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第1篇

市場(chǎng)

行政部門的核心能力在于專業(yè)化，即能不能以精簡(jiǎn)的專業(yè)隊(duì)伍提供包括咨詢?cè)趦?nèi)的一流服務(wù)，而市場(chǎng)是檢驗(yàn)和衡量一家公司行政部門的專業(yè)水平的最終標(biāo)準(zhǔn)。譬如說(shuō)，人力資源部，可不可以與IBM等國(guó)際跨國(guó)公司或聯(lián)想等國(guó)內(nèi)領(lǐng)先企業(yè)的人力資源機(jī)構(gòu)比較一下？

公司

任何部門存在的價(jià)值和理由，是對(duì)公司的生存與發(fā)展具有貢獻(xiàn)。公司價(jià)值創(chuàng)造的核心流程環(huán)節(jié)包括研發(fā)、制造、銷售和安裝服務(wù)等，相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)部門擔(dān)負(fù)明確的增值責(zé)任，其貢獻(xiàn)清晰可見。輔助流程為核心流程運(yùn)行提供必需的資源支持，與此對(duì)應(yīng)的行政部門的貢獻(xiàn)即體現(xiàn)在資源提供能力和表現(xiàn)（數(shù)量、質(zhì)量等）上。

業(yè)務(wù)部門

行政部門直接支持并間接透過(guò)業(yè)務(wù)部門的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，因此業(yè)務(wù)部門最有資格和權(quán)力來(lái)評(píng)價(jià)行政部門的貢獻(xiàn)。譬如人力資源部是不是為各類業(yè)務(wù)人員組織了有效的培訓(xùn)？是不是及時(shí)招聘甄選到合適的業(yè)務(wù)人員？是不是設(shè)計(jì)了合理的績(jī)效管理制度并指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門實(shí)施？

員工

第2篇

關(guān)鍵詞 高職院校；行政部門；績(jī)效管理；平衡計(jì)分卡；利益相關(guān)者

中圖分類號(hào) G717 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2014）08-0061-04

伴隨著我國(guó)高等教育的大眾化，高職院校之間的競(jìng)爭(zhēng)也日趨白熱化，生源競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)聲譽(yù)和畢業(yè)生市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提高，以及社會(huì)資源的獲取都對(duì)高職院校行政部門的管理能力和管理水平提出更高要求。如何優(yōu)化資源配置，合理設(shè)計(jì)內(nèi)部管理流程，提高管理效率和效能，從簡(jiǎn)單的粗放型管理向可控的精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，是高職院校管理者亟待解決的難題。

一、平衡計(jì)分卡在高職行政部門績(jī)效管理中運(yùn)用的可行性分析

卡拉普（Kaplan）和諾頓（Norton）在1992年首次提出平衡計(jì)分卡的概念。他們認(rèn)為，管理是一個(gè)復(fù)雜性的活動(dòng)，要求管理者從財(cái)務(wù)層面、客戶層面、內(nèi)部層面、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度考核組織的業(yè)績(jī)。平衡計(jì)分卡不是上述四個(gè)維度的簡(jiǎn)單相加，而是體現(xiàn)這四個(gè)方面的內(nèi)在因果邏輯關(guān)系以及一系列相互作用與聯(lián)系的目標(biāo)和方法。

自平衡計(jì)分卡理論創(chuàng)立以來(lái)，一方面，由于反映了組織內(nèi)部流程、客戶層面如何更好地轉(zhuǎn)換為企業(yè)的價(jià)值，有效地彌補(bǔ)傳統(tǒng)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的不足；另一方面，又強(qiáng)調(diào)了學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)的重要性，為組織的持久發(fā)展形成激勵(lì)導(dǎo)向和制度保障，因此迅速在全球范圍內(nèi)得到廣泛的接受與認(rèn)同。雖然平衡計(jì)分卡創(chuàng)建的初衷是為了改進(jìn)以財(cái)務(wù)指標(biāo)為最高層面的私人企業(yè)績(jī)效管理系統(tǒng)，但卡拉普（Kaplan）和諾頓（Norton）也認(rèn)為，平衡計(jì)分卡注重各個(gè)層面的內(nèi)在邏輯和平衡，可以用明確的指標(biāo)體現(xiàn)組織的使命，從而引導(dǎo)具體行為。非營(yíng)利性組織由于其自身性質(zhì)，必須將使命和顧客層面取代財(cái)務(wù)層面而成為平衡計(jì)分卡的頂端，通過(guò)整體績(jī)效設(shè)計(jì)，真正將組織的目標(biāo)和使命落實(shí)到具體的行動(dòng)中，改變財(cái)務(wù)指標(biāo)的支配地位，有利于使命的達(dá)成，從這種角度來(lái)看，平衡計(jì)分卡用在改善政府及非營(yíng)利性組織的管理效果會(huì)更好[1][2]。

正因如此，平衡計(jì)分卡理念和方法在政府部門及非營(yíng)利性組織得到廣泛應(yīng)用，在這一過(guò)程中一些新的研究成果不斷涌現(xiàn)。最具代表性的是保羅?尼文，基于平衡計(jì)分卡的原始模型提出了非營(yíng)利性組織平衡計(jì)分卡的改進(jìn)模型[3]，如圖1所示。

在國(guó)內(nèi)，方正邦和孫一平根據(jù)組織性質(zhì)和功能不同，總結(jié)區(qū)分了私人企業(yè)和非營(yíng)利性組織在平衡計(jì)分卡模型之間的不同[4]，如圖2所示。

其中，使命是組織存在的核心，也是其存在的價(jià)值，而使命要轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)，需要各個(gè)層面的具體指標(biāo)、行動(dòng)方案有機(jī)組織、互相協(xié)調(diào)，架構(gòu)出實(shí)現(xiàn)組織使命的戰(zhàn)略地圖。伴隨著平衡計(jì)分卡在公共管理領(lǐng)域相關(guān)研究成果的不斷涌現(xiàn)，在實(shí)踐中也得到廣泛的應(yīng)用，如美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)主管協(xié)會(huì)就是最早采用平衡計(jì)分卡的公共部門之一，正如同卡普蘭所指出的，平衡計(jì)分卡使得使命、愿景、戰(zhàn)略和日常運(yùn)作之間的差距得以縮短。

在傳統(tǒng)高職院校的績(jī)效管理中，往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)教師個(gè)人的績(jī)效考核，而忽視行政部門考核的重要性。有些高職院校即使存在相關(guān)的考核制度，也往往是簡(jiǎn)單的職能部門定性主觀評(píng)分，最終結(jié)果也沒有被有效地利用，而無(wú)法達(dá)到考核的真正目的。因此，高職院校作為非盈利組織中的一種，在實(shí)施績(jī)效管理、提高管理效能的過(guò)程中，結(jié)合自身特點(diǎn)，引入平衡計(jì)分卡無(wú)疑是一個(gè)很好的嘗試。

二、高職行政部門績(jī)效管理的新視角――關(guān)注利益相關(guān)者群體

從非盈利組織平衡計(jì)分卡框架圖（圖2）中可以發(fā)現(xiàn)，利益相關(guān)者層面位于僅次于使命的第二層級(jí)，是實(shí)現(xiàn)平衡計(jì)分卡考核目標(biāo)、聯(lián)系其他維度的關(guān)鍵性因素。利益相關(guān)者理論認(rèn)為，組織應(yīng)當(dāng)綜合平衡各個(gè)方面股東、債權(quán)人、雇員、消費(fèi)者、政府部門、本地社區(qū)、媒體等利益相關(guān)群體的利益，這些利益相關(guān)者與組織的生存發(fā)展密切相關(guān)。

