這也使得很多城鎮職工在工作過程中沒有保障，城鎮職工參保率比較低。其次，有部分企業為了壓縮成本，最求經濟利益最大化，選擇逃避繳納城鎮職工社會保險金，還有部分企業因為自身效益問題和實際情況，無法按時繳納城鎮職工社會保險金，種種原因導致我國城鎮職工社會保險制度還并不完善[2]。
（二）缺乏有效的監管機制
在面對企業逃避和不按時繳納城鎮職工社會保險金的時候，沒有專門的社保監督機構或者社會服務部門進行追討和監督，在落實城鎮職工社會保障制度的過程當中也缺乏專業的人員對其進行嚴格的監督和管理，檢查工作不到位、監管機制不健全也是造成我國城鎮職工社會保險制度不完善的一個重要表現。
（三）缺乏有效的法律依據
目前，我國對于城鎮職工社會保險制度方面僅僅只出臺了一部保障法，對于怎樣具體落實城鎮職工社會保險制度，如何對城鎮職工社會保險制度進行監督和管理則沒有明確的法律法規和相關的法律條例。這也使得我國的城鎮職工社會保險制度缺乏強有力的法律依據，在具體工作中經常出現無法可依的情況。
三、城鎮職工社會保險制度的參與激勵
（一）提高城鎮職工的參保率
完善城鎮職工社會保險制度首先要想方設法的提高城鎮職工的參保率，在此過程中可以對企業進行有效的獎勵和鼓勵措施，使其能夠正確認識到城鎮職工社會保險制度的重要性，能夠做到自覺按時繳納費用。首先有關部門可以經常深入企業進行城鎮職工社會保險制度的宣傳教育活動，提高企業在此過程中的參與性，與此同時也要提高城鎮職工的參保意識，幫助其樹立相關的法律意識，利用法律知識和法律武器來保障自己能夠合法地享受應得的社會保障，尤其是保障自身的基本生活權益，在與用工單位簽訂合同時注意關注職工社會保險方面的內容[3]。
（二）適當降低城鎮職工社會保險金額
通過適當降低城鎮職工社會保險金額來鼓勵企業自覺主動為城鎮職工繳納社會保險金，減輕企業的經濟負擔。現階段有很多企業選擇逃避或者拖延繳納城鎮職工社會保險金最重要的原因是社保基金繳費基數連年增長擴大運營成本，增加企業的經濟負擔，尤其是對于一切剛剛開始步入正軌的小公司來說，還沒有足夠的資金為職工繳納社會保險金。因此，國家和政府首先可以從宏觀上做出調控舉措，適當的墊底城鎮職工的社會保險金額數，并且對于中小型企業國家和有關部門可以提供一定的資金扶持，另外，為了鼓勵企業能夠自覺按時繳納職工的社保金，可以推行一系列的鼓勵措施，比如對于按時繳納費用的企業可以適當給出一些優惠，比如說可以少繳一部分金額，或者獲得一定金額的獎勵等等，通過這樣的獎勵措施來鼓勵企業能夠深入貫徹落實城鎮職工的社會保險制度。
（三）將強監督管理力度
在面對部分企業拖欠和逃避繳納城鎮職工社會保險金額時，有關部門需要加強對企業的督促和追逃力度，切實保證進而能夠順利繳納。與此同時，國家和政府可以成立專門的部門或小組，對全面深入落實城鎮職工社會保險制度進行嚴格的監督和管理，對于不配合的企業視情節嚴重給予不同的懲罰措施，情節較輕的可以對其進行批評教育，對于情節較重的企業需要追究其一定的民事責任[4]。
（四）出臺相關的法律法規和制度政策
完善的法律法規是保障城鎮職工社會保險制度能夠得到落實的重要條件之一，國家應該及時出臺相關方面的法律政策，并且將對企業的鼓勵和激勵措施也明確記錄進去，從而使得企業能夠從根本上提高在城鎮職工社會保險制度中的參與度。
關鍵詞：養老保險；保險基金；公司治理；形式；資本市場
abstract: because the old-age insurance fund has large scale, the stability, the long-term characteristic, as well as the pursue long-term stability investment repayment's characteristic, is most has the possibility to participate in the institutional investor who the company governs. this article summary analysis old-age insurance fund participation company governs form and barrier factor.
key word: old-age insurance; insurance fund; the company governs; form; capital market
前言
通常養老保險基金包括全國社會保障基金、各統籌地區的統籌帳戶資金和個人帳戶資金、企業年金。截止到2006年底，全國企業年金基金累計節余達910億元，已有11個省市逐步做實個人帳戶，基金積累規模進一步擴大。養老保險基金是一種儲蓄性資金，承擔著對受益人的長期支付責任，這決定了養老保險基金的投資策略必須具有長期性和穩健性。
由于養老保險基金進入資本市場的規模巨大，難以繼續采用“以腳投票”的方式買賣股票，必須采用積極投資、參與管理的方式參與公司治理活動，形成以參與公司治理為導向的投資戰略。本文擬對養老保險基金參與公司治理的途徑及障礙因素作簡要分析，以促進對這一問題的深入探討。
一、養老保險基金參與公司治理的主要形式
養老保險基金規模大、安全性要求高的特點決定了養老保險基金屬長線投資者，只有參與公司治理才能更好地分享資本市場的發展成果。通常養老保險基金參與公司治理的措施主要有：
1、溝通磋商。養老保險基金就其關注的公司治理問題可以以信函、電話、私人訪談等非公開形式與目標公司管理層碰面，溝通思想，提出建議，盡量避免在年度股東會議上通過提交議案等公開形式發表批評性意見和建議。
2、提出公開批評。養老保險基金往往對公司的不良行為，如冒進擴張計劃、管理層不合理的薪酬、不合理的收購行為等予以公開批評，輿論上制造聲勢，號召社會公眾監督，向公司董事會和管理層施加壓力，迫使公司改善經營。
3、提出議案。股東議案是股東提出的要求管理層采取某些特定行動的簡明報告。議案一般只有建議性質，不具備法律的強制性，議案是否公開取決于股東與管理層的溝通情況，通常機構投資者會私下將議案提交管理層，然后視議案采納等情況決定是否公開，公開議案會相應暴光機構投資者與管理層之間的裂隙，往往會引起股價波動，在一定程度上增加了公司發展前景的不確定性。
4、爭取其他股東投票權，獲得更大的影響力。目前證券市場允許股東簽署投票權授權文件，授權人代替該股東在公司召開的股東大會上替其投票。委托投票程序使得養老保險基金等股東有機會通過爭取其他股東投票權，大大增加養老保險基金對投票結果的影響力。無論何種方式，既要積極主動，又要合乎現行公司運行規范，既要有一定程度的介入，又要遵循一定邊界。
二、養老保險基金參與公司治理的障礙因素分析
從中國目前的實際情況看，以基金為代表的機構投資者在公司治理中發揮的作用有限，其面臨的障礙因素有：
（1）優化養老基金本身的治理。目前全國社會保障基金、企業年金以及個人帳戶基金采用的是信托投資方式，信托投資能有效保障資產的獨立性，且能有效的保障投資收益。但是信托投資產生了多層次的委托——關系，而相關的監督管理機制不夠成熟，委托方與方存在明顯的不對稱，易產生過度的機會風險、道德風險和逆向選擇問題。
（2）資本市場的不夠完善。當前受托管理養老基金有部分是證券投資管理基金，但我國目前的證券市場不完善，養老保險基金參與公司治理的外部環境相對較差。可鼓勵企業年金和個人帳戶養老金投資于資本市場并參與公司治理，它應以開放式的證券投資基金方式直接進入股市，養老保險基金和資本市場的作用是相互的.
（3）養老基金過于分散。目前，養老保險除少數省市實行的是省級統籌，多數實行市縣級統籌，統籌帳戶的基金積累額由于現收現付，基金的積累額有限，基金的保值增值壓力相對較小。但個人帳戶基金在做實后，保值增值的壓力較大，而過于分散的現狀導致各統籌地區的基金規模不太。因此應逐步提高養老保險的統籌層次，在省級成立養老金投資機構，負責基金的投資運營。
此外，養老保險基金更注重投資的流動性和短期收益；基金管理公司缺乏足夠的監督力量；監督企業的收益不確定而成本較大，以及存在利益沖突等等因素是也是妨礙養老保險基金參與公司治的因素。
總的來看，養老保險基金是我國現有機構投資者中最有可能參與公司治理的，具有較高的可行性，但目前發展仍有許多障礙，因此這一過程必須循序漸進、逐步推進。養老保險基金參與公司治理離不開上市公司整體質量的提高和證券市場的進一步發展，并需要相應的制度及法律環境相配合。
參考文獻：
[1]劉子蘭.社會保障基金和企業年金管理[m].北京：經濟科學出版社，2007.
關鍵詞：養老保險；保險基金；公司治理；形式；資本市場
Abstract:Becausetheold-ageinsurancefundhaslargescale,thestability,thelong-termcharacteristic,aswellasthepursuelong-termstabilityinvestmentrepayment''''scharacteristic,ismosthasthepossibilitytoparticipateintheinstitutionalinvestorwhothecompanygoverns.Thisarticlesummaryanalysisold-ageinsurancefundparticipationcompanygovernsformandbarrierfactor.
keyword:Old-ageinsurance;Insurancefund;Thecompanygoverns;Form;Capitalmarket
前言
通常養老保險基金包括全國社會保障基金、各統籌地區的統籌帳戶資金和個人帳戶資金、企業年金。截止到2006年底，全國企業年金基金累計節余達910億元，已有11個省市逐步做實個人帳戶，基金積累規模進一步擴大。養老保險基金是一種儲蓄性資金，承擔著對受益人的長期支付責任，這決定了養老保險基金的投資策略必須具有長期性和穩健性。
由于養老保險基金進入資本市場的規模巨大，難以繼續采用“以腳投票”的方式買賣股票，必須采用積極投資、參與管理的方式參與公司治理活動，形成以參與公司治理為導向的投資戰略。本文擬對養老保險基金參與公司治理的途徑及障礙因素作簡要分析，以促進對這一問題的深入探討。
一、養老保險基金參與公司治理的主要形式
養老保險基金規模大、安全性要求高的特點決定了養老保險基金屬長線投資者，只有參與公司治理才能更好地分享資本市場的發展成果。通常養老保險基金參與公司治理的措施主要有：
1、溝通磋商。養老保險基金就其關注的公司治理問題可以以信函、電話、私人訪談等非公開形式與目標公司管理層碰面，溝通思想，提出建議，盡量避免在年度股東會議上通過提交議案等公開形式發表批評性意見和建議。
2、提出公開批評。養老保險基金往往對公司的不良行為，如冒進擴張計劃、管理層不合理的薪酬、不合理的收購行為等予以公開批評，輿論上制造聲勢，號召社會公眾監督，向公司董事會和管理層施加壓力，迫使公司改善經營。
3、提出議案。股東議案是股東提出的要求管理層采取某些特定行動的簡明報告。議案一般只有建議性質，不具備法律的強制性，議案是否公開取決于股東與管理層的溝通情況，通常機構投資者會私下將議案提交管理層，然后視議案采納等情況決定是否公開，公開議案會相應暴光機構投資者與管理層之間的裂隙，往往會引起股價波動，在一定程度上增加了公司發展前景的不確定性。
4、爭取其他股東投票權，獲得更大的影響力。目前證券市場允許股東簽署投票權授權文件，授權人代替該股東在公司召開的股東大會上替其投票。委托投票程序使得養老保險基金等股東有機會通過爭取其他股東投票權，大大增加養老保險基金對投票結果的影響力。無論何種方式，既要積極主動，又要合乎現行公司運行規范，既要有一定程度的介入，又要遵循一定邊界。
二、養老保險基金參與公司治理的障礙因素分析
從中國目前的實際情況看，以基金為代表的機構投資者在公司治理中發揮的作用有限，其面臨的障礙因素有：
（1）優化養老基金本身的治理。目前全國社會保障基金、企業年金以及個人帳戶基金采用的是信托投資方式，信托投資能有效保障資產的獨立性，且能有效的保障投資收益。但是信托投資產生了多層次的委托——關系，而相關的監督管理機制不夠成熟，委托方與方存在明顯的不對稱，易產生過度的機會風險、道德風險和逆向選擇問題。
（2）資本市場的不夠完善。當前受托管理養老基金有部分是證券投資管理基金，但我國目前的證券市場不完善，養老保險基金參與公司治理的外部環境相對較差。可鼓勵企業年金和個人帳戶養老金投資于資本市場并參與公司治理，它應以開放式的證券投資基金方式直接進入股市，養老保險基金和資本市場的作用是相互的.