（一）高職院校行政部門利益相關(guān)者的界定

就國(guó)內(nèi)普通公辦高職院校而言，可以從內(nèi)外兩個(gè)維度來(lái)審視利益相關(guān)群體。從學(xué)校外部而言，首先政府作為最大的投入方，財(cái)政撥款維系著學(xué)校的生存和發(fā)展，在這種體制下，政府包括其相關(guān)職能部門對(duì)高職教育、高職院校的導(dǎo)向性要求，就必須在考核中得到體現(xiàn)。其次，企業(yè)是學(xué)校“產(chǎn)品”――學(xué)生的接受者，關(guān)注他們的需求動(dòng)態(tài)，明確樹立“培養(yǎng)的學(xué)生是否具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力是檢驗(yàn)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量最好的標(biāo)準(zhǔn)”的觀念，培養(yǎng)符合企業(yè)實(shí)際需求、招之能用的人才，才能實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)高等技術(shù)應(yīng)用型專門人才的組織使命。最后，包括媒體、校友、本地社區(qū)等其他利息相關(guān)群體。社會(huì)聲譽(yù)、辦學(xué)知名度、校友認(rèn)可度都關(guān)系著學(xué)校能否持續(xù)健康發(fā)展，離不開這些群體的支持，這就需要在高職院校行政部門考核中有針對(duì)性地設(shè)置相關(guān)指標(biāo)。

從學(xué)校內(nèi)部而言，首先，學(xué)生是學(xué)校教育服務(wù)的“顧客”，學(xué)校所有的工作都應(yīng)以保障學(xué)生利益，促進(jìn)其成長(zhǎng)成才為出發(fā)點(diǎn)。其次，教師群體是高職院校中最寶貴的“資產(chǎn)”，服務(wù)教師群體，及時(shí)了解他們的需求，為他們的職業(yè)生涯發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)后勤服務(wù)保障，營(yíng)造良好的教學(xué)科研氛圍，通過(guò)全校行政部門的努力，最終讓他們對(duì)學(xué)校有認(rèn)同感和歸屬感。再次，行政部門和各二級(jí)學(xué)院（系）的需求，良好的溝通往往能提升學(xué)校整體管理效能，反之則會(huì)降低效率，浪費(fèi)資源，特別是橫向溝通中最容易暴露問題，部門之間遇事相互推諉、相互指責(zé)。通過(guò)合理設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，關(guān)注他們的需求，形成暢通的溝通機(jī)制，消除壁壘。最后，行政部門內(nèi)部員工的利益訴求，他們作為部門工作的直接參與者，其個(gè)人績(jī)效將直接影響到整個(gè)部門的績(jī)效，對(duì)于他們的需求將主要通過(guò)“學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”這個(gè)層面進(jìn)行綜合考察。

（二）利益相關(guān)者對(duì)高職院校行政部門績(jī)效管理的影響分析

關(guān)注利益相關(guān)者的需求，不僅能明確落實(shí)學(xué)校辦學(xué)定位和目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校使命，而且能使平衡計(jì)分卡考核指標(biāo)的分解有針對(duì)性，也更加全面。

首先，綜合考慮來(lái)自學(xué)校內(nèi)外利益相關(guān)者的需求，打破傳統(tǒng)單一考核主體、簡(jiǎn)單考核維度的局限性，以多個(gè)層次的期望角度來(lái)設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)校使命。

其次，充分了解利益相關(guān)者的訴求，將這些需求和要求作為高職院校行政部門工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，能有效避免工作目標(biāo)不清晰、考核主體不明確的弊端，同時(shí)能切實(shí)提高行政部門的服務(wù)意識(shí)和團(tuán)結(jié)合作精神，從而提高整體管理效能，提升教職工和學(xué)生的滿意度。

再次，通過(guò)整合不同利益相關(guān)者需求，特別是內(nèi)部利益相關(guān)者的需求，不僅能有效加強(qiáng)各行政部門之間的溝通，落實(shí)分解完成學(xué)校整體指標(biāo)任務(wù)，而且更能提升內(nèi)部員工的滿意度，提高他們的工作目標(biāo)性和積極性，促進(jìn)整個(gè)部門的績(jī)效。

最后，高職院校各個(gè)行政部門任務(wù)使命不同，利益相關(guān)者群體也各有差異，在制定考核指標(biāo)時(shí)應(yīng)充分考慮這些差異，既要制定行政部門考核中的共性指標(biāo)，又要充分考慮利益相關(guān)者群體的差異性來(lái)制定特性指標(biāo)，盡量爭(zhēng)取做到全面、客觀。

（三）平衡計(jì)分卡在高職行政部門管理中的實(shí)踐

本文以國(guó)內(nèi)某高職院校人事部門為例，基于利益相關(guān)者的視角，依據(jù)平衡計(jì)分卡的相關(guān)原理，將該校人事部門的使命分解于具體的考核指標(biāo)中，以平衡計(jì)分卡的四個(gè)層面作為考核的維度，為部門改進(jìn)績(jī)效，提供依據(jù)。

在具體操作時(shí)，第一步，明確在某一個(gè)考核周期內(nèi)該高職院校人事部門的利益相關(guān)群體和重點(diǎn)任務(wù)。例如，在某一年度內(nèi)人事部門的重點(diǎn)任務(wù)是“進(jìn)一步推進(jìn)‘雙師型’教師隊(duì)伍建設(shè)。繼續(xù)加大師資引進(jìn)和培養(yǎng)力度，尤其是學(xué)科帶頭人的引進(jìn)和國(guó)際化師資的培訓(xùn)，境外培訓(xùn)人數(shù)比某年有所提高，力爭(zhēng)逐年遞增，完成以全員崗位聘任為核心的人事崗位制度改革。完善與落實(shí)教職工考核評(píng)價(jià)方法，進(jìn)一步增強(qiáng)評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性、時(shí)效性和規(guī)范性。”依據(jù)這個(gè)中心任務(wù)，確定利益相關(guān)者，包括學(xué)校整體利益、上級(jí)主管部門、教師群體、本部門員工、二級(jí)學(xué)院（系）和平行行政部門。

第二步，考核指標(biāo)和考核主體的確定。運(yùn)用平衡計(jì)分卡相關(guān)理論，將高職人事部門的考核分解為財(cái)務(wù)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、利益相關(guān)者四個(gè)層面，并分別轉(zhuǎn)化，構(gòu)建細(xì)化的績(jī)效考核指標(biāo)體系，分別由不同考核主體來(lái)完成考核。具體的考核維度、考核主體和考核指標(biāo)，見表1。

行政部門層面的四個(gè)考核維度來(lái)源于學(xué)校重點(diǎn)任務(wù)的分解，具體的考核指標(biāo)依據(jù)重點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行定性和定量設(shè)置。在四個(gè)層面的考核中，外部利益者層面的考核主體相對(duì)復(fù)雜，包括教師代表、二級(jí)學(xué)院（系）、其他平行行政部門、上級(jí)主管部門等部門外部利益相關(guān)者參與；內(nèi)部主要由校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、教師代表完成考核；學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面由本部門的員工擔(dān)任考核主體；財(cái)務(wù)層面由財(cái)務(wù)部門作為考核主體，同時(shí)要事先征求專家、校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、教師代表的意見設(shè)置不同的權(quán)重，進(jìn)行加權(quán)計(jì)算。

第三步，考評(píng)結(jié)果的反饋和確認(rèn)。對(duì)高職行政部門績(jī)效考核的目的是為了總結(jié)優(yōu)勢(shì)、改進(jìn)不足，提升學(xué)校整體辦學(xué)績(jī)效。為此，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)及時(shí)根據(jù)績(jī)效考核的結(jié)果和行政部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行有效溝通，肯定優(yōu)勢(shì)、指出不足，提出針對(duì)性的改進(jìn)建議，尋找解決方案。同時(shí)，將考核結(jié)果經(jīng)公示后在內(nèi)網(wǎng)進(jìn)行公布，作為各類評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、干部提拔任用的重要依據(jù)，也為下一個(gè)考核周期的工作目標(biāo)確定和分解提供重要的參考意見。

總之，以利益相關(guān)者為視角的平衡計(jì)分卡可以為高職院校行政部門績(jī)效考核提供一個(gè)有益的新思路。

（寧波城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院2012年學(xué)校改革與發(fā)展專項(xiàng)研究課題《高職院校行政部門管理績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)研究》，主持人：趙怡）

參考文獻(xiàn)：

[1]Silk.Automating the balance scored[J].Management accounting， 1998.

[2]Robert Kaplan and David Norton.The balanced scored as a strategic management system [J].Harvard Business Review，1996（1）.

[3]保羅?尼文.政府及非營(yíng)利組織平衡計(jì)分卡[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

[4]方正邦，孫一平.公共部門平衡計(jì)分卡研究[J].中國(guó)人才，2008（5）：28-32.

Study on the Application of Balanced Scorecard in the Performance Management of Administrative Departments of Higher Vocational Education

――Based on the Perspective of Stakeholders

ZHAO Yi

（Ningbo City Vocational and Technical College， Ningbo Zhejiang 315100， China）

第3篇

［關(guān)鍵詞］基層行政部門 管理 現(xiàn)狀 發(fā)展趨勢(shì) 途徑

［中圖分類號(hào)］D63［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1009-5349（2011）06－0122－01

一、基層行政部門管理的現(xiàn)狀

（一）管理的價(jià)值和管理的目標(biāo)

管理的價(jià)值是指管理活動(dòng)對(duì)人的需要滿足及其發(fā)展的趨同性。管理的目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)管理價(jià)值所確定的管理規(guī)劃。管理的目標(biāo)包括短期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)，同時(shí)確定實(shí)施的方法、手段、指標(biāo)和時(shí)限。基層行政管理部門的管理價(jià)值及目標(biāo)的表現(xiàn)是：第一，管理手段的強(qiáng)制性。第二，管理力量的單一性。第三，管理方向的單向性。第四，管理目標(biāo)的惟一性。

（二）管理的內(nèi)容和管理的規(guī)制

管理的內(nèi)容是安排和完成各項(xiàng)工作。管理的規(guī)制是依據(jù)政策、法律，制定相應(yīng)的規(guī)章、制度對(duì)各個(gè)部門的行政活動(dòng)進(jìn)行限制、監(jiān)管和激勵(lì)的行為。目前社會(huì)的轉(zhuǎn)型，管理的規(guī)則沒有進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，導(dǎo)致硬任務(wù)與軟手段的矛盾日益突出，基層部門的工作陷入困境。以縣鄉(xiāng)為主的財(cái)政投入格局導(dǎo)致基層行政部門的工作運(yùn)行缺少資金；綜合治理機(jī)制不健全，相關(guān)部門責(zé)任不明確，多部門共同實(shí)施行政規(guī)制，缺乏協(xié)調(diào)，多元的規(guī)制政策不能形成有效的合力，造成各行政規(guī)制部門的政策效應(yīng)相互抵消、相互沖突，規(guī)制政策效應(yīng)弱化，甚至無(wú)效。[1]最近幾年，相關(guān)部門在改善管理內(nèi)容和規(guī)制上進(jìn)行了新改革，完善了行政審批的程序，增強(qiáng)了工作的公開性，提升了管理的服務(wù)水平，增強(qiáng)了與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)等。

（三）管理的構(gòu)架和管理體制

管理的構(gòu)架是管理的層次和分級(jí)。基層行政部門管理的構(gòu)架：鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府負(fù)總責(zé)，鄉(xiāng)黨委、政府下設(shè)行政辦公室。行政管理體制是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式。管理的構(gòu)架和管理體制還有問題和不足，主要是：行政管理體制還沒有改變高度集權(quán)，還沒有確立多元化的公共管理理念；還沒有改變以鄉(xiāng)包攬的運(yùn)行模式，還沒確立以村為主的管理理念；還沒有搭建基層群眾自治基本框架，還沒有改變把群眾僅僅看作管理對(duì)象的理念；還沒有改變集中突擊式的管理模式，還沒有完全建立經(jīng)常性的工作體制。

（四）管理的機(jī)制和管理的實(shí)施

管理的機(jī)制是指行政管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的相關(guān)機(jī)理。行政管理的機(jī)制本質(zhì)上是行政管理部門管理系統(tǒng)之間的內(nèi)在聯(lián)系、功能及運(yùn)行原理，是決定行政部門管理功效的核心問題。在完善鄉(xiāng)村管理機(jī)制上還有待完善和提高。第一，統(tǒng)籌解決問題的宏觀決策機(jī)制還不夠健全。第二，綜合治理機(jī)制還沒完全理順。第三，利益導(dǎo)向機(jī)制不完善。政府利用自己特有的權(quán)利采取一定的激勵(lì)手段來(lái)滿足人們的需要，誘發(fā)人們的行為動(dòng)機(jī)，匡正人們的不良行為，使人們追求的目標(biāo)與整個(gè)社會(huì)發(fā)展的總趨勢(shì)相一致。[2]第四，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制有待完善。第五，優(yōu)質(zhì)服務(wù)機(jī)制需繼續(xù)完善。第六，依法管理機(jī)制還有待提高。第七，宣傳教育、引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制待完善。第八，經(jīng)常性工作機(jī)制待完善。

二、發(fā)展趨勢(shì)及途徑

（一）基層行政部門管理的走勢(shì)

對(duì)于我國(guó)大部分鄉(xiāng)村而言，管理的走向趨勢(shì)是：全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)管理工作思路和方法的轉(zhuǎn)變。要堅(jiān)持以人為本的管理理念，充分尊重和保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，關(guān)注人的價(jià)值自由、幸福指數(shù)是行政管理的終極目標(biāo)；轉(zhuǎn)變管理服務(wù)方式，在工作思路、工作目標(biāo)、工作方法、工作手段、工作標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的變化趨勢(shì)；強(qiáng)化公共管理，構(gòu)建政府、社會(huì)、自治組織、公民參與的管理體系；堅(jiān)持“村為主”，村級(jí)是行政管理實(shí)施的基礎(chǔ)和保證。要切實(shí)加強(qiáng)村組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移、管理關(guān)口前移。

（二）基層行政部門管理途徑的探尋

管理的途徑是中國(guó)特色的統(tǒng)籌管理之路。1.確立發(fā)展的管理理念，緊緊抓住各種影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，不斷完善和優(yōu)化管理，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。為管理提供良好內(nèi)部、外部環(huán)境。2.綜合運(yùn)用依法管理、村民自治、政策推動(dòng)、綜合治理，構(gòu)建鄉(xiāng)村行政管理基本構(gòu)架。3.全面加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，在農(nóng)村全面推行村民自治，努力構(gòu)建行政管理職能與群眾自治互補(bǔ)的管理新格局。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)基層行政部門管理是國(guó)家行政管理的重要組成部分，與社會(huì)管理和群眾自我管理有著直接的聯(lián)系。要將行政、社會(huì)、公共資源等組合在一起，并最終形成有價(jià)值有效率的管理主體，充分發(fā)揮鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各機(jī)關(guān)的職能，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，即：大力發(fā)展民間組織和社會(huì)中介組織，培育社會(huì)民眾的自治能力，促使公民社會(huì)健康茁壯成長(zhǎng)，建立并完善群眾自治體系，努力構(gòu)建村級(jí)管理隊(duì)伍與群眾自治密切結(jié)合、行政管理職能與群眾自治互補(bǔ)的管理新格局。鄉(xiāng)村行政管理實(shí)踐基層行政管理工作的具體落實(shí)，要準(zhǔn)確掌握鄉(xiāng)村管理工作在基層行政管理工作中的基礎(chǔ)性地位和特征，把鄉(xiāng)村行政管理工作作為重中之重。