（3）養老基金過于分散。目前，養老保險除少數省市實行的是省級統籌，多數實行市縣級統籌，統籌帳戶的基金積累額由于現收現付，基金的積累額有限，基金的保值增值壓力相對較小。但個人帳戶基金在做實后，保值增值的壓力較大，而過于分散的現狀導致各統籌地區的基金規模不太。因此應逐步提高養老保險的統籌層次，在省級成立養老金投資機構，負責基金的投資運營。
此外，養老保險基金更注重投資的流動性和短期收益；基金管理公司缺乏足夠的監督力量；監督企業的收益不確定而成本較大，以及存在利益沖突等等因素是也是妨礙養老保險基金參與公司治的因素。
總的來看，養老保險基金是我國現有機構投資者中最有可能參與公司治理的，具有較高的可行性，但目前發展仍有許多障礙，因此這一過程必須循序漸進、逐步推進。養老保險基金參與公司治理離不開上市公司整體質量的提高和證券市場的進一步發展，并需要相應的制度及法律環境相配合。
參考文獻：
[1]劉子蘭.社會保障基金和企業年金管理[M].北京：經濟科學出版社，2007.
社會保障是現代國家落實公民權利、提升國民福祉、確保社會和諧、為國民提供可預期未來的一項非常重要的社會制度。各國的經驗表明，構建這項制度并實施落實，并不是一件輕而易舉的事，尤其是實施和落實好壞，直接影響這項制度的效用和可持續發展。一項好的社會制度如果難以實施和落實，或者沒有實施和落實好，就顯現不出其“好”，甚至有可能會走向方面，違背制定者和構建者的初衷。這種情況并不少見。就我們對中國社會保障的了解而言，其存在的問題既有制度設置不足，又有實施和落實不好問題，乃至兩者相互影響。在實施和落實層面，主要是社會治理問題，其對社會保障建設的重要性不言而喻。就目前而言，從社會治理角度去探討中國的社會保障建設和發展的研究相當不夠，本文希望就此做些探索。
中國社會保障建設和發展進入社會治理階段
回溯過去，中國社會保障建設更多地停留在制度變遷和建構上，從計劃經濟時代城鄉“雙軌”，到上世紀80年代和90年代體制轉軌時期“殘缺型”，再到本世紀開始全面建設小康社會時代的“底線普惠”。城鄉雙軌表現為農村居民享受不到城鎮居民所享有的社會保障（更確切地說是單位保障，而不是社會保障）。“殘缺型”與“雙軌”不同的是，有一些原來在城鎮體制內享受到單位福利的人因國有企事業單位改革而被拋出體制，成為體制外的人員，其享受的保障減少了；與此同時，一大批進城的農村流動人口無法享受到城鎮的社會保障。之所以這是一個殘缺型階段，是因為單位保障制度開始向社會保障制度轉變，真正開啟了社會保障制度的建設；但是，參保對象存在著明顯的戶籍、所有制和區域差異，不少人沒有被覆蓋。只有進入21世紀，國家才意識到過去那種社會保障的城鄉差別、體制內外差別、所有制差別等是不合理的，不符合社會公正原則，于是開始“廣覆蓋、保基本”的“底線普惠”社會保障制度建設。
目前，中國已經有了一個基本涵蓋全國的社會保障制度，比如城鄉居民養老保險制度、城鄉居民醫療保險制度、以最低生活保障為主的社會救助制度、國民義務教育制度等已經建立；但是生育保險、工傷保險、失業保險只限于非農領域；住房保障僅限于城鎮居民人口，僅僅在一些欠發達地區農村，政府開展了鄉村危舊房改造。顯然，社會保障制度“全覆蓋”還在進行之中，其中人口“全覆蓋”的問題更為突出。據國家人力資源和社會保障部的統計，截止到2014年底，城鎮職工養老保險參保人數達到34115萬人，醫療保險參保人數為59774萬人，失業保險參保人數為17043萬人，工傷保險參保人數為20621萬人，生育保險參保人數為17035萬人，城鄉居民基本養老保險參保人數為50107萬人。另據國家民政部的統計，截止到2014年10月，城鎮居民最低生活保障人數為1907萬人（1036.2萬戶），農村居民最低生活保障人數為5209.5人（2916.4萬戶）。城鎮職工養老保險和城鄉居民基本養老保險參保人數合計達到84222萬人，占2014年末全國總人口136782萬人的61.54%，還有38.46%沒有被覆蓋住。其中，全國720萬左右公務員和3500多萬事業單位人員還沒有納入養老保險，屬于單位養老保險，當然他們享受的養老金水平遠高于其他許多人群。如果將他們納入統計，那么當前中國享受養老保險的人數約達到88500萬人，占總人口的64.7%左右，還有35.3%的人沒有參與到養老保險之中（其中不少是未成年者）。從參保人數來看，養老保險的參保人數無疑是最多的，即便這個最多的保險覆蓋面還有一定的缺口，可想而知，其他社會保險的缺口就更大。城鄉居民最低生活保障人數為7116.5萬人，占全國總人口的5.2%，可以說已經對困難人群基本實現了全覆蓋和“應保盡保”。
然而，社會保障制度與實際數據的關系是相當復雜的，至少呈現這樣兩種情況：一是社會保障制度本身還存在一些沒有全覆蓋的問題；二是一些制度雖然實現了全覆蓋，但并不是所有國民都能享受到全覆蓋。這兩種情況分別又說明了什么呢？一方面說明中國的社會保障制度還需要繼續完善，還沒有到成型的狀態；另一方面說明即使有了制度，但要惠及全民，還需要一個重要環節，就是要由完善的社會治理機制來支撐。
這從社會保障建設要實現的目標變化上也可以看出：在過去的30多年中，中國社會保障建設從擴面開始，由于存在著雙軌和殘缺的問題，因此，將原先更多的在社會保障體制之外的人們納入到體制內，顯得尤為重要。雖然擴面，也需要治理跟上，但是相對而言，政府會更偏重于制度修改、改革和創新。在最近10多年中，從理論上看，社會保障制度已經具有“全覆蓋”的特性，但是不同人群還是有著很不相同的待遇，而且還有一些人沒有在實踐上真正被覆蓋，因此，均等化就成了社會保障建設的重要目標。但是均等化并不是一躇而蹴的，尤其涉及到社會各主體的參與和合作，就需要社會服務的配套，這些都關系社會治理的問題。沒有有效的社會治理，社會保障可能難以輻射到許多更需要保障的邊緣人群，難以體現社會公正和透明。因此，均等化與社會服務、社會治理便成為當前中國社會保障建設和發展的重要任務。如果說，迄今為止中國社會保障還處于制度完善和健全階段，那么從現在開始，社會治理則成為社會保障建設的關鍵要求，也就是說，社會保障建設和發展進入了社會治理新階段。
以社會治理視角拓展對社會保障制度的認識
社會治理在國外社會保障實踐中是很重要的內容和機制。一方面，社會保障需要靠社會治理來落實，另一方面它又是為服務后者而生的。社會保障大大提升了人們應對疾病、失業、貧困、老齡化等風險的能力，但是這背后需要相應的機制、條件來支持。比如，養老保障確實有助于提高老年人的經濟能力，但是，如果沒有相應的養老服務體系，那么提高了的經濟能力就無法轉化為對老年人養老需求的滿足（比如照料護理需求）。拿日本的介護保險制度來看，它不僅僅是一個保險制度，實際上涉及到豐富的社會治理內容，或者說，它是一個系統的社會治理體系。在日語中，“介護”是綜合“身體照護”和“家務服務”的雙重概念，可視為介于“照顧”與“護理”之間的工作，包括身體清潔、協助飲食起居以及家務服務等，而“介護保險”就是通過保險運作的方式，為老年人口提供生活服務常規化的一種強制性的制度安排。與年金制從經濟上提供必要的經費以保障老年人的生活水平的目標不同，“介護保險”的目標是通過相應的生活服務以保障老年人的生活質量。因此，“介護保險”更多與護理和生活照顧相聯系。介護保險的實施不僅需要一套規則、標準，還需要一系列的機構，需要各類專業技術人才等。介護是有級別認定標準的，需要認定的機構和專家，所以產生了“care manager”這樣的職業，認定之后，由具體的人和機構提供相應的介護服務。這就是一個社會治理過程。
不僅在養老保障方面，在所有其他保障方面，都牽涉到社會治理。醫療保障離不開社會治理。比如，什么樣的繳費和報銷規定更能吸引人們的參與。不同醫院的醫療服務水平影響人們的就醫行為，從而決定人們對醫療保障的需求；反過來，醫療保障的報銷規定直接影響人們的就醫行為，也會左右醫院的行為。在實踐中，醫療保障牽扯到醫院、病人、醫院行政管理部門、報銷管理部門等多方的關系，反過來建構出相應的醫療資源配置和服務格局。在住房保障上，不同的制度設置也會影響住房供給和需求的關系，影響到人們的生活水平和質量。凱梅尼研究發現，不同的住房租賃政策會引發不同的住房需求和購房行為，從而對政府治理產生很大的影響。在他看來，租賃市場分兩類，一類是營利型市場，另一類是社會型市場，認為“營利型租賃市場無法為一般居民提供合適的住房，而國家不愿意采取一種使國營成本型租賃住房填補這個角色的政策，其結果直接影響到了家庭對于住房的選擇……剩下的可能性只有兩種：一種是租住租金高昂、居住權沒有保障的營利型租賃；另一種是購買自己的住房，從而制造出越來越多的購買住房的需求。可見，營利型市場策略具有強烈地提高私有住房需求的效用”[2]。不同的理念決定了不同的政策，不同的政策塑造了不同的市場，由此產生不同的政府和居民（或住戶）行為，構筑市場、政策、政府、社會、居民的互動性治理關系。
社會治理是“個人和制度、公共和私營部門管理其共同事物的各種方法的綜合。它是一個持續的過程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調適并能采取合作行動。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[3]。具體地說，社會治理有多層涵義：第一，參與者不是單一的，而是多元的，包括個人、制度、公共部門和私營部門等；第二，它們針對的是共同事務，社會保障就是這樣的共同事務；第三，在管理共同事務的過程中需要許多方法，有了這些方法，不同社會主體就可以就不同的看法和利益進行折可、談判、妥協和調適，最終達成合作；第四，社會治理是一個不斷的持續過程；第五，在治理過程中會有一些正式制度和非正式制度安排，這些制度有可能是事先的安排，也可能是治理過程中建構起來的，因此它們既是社會治理的依據又是社會治理的產物。就此而言，社會保障從制度建構到落實，顯然是離不開社會治理的：社會保障“廣覆蓋”，是牽涉到千家萬戶、不同階層、不同群體的共同事務，在管理這個共同事務中不同社會主體有著不同的想法、利益和需求，如果沒有一系列綜合的方法和制度安排，或者這些方法和制度安排不能有效地統合各個社會主體的利益和需求，那么就會產生矛盾和沖突，就不能形成合作行動；當然，在沖突中也許會找到合作的方法和制度。
由此，我們需要從社會治理的角度去探討中國社會保障制度，著重于制度―行動的關系問題：行動是否按制度規定的路徑進行？行動在多大程度上會導致制度的演變？一個理想的制度就是讓行動按照制度規定的要求進行，必須具備這樣一些條件：能有效地反映和滿足行動者的需求；是值得信賴和可預期的，即制度性信任和確定性；有著嚴格的、透明的、合理的規定和標準；有強大的技術、經費和組織支持體系。但是在現實中，行動經常會出現偏離制度的現象和問題，其原因可能是制度本身存在問題，也可能是其他因素導致，因為其他因素有可能比制度本身更具有吸引力和影響力。制度與行動之間的互動關系就是社會治理的過程。基于此，我們可以更進一步探討中國社會保障建設和實施、運行軌跡，找出完善和發展方向。
制度―行動的張力：
中國社會保障發展的核心治理問題
中國已經構筑了社會保險、社會救助、住房保障、就業保障和勞動保障等確保民生的社會保障制度。由于社會保險制度是社會保障制度的核心制度，因此筆者擬以其為重點剖析對象，從制度和行動兩個維度來探討中國社會保障的運行軌跡。從制度到行動，是一個社會運行和社會治理過程。雖然我們建構了完整的社會保障制度，但是并不意味著社會保障就如愿了，就能確保社會“共享發展成果”了。我們既要拷問這個制度是否合理，又要分析制度是否落到行動上。