【參考文獻(xiàn)】

第4篇

（廣東海洋大學(xué)法學(xué)院，廣東湛江524088）

摘 要：環(huán)境公益訴訟制度的功能定位是對(duì)行政管理權(quán)的補(bǔ)充而非替代，寄希望通過(guò)賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格以應(yīng)對(duì)環(huán)境管理公權(quán)力的不足是公益訴訟制度不能承受之重。環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)屬性、制度生成背景和民主價(jià)值取向內(nèi)在預(yù)設(shè)了環(huán)境公益訴訟的當(dāng)然主體為公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體。唯有將公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體作為基本主體的制度設(shè)計(jì)才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的理性回歸。

關(guān)鍵詞 ：環(huán)境公益；環(huán)境公益訴訟；原告資格；行政職責(zé)；制度功能

中圖分類號(hào)：DF74

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-3933（2015）05-0123-10

收稿日期：2015 -01 -13 該文已由“中國(guó)知網(wǎng)”（www．cnki．net） 2015年4月8日數(shù)字出版，全球發(fā)行

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目《生態(tài)利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；廣東省高校優(yōu)秀創(chuàng)新人才培育項(xiàng)目《廣東海洋外來(lái)物種入侵現(xiàn)狀及立法研究》（wym11091）

作者簡(jiǎn)介：謝玲（1977-），女，湖南岳陽(yáng)人，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院講師，博士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

一、問題的提出

環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)能有效預(yù)防和救濟(jì)“對(duì)環(huán)境本身之損害”的法律制度，其構(gòu)建的必要性在學(xué)界已達(dá)成共識(shí)①。但環(huán)境法學(xué)界對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的核心問題——原告資格問題卻一直爭(zhēng)論不休。雖然2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》首次納入了公益訴訟條款，允許“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”就污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為向法院提起訴訟；2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)一步明確了“法律規(guī)定的有關(guān)組織”提起公益訴訟的條件。但環(huán)保行政部門是否屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”在此次修改中仍未明確，學(xué)界關(guān)于環(huán)保行政部門是否應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟原告的論爭(zhēng)并沒有隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)而平息。

曹樹青先生在《學(xué)術(shù)界》2012年第3期發(fā)表的《“怠于行政職責(zé)論”之辯——環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格之論見》一文（以下簡(jiǎn)稱曹文）中，提出“環(huán)保行政部門的行政職權(quán)無(wú)論從權(quán)力大小、權(quán)力行使環(huán)境還是從權(quán)力性質(zhì)看，都有與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)，賦予其公益訴訟原告資格是對(duì)環(huán)境公權(quán)力的不足和環(huán)境管理體制的缺陷的適度矯正。”該文全面駁斥了環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格否定論，并從環(huán)境管理權(quán)的特殊背景的視角論證了賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格的合理性和必要性。該觀點(diǎn)在學(xué)界具有一定代表性，這種基于現(xiàn)實(shí)主義的考量也觸碰到了現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)運(yùn)行的某些無(wú)奈，但筆者認(rèn)為曹樹青先生的論點(diǎn)是建立在對(duì)環(huán)境行政管理權(quán)理解的錯(cuò)位和對(duì)環(huán)境公益訴訟本質(zhì)屬性的誤讀基礎(chǔ)之上的。時(shí)至今日，仍有不少學(xué)者極力主張應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格，甚至認(rèn)為“國(guó)家應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟第一順位的原告”②。鑒于此，筆者認(rèn)為仍有必要對(duì)曹樹青先生的論證進(jìn)行辨析，以期廓清迷霧，對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建和完善有所裨益。

二、再辯“怠于行政職責(zé)”論

曹文認(rèn)為“否定環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的最大理由是賦予其原告資格將促使其怠于履行行政職責(zé)”，文章重點(diǎn)駁斥了“賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟資格將促使環(huán)保行政部門怠于履行行政職責(zé)”的觀點(diǎn)，并從我國(guó)環(huán)境管理權(quán)運(yùn)行的特殊政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及體制背景和現(xiàn)實(shí)的角度，陳述了應(yīng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的理由。這些理由包括：（1）環(huán)保行政部門的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置不足。表現(xiàn)在立法上，環(huán)境立法對(duì)環(huán)境違法行為處罰力度小，且追究違法企業(yè)的環(huán)境行政責(zé)任無(wú)法彌補(bǔ)違法行為造成的所有環(huán)境損害，環(huán)保部門只能在行政手段之外尋求救濟(jì)；在執(zhí)法上環(huán)境行政執(zhí)法效率低下，認(rèn)為環(huán)保部門借助環(huán)境公益訴訟途徑，可以縮短冗長(zhǎng)的環(huán)境行政執(zhí)法處理程序；環(huán)保部門沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政職權(quán)被架空，環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟有利于避開執(zhí)行難的問題。（2）環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行乏力。由于體制的原因，囿于地方政府的地方保護(hù)壓力，環(huán)保行政部門有力不能使，有力不敢使，因此環(huán)保行政部門依法向法院提起環(huán)境公益訴訟，借助法院的司法獨(dú)立地位，與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護(hù)。（3）環(huán)保行政部門對(duì)有些損害環(huán)境公益的違法行為沒有行政管理權(quán)。如跨區(qū)域污染損害問題、管理真空問題，因此，其提起環(huán)境公益訴訟是求司法“給力”。（4）在多個(gè)違法主體多種原因公私利益交融的復(fù)雜環(huán)境損害案件中，由于主體多元、關(guān)系復(fù)雜、公益私益交融，不適宜于單憑環(huán)境行政部門行政執(zhí)法方式解決，借助司法途徑能更公正、更有效的化解糾紛。（5）設(shè)置行政前置程序可以過(guò)濾“怠于行政職責(zé)”之訴。

以上理由看起來(lái)言之鑿鑿，但筆者認(rèn)為，從曹文陳述的以上理由均不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格的結(jié)論。要回答賦予環(huán)保行政部門原告資格是否將促使其怠于履行行政職責(zé)的問題，必須先思考以下問題：環(huán)保行政部門的環(huán)境執(zhí)法權(quán)乏力的原因何在？環(huán)境行政管理權(quán)“執(zhí)法資源不足”的真正原因是什么？賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格能否解決環(huán)境行政執(zhí)法不理想的現(xiàn)狀？如果不作理性地追問并進(jìn)行合符邏輯的推理，而將環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟描繪成是在窮盡環(huán)境行政職權(quán)之后的無(wú)奈之舉，則有替環(huán)保部門的某些行政不作為行為辯解、替某些行政執(zhí)法的不合理現(xiàn)象背書之嫌。

（一）從環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置不足的現(xiàn)實(shí)不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的結(jié)論

首先，現(xiàn)行環(huán)境立法對(duì)環(huán)境違法行為處罰確實(shí)存在力度小，環(huán)境違法成本低的問題，導(dǎo)致行政處罰難以發(fā)揮應(yīng)有的威懾作用。但環(huán)境立法存在的問題應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改相關(guān)立法來(lái)完善，即應(yīng)當(dāng)在立法上加大對(duì)環(huán)境違法行為處罰的力度，新《環(huán)境保護(hù)法》引入按日計(jì)罰制度就體現(xiàn)了這一傾向，以避免反向刺激。

其次，當(dāng)環(huán)保行政部門窮盡行政處罰后仍無(wú)法觸及違法者之根本的情況下，環(huán)境損害民事賠償確實(shí)可以起到填補(bǔ)環(huán)境行政責(zé)任不足的功能。環(huán)境行政責(zé)任和環(huán)境民事責(zé)任雖然各自的價(jià)值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此現(xiàn)行法明確規(guī)定承擔(dān)行政責(zé)任之外不免除其他責(zé)任的承擔(dān)，故在行政責(zé)任之外追究違法者環(huán)境損害的民事責(zé)任是環(huán)境法正義價(jià)值的必然要求。但我們據(jù)此只能得出在行政處罰之外應(yīng)當(dāng)完善環(huán)境損害民事賠償責(zé)任的結(jié)論，卻并不能以此得出追究環(huán)境民事責(zé)任的發(fā)起者應(yīng)當(dāng)是環(huán)保行政部門的結(jié)論。