《社會保險法》的頒布和實施，意味著中國社會保險制度正式確立。這個法律從價值、基本原則到繳費、支付、基金運作、監管和懲處等，都對中國社會保險制度作了規定。但是，仔細分析便會發現，這個法律所構筑的社會保險制度仍然存在許多不足，影響到實際運行。
1.一些法律條文過于籠統、抽象，難以操作和實施，或者不利于操作和實施
《社會保險》總則確立的社會保險價值是共享發展成果、促進社會穩定與和諧，但是，怎樣才算是共享發展成果？在多大程度上共享發展成果才能促進社會和諧與穩定呢？法律對此沒有給予明確的回答，也沒有在后面的具體條文中給予科學的規定和解答。又比如，總則規定個人監督單位繳費、社會參與社會保險基金監管，但是，個人怎樣才能真正地監督單位繳費呢？社會怎樣監管基金呢？社會又是誰呢？社會用什么樣的方式和機制監管呢？抽象的、籠統的規定表現為，執行主體不明確、具體執行過程不清晰、具體標準缺乏等，由此給社會保險運行制造了許多麻煩。當前，對中國社會保險費負擔是否太重問題，社會有很多的討論，這自然牽涉到如何共享發展成果問題。而這是一個在法律上甚至在理論上沒有解決好的問題。企業普遍覺得，現在的社會保險法規定的繳費標準太高，企業負擔太重，要求減負；而作為社會保險經費管理者，政府又覺得要維持社會保險經費的可持續性，繳費比例不能太低。目前，中國社會保險費用基本上是由單位或雇主和員工或雇員繳納，五項保險繳費占據了工資的35%左右，而最近幾年工資收入增長快，進一步加大了企業的負擔。一些企業為了規避負擔，想方設法不跟一些員工簽勞動合同，不給他們繳納社會保險費用，不僅損害了社會保險法的權威，更重要的是傷害了員工的社會權利，降低了社會保障制度的價值。2013年國家衛計委對全國流動人口的調查顯示，“流動人口各項社會保險的參保人數均不到其人口總量的1/4”，其中養老保險只有22.7%，醫療保險為23.6%，工傷保險達到24.8%，住房公積金為8.7%。[4]我們的調查也印證了這一數字，比如北京的不少理發店都沒有給其員工繳納社會保險費。
企業瞞報員工數量和不為員工繳納社會保險費，按照社會保險費法之規定，政府、社會和個人是有權監督的，而現實是政府的權力盡管是清晰的，政府卻沒有精力和能力對所有企業實施監督；個人和社會的權力則缺乏實施機制，根本沒法對企業進行監督，因為法律沒有對此做出具體的規定。目前，“舉報、查詢”是個人和社會的主要監督手段，員工個人做此事面臨許多障礙乃至代價，得不償失。比如，“舉報”得不到回應，員工有可能會被企業解雇，甚至會被以各種理由減扣應得的工資，乃至面臨人身報復； “查詢”也得不到社保部門的配合和支持。“社會”的形式比較虛，沒有相應的載體，也缺乏社會組織幫助員工實施監督的案例。所以，個人和社會監督在實施社會保障制度的過程中往往流于形式，起不了實質作用。當然，企業不繳納社會保險費，也與一些臨時性、流動性員工對參與社會保險不感興趣有很大的關系。但是他們不感興趣并不等于他們不需要，只是他們發現，自己繳費參加社會保險，如果流動到其他地方，或者回到家鄉，他們辦理轉移接續手續繁瑣，部分社會統籌被扣留；于是，選擇寧可不參加，不想去面對這些麻煩。
2.技術性問題制約了社會保險制度的良好運行
任何制度都有一整套技術來支撐，沒有技術支撐的制度是無法運作起來的。同樣，《社會保險法》對社會保險制度做了許多的技術性規定，但是這些規定本身存在技術性問題，反過來影響社會保險制度的運行。城鎮職工養老保險分統籌賬戶和個人賬戶，其中，統籌賬戶是按照單位或企業職工工資總額的一定比例來繳納的，技術性問題就出現了：職工人數怎么確認？職工工資總額包括哪些項目？工資總額的比例又是如何確立？正如上文指出的，一些企業或單位為了減輕社保負擔，就瞞報職工人數和工資總額，因而直接影響到職工的社會保險權益。這種瞞報的背后原因不僅在于沒有統計手段，更關鍵的是缺乏組織技術，也就是說，職工不能獨立組織起來參與監督、管理和表達，這就是嚴重的社會治理問題。所以，我們在調查中發現，許多中小民營企業盡可能地利用這些技術性問題，降低給職工繳費的比例。同樣，農村新型養老保險在繳費和養老金待遇上的技術性問題，是絕大多數參保人員選擇100元繳費檔的主要原因，而且有不少中青年農民頭一年繳費讓老人享受到基本養老金后第二年就不繳費、不參保了，他們之所以這么做，是因為農村新型養老保險設計讓他們感受不到早繳費、早參保的好處。而且，他們更意識到繳納100元在收益上是最好的，但是100元檔對于養老的作用是非常小的。
當下，不僅農村新型養老保險在制度設計上不能激發人們參保，城鎮職工養老保險的制度設計也存在讓參保人員吃虧的問題。有網民揭發城鎮職工養老金有若干貓膩，如繳費15年拿不回成本，60%的替代率只是平均數等；推遲離退休年齡，增大對老百姓養老金的剝奪等。而不管揭秘科學與否，不管農民選擇社保檔次甚至不連續投保的行為是否理性，如果一個制度無法有效調動人們的行動，我們首先需要質疑的就是這個制度。比如，早在上世紀90年代中期，當時國家推出農村養老保險制度（舊農保），但是由于采用商業保險模式，激發不起農民參保的積極性。這次新農保增大了國家的投入，比如基本養老金由國家承擔，有效地激發起農民的積極性，但是在設計繳費檔次和享受水平上仍不能給予農民長期收益的穩定預期，從而降低了他們投保的熱情。如果一個社會保障制度不能為人們提供長期的可預期獲益和信任，這樣的制度就不可能獲得人們的支持，就有趨向衰敗的危險。
在中國社會、政治和文化背景下，制度建構是自上而下進行的而不是相反，那么其完善只能是在自下而上的博弈中進行的。與制度產生張力的行動，有助于推動制度的改進和完善，但前提是需要一套有效的社會治理機制：它們能反映和表達對象的需求，向上傳遞真實的信息和壓力，倒逼政府作出合理的調整和改革創新。目前制度與行動的缺陷在于：最了解信息的基層政府沒有動力向上傳遞全面信息，更不能反映民眾的需求和不滿；廣大民眾有表達、上傳的強大愿望，但缺乏相應的途徑。上級決策部門往往在沒有強有力的依據，或者說局部依據的前提下，建構所謂合理的政策和制度，其中不免夾帶著部門的“私利”，由此出現上級決策部門認為政策和制度非常合理，基層政府一味地去完成任務而缺乏修正的權力和動力，于是政策到了民眾那里只能是被動接受或者消極抵抗。
農村新型養老保險在農村的實施就是這樣一種狀況：為了讓更多的農村居民參加養老保險，政府將老人享受的基本養老金權利與子女參保行為掛鉤，一些中青年農民為了父母享受基本養老金，不得不選擇了參保，但是他們對繳費參保能為其未來養老帶來好處并不看好，因此他們選擇了100元檔。基層的社保協官員也認為，這種行為是理性的。還有一些農民由于沒有持續繳費的動力，隨時斷繳的行為經常發生。對于一個制度運行來說，出現這樣的一些行為，是很大的威脅，但是基層政府并沒有將這些信息及時向上傳遞，當然，也許它們認為即使反映了，也未必獲得重視。而民眾更沒有機制去反映他們的想法和需求，這就難以有效地促進一項制度的改進和完善。這實際上反映的正是社會治理的缺位問題。
不僅養老保險制度如此，其他社會保障制度也是如此。一項保障制度從抽象的原則規定到具體的技術路徑設計乃至實施，都會影響到參加者的行為，而參加者的行為一方面是對制度的反思性反映，另一方面也是其利益和需求的體現。由此制度與行為就會出現或多或少的張力，合理的邏輯是社會治理走上了前臺。廣義地看，在任何國家，社會治理應該貫穿社會保障制度的建構、技術路徑的設計和具體實施這樣的全過程，從而有可能解決各種失靈和張力問題。正如有學者所強調“普世公共福利的散布和社會民主與勞工運動的興起之間的相應關系”[5]。盡管中國社會保障制度建設似乎與此關系不大，社會問題的倒逼無疑是不可忽視的，但是被動的、缺乏積極的建構性。
由此可見，只有以社會治理的視角去觀照中國的社會保障建設和發展，才可能更好地解釋當前中國社會保障實踐中存在的問題以及可能的解決路徑，即構建強有力的社會治理機制。
社會治理與社會保障的積極建構
從上世紀70年代末期開始，英國等歐洲福利國家出現反對國家主導福利供給的聲浪，新公共管理和新公共服務理論由此被引入社會福利供給領域，出現分權和為使用者賦權的參與式服務。從上世紀80年代開始，法國、英國和德國在福利上將中央權力下放給地方政府，即所謂分權；與此同時，政府也認識到擴大使用者的權利的重要性：“如何確保使用者有發言權，不僅是坐下來開開會而已，而是表達他們的需求，決定哪種水平的服務最符合他們的那些需求，并選定服務應該如何供給，又是由誰來提供？讓使用者涉入決策過程、服務供給，甚至設施和服務的管理，所有這些全都需要仔細思量。”[6]
中國社會保障制度呈現碎片化特點，地方政府有很大的決策權，目前正處于不斷向上級政府集中的過程，這里也存在如何分權和集權的問題，在這方面中國的情況比英國、法國、德國的分權更為復雜，中國的權責更不明晰：在社會保障制度的制定和規劃上地方政府沒有什么權力，都是歸于中央；但是，在落實中地方政府要承擔職責。由于中國政府層級過多，即使在地方政府之間也存在著權責不明，因此經常出現有權的地方政府不需要承擔責任，而沒有權的地方政府（主要是基層政府）則要承擔責任的現象。結果是，不承擔責任而有權的政府，往往不顧具體情況出臺與現實不相吻合的政策和制度規定，給無權有責任的地方政府制造了“落實難題”。而為了執行上級政府制定的政策和制度規定，沒有權的地方政府往往會采用一切手段去運作，以至于經常損害政府與民眾的關系，比如有的地方政府把社會保險繳費與其他政策捆綁使用，扭曲了自愿參保原則和精神；反過來，參保者也會采用一些手段去規避甚至對抗地方政府。這使得一個本來為民造福的制度，卻演變為民眾負擔、官民摩擦，損害社會互信和秩序。因此，如果說歐洲國家的議題是分權的話，那么中國目前在社會保障建設上面臨的主要是責權明晰問題。只有責權明晰的不同級政府，才能更好地參與到社會治理中去，有效推進中國社會保障發展。
如果說分權、權責明晰旨在厘清不同層級政府在社會治理中的關系，那么，為使用者賦權的參與式服務則是厘清政府與民眾的關系。在如何處理好政府與民眾的關系上，中國比歐洲國家更急迫。從社會治理角度去看，中國在社會保障制度建設上雖然也確認多方責任、社會和個人監督參與等，但是在技術落實上缺乏路徑、機制，尤其是缺乏權利和需求表達機制，行政管制色彩濃厚，社會治理幾乎缺席。這種狀況容易導致共識不夠、信任不足、合作缺乏、團結意識差、投機心理強等不利于社會保障制度改革、持續發展的問題；反過來，也說明社會治理已經成為社會保障建設的重大瓶頸。從制度―行動來看，社會治理可以在以下方面進行社會保障建設和實踐：
1.在制度改革上引入社會參與、協商討論（乃至辯論）機制
當前在中國，有兩項社會保障制度改革最具爭議、最缺乏社會共識：一項是國家機關和事業單位養老保障制度改革，另一項是延遲退休年齡。這兩項改革之所以引發那么大爭議，關鍵在于它們觸動了原有的利益格局，特別是作為現有制度受益者的機關事業單位人員，擔心改革會使他們失去原有的利益。而延遲退休年齡則引發另外三種擔憂：一是國家把養老問題轉嫁給民眾；二是既得利益者（特別是有權者）利用退休年齡延遲而更長時間地占據崗位，損害其他人的利益；三是增大年輕人就業困難。當然，任何國家的社會保障制度改革和退休年齡延遲都會引發爭議，問題不在于爭議，而在于爭議解決機制，即讓不同意見者有表達、交流和達成妥協的機制。
首先，政府要向社會充分地釋放改革意圖，增加社會的了解。其次，政府應鼓勵社會提出不同的改革方案，讓不同方案進行辯論、比較，相互取長補短；媒體、民眾皆可通過各種平臺參與討論，使得方案更好地體現民眾的想法和需求。再次，經過全社會辯論而形成的改革方案，還需要經由人大進行辯論，以立法形式確立。“各色各樣的服務使用團體，讓這個議題變成福利辯論中不曾稍歇的焦點。”[7]也就是說，辯論是賦權使用者的重要機制，是社會治理的重要內涵和表現形式之一。要使中國社會保障制度改革獲得更大的社會共識，各種改革方案的比較、辯論以及社會參與等勢難避免，如此才可能化解制度與行動之間的張力。這應該成為中國社會治理的新常態，也是中國社會治理能力和治理體系現代化的內在要求。
2.國家在社會保障制度構建上需要進一步厘清和明確不同層級政府之間以及政府與民眾之間的責權利關系，解決有權無責、有責無權、有利無權無責、無權無責也無利的問題
目前，中國社會保障制度的碎片化是責權利不清的充分體現。由于責權利不清，在社會保障的實際治理過程中產生各種各樣摩擦問題，比如農村流動人口在社會保險轉移接續中，有關管理部門只想到自己的權力和利益，缺乏相應的責任意識，給轉移接續設置了重重難題；而農村流動人口無處申訴，有關責任人和部門又得不到有效的制裁。這反過來大大地降低了農村流動人口在流入地參保的積極性，也降低了他們對社會保障制度的信任。中國社會保障體制的改革方向應該是制度上“去地方化”、行動上“地方化”。所謂制度上“去地方化”，是指不要以縣區、市為社會保障統籌單位，應建立全國性基本社會保障統籌和以省域為補充社會保障統籌的雙層制度，從而減少政府責任主體，強化中央政府和省級政府的責任，達成責權清晰、合理匹配。所謂行動上“地方化”，即中央和省級政府將運作權力和責任應委托給縣市區，服務下沉到鄉鎮、街道乃至村社，各種費用由中央和省級政府承擔，一部分轉移支付，特別針對欠發達地區，中央政府應加大轉移支付力度；另一部分用于向基層政府采用購買服務方式，簽訂合約，建立相應的監管和責任機制。
3.社會保障建設離不開社會、民眾和企業的積極參與和合作
雖然《社會保險法》和其他社會保障政策都將民眾、社會組織納入到治理和運作中，但是正如上文提到的，在實際治理和運行中，社會治理和民眾參與缺乏有效的技術路徑和機制，現有的企業三方談判機制和基層社會自治機制，都不能有效地發揮促進社會保障建設的作用。國家需要專門就企業、社會組織和民眾參與社會保障建設，開展專題研究，將協商民主辯論、互惠共贏機制引進來，真正為民眾賦權，不僅讓他們成為社會保障的消費者和使用者，而且讓他們參與改進社會保障運行機制，增強社會保障與民眾需求的連接。人口流動、社區和村委會行政化、社會組織發育不良、法律不健全等問題，在一定程度上都限制了民眾參與社會保障建設和發展，不能有效地表達他們的社會保障需求并監督、評估社會保障，使他們成為被動的使用者和消費者。一開始不少人對參加社會保障并不積極，尤其在農村和農民工群體當中，不少人對社會保障依然不信任。因此，在政府社會保障部門與民眾之間建立有效的溝通、交流機制，并在基層社會構筑社會保障協會，讓民眾參與協會，以協會的形式實施對社會保障運行（比如繳費、報銷等）的有效監督，使他們意識到社會保障確實能實現社會共濟、濟困解難、共享利益、改善生活質量，才會積極推動社會保障建設和發展。
三、措施建議
建立完善的社會保障經辦管理服務體系，是統籌城鄉社會保障體系建設的重要內容，也是社會保險全覆蓋形勢下，實現更加公平和可持續發展的社會保障的基本要求。為加快我國社會保障經辦管理體系建設，提升社會保障管理服務能力，提出如下措施建議。
（一）整合各級政府和不同部門之間的社保管理服務資源，形成統一經辦格局
理論和實踐都證明，管理服務資源分散，政出多門，多頭管理，是最沒有效率并浪費資源的一種模式。今年初，國務院已經明確了將城鎮居民社會養老保險和新農保合并為城鄉居民基本養老保險，并實現統一經辦和管理。當前，社保管理服務中的資源分散主要體現在城鄉居民基本醫療保險分散在人社部門和衛生計生部門，社會保險費的征繳分散在人社部門和稅務部門，應盡快整合這些經辦管理服務資源，實現統一經辦。
在城鄉居民基本醫療保險經辦方面，要根據國務院機構改革和職能轉變方案，盡快實現三項基本醫療保險的統一管理。《社會保險法》明確規定社會保險行政部門負責整個社會保險（包括醫療保險）的管理。特別是新一輪醫改明確要求加強醫療保險對醫療服務的約束作用、發揮醫療保險在醫改中的基礎性作用。基于上述原因，將現由衛生計生部門管理的新農合劃歸人社部門管理，建立統一的城鄉居民醫保制度，實現城鄉居民醫保管理“七統一”，即政策統一、繳費和待遇標準統一、統籌層次統一、基金統一管理、醫保目錄統一、經辦管理機構統一、醫療服務監管和支付辦法統一。
從我國社保費征繳流程看，參保登記、繳費申報和基數核定全部由社保機構承擔，經核定后由銀行托收，按規定分賬處理（劃分統籌基金和個人賬戶基金）后直接進入社保基金收入專戶。目前辦理社保費代收的商業銀行網點已遍布城鄉。稅務機構征收增加了基金管理環節，拉長了基金管理鏈條，完全沒有必要。另外，稅務代征主要針對正規用人單位，對大多數的中小微企業、個體工商戶和靈活就業人員都是由社保機構征收，稅務代收的險種也主要是職工養老保險和職工醫療保險。隨著參保人群中靈活就業人員、個體參保人數和居民的不斷增加，以及按照社保法規定必須“五險合一”統一征收的要求，稅務征收已經不符合我國社保發展的需要。應盡快明確做出規定，將目前由地方稅務部門征收社保費的業務歸還給社保機構，實現由社保經辦機構統一合并征收。
同時，建議整合高齡津貼、計劃生育獎勵補助、村干部養老保障等社會保障項目，改變多頭管理、重復投入等問題。具體措施，一是將民政部門推動建立的一些地區的高齡津貼等劃歸人社部門管理，并入城鄉居民養老待遇。二是將組織部門、民政部門等管理的村干部、老黨員養老補貼等并入職工養老或城鄉居民養老制度。三是將衛生計生部門管理的計劃生育獎勵補助發放業務交由人社部門經辦，各項養老待遇由社保經辦機構統一發放。同時要梳理針對特定人群發放的各類生活補助，包括社會優撫、被征地人員養老補助、撫恤金、非因工死亡職工遺屬生活困難補助、精減退職回鄉老職工配偶生活困難補助等的經辦業務，使這些管理項目和內容實行集中統一管理。
另外，在社會保險經辦管理體系內部，也要下決心改革經辦體制，整合職能重疊的機構，實現多險合一經辦，再造流程。圍繞陸續出臺的社保重大改革舉措，統一設計經辦規程，以適應社會保障全覆蓋的需要。
（二）夯實基礎，加緊建立覆蓋全民的社會保險登記制度
一是加強社會保障經辦“三化”建設，以參保單位和參保居民對社會保險的管理服務需求為導向，大力推進標準化、信息化、規范化建設，加快制訂實施社保標準，全面推行“網上經辦”，加快發行社會保障卡，盡早實現參保人員人手一卡，并著力拓展應用；二是加強社會保險經辦隊伍建設，以完善崗位規范、嚴格經辦紀律要求、推行文明服務為主要內容推進行風建設，努力實現為廣大參保人員提供精心盡心貼心的服務；三是優化經辦管理服務模式，實現從面向單一人群向城鄉統籌經辦轉變，從專管員制向綜合柜員制轉變，從單一的大廳服務向大廳和網上共同經辦轉變，從服務網點集中在城區向街道、社區、鄉鎮勞動服務平臺下沉轉變，從經辦機構統一經辦向多渠道購買利用社會公共服務轉變，不斷提高經辦服務的可及性和便捷化。
推行“全民參保登記計劃”，對社會保障制度的長期可持續發展，實現社會保障的公平意義重大。通過全民參保登記，可以有效解決當前在城鄉居民養老保險中青壯年參保率低的問題，與強化激勵機制相結合，可以有效解決已經參保的居民繳費選檔低、期限短的問題，是從根本上解決社會保障制度公平性問題的重要舉措。
（三）改革社會保險管理服務體制機制，探索建立適應全覆蓋要求的社會法人治理結構，逐步形成“政府主導、社會和商業機構參與、參保單位和參保人監督”的多元社保服務供給機制
西方公共管理論認為，公眾不斷增長的公共服務需求要求政府在理念、功能和組織體制方面進行改革，打破行政官僚體制，建立以民眾需要為導向和具有服務理念的管理體制。新公共管理的理論主張政府與公民的關系是“顧客導向”型的主客體關系。社會契約理論也認為，公共服務機構隸屬于政府部門，行政色彩濃厚、獨立性差，是服務能力功能不足的重要根源。社保經辦管理應當改變目前在一些地區存在的命令式、管制式做法，確立與公眾溝通式、協商式、治理型管理服務方式，建立一套具有整合能力和迅速回應能力的社會保險經辦管理服務機構。
社會保險制度啟動初期，其經辦管理靠行政手段推動是非常必要的，但是隨著社會保障制度的全民覆蓋，社會保險機構管理服務供需矛盾的加大，尤其是國家在大力加強公共服務型政府時期，僅靠行政手段是不能滿足公眾對社會保險公共服務的要求，必須引入公共服務治理機制和服務方式。在機制上，應當改變完全靠政府機構提供服務模式，引入民營服務和市場競爭機制、公眾參與的治理機制。在組織體系上，建立扁平化的經辦管理組織機構體系。為了實現我國社會保障經辦管理法人治理結構的目標，要根據社保管理服務內在規律，界定社會保險的服務項目，鼓勵具備條件的社會組織和公眾參與部分社會保險經辦。具體細化社會保險經辦業務，劃分出哪些業務的服務項目必須由經辦機構本身提供，哪些是可以委托外包的服務項目及采用社會化、市場化提供的服務項目，以便更好地利用社會資源，提高機構工作效率和能力，防止經辦機構的無序擴張和臃腫。實現部分服務外包，引入社會治理和公眾參與，參保人可以有更多的選擇，就像商業銀行或商業保險公司的經辦模式，群眾可以就近選擇服務好的網點。
在依托社會組織，部分社會保險經辦業務外包方面，有些地方已經進行了有益的探索：湖北省對農村基層的社會保險業務交由鄉鎮政府實行購買服務、經營。從2005年開始改革鄉鎮事業單位，按照“政府主導、財政保障，市場導向、平等競爭、合同管理、民主監督”的原則，將包括社會保障在內的部分業務外包給民間組織，建立了“以錢養事”的管理服務新機制。重慶市利用遍布城鄉的商業保險機構網絡，探索商業保險參與農村社會保障的經辦管理。經過幾年的實踐，已經構建起了商業保險機構為主經辦農村社會保障的工作體系，探索了多層次經辦農村社會保障體系的又一途徑。江蘇省江陰市自2006年以來，也實施了委托商業保險公司參與新農合的經辦管理工作。這些實踐探索，為我國建立“政府主導、社會參與、公眾監督”的社會保險經辦管理新型法人治理結構奠定了基礎，應在總結各地經驗基礎上，結合事業單位機構改革，逐步實現社會保險經辦管理的法人治理結構。
（四）加快推進“金保工程”二期建設，盡快實現參保人人手一卡，社保卡“一卡多用、全國通用”目標，為經辦提供便捷高效安全的技術手段
信息技術的發展和互聯網的普遍應用，將會徹底顛覆傳統的社會保險經辦管理模式。應主動適應，積極應對新技術帶來的管理服務變革。當前，要以社保卡和“電子社保”為載體，綜合、廣泛集成各類應用模塊，加快推進電子社保。應制定社保卡應用指標體系規范，建立“電子社保”服務基本標準，建設全民參保登記系統和全國個人權益記錄網上查詢服務系統，以及跨省異地就醫結算、異地養老金管理系統。要建設實施社會保險經辦管理的“四位一體”體系，既社會保險信息交換和共享平臺、養老保險權益保障和異地就醫管理服務平臺、參保繳費和待遇享受監控平臺及管理服務人員教育培訓平臺。建立“三個機制”，既社會保險基金風險多方共擔機制、基本醫療保險的供需雙方談判機制和社會機構參與社會保險管理的多渠道社會保險服務提供機制。這些平臺和機制的建立，可以從根本上解決長期以來社會保險經辦機構人手少、事務多、經費緊、監督難的問題。