再次，認(rèn)為環(huán)保部門可以借助環(huán)境公益訴訟途徑以矯正環(huán)境行政執(zhí)法效率低下的論斷違背了最基本的法理常識(shí)。行政執(zhí)法最基本的原則之一是效率原則，而司法的最高價(jià)值追求是公平而非效率。相對(duì)于執(zhí)法而言，司法作為昂貴的社會(huì)資源一旦啟動(dòng)則比執(zhí)法消耗的時(shí)間更長(zhǎng)，司法不可能比執(zhí)法更有效率。更重要的是，行政執(zhí)法效率低下肯定是環(huán)境行政執(zhí)法本身出了問題，在行政執(zhí)法本身存在問題的情況下不去追究行政部門本身的責(zé)任，反而通過(guò)再賦予其公益訴訟原告資格以啟動(dòng)運(yùn)行成本更高的司法程序，既有違法的公平價(jià)值也違背一般常理。

最后，以環(huán)保行政部門沒有行政執(zhí)行權(quán)而導(dǎo)致行政職權(quán)被架空為由，認(rèn)為環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟有利于避開執(zhí)行難的觀點(diǎn)也是不能成立的。環(huán)保部門雖然沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但如果在違法者不履行行政決定也不尋求救濟(jì)的情況下，環(huán)保部門可以直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，那么還有讓環(huán)保部門提起公益訴訟以落實(shí)行政管理權(quán)的必要嗎？同時(shí)，如果環(huán)保部門存在執(zhí)行難的問題，那么法院同樣存在，將執(zhí)行難的問題交由法院，只是讓這一問題發(fā)生了位移，并未真正解決問題。

因此，從制度邏輯來(lái)看，環(huán)境行政管理權(quán)配置的不足是公益訴訟制度得以產(chǎn)生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從行政管理權(quán)存在“執(zhí)法資源不足”的前提不能得出環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)成為公益訴訟原告的結(jié)論。

（二）賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格無(wú)法改變環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)囿于地方保護(hù)壓力而運(yùn)行乏力的事實(shí)

一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，地方保護(hù)主義是環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行乏力的一個(gè)重要原因。環(huán)保行政部門作為政府的職能部門，人事權(quán)、財(cái)權(quán)受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政績(jī)觀的指導(dǎo)下出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的考慮，對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法施加壓力從而導(dǎo)致環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行乏力。但通過(guò)賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格卻無(wú)法改變這一事實(shí)。理由如下：

首先，在現(xiàn)有體制沒有發(fā)生改變的情況下，環(huán)境行政部門在環(huán)境執(zhí)法時(shí)遭遇的壓力在公益訴訟中同樣存在。試問：環(huán)保部門的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)均受制于地方政府，當(dāng)?shù)胤秸鲇诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)為環(huán)境違法企業(yè)開綠燈從而導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法乏力的情況下，即使賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格，環(huán)保部門有提起環(huán)境公益訴訟的動(dòng)力和勇氣嗎？最近環(huán)境公益訴訟遭遇“零受案率”，以及目前已有的由環(huán)保行政部門提起的環(huán)境公益訴訟案例中被動(dòng)“作秀”的成分，均能拷問環(huán)保部門提起公益訴訟的動(dòng)力有幾許。

其次，雖然從我國(guó)憲法權(quán)力配置的體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，司法權(quán)的運(yùn)行不受行政權(quán)的非法干涉。但現(xiàn)實(shí)是我國(guó)法院系統(tǒng)本身在我國(guó)的獨(dú)立性也備受質(zhì)疑，我們離司法獨(dú)立的目標(biāo)還有很遠(yuǎn)的一段距離。因此，地方保護(hù)主義不僅會(huì)影響到環(huán)保行政權(quán)的運(yùn)行，同樣也會(huì)影響到司法權(quán)的運(yùn)行，司法機(jī)關(guān)在地方保護(hù)主義的壓力下也無(wú)法做到獨(dú)善其身，環(huán)境糾紛訴訟立案難就是最好的例證。

再次，由環(huán)保部門提起公益訴訟，使行政與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護(hù)聽起來(lái)很美，卻不符合司法中立的基本特性。而且，行政與司法兩者功能異質(zhì)性的確立與維護(hù)“是有效發(fā)揮司法對(duì)行政監(jiān)督功能的前提”，兩者關(guān)系的錯(cuò)位“勢(shì)必會(huì)發(fā)生異質(zhì)性功能之間的沖突和序位顛倒混亂導(dǎo)致的程序資源價(jià)值的內(nèi)耗與枯竭”。

（三）將跨區(qū)域環(huán)境損害責(zé)任追究難的問題歸結(jié)為環(huán)保部門無(wú)權(quán)可使并認(rèn)為賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格對(duì)解決這一問題起關(guān)鍵作用的觀點(diǎn)難以成立

首先，將跨區(qū)域污染損害的責(zé)任追究難歸結(jié)為是環(huán)保行政部門對(duì)這類損害環(huán)境公益的違法行為沒有行政管理權(quán)是一個(gè)偽命題。曹文談到“流域上游行政區(qū)域的污染企業(yè)違法排污，造成下游水域的嚴(yán)重污染，而下游受害行政區(qū)域的環(huán)保行政部門對(duì)上游行政區(qū)的違法企業(yè)又沒有行政管轄權(quán)，而有管轄權(quán)的上游行政區(qū)的環(huán)保部門基于地方保護(hù)的動(dòng)機(jī)對(duì)環(huán)境違法主體怠于行政執(zhí)法甚至行政不作為。”從這一表述中我們可以清晰地看到，跨區(qū)域污染損害的責(zé)任追究難這一問題的根本不是下游的環(huán)保部門對(duì)上游的污染企業(yè)無(wú)行政執(zhí)法權(quán)的問題，而是上游的環(huán)保部門為何有權(quán)不使的問題。

其次，在跨區(qū)域環(huán)境污染損害問題上，即使賦予下游的環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟原告資格，出于我國(guó)向來(lái)有官官相護(hù)的傳統(tǒng)，下游的環(huán)保部門有多大的動(dòng)力會(huì)將處于同一個(gè)系統(tǒng)的上游的環(huán)保部門推上被告席？我們暫且不論這一訴訟是否違背行政訴訟“民告官”的基本性質(zhì)。造成跨區(qū)域環(huán)境損害責(zé)任追究難的主要原因是我國(guó)環(huán)境機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理權(quán)的配置未能尊重流域環(huán)境本身的特性，因而，應(yīng)對(duì)之策是在遵循生態(tài)系統(tǒng)管理基本規(guī)律的前提下，合理設(shè)置環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)配置管理權(quán)。

（四）復(fù)雜環(huán)境損害案件的存在不是應(yīng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的理由

首先，行政處理手段與司法裁決在化解糾紛上各有優(yōu)劣，對(duì)違法主體多元、因果關(guān)系復(fù)雜、公私益交融的復(fù)雜環(huán)境損害案件的處理，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件本身的具體情況來(lái)選擇具體的解決方式，單獨(dú)強(qiáng)調(diào)司法在解決復(fù)雜環(huán)境損害案件中的重要性并無(wú)依據(jù)。

其次，私益訴訟和公益訴訟因訴訟目的之異從而在訴訟制度的安排上應(yīng)有較大差異，希望借助一次公益訴訟就將主體多元、因果關(guān)系復(fù)雜、公私益交融的糾紛一并解決實(shí)在是公益訴訟不能承受之重。更為重要的是，即使司法裁決在化解復(fù)雜環(huán)境損害糾紛中比行政處理方式更優(yōu)，更容易平衡各方利益，結(jié)果更公平。但也只能得出此類案件更適合運(yùn)用司法程序來(lái)化解，卻無(wú)論如何得不出這一司法程序的啟動(dòng)者應(yīng)為環(huán)保行政部門的結(jié)論。