（五）加快制定和實施社保管理標準化，實現精確管理
[關鍵詞]社會政策 合作治理 農村養老保險政策
[中圖分類號]D035；C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－7326(2010)10－0074－08
西方發達國家的治理經驗證明，成熟穩定的社會保險制度是促進市場經濟有序運行的重要配套措施，因為公民需要憑借一道社會防線抵御市場經濟的波動和不確定性帶來的社會風險。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，在農村地區逐步建立和完善養老保障制度顯得愈加重要，因為建立和完善這項制度不僅有助于保持農村地區的社會穩定，還可以為統籌城鄉協調發展和促進內需奠定堅實的社會基礎。2009年10月，全國有10％的縣(市、區)開展了試點工作。
目前，包括廣州市在內的各個試點城市在推行農村養老保險政策的過程中圍繞覆蓋的強度和進度表現出了明顯的差異，這些差異實際上代表了政策執行效果的差異。但是，學術界還沒有把研究的重心轉移到解釋這種差異上來，多數研究仍然在論述政策的重要性、細化政策的方案和實施機制。鑒于這項社會政策的重要性，我們有必要基于“合作治理”這一新的理論框架，來探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，通過開展這項研究有助于打開社會政策的執行過程這個“黑箱”，解釋影響農村養老保險政策執行效果的因素，揭示各個參與主體執行這項社會政策的意愿和能力，從而為改善政策執行的效果提供客觀依據。
一、研究問題的提出和理論回顧
(一)研究問題的提出
按照“統籌城鄉、體系統一、無縫銜接”的理念，廣州市已經初步構建起了較為完善的由城鎮企業職工基本養老保險、農轉居人員基本養老保險、城鎮老年居民養老保險、被征地農民養老保險和農村社會養老保險政策構成的制度體系。從2001年開始，廣州市率先試行農轉居人員養老保險制度，并于2006年7月全面鋪開農轉居人員基本養老保險工作，在2003年試行被征地農民養老保險的基礎上，又于2008年4月實施了被征地農民的養老保險政策。2008年10月開始實施城鎮老年居民養老保險政策，11月又實施了農村社會養老保險政策。總體來看，養老保險制度的覆蓋面已經實現了由城鎮向農村延伸、由城鎮企業職工向城鎮居民和農村農民延伸，初步建立起了覆蓋城鄉全體居民的社會養老保障制度，正式邁人了全民享受社會保障的新時代。
在社會科學研究中，“差異”的出現往往預示著研究機會，因為“差異”的背后往往蘊藏著需要解釋的原因。通過調研廣州市執行農村養老保險政策的過程和效果，筆者發現了差異，具體體現在作為兩個調研對象的縣級市設置的覆蓋進度和覆蓋強度具有差異，作為5個調研對象的鎮，街和9個行政村的覆蓋進度具有差異，另外，9個行政村的覆蓋強度也具有差異。在覆蓋進度方面。截止到2010年6月底，進度最慢的行政村覆蓋了12％的政策對象，進度最快的則覆蓋了將近45％的政策對象。這些差異直接體現了農村養老保險政策的執行效果，因為筆者假定覆蓋的進度在論文中代表著政策執行的效果。因此，筆者有必要解釋導致這些差異的原因。筆者認為，在探究影響農村養老保險政策的執行效果時，需要在宏觀上考慮到這項政策屬于社會政策范疇，以及這項政策的執行涉及到多個行為主體，因此，需要通過引入新的理論框架來解釋現實中存在的差異。
(二)理論回顧
農村養老保險政策是農村社會保障制度的一個重要組成部分，關于農村養老保險政策執行效果的研究是一個交叉領域的研究問題，涉及到政策執行模式和農村社會保障政策兩個研究領域，筆者將圍繞研究問題對相關理論進行回顧。
1、關于政策執行模式的研究。在相當長的一段時期內，政策科學被認為是研究政策制定的學科，政策執行并沒有引起應有的重視，這使得政策執行成為了一個被遺漏的環節。到20世紀70年代，這一狀況才逐漸得到改觀，政策分析家們在肯定政策執行對于達成既定政策目標起重要作用的前提下，提出了各種研究政策執行的模式，拓展了政策科學的研究范圍，并逐漸形成了三種政策執行模式，豐富了政策科學的理論內容。
自上而下(top-down)的政策執行模式是巴瑞特和福吉對20世紀70年代初到70年代末這一時期關于政策執行研究的概括，該模式的代表人物包括J?普雷斯曼和A?威爾達夫斯基。自上而下的政策執行模式意味著政策執行的效果是由政府機構的高層人物決定的，而在科層制中處于中低等級的官僚只是執行決策罷了。很顯然，自上而下的研究模式適用于研究由“高層”頒布、目標明確、追求時效的政策，這種政策執行模式體現了公共管理的主體對“單一中心”的追求。
自下而上(bottom-up)的政策執行模式為政策執行研究的第二代學者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策執行模式以組織中的個體(即參與政策過程的所有行為主體)作為分析對象，將政策鏈條中較低和最低等級的行為主體當作政策執行的基礎。在該模式看來，政策不是由法令和規則控制的，而是組織成員之間討價還價的過程。因此，政策的執行應該反映下級官員的想法和意見，至少應該在行為模式上反映下級官員的想法。自下而上的政策執行模式彌補了自上而下模式的不足，體現了博弈思維，不再把政策執行理解成“單邊”行為，更加注重分析中低等級政策執行主體的行為。
第三代政策執行研究者運用的是整合型政策執行模式，薩巴蒂爾等人的政策變遷和學習模式均可歸入此類。整合型政策執行模式認為，政策的執行效果是由多級執行主體的決策結果交互影響而形成的。政策執行過程不僅貫穿著上下級之間的控制與互動，還包含著政策體系內其他政策主體的影響。第三代政策執行模式的突破在于引入了政策體系的外部主體，反映了一種突破官僚制的思維。
2、關于我國農村社會保障制度的目標模式的研究。由于我國的農村社會保障制度仍然處于探索階段，最終的目標模式還沒有統一，因此，對我國農村社會保障制度的目標模式和具體推行方式的研究仍在進行中，這也構成了本文的實踐背景。
在農村社會保障制度的目標模式的選擇上，學者們普遍認為應該根據中國農村的現狀，真正建立起適合國情的切實可行的農村社會保障模式。但近10年來，學界對于我國到底應該選用何種模式，觀點并不一致。劉漢屏等提出，我國的農村社會保障制度的設計應當遵循“根據區域差異和農村勞動力分布狀況，分層分類解決農村勞動力的養老問題”的基本思路，并據此提出了以分層分類的模式建立農村社 會保障體系的基本思路和配套措施。張俊良認為，目前我國農村社會保障體制正處于由傳統型向現代型轉變的過渡時期，存在著制度上的單一性和初級性以及社會化程度低、社會保障水平低等突出問題。因此，進一步完善農村社會保障制度的基本方向是：基本社會保障與多種社會保障并存，社會保障水平的公平性與差別性并存，不斷提高社會保障的社會化程度和總體水平。李迎生認為，我國農村社會保險政策改革的目標應當是借鑒國際農村社會保障政策的一般經驗，根據我國建立社會主義市場經濟體制的需要，以及體現社會公正的要求，以滿足農民老年基本生活需求為目的，在全國范圍內形成以社會保障為核心的，輔之以家庭保障、社區互助等傳統保障方式的，與其他從業者養老政策相整合的新型的社會保障制度，使老年農民能夠和城市從業者一樣享受平等的社會保障待遇。
在推行農村社會保障制度的具體方式上，學術界的對策比較豐富。袁春瑛等認為，在目前我國的社會經濟條件下，應該多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統的家庭社會保障功能得以發揮，并在此基礎上立足各地的實際分類推進農村社會養老保險，將家庭養老、土地保障與社會養老三者結合起來，是今后相當長的時間內解決農民養老問題的一種理性選擇。楊復興主張以家庭保障為主，以家庭為主線，建立農民個人養老賬戶制度和縱向分散風險的養老保險制度，形成一種內源式生長，逐步向外擴展的中國特色的農村社會保障制度。盧海元認為應該實行“實物換保障”的方式，即根據不同的對象，以特定的方式將其擁有的農產品、土地和股權等實物轉換為保險費，分別設計現實可行的社會保障方案：對年輕農民實行“產品換保障”，對年老的農民和被征地農民實行“土地換保障”，對進城民工實行“產品換保障+土地換保障”的“雙軌制”，對鄉鎮企業職工實行“股權換保障+產品換保障+土地換保障”。在城鎮化進程中，就建立能夠同時將非農化職工和農民都納入到社會保障體系的可行性操作方案而言，“實物換保障”不失為一種較好的選擇。總體來看，學者們的分歧集中在兩個層面：一是在政策覆蓋的強度上要不要體現出差異性，二是在政策執行的具體方式上要不要體現出差異性。這些文獻帶給我們的最大啟示是，農村養老保險政策是一個復雜的系統，需要尊重相關政策執行主體不一致的利益和多元化的需求，這也預示著不能依靠通過“單一中心”追求政策執行的效果。
綜上所述，現有文獻還沒有植入到農村養老保險政策的執行過程中探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，更沒有通過構建分析影響這項社會政策執行效果的理論框架，也未配以實證檢驗。因此，在回顧相關理論研究的基礎上構建一個分析影響社會政策執行效果的理論框架，并以廣州市農村養老保險政策的執行作為“數據”檢驗所構建的理論分析框架，進而探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，不僅能夠解決一個現實的政策執行問題，而且可以完善社會政策執行的理論體系。
二、理論框架和研究假設
本文力圖構建一個具有較強解釋力的理論框架，來解釋影響農村養老保險政策執行效果的因素，并理解政策執行的過程，這一理論框架將扎根于具體的理論和實踐背景。本文將在實踐背景基礎上圍繞所要構建的理論框架評估相關理論。社會政策的“多中心”特性是理論框架的實踐基礎，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思維模式，社會政策執行過程中的合作治理理論這一理論框架是對上述三種理論的整合與超越。
(一)社會政策的“多中心”特性
隨著改革開放的不斷深入，提供社會主義福利政策(讓廣大人民群眾共享發展的成果)，發展社會主義市場經濟和社會主義民主政治已經逐漸成為知識社群的共識。雖然不同的學者為社會政策下了各自的定義，但是社會政策比較固定的內涵是容易歸納的，即政府為了擔負為公民提供社會福利而制定和實施的公共政策。社會政策的特征在于其基本指向是公民，執行過程涉及多個行為主體。
通過對政策執行相關文獻的考察可以發現，關于政策執行模式的現有研究并沒有擺脫“單中心”特性。從政策執行的效果來看，在“單中心”的政策執行模式下，由于整個過程是根據政策執行的責任主體的角色和利益進行的，因而在政策執行對象看來非常復雜的政策執行效果被簡化為簡單的物化指標，其豐富的內容被“抽象”掉了，容易發生變異。從實踐來看，屬于社會政策范疇的養老保險政策的執行是一個非常復雜的系統，涉及到多個利益主體，這些主體無法按照“單中心”秩序的要求行事。必然存在著沖突。因此，出于減少社會成本的考慮，需要喚醒和維持這些行動主體的合作意識，促使這些主體圍繞社會政策的執行自我組織起來，通過積極參與降低社會成本。相比之下，將“多中心”模式用于分析社會政策不僅具有思維上的優勢，而且具有現實的經濟基礎。從經濟基礎來看，信息不對稱問題和委托一成本極大地提高了“單中心”模式的社會政策執行成本，而且，公民對包括養老保險在內的社會政策的需求并不是固定的和一致的，因此，單靠某個政策執行主體的努力無法滿足復雜的社會政策需求，即使付出了高昂的代價。所以，賦予相關主體以自和參與權，反而能夠發揮各個主體比較優勢，從而以更低的社會成本執行社會政策。
基于上述分析筆者可以發現，以農村養老保險政策為代表的社會政策具有“多中心”特性：一是社會政策的執行涉及到多個行為主體，以廣州市農村養老保險政策為例，涉及到市、區／縣級市、鎮／街三級政府或機構，行政村這一自治組織，以及村民共5個行為主體，每一個行為主體的意愿和能力都會影響政策執行的效果；二是交易成本高，由于以農村養老保險政策為例的社會政策涉及多個行為主體，無法采取強制性的行政措施，因為如果采取行政措施會削弱社會政策執行的效果，增加社會政策執行的社會成本。因此，以農村養老保險政策為代表的社會政策實際上適用于“多中心”的政策執行模式，因為政策實踐領域的不同從根本上決定了政策執行模式的適用性，這符合辯證唯物主義的認識論和方法論。筆者認為，社會政策的“多中心”特性提醒我們需要進一步引入兩個主題：一是分析政策執行主體行為的工具，二是整體上的思維模式。
(二)理解社會政策執行主體行為的“意愿一能力”分析框架
理性選擇理論認為，決定一個組織或個體行為的兩個基本變量是行為能力和行為意愿，簡稱為“意愿一能力”。從思維模式來看，這是一個非常簡便的分析框架，但從操作層面來看，這是一個難以操作化的分析框架。由于學術界對于這一分析框架的基本分析對象是政府，因此，在剖析這一分析框架時。我們有必要在社會政策的語境下對其內涵進行界定。相對于能力而言，測度一個組織或個體的意愿更為復雜。原因在于能力更多地是一種“可能性”，我們容易對其進行操作化，至少可以找到替代性測量指標，但是對于意愿而言，我們需要排除很多表象因素來把握行動主體的內心動機，因此，通過進行各種比較來測度意愿往往是一個比較現實的選擇。在比較政治學的話語體系中，阿爾蒙德等學者對政府能力進行了具體化理解，認為政府能力是指設立行政部門和政府行政結構，并使它們擁有制定和執行政策、 特別是維護公共秩序和維護合法性的能力。
由于影響農村養老保險政策執行效果的因素是復雜的，涉及到多個行為主體，而且，多個行為主體之間的行為不是孤立和靜止的，而是相互影響的，它們之間的影響關系并不是線性的。因此，孤立地、靜止地運用“意愿一能力”這一分析框架分析單一行為主體的政策行為需要冒很大的風險以及具備嚴格的約束條件。例如，我們需要把其他行為主體的行為變化給所要分析的行為主體帶來的影響作控制處理，于是，一個不可避免的悖論就出現了：如果不考慮其他主體行為帶來的影響，分析結果肯定不客觀、不準確；如果控制其他行為主體的行為變化給所要分析的主體帶來的影響，往往又不具有現實性。因此，從定量分析的標準來看，“意愿一能力”這一分析框架又是一個非常粗糙的分析框架，因為它屏蔽了許多變量，以犧牲分析結果的嚴謹性和誤差的擴大換取到了分析過程的簡便。更為重要的是，“意愿一能力”這一分析框架比較適用于“單中心”的情境，即圍繞分析能夠決定政策執行效果的單個行為主體的政策行為來解釋和預測政策執行的過程和效果。
由于我們需要研究的問題涉及到多個行為主體，因此，我們需要考慮每一個行為主體的意愿和能力以及對社會政策執行效果的影響及其程度。因為簡單地運用“意愿一能力”這一分析框架與“單中心”的特性更為匹配，而社會政策具有“多中心”的特性，決定了我們需要整合“意愿一能力”這一分析框架與合作治理理論。
(三)合作治理理論的引入
學術界認為，合作治理就是政府、市場和第三部門等多個行為主體相互合作、分享治理機會、共同處理公共事務以實現公共利益的過程。合作治理的價值預設和實踐機理主要包括以下四個方面：第一，行動主體的多元化，政府并非單一的治理主體；第二，關系的依賴性，各個治理主體處于一個相互依賴的環境，沒有哪個主體擁有足夠的資源和能力可以獨自處理公共事務；第三，行動的自組織化，相對于政府的實質理性和市場的程序理性而言，合作治理的行動機制是以第三種類型的理性――反思的理性為基礎，在談判和反思的過程中設置目標，借助談判和協商達成共識、建立互信、實現合作，在“正和博弈”中求得共贏；第四，結構的網絡化，在合作治理中，多元化的治理主體面對共同的問題，依靠彼此的優勢和資源，通過對話樹立共同目標，增進理解和相互信任，就共同關心的問題采取集體行動，從而最終建立一種共同承擔風險和責任的治理網絡。
但是，合作治理理論面臨著來自實踐的巨大挑戰。首先，在公民還具備“理性”人特性的情況下，“搭便車”現象事實上是無法避免的；其次，完全平等的主體通過自覺而達成協議的交易成本是非常高昂的，它難以在有限的時間內處理不確定的公共事務。因此，需要形成和維持一個公共權威。實際上，一些公共物品的供給并不是完全在“社區”內部生產的，即許多任務的“完整性”非常差，單個治理主體無法完全把握公共產品的全部生產過程和效果，而是需要與其他主體開展合作，因此，這是一種全新層次的合作治理模式，也是本文理論建構的目標。
通過綜合分析和比較上述三種理論，筆者認為單憑哪一種理論都不能完全解釋社會政策的執行過程和效果，任何一種理論都不具有完全的適用性，如果不考慮理論的適用環境而盲目地運用某一種理論都會給公共利益帶來損失。筆者認為，除了在靜態環境下的替代情況中存在著適用合作治理理論的機會，在涉及多個主體共同提供公共產品的“生產線”上同樣存在著適用合作治理理論的機會，這一假設將在下文加以檢驗。
(四)研究假設
本文力圖構建的“社會政策執行過程中的合作治理理論”的研究哲學是實證分析，即在把握上述相關理論的基礎上，基于對實踐的觀察和歸納構建出理論，以解釋社會政策執行的效果。在廣州市農村社會養老保險政策的執行過程中，納入本文研究視野的是縣級市政府、鎮／街、行政村和居民四個層次的行動主體。其中，縣級市政府包括其所屬的專項工作部門，鎮／街一級行政組織也安排了專項工作部門執行這一社會政策，行政村則主要由村委會主任和專干負責執行這一社會政策，居民是分散的治理主體。基于對廣州農村養老保險政策的實踐考察和相關理論的評估，本文提出的核心研究假設是：治理主體的意愿和能力會對政策執行的效果產生顯著的影響。本文的兩個次研究假設是：第一，治理主體的“能力”對政策效果的影響要大于“意愿”的影響；第二，行政村和村民對政策執行效果的影響更為突出。
三、研究設計
本文采取的是多案例研究方法，數據的類型是定性和定量數據的結合。具體的數據收集方法是，通過對多案例中的政策執行的行為主體進行結構式深入訪談獲取定性數據，通過分析相關文件、報告和報表獲取定量數據。訪談的結構圍繞行為主體參與執行廣州市農村養老保險政策的“意愿”和“能力”展開，通過將訪談對象的話語內容進行對比分析和交叉驗證可以保證本文的效度和信度。鑒于本文的研究對象是廣州市農村社會養老保險制度的執行效果，廣州市有7個區／縣級市(白云、蘿崗、南沙、番禺、花都、增城和從化)還有農村建制，基于對規模效應的考慮，筆者選取了增城和從化兩個縣級市的5個鎮／街作為調研對象，原因是這兩個縣級市的農村人口多，有利于開展集中調研。其中，在增城調研了4個鎮／街，這4個鎮，街的經濟條件有較大差別，政策執行的效果也有較大差別；在從化調研了1個鎮，作為增城的參照組，這個鎮的經濟處于從化市的中等水平，由于調研比較充分，可較好地反映從化的整體情況。在行政村一級，本文選擇的樣本有9個，分別隸屬于上述5個鎮／街。
從2009年11月至12月，筆者開展了深入訪談和數據收集工作。深入訪談的對象是2個縣級市的農村保險辦公室的負責人和專干，5個鎮(街)的分管農村養老保險政策執行工作的領導和專項工作機構的工作人員，9個行政村的村委會9位主任和10位專干，以及部分居民代表。本文的因變量是作為研究樣本的2個縣級市的5個鎮(街)的9個行政村推行農村養老保險政策的政策效果，這里的政策效果指的是完成覆蓋進度的比率。自變量是5個鎮(街)和9個行政村及其村民三個治理主體的“意愿”和“能力”，共計6個變量。因變量的取值是實際完成覆蓋任務的百分比，覆蓋任務是指覆蓋適齡群體的百分比。例如，在2009年，廣州市要求完成的任務是覆蓋25％的適齡群體，假如某個行政村在2009年完成的覆蓋任務是25％，則表明其覆蓋任務的完成率是100％，而100％的完成率則取值為10。關于因變量的編碼處理結果是，9個行政村2009年覆蓋任務的完成率(政策執行效果)的最大值是10，最小值是2.5，這表明兩個行政村的覆蓋任務完成率分別是100％和25％。自變量的取值則是根據筆者在深入訪談中的感知進行判斷，采取的計分方法是1-5級里克特量表，為正向賦值方法，1代表最弱，5代表最強。例如，在能力方面，通過測量行政村的財力、人力和辦公設施對其能力進行賦值；在意愿方面，通過觀察、了解和比較行政村的村委會主任和專干的工作方式和認識對其意愿進行賦值。描述性分析的結 果報告見表1。
四、假設檢驗、研究結論和政策建議
(一)假設檢驗和研究結論
1、相關分析。本文運用的是Spss統計分析軟件，進行相關分析的目的是檢驗本文的核心研究假設和次一級研究假設，具體方法是以因變量作為基準，將自變量與因變量進行相關分析。考慮到2個縣級市的“意愿”差別不大，因此就排除了縣級市的“意愿”和“能力”這2個變量。分析結果見表2。
通過觀察相關分析的結果可以發現，行政村的“能力”和居民的“能力”與政策執行的效果之間具有正的相關性，而且，居民的“能力”相對于村的“能力”而言，其相關程度更高，影響更為顯著。總體來看，各個變量與政策執行的效果之間均呈正相關關系。雖然有的相關關系沒有通過顯著性檢驗，但是考慮到樣本的數量少于30個，因此，筆者對于顯著性可以不作硬性要求。與常識和假設不一致的是，鎮／街的“意愿”與執行效果呈負相關，筆者的理解是，鎮的作用相對于其他政策執行主體對政策執行的影響比較弱。
2、回歸分析。進行回歸分析的目的是在相關分析的基礎上進一步界定影響廣州農村養老保險政策執行效果的因素。回歸分析的結果如下：回歸方程的R方的值是0.564，比較理想：ANONA值是0.020，同樣比較理想；借助逐步回歸法構建的模型的系數報告見表3。
通過觀察模型的系數可以發現，只有居民的“能力”這一個變量通過了顯著性檢驗。另外。行政村的“能力”這一變量的B值是.484，Sig值是.060。考慮到在樣本數量非常小的情況下，綜合觀察定量分析結果可以認為本文的研究假設基本上得到了證實，即多個治理主體的“意愿”和“能力”與政策執行效果是相關的。尤其值得指出的是，越是靠近政策執行效果的治理主體，其重要性越是明顯；相比較于治理主體的“能力”及執行效果的相關程度更突出。
(二)政策建議
首先，需要進一步強化各個治理主體的合作治理。需要從國家治理的宏觀層面來審視農村養老保險政策的執行問題，因為國家的治理重心正在轉移到構建和諧社會方面。縣級市的合作貢獻是把握好政策執行的進度，設計合理的配套標準和政策標準，為基層治理主體提供政策資源。鎮／街的貢獻是提供配套的政策資源，激勵好行政村干部，強化居民的“意愿”，做好政策執行過程的管理。行政村的貢獻是強化居民的“意愿”，選擇合理的政策標準，提供合理的政策配套。居民的貢獻是表達對政策的接受和評價，反映政策的執行效果。