（五）設(shè)置行政前置程序無(wú)法過(guò)濾“怠于行政職責(zé)”之訴

曹文指出：“環(huán)境行政職能部門提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，為了防止其怠于行政職責(zé)的履行，立法上也應(yīng)設(shè)立‘行政程序前置’，即要求環(huán)境行政部門對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)的環(huán)境公益侵權(quán)行為，窮盡執(zhí)法行為仍然無(wú)法解決環(huán)境問題時(shí)方可提起環(huán)境公益訴訟。”借鑒防止濫訴的行政前置程序?yàn)榄h(huán)保部門提起公益訴訟設(shè)置一個(gè)過(guò)濾程序的建議很有創(chuàng)意，但筆者卻認(rèn)為沒有可行性，根本無(wú)法起到過(guò)濾“怠于行政職責(zé)”之訴的功能。原因在于：

第一，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法不盡人意的原因既有主觀原因，也有客觀原因，在這個(gè)過(guò)濾程序中，環(huán)保行政部門提起環(huán)境公益訴訟時(shí)只有證明自己窮盡了其行政職能仍無(wú)法解決環(huán)境公益受損時(shí)法院受理才具有合理性，即只有在環(huán)保部門客觀不能的情況下才應(yīng)當(dāng)賦予其提起環(huán)境公益訴訟原告資格。而將環(huán)境行政職權(quán)的失效區(qū)分為權(quán)力不足、運(yùn)行乏力等“客觀不能”和不主動(dòng)履行職責(zé)推卸責(zé)任的“主觀不能”在理論上可以成立，但在司法實(shí)務(wù)中卻根本難以加以區(qū)分。因?yàn)榄h(huán)保行政部門為了推卸責(zé)任避免成為環(huán)境公益訴訟的被告，總是會(huì)千方百計(jì)地為自己主觀不欲履行職責(zé)尋找客觀不能的理由。因此，法院在司法技術(shù)層面無(wú)法區(qū)分行政職權(quán)失效的真正原因是否為客觀不能，從而無(wú)法決定是否應(yīng)該受理。

第二，行政前置程序發(fā)揮過(guò)濾怠于行政職權(quán)之訴功能的前提是影響環(huán)境行政職權(quán)失效的根本原因?yàn)闄?quán)力不足、運(yùn)行乏力等“客觀不能”因素。確實(shí)，我們無(wú)法否認(rèn)當(dāng)前環(huán)保部門的職權(quán)狀況存在權(quán)力不足、運(yùn)行乏力的事實(shí)，但這種“客觀不能”是否為環(huán)境行政職權(quán)失效的根本原因？在人性假設(shè)理論中我們一直將政府及各級(jí)行政機(jī)關(guān)看成全能的“理想人”，這種人性假設(shè)誤區(qū)引導(dǎo)我們將作為監(jiān)管者的環(huán)境執(zhí)法主體設(shè)定為絕緣于私人利益、部門利益而純粹追求環(huán)境公共利益的“生態(tài)人”。而事實(shí)上他們也是追求私人利益、部門利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，“環(huán)境行政執(zhí)法部門和人員不會(huì)在環(huán)境公共利益的增加和環(huán)境社會(huì)成本的降低之中獲得收益……與此相反，環(huán)境行政部門、執(zhí)法人員與企業(yè)的利益具有相關(guān)性，在這種內(nèi)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，環(huán)境行政部門和執(zhí)法人員往往會(huì)想方設(shè)法地追求自身利益的擴(kuò)充與滿足，從而易于受到被監(jiān)管企業(yè)或人員的‘操縱與控制’。”因此，導(dǎo)致環(huán)境行政效率低下的根本原因是環(huán)境執(zhí)法主體的自身利益與公眾的環(huán)境公共利益之間缺乏關(guān)聯(lián)性，從而缺乏嚴(yán)格執(zhí)法的動(dòng)力和主觀意愿，而非權(quán)力不足、運(yùn)行乏力等“客觀不能”因素。

第三，如果環(huán)保行政部門真能證明自己已經(jīng)窮盡了執(zhí)法行為，卻仍然無(wú)法解決環(huán)境公益受損問題，那么環(huán)保行政部門在證明自己已經(jīng)盡職盡責(zé)的同時(shí)其實(shí)也意味著環(huán)境行政執(zhí)法的使命和功能已經(jīng)完成，剩下的應(yīng)該是需要發(fā)揮社會(huì)公眾及司法權(quán)運(yùn)行對(duì)行政執(zhí)法不能所致的環(huán)境公益受損的彌補(bǔ)功能了。

因此，從前述理由均不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格的結(jié)論。從邏輯上看，行政管理權(quán)運(yùn)行的不足是公益訴訟制度得以產(chǎn)生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從人性假設(shè)的角度來(lái)看，行使環(huán)境行政管理權(quán)的環(huán)保部門并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”。正因?yàn)榄h(huán)境公益本身的特殊性，更難以寄希望于僅僅憑借環(huán)保部門本身的自律來(lái)尋求環(huán)境公益的實(shí)現(xiàn)。從法社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建確實(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)其工具性價(jià)值即該制度的實(shí)際社會(huì)效果，但工具性價(jià)值與目的性價(jià)值是內(nèi)在統(tǒng)一的，偏離制度設(shè)計(jì)的目的性價(jià)值而去追求工具性價(jià)值不僅會(huì)與制度本身的屬性不符，而且最終也無(wú)法實(shí)現(xiàn)其工具性價(jià)值。因此，在一般情況，環(huán)保行政部門不宜作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體，賦予環(huán)保行政部門原告資格的確有促使其怠于履行行政職權(quán)之嫌。

曹文的論辯顯得異常蒼白無(wú)力的根本原因在于，該論點(diǎn)固守著環(huán)境管理的行政命令型傳統(tǒng)模式，陷入將政府及環(huán)保行政部門作為全能“理想人”的人性假設(shè)誤區(qū)，并過(guò)于迷信環(huán)保行政部門在環(huán)境管理中的作用，而對(duì)其作為管理部門的有限理性卻缺乏應(yīng)有認(rèn)識(shí)，并忽視了公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境公益訴訟中的基礎(chǔ)地位。

三、環(huán)境公益訴訟的主體資格厘定

環(huán)境公益訴訟在原告資格上突破了傳統(tǒng)訴訟中與被訴標(biāo)的之利害關(guān)系的限制，學(xué)界認(rèn)為公民個(gè)人、環(huán)保團(tuán)體、環(huán)保行政部門、檢察機(jī)關(guān)等眾多主體均可能成為潛在原告，從而導(dǎo)致對(duì)上述主體的原告資格爭(zhēng)議不斷。許多學(xué)者從各潛在主體擔(dān)任公益訴訟主體的優(yōu)劣比較中得出環(huán)境行政部門、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先獲得原告資格，司法實(shí)踐中也屢屢有由行政機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件。但筆者認(rèn)為，僅僅從各潛在主體本身的角度來(lái)探討公益訴訟主體的順位難免有失偏頗，因?yàn)楦鳚撛谥黧w擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告的優(yōu)劣勢(shì)只是影響主體資格的外因，而公益訴訟制度本身的屬性才是決定原告資格選擇的內(nèi)因，決定環(huán)境公益訴訟主體資格和順位的根本因素是公益訴訟制度本身，因此，應(yīng)當(dāng)從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景、本質(zhì)屬性、價(jià)值取向來(lái)考查環(huán)境公益訴訟主體資格和順位問題。

（一）環(huán)境公益訴訟的制度生成背景預(yù)設(shè)了環(huán)境公益訴訟的訴訟主體

從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來(lái)看，環(huán)境管理公權(quán)力運(yùn)行在應(yīng)對(duì)環(huán)境損害問題上的失效是需要構(gòu)建該制度的基本前提。