從2006年開始，中國保監會在償付能力監管和市場行為監管的基礎上將公司治理監管納入監管體系，這標志著我國目前已基本確立了以償付能力、市場行為公司和治理結構為核心的保險監管體系。保險公司治理的監管推動了保險公司治理工作的展開，保險公司治理已成為保險公司經營管理的重要組成部分。保險公司負債治理的主體是投保人，但被保險人缺乏信息和保險的專業知識，通常會把部分負債治理權委托給政府（比如保險會和財政部等政府部門），于是政府就成為被保險人的人。因此，政府干預成為保險公司治理的重要特征，保險公司的負債治理也就更特殊。由于保險公司負債的主要成分是責任準備金，所以責任準備金評估是保險公司負債治理的重要內容。
二、責任準備金評估與保險公司治理的特殊性
保險公司治理的特殊性包括治理目標的特殊性、經營的特殊性和治理原則原則的特殊性。下面從這三個角度探討責任準備金評估與保險公司治理目標特殊性之間的關系。
（一）責任準備金評估與保險公司治理目標的特殊性 一般上市公司通常強調以股東利益至上，關注股東利益最大化。由于債權人具有較大的治理權，這些公司面臨的主要治理問題是股東和高管層之間的沖突或大股東和小股東之間的問題。對于股份制保險公司而言，被保險人希望保險公司審慎經營穩而保障未來的索賠責任的履行，而股東則傾向利用保險資金進行高風險投資活動獲得高回報率，兩者目標之間存在著明顯的利益沖突，又由于被保險人與保險公司之間存在嚴重的信息不對稱，所以保證被保險人的利益成為保險公司治理的重要特殊目標。因此，保險公司既要保證股東的利益又要保障被保險人的利益。于是保險公司面臨的主要治理問題有：一是股東與高管層之間的沖突；二是股東與被保險人之間的沖突。
責任準備金計提根本目標是保證對被保險人賠付責任的履行。然而，責任準備金存在不確定性，在這種情況下，被保險人希望多提責任準備金以實現自己的利益，這就會降低股東的回報率，而股東則希望公允評估或少提責任準備金。這樣，責任準備金評估就成為股東與被保險人之間利益沖突的焦點。因此，需要通過公司治理來協調責任準備金的評估。
（二）責任準備金評估與保險公司治理經營的特殊性 保險公司經營的特殊性包括高財務杠桿、債權人的高度分散性、保險合同的高度復雜性和專業性。與一般公司相比，保險公司的財務杠桿較大，以我國已上市的三大保險公司（包括人保、太保和人壽）為例，三家公司在2011年的資產負債率平均水平比國內一般上市公司的平均負債率高42.27%，這表明股東與被保險人之間利益沖突更嚴重。在解決股東與被保險人之間的問題時，債權人的高度分散會產生嚴重的“搭便車問題”（從上述三家公司的情況來看，保險客戶超過千萬）；而保險合同的高度復雜性和專業性，會造成股東與被保險人之間的信息不對稱度較高。這些嚴重問題的存在說明，被保險人難以依靠自己的力量來解決他與股東之間的嚴重利益沖突。于是，鑒于被保險人在與股東博弈過程中處于非常弱勢的地位，政府就自然成為被保險人利益的人。因此，政府干預是保險公司治理的重要特征。
從責任準備金評估的角度來看，政府干預責任準備金評估的具體方式是，代表政府的保險監管部門制定一套關于責任準備金評估制度，并通過償付能力最低要求，強制保險公司更謹慎的評估責任準備金。鑒于上述問題的嚴重性，在通用會計目的下，會計準則的制定部門（如財政部）也會對責任準備金的評估提出一定的謹慎性要求（如要求在評估責任準備金時考慮風險邊際），但是由于在通用會計目的下，會計準則的制定部門主要代表了股東的利益，因此要求的謹慎程度低于保險監管部門的要求。
（三）責任準備金評估與保險公司治理原則的特殊性 OECD于1999年了針對一般上市公司的《公司治理結構指引》，在2005年又了針對保險公司的《保險公司治理結構指引》。從這兩個文件的內容來看，后一個文件的包羅面明顯寬于前者。其中最重要的不同是強調了精算制度和內控制度，而精算制度是保險公司獨有的重要制度。精算制度涉及的主要內容是責任準備金的評估和保險產品定價。
三、公司治理與責任準備金評估過程的內部控制
（一）建立責任準備金評估的數據與資料基礎 主要涉及數據和資料的分類標準，數據和資料的核算口徑、數據和資料的記錄、數據和資料的調整、與數據和資料相關的崗位設置、數據和資料的信息系統對接和溝通。
（二）識別責任準備金評估過程中的重要顯著風險 主要涉及五種重要風險，即數據的準確性和完整性、準備金評估假設和方法的合理性、計算誤差、評估結果與管理層最佳估計之間的差異程度和責任準備金信息披露的合規性。
（三）評估并采取適當的控制措施 針對第二個環節發現的重要風險，在風險評估后采取以下措施來控制這些風險：（1）調整和糾錯數據；（2）聘請同行對準備金評估假設和方法的合理性進行評價；（3）對計算結果進行回顧；（4）管理層重新評價自己的最佳估計值并查找差異產生的原因（4）調整信息披露政策以滿足合規性要求。
（四）評估與檢驗責任準備金評估內部控制的有效性，并報露其最終相關信息 （1）從公司治理的角度來看，上述責任準備金評估過程內部控制是否有效主要決定于三個層次的權利和責任的配置。這三個層次包括崗位層次、部門層次以及高管層次。（2）從崗位層次來看，根據已有的研究成果，責任準備金評估過程內部控制的四個環節都應有關鍵崗位開放和權利開放，否則權利和責任匹配的不合適會導致使責任責任準備金評估過程的內控過程形同虛設。從我國目前的保險公司內控制度來看，精算責任人有評估責任準備金和向董事會報告評估結果的責任，同時具有拒絕簽字和向保監會報告異議的權利。因此，目前我國保險公司內控制度在關鍵崗位層次上并不是很匹配，這將導致對精算責任人的激勵有所不足，并可能引發嚴重的逆向選擇和道德風險問題。（3）從部門層次和高管層次來看，責任準備金的評估過程中面臨的治理問題是，這些部門和高管層的權利和責任如何配置。按照我國保監會的《保險公司非壽險業務準備金基礎數據、評估與核算內部控制規范》的規定，精算部門負責責任準備金的評估；財務部門應及時準確提供費用等財務方面的基礎數據，參與準備金評估有關的重大會計政策、會計估計的確定，參與準備金評估流程及內控的設計；承保、理賠、再保、信息、投資等有關部門的責任是，積極配合準備金評估與核算職能部門的工作，及時準確提供準備金評估所需的數據和資料，并對可能影響準備金評估結果的業務流程變化情況及時通報相關部門；負責稽核監督的部門的責任是，加強準備金基礎數據、評估與核算內部控制工作流程的監控和審計，對于發現并查實的違規行為，應協同相關部門及時向合規部門和合規負責人進行通報。可見，目前我國保險公司責任準備金評估內控制度在部門層次上責任配置較完善，涉及所有保險公司的重要部門，但缺乏權利配置的具體規定。
根據上述文件的規定，在高管層次上，非壽險業務準備金基礎數據、評估與核算管理工作由保險公司董事會或同等權力機構承擔最終責任。保險公司法定代表人對準備金會計信息的真實性負責，但沒有匹配相應的權利（如保險公司法定代表人追究準備金會計信息提供部門失職責任的權利），并缺乏負責結構的規定（如什么崗位和部門向保險公司法定代表人負責）。準備金基礎數據真實性以及對準備金評估與核算內部控制制度的設計、實施、維護與監控由保險公司總經理負責。從該規定可知，目前的制度對最終責任和權利的配置比較匹配，但對保險公司法定代表人和總經理卻缺乏權利配置的具體規定。
四、保險公司治理對責任準備金評估的影響
（一）公司治理環境角度 我國保險公司責任準備金評估目前面臨的主要問題是，我國經濟體系具有“新興加轉軌”的特征，在這一特征背景下，我國保險公司治理的典型特征是政府干預、法規體系不完善以及內部人控制。在如此治理環境中，保險公司完善治理機制的意愿不強，保險公司治理轉型只能靠政府推動，保險公司治理轉型具有典型的路徑依賴特征。這就造成我國保險公司治理仍處于“行政型治理為主，經濟型治理為輔”階段。根據保險公司治理轉型階段的特殊性，盡管政府干預可能會產生積極的作用，但是在法規體系不完善和內部人控制的條件下，按照本人已有的研究結論，保險公司會對負債結構選擇適應性安排，因為保險公司預期到，即使出問題被發現處罰也不嚴重，所以體現在責任準備金評估方面的問題就是保險公司隨意低估責任準備金。按照本人和其他學者的觀點，對于一般企業，穩健的會計會將降低股權融資成本，而由于法規體系的不完善，保險公司幾乎不會破產，因此破產成本很低，對股權融資成本影響很小，這就導致股東不關注責任準備金穩健性。
（二）股權治理角度 目前我國保險公司的股權比較集中，主要掌握在少數幾個股東手中，而且控股股東的性質多為國有。在2011年，在前述三家公司中，除了平安，其他兩家公司前五大股東持股比例超過57%而且具有國有控股性質。因此，在這種機制下，責任準備金評估過程缺乏外部股東的制衡作用。
（三）董事會治理角度 目前我國保監會出臺了關于保險公司獨立董事制度的相關文件，對保險公司獨立董事制度的要求高于國內一般上市公司。但是，謝曉霞和李進（2009）的研究表明，獨立董事與保險公司的業績無關，因此獨立董事也就不會影響責任準備金評估過程。
（四）經理層激勵機制角度 目前我國保險公司職業經理人的平均薪酬為609萬元，遠遠高于一般上市公司職業經理人的平均薪酬。產生這一現象的原因在于保險公司普遍存在預算松弛問題。基于本人和其他學者的研究結論，預算松弛在我國本質上是問題。根據這一觀點，在不完善的經理層的激勵機制條件下，我國保險公司的經理層有強烈的動機操縱預算過程，而操縱預算目標的重要手段就是調整責任準備金從而降低預算要求。
（五）機構投資者治理角度 基于已有的研究成果，機構投資者通過參與公司治理可以抑制公司控股東掏空行為。然而，由于我國上市保險公司只有6家，并且保險公司具有高度專業性的特殊性，目前機構投資者主動參與我國保險公司治理的情況比較少而且興趣較小，因此，在責任準備金評估過程中，機構投資者治理機制還沒有發揮作用。
（六）經理人才市場機制角度 我國保險經理人才比較匱乏，董事長的變更比例比一般上市公司低近25個百分點，而總經理幾乎沒有發生更替現象。因此，人才市場的聲譽機制對責任準備金評估的影響很小。
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【關鍵詞】 新國十條 保險行業 監管
一、“新國十條”概述
2006年國務院頒布了《國務院關于保險業改革發展的若干意見》的8年之后，2014年又頒布了《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》，從政策的變化中可以看出我國保險業的發展變化。在“新國十條”中，國務院對于我國保險行業的發展做出了清晰的評價以及對未來保險行業的發展提出了新的思路，指出了我國保險行業的總體發展目標。到2020年，我國的保險行業要基本建成能夠覆蓋全民的保險體系，保險產品能夠做到對居民的保障基本全面，保險發揮的功能基本完善，同時保險企業自身要做到安全穩健、誠信規范經營。在保險服務行業，能夠具備較強的服務能力、創新能力，同時還要具有國際視野，注重國際發展，努力建成與我國經濟社會發展相適應的保險行業、保險機構。并且保險還應成為我國無論是居民、企業還是政府進行風險規避、財富管理的重要工具和基本手段，成為政府進行社會管理、居民福利分配的另一重要手段和有效工具。同時“保險深度（保費收入/國內生產總值）要達到5%，保險密度（保費收入/總人口）達到3500元/人。保險的社會“穩定器”和經濟“助推器”作用得到有效發揮。”
二、“新國十條”給保險行業帶來的重大發展契機
1、保險行業的行業地位與形象通過“新國十條”得到提高與改善
隨著“新國十條”的出臺，保險行業的健康發展以及未來的發展方向、發展規劃已經不再僅僅是行業中某一個保險公司或者保險行業的事情，而是上升到了國家戰略的層面，上升為了國家的“意志”，保險行業在“新國十條”中被明確提出要“把發展現代保險服務業放在經濟社會工作整體布局中統籌考慮”。這樣一個對保險行業評價如此之高的“新國十條”的出臺，必然能夠改變民眾對于以往“保險騙子”的印象，一定程度上消除民眾心中“一人干保險，全家不要臉”的看法，可以極大程度的提高保險行業的地位。同時，“新國十條”的出臺給保險行業帶來了極好的外部宏觀環境，使得保險行業有更大的發展空間存在。作為身處保險行業中的保險公司應該抓住這一契機，大力發展保險業務，并且要適當的拓寬業務范圍。
2、拓寬了保險行業的業務領域
在“新國十條”中，明確的提出要建成民生保障網、發揮保險的風險管理功能、完善社會治理結構、經濟補償制度等方面的內容。具體來看，首先，支持商業保險機構參與到健康服務業務的產業鏈整合當中，“鼓勵保險公司大力開發各類醫療、疾病保險和失能收入損失保險等商業健康保險產品，并與基本醫療保險相銜接。發展商業性長期護理保險。提供與商業健康保險產品相結合的疾病預防、健康維護、慢性病管理等健康管理服務。支持保險機構參與健康服務業產業鏈整合，探索運用股權投資、戰略合作等方式，設立醫療機構和參與公立醫院改制。”由于我國以前的醫療服務行業是屬于國營性質，很多醫院都是屬于公立醫院，我國在對公立醫院進行不斷的改革尤其是多元化改革，所以鼓勵保險行業企業進入到醫療健康服務行業中，一方面是由于未來的發展大趨勢必然是民眾的醫療服務需求大大增加，另一方面則是未來保險與醫療服務、健康行業的有機結合。然后，建立財政支持之下的巨災保險制度，通過財政向保險公司支付服務費來為民眾提供巨災保險的方式。
還有就是在國家現在大力關注的“三農”方面，農業是我國多年以來的發展的弱項，由于改革開放時的優先發展工業、先富帶動后富政策，農業為我國經濟的發展付出了許多。但是，隨著我國的改革開放逐步深入，農業的發展相對于工業落后較多，農民的收入也較低，并由此帶來了較高的貧富差距。所以，我國要引導保險業向“三農”方向發展，讓農民在未來不再只是“靠天吃飯”，在天氣不好的年份也會由于保險的存在不致于餓肚子。擴寬保險業的業務領域，也就是一方面國家鼓勵了保險行業的創新，不僅僅是已有領域的產品創新，更重要的是向以前未曾接觸過的領域發展，向以前不敢進入的領域發展。未來的保險必將是個性化的，是“私人訂制”的，每一份保險只為每一位特殊的對象而設計。
所以，在“新國十條”對保險拓寬業務領域方面，保險公司應該抓住機會，積極走進一些以前因為政策或者是利潤而不敢涉足的領域，積極發揮自身的創新能力，并在發展業務的過程中建立起行業信譽，培養客戶忠誠度。在發展的同時也要注意自身對風險的控制。
3、深化了保險行業的改革開放程度
在“新國十條”中，反復提到創新以及國際化的問題。我國政府鼓勵保險行業的創新，既要創新性的運用保險經濟制度也要創新性的開發其未來的產品，創造出適合時展需要的產品。要深化保險行業的改革開放程度：首先是從創新方面進行改革，不僅僅是產品方面，還有健全保險公司的治理以及發揮保險公司的作用在風險事前防范方面，等等。然后是對制度方面的改革。以前我國的金融行業由于具有政府機構的屬性，所附加的社會化職能過多，所以經營等各個方面都是完全受到國家政策規定的。在我國加入WTO后，我國的保險行業才逐漸向著市場化方向發展。深化保險行業的改革開放，一方面我國的保險行業自身要深化改革開放在國內市場積極與國外保險機構進行競爭;另一方面，我國的保險業也要積極的走出國門，積極的在國外市場上拓展業務，與國外保險機構進行競爭，并且在積極的競爭中不斷學習，提高自身的治理、風控等各方面水平。
深化改革開放，在“新國十條”，政府鼓勵保險行業走出去。一方面是地理上的走出去――國際化的走出去，走出國門，向著世界發展。另一方面就是行業上的走出去，保險公司可以同過股權投資或者戰略投資的方式進入健康行業或者是養老服務行業等等。
三、保險公司如何抓住機會進行發展
1、創新是關鍵
創新不僅僅是技術或者是管理方面的創新，而且是各個方面都需要創新。一方面可通過對保險機制的創新性運用來提供一些新型的公共產品提供方式，比如可以通過政府向保險機構支付費用購買保險公司服務然后再在公共服務的領域對社會公民進行投放，還可以通過鼓勵保險機構通過引進股權投資者或者是戰略投資者的方式或者作為股權投資者、戰略投資者等方式參與到未來的安保業務中去。另一方面，創新性地運用責任保險機制。要通過發揮責任保險機制的作用來化解矛盾糾紛。市場為主的運作，政府為輔的引導，還有通過立法來進行的責任保險的發展模式，可以以此為基礎把一些引起社會廣泛關注但又容易存在責任糾紛的事情納入責任保險制度中，通過充分發揮責任保險的功能，充分發揮責任保險的事前發現功能、事中風險控制以及事后的責任處理等功能。
2、完善商業保險，貼近大眾保險需求
在“新國十條”中，有重要的一點是“構筑保險民生保障網，完善多層次社會保障體系”。就是說在未來國家對保險的發展目標是要建成以商業保險為支柱，創新性的養老保險為輔結合多樣化發展的醫療保險。商業保險必然是保險市場的主力軍，要在發展中逐漸成為個人和家庭商業保障計劃的主要承擔者，要充分發揮商業保險對國家養老保險以及醫療保險的輔助作用，完善我國的保險體系。所以對于商業保險公司而言，完善公司德爾商業保險，并且不斷的完善保險公司的商業保險種類，使商業保險可以不斷的完善、更加的貼近大眾日常生活的需要。
3、加強保險公司的治理，強化風險意識
在“新國十條”中還提到保險應“發揮風險管理功能，完善社會治理體系”：一方面是 “完善保險經濟補償機制，提高災害救助困難度”，首先是提升居民的保險意識的問題，要提高居民利用保險進行風險規避的作用;要通過積極發展企業財產保險、工程保險、車輛保險等等措施來降低整個社會的風險;對保險公司的規范，公司要通過發揮保險費率杠桿性的機制，強化事前的風險防范措施，減少事故的發生。在現當下，市場環境越來越復雜，變化越來越快，保險公司要在未來發展良好，就必須完善自身的內在治理機制，加強保險公司的治理。同時，未來的金融市場，誰能夠對風險控制的好，誰就是王者。所以，“新國十條”也十分提倡強化保險公司內部治理，強化事前風險防范的情況下，保險公司更加應該加強自身建設，發揮自身對風險控制的特長，加強公司的風險控制能力。要通過發揮保險費率的杠桿性特點，減輕自身所面臨的風險。加強信息通道的建設，減輕保險公司在保險市場上面臨的風險不對稱問題，加強風險的事前控制。對于保險公司的事后監督機制也要加強建設，保證賠付的合理性等。
四、結論
2006年隨著“國十條”的頒布，我國的保險行業走入了一個蓬勃發展的階段。從國家統計局的網站數據可以看到，我國保險行業的保費收入在2004年的時候為4318億元，2005年為4932已，2006年5640億，2006年“國十條”出臺，到2007年，我國保險行業的保費收入為7036億。保費收入的增長率在2006年“國十條”出臺之前穩定在14%左右，但是到2007年一躍增加到20%左右，所以，從數據可以看出，2006年的“國十條”為我國保險行業的發展帶來了一個春天。2014年，“新國十條”的出臺對保險行業的影響如何現在我們還無法用數據進行說明。但是，從“新國十條”對保險行業大大利好的內容以及2006年“國十條”對保險行業的發展影響可以合理的預測：在“新國十條”的影響下，我國的保險行業必將迎來又一個快速健康成長的“春天”。
【參考文獻】
[1] 國務院：國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見[S].2014.
新“國十條”強調發揮責任保險化解矛盾糾紛的功能作用，將商業保險機制各個重點行業的方式和途徑正在被積極探索。保險業應當認真研究社會風險管理的現狀與需求，政府的職責邊界在哪里，保險業能夠承接的區域是什么。近年來，有關電梯事故屢屢發生，經媒體報道后，在社會上引發很多關注和爭議。根據這一風險保障需要，保險公司可在深入研究了電梯事故的特性（涉及主體多、責任難以認定、損失情況復雜）基礎上，針對傳統電梯安全責任險存在的諸多不足，建議政府相關部門以電梯維保和檢驗工作為改革的重點和突破口，建立電梯安全責任保險制度，并且在統頒條款基礎上積極改進，開發了新的條款，把被受害人群涵蓋至操作人員和維保工人，保險責任擴展至自然災害，賠償項目延伸至急救費用、精神損害賠償等項目，在保險產品設計上充分體現輕責任劃分和認定，重補償額度和范圍這一經濟補償思路，關注社會熱點，爭取良好的社會效益。
二、利用現代保險制度，開展管理制度創新
國家治理方式的轉型中，要求加強改革的協同性，改變原來部門“單打獨斗”的思維定式，用一種整體合作的態度，實現一舉多得的效用。而利用現代保險制度，開展管理制度創新，無疑是破解改革難題的重要模式。醫患糾紛問題就是一個長期困擾社會的問題，醫責險一直以來發展遲滯的主要原因，在于保險公司與醫療機構之間信息不對稱、醫責險專業性強且經驗積累不足、責任認定耗時耗力、醫療機構存在一定的逆選擇風險、保險賠付額被認為相對偏低等，導致醫療機構參保率過低，保險大數法則和規模效應難以發揮。實踐表明，單一手段不足以化解醫患矛盾，政府綜合治理與市場化補償機制兩種力量結合起來方能顯效。財產保險公司應積極探索醫責險業務，積極探索院內調解、人民調解、司法調解與醫療風險分擔機制相銜接的醫療糾紛預防處理體系，通過“政府搭臺、各方參與、全省統保、市場運作，專業調解、調賠結合、調援結合”的模式，將醫患矛盾從“院內”轉移到“院外”，采取“政府推動、市場運作、各方參與、專業調解”的運行模式，通過制度創新，探索醫責險發展新思路。
三、提升社會風險管理水平，擴大社會風險管理服務領域
從未來發展的大趨勢看，保險經營將從產品時代逐步過渡到解決方案時代。保險業要以更廣的視野，從社會管理的角度，從與各項改革任務互動的角度，去觀察改革發展和社會進步需求，并提出基于保險參與的一攬子解決方案，在實現各項改革任務的同時發展保險業。以海南互聯網農業休閑小鎮建設為例，作為海南“互聯網+農業”戰略的一部分，將以現代農業建設為依托，以鎮為中心，以鎮帶村、村鎮融合，拓展“互聯網+金融+全媒體+文化+旅游”等服務，搭建互聯網平臺，結合物聯網、農業示范基地、休閑農業等特色，打造互聯網農業小鎮。政府希望隨著“互聯網農業小鎮”的建設推進，不僅僅是簡單地將互聯網和三農兩者相疊加，而是希望能夠實現深度的產業融合，使網絡金融、農技農資、代購代銷代辦服務、現代物流等能夠逐步進村入戶，貫穿農業生產、經營、管理以及服務全產業鏈。根據以上案例，財產保險公司可積極探索以下業務：針對小鎮建設中各參與主體的融資質押及擔保需求，與銀行等金融機構合作，提供信貸保證保險、農業保險成本保單、農機綜合保險、農資質量保證保險等；結合不同小鎮的功能定位，提供賽事綜合責任保險、農產品食用安全責任險；結全小鎮居民及游客的需要，提供農居財產綜合保險、游客個人意外及三者責任險等，產品全部在網上投保平臺上線，只需掃描二維碼，通過網上支付即可完成投保手續。通過探索以上業務的積極建設，打造面向農村保險市場的平臺建設。
四、思考和建議
1.目前保險公司對市場缺乏深入細致的研究，對真實需求不甚了解，相關產品不夠豐富，難以適應經濟社會發展的實際需要，參與社會管理的業務還只是零星和小范圍的，監管機構應加大改革創新力度，推動重點業務領域發展。建議監管機構牽頭，根據政策導向，緊扣全省發展的重點，積極組織研討，鼓勵和引導保險機構根據省情，開發具有地方特色的險種，推動保險業積極參與地方社會經濟發展。