環(huán)境公益的公共產(chǎn)品屬性使市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境公益的提供和配置上發(fā)揮的作用十分有限，市場(chǎng)這只“看不見的手”難以自發(fā)對(duì)環(huán)境公益進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境公益的充分供給和合理配置上的失靈為政府公權(quán)力介入環(huán)境管理提供了合理性，在此基礎(chǔ)上通過(guò)立法賦予環(huán)境行政執(zhí)法部門對(duì)環(huán)境保護(hù)的職權(quán)成為必然。如果享有環(huán)境行政管理權(quán)的環(huán)境行政部門始終代表著環(huán)境公益并勤勉履行職權(quán)，則環(huán)境公益的供給大體上是充分的，環(huán)境產(chǎn)品的配置基本上合理，環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀應(yīng)該逐漸好轉(zhuǎn)。然而，事實(shí)并非如此，環(huán)境行政執(zhí)法效率低下和環(huán)境質(zhì)量整體上的持續(xù)惡化如同一個(gè)硬幣的兩面，共同佐證了我國(guó)目前環(huán)境管理權(quán)運(yùn)行在環(huán)境保護(hù)上的失效。

構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的必要性正是源于行政執(zhí)法機(jī)制在環(huán)境保護(hù)上失效這一基本事實(shí)。從實(shí)證的角度來(lái)考察，再?gòu)?qiáng)大的行政執(zhí)法權(quán)也會(huì)存在執(zhí)法資源不足的問題，即使美國(guó)政府也“永遠(yuǎn)不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國(guó)范圍內(nèi)監(jiān)控每一個(gè)污染源”。從管理學(xué)的角度來(lái)看，即使環(huán)境行政部門始終代表環(huán)境公益并勤勉履行職權(quán)，環(huán)境行政部門的行政決策也有可能存在失誤，信息不對(duì)稱、環(huán)境監(jiān)管的高成本等因素決定了環(huán)境行政部門的理性是有限的，環(huán)境行政執(zhí)法行為并非都會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益的增加。更重要的是，作為監(jiān)管者的環(huán)境執(zhí)法主體并非是始終代表環(huán)境公益的“理想人”，環(huán)境行政部門也是有著自身利益追求的“經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)其部門自身利益與環(huán)境公益之間缺乏關(guān)聯(lián)性時(shí)就會(huì)失去嚴(yán)格執(zhí)法的動(dòng)力甚至基于利益而與污染企業(yè)合謀，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)制在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的失效。

是故，建立環(huán)境公益訴訟制度的基本目標(biāo)是：通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)訴訟機(jī)制的突破，借助司法的力量，敦促公權(quán)力機(jī)關(guān)勤勉履行行政職權(quán)，對(duì)危害環(huán)境公益的行為（包括一般市場(chǎng)主體的排污行為、生態(tài)破壞行為和公權(quán)力機(jī)關(guān)的違法行為）進(jìn)行監(jiān)督，并填補(bǔ)傳統(tǒng)救濟(jì)機(jī)制對(duì)環(huán)境公益救濟(jì)的缺位，以維護(hù)或增進(jìn)環(huán)境公益。環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制對(duì)象主要是公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政行為，尤其是環(huán)保行政部門怠于行使行政職責(zé)的行為。因此，從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來(lái)考察，作為該制度規(guī)制對(duì)象的行政主體無(wú)論如何都不可能成為最佳原告。

（二）環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)和內(nèi)在本質(zhì)決定了環(huán)境公益訴訟的原告選擇

環(huán)境公共信托理論是環(huán)境公益訴訟制度的主要理論依據(jù)。信托作為一種財(cái)產(chǎn)制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理論傳統(tǒng)上被用于解決公用海域和航行、捕魚及商業(yè)水域問題，其基本理論源于羅馬法。《查士丁尼法學(xué)綱要》指出：根據(jù)自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有，為了公共利益和公眾利用之目的而通過(guò)信托方式由國(guó)王或政府持有。公共信托理論后來(lái)在英國(guó)得到了發(fā)展并成為美國(guó)法律體系的重要組成部分。《中華人民共和國(guó)信托法》指出，所謂信托，是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。英美學(xué)者通常認(rèn)為信托是一種信任關(guān)系（ fiduciary relation-ship），在這種關(guān)系中，信托人為了他人利益而享有該特定財(cái)產(chǎn)的法律上的所有權(quán)，該他人作為受益人則享有該特定財(cái)產(chǎn)的衡平法上所有權(quán)。受托人享有的主要是一種純粹管理性權(quán)利，受益人則擁有純粹的收益權(quán)利。1970年，美國(guó)學(xué)者薩克斯將公共信托理論引入到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，他認(rèn)為“陽(yáng)光、水、野生動(dòng)植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財(cái)產(chǎn)；公民為了管理它們的共有財(cái)產(chǎn)，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關(guān)系。”根據(jù)這一理論，清潔的空氣、純凈的水等公共自然資源是全體人民的共同財(cái)產(chǎn)，國(guó)家作為這些信托財(cái)產(chǎn)的受托人享有法律上的所有權(quán)，必須為全體人民的利益而保護(hù)和管理這些財(cái)產(chǎn)。在公共信托法律關(guān)系中，政府作為公共信托財(cái)產(chǎn)的管理人是為了受益人的利益而進(jìn)行管理活動(dòng)的，因此，一旦受托人有怠于履行其職責(zé)的行為，公眾作為公共自然資源衡平法上的所有人，有提起關(guān)于公共信托的空氣、水和其他資源的訴訟的起訴權(quán)。由于公共信托理論“始終要嚴(yán)加防范公權(quán)力對(duì)公共信托財(cái)產(chǎn)的侵蝕。因此，如何制約公權(quán)力、最大限度地維護(hù)公共信托財(cái)產(chǎn)是公共信托理論的核心。”

建立在公共信托理論基礎(chǔ)上的環(huán)境公益訴訟制度的目標(biāo)是維護(hù)環(huán)境公益，實(shí)現(xiàn)途徑是通過(guò)訴訟對(duì)所有危害或可能危害環(huán)境公益的行為進(jìn)行監(jiān)督，既包括私主體的危害行為，也包括公權(quán)力機(jī)關(guān)的危害行為，因此，環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)可以是私權(quán)對(duì)私權(quán)的監(jiān)督或者是私權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督。然而，公共信托理論的核心是“如何制約公權(quán)力”以最大限度地“維護(hù)公共信托財(cái)產(chǎn)”，而我國(guó)環(huán)境管理公權(quán)力運(yùn)行的失效是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的前提，因此，環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制對(duì)象主要是公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政行為，尤其是環(huán)保行政部門怠于行使行政職責(zé)的行為，環(huán)境公益訴訟制度的本質(zhì)屬性和基本功能是私權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督而不是相反。環(huán)境行政公益訴訟直接針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，在性質(zhì)上是私權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督自不待言，即使在環(huán)境民事公益訴訟中，窮盡行政手段的行政前置程序仍然意味著環(huán)境民事公益訴訟也是私權(quán)對(duì)公權(quán)的一種監(jiān)督，原告提起訴訟前需告知負(fù)有職責(zé)的行政主體，這一程序設(shè)置的目的之一便是督促有責(zé)的公權(quán)力機(jī)關(guān)全面履行職責(zé)。私權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督比我國(guó)傳統(tǒng)的公權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督效果更優(yōu)①。因此，環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)和質(zhì)的規(guī)定性決定了環(huán)境公益訴訟的最佳原告應(yīng)為公民和環(huán)保團(tuán)體。“了解該污染源的公民或者環(huán)保組織常常是違法排污行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)控者”，美國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)正是源于這一認(rèn)識(shí)。

（三）環(huán)境公益訴訟的價(jià)值取向邏輯演繹出環(huán)境公益訴訟的當(dāng)然主體

20世紀(jì)90年代以來(lái)，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步向以給付行政、服務(wù)行政為特點(diǎn)的現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)向，新公共行政鼓勵(lì)公民以個(gè)體或集體的形式廣泛參與公共事務(wù)中，從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲。以行政機(jī)關(guān)為中心和行政權(quán)力的單向行使為全部?jī)?nèi)涵的傳統(tǒng)行政日益轉(zhuǎn)向更注重人權(quán)和民主的現(xiàn)代行政。“相對(duì)于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱了、淡化了，而越來(lái)越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對(duì)人相互合作的精神。”民主價(jià)值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的確是當(dāng)代政府的核心，那么21世紀(jì)的民主理論必須擁抱行政。”

以國(guó)家權(quán)力為中心的權(quán)威型環(huán)境治理模式正是傳統(tǒng)管理行政的寫照，這一治理模式在實(shí)踐運(yùn)行中陷人多重困境：環(huán)境法的約束力被軟化、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、政府基于利益與企業(yè)結(jié)盟、權(quán)力尋租乃至“以權(quán)代法”現(xiàn)象在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域十分常見，為有效化解當(dāng)前環(huán)境治理面臨的諸多困難，環(huán)境治理模式必須轉(zhuǎn)向新型的公共治理模式——“一種與權(quán)威型環(huán)境治理模式相對(duì)的民主合作型環(huán)境治理模式”。在這種新型的公共治理框架下，公權(quán)力機(jī)關(guān)、企業(yè)、公眾和環(huán)保團(tuán)體等多個(gè)主體之間不僅存在著“命令一服從”型的垂直關(guān)系，更包含著“協(xié)商一合作”的橫向關(guān)系，這種模式的核心在于“環(huán)境治理的民主化及其實(shí)現(xiàn)程序”，“將公共權(quán)力、公共行政過(guò)程置于公眾持續(xù)且直接的參與和表達(dá)之上”。任何法律的創(chuàng)制都凝結(jié)著人的法律信仰并被賦予了一定的價(jià)值使命．環(huán)境公益訴訟制度也不例外，環(huán)境公益訴訟是民主合作型環(huán)境治理模式下以法律形式為落實(shí)公眾參與而開辟的一條新路徑，環(huán)境民主是環(huán)境公益訴訟的基本價(jià)值取向。由于“政府在對(duì)環(huán)境公共權(quán)力的行使過(guò)程中缺乏與公眾進(jìn)行充分聯(lián)系和溝通的動(dòng)力，導(dǎo)致公眾的環(huán)境利益訴求，尤其是弱勢(shì)群體的環(huán)境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。如果沒有正當(dāng)合法的機(jī)制安排，這類環(huán)境利益訴求和互動(dòng)合作只能采取體制外的形式。”為了避免對(duì)秩序價(jià)值的沖擊，必須在民主價(jià)值的引導(dǎo)下作出合理的制度安排使公眾和政府之間能有效地溝通和協(xié)調(diào)。環(huán)境公益訴訟正是通過(guò)放松對(duì)訴訟主體資格的限制，使個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體都有機(jī)會(huì)踏上這條溝通之途。在此意義上，將公民個(gè)人排除在公益訴訟大門之外的所謂公益訴訟并非真正意義上的公益訴訟。

社會(huì)團(tuán)體在某種程度上是個(gè)體的集合，環(huán)保團(tuán)體具有的公益性、專業(yè)性、非營(yíng)利性等特征，無(wú)疑比分散的單個(gè)個(gè)體更能勝任公益訴訟主體角色，而從訴訟動(dòng)力來(lái)看，環(huán)保團(tuán)體也是最有可能提起環(huán)境公益訴訟的“勇敢者”，“在公益法團(tuán)體看來(lái)，法律不僅僅是一種解決爭(zhēng)端的方式，更應(yīng)該是獲得社會(huì)正義的工具。他們關(guān)注公共問題而不是私人問題，著眼于改變而不僅僅是支持現(xiàn)有的法律和社會(huì)結(jié)構(gòu)，特別是社會(huì)中權(quán)力的分配。”正是在這些理念的支撐下，環(huán)保團(tuán)體成為大多數(shù)國(guó)家環(huán)境公益訴訟的主要力量。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條在《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上再次確認(rèn)了環(huán)保團(tuán)體的起訴資格，并進(jìn)一步明確了“法律規(guī)定的有關(guān)組織”提起公益訴訟的條件，這無(wú)疑是立法的一大進(jìn)步。但該條款對(duì)相關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟的條件設(shè)置不甚嚴(yán)謹(jǐn)，該條款規(guī)定相關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟設(shè)置的條件之一是“連續(xù)五年以上‘無(wú)違法記錄’”，但卻沒有明確“無(wú)違法記錄”的具體范圍，如果對(duì)這一限制性條件做寬泛的解釋則對(duì)于社會(huì)組織過(guò)于苛刻，因?yàn)榫娴茸钶p微的處罰也是會(huì)記錄在案的違法行為，而對(duì)于一個(gè)存續(xù)五年以上的社團(tuán)來(lái)說(shuō)，要找出可以處以最輕微處罰的行為并非難事，這就為法院和有關(guān)機(jī)關(guān)選擇性地阻卻部分環(huán)保團(tuán)體的起訴埋下了伏筆。而且，有些輕微的違法行為并不影響社會(huì)組織維護(hù)環(huán)境公共利益的代表性及提起公益訴訟的能力。

結(jié)論

環(huán)境公益訴訟制度的功能定位是對(duì)行政管理權(quán)的補(bǔ)充而非替代，寄希望通過(guò)賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格以應(yīng)對(duì)環(huán)境公權(quán)力的不足并進(jìn)而對(duì)環(huán)境管理體制的缺陷進(jìn)行矯正是公益訴訟制度不能承受之重。從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景、本質(zhì)屬性及該制度的民主價(jià)值取向均推演出環(huán)境公益訴訟的基本起訴主體為公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體。但筆者并非否定公權(quán)力機(jī)關(guān)在特定情形下成為原告，公權(quán)力機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的唯一情形是出現(xiàn)了“勇敢者缺位”，即環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生，有關(guān)部門窮盡行政手段仍不能阻止該結(jié)果，又無(wú)公民或環(huán)保團(tuán)體提起公益訴訟，這時(shí)公權(quán)力機(jī)關(guān)可以被賦予原告資格啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟。因此，環(huán)境公益訴訟原告資格的完善需要從以下幾個(gè)方面人手：第一，立法應(yīng)當(dāng)盡快賦予公民個(gè)人提起公益訴訟的原告資格。第二，將新《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)環(huán)保團(tuán)體的限制條件作嚴(yán)格解釋，即將“連續(xù)五年以上無(wú)違法記錄”限定為對(duì)代表公共利益提起訴訟構(gòu)成影響的“重大違法記錄”，并對(duì)具體情形進(jìn)行列舉，以免誤傷環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的積極性。第三，明確公權(quán)力機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟替補(bǔ)主體的范圍和起訴條件。

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第5篇

摘要：現(xiàn)代小型企業(yè)中的行政部門應(yīng)該綜合有效地發(fā)揮其服務(wù)為本、協(xié)調(diào)、管理三大功能，適應(yīng)企業(yè)發(fā)展需求，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。

關(guān)鍵詞：行政管理；小型企業(yè)；服務(wù)；協(xié)調(diào)；管理

由于企業(yè)規(guī)模小，人員少，內(nèi)部行政管理事務(wù)非常繁瑣復(fù)雜，再加上小型企業(yè)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的情況時(shí)，習(xí)慣把一些邊緣性事務(wù)扔給公司的行政部門，所以小型企業(yè)的行政部門工作就顯得更為復(fù)雜和瑣碎了。因此行政部門應(yīng)該在繁復(fù)瑣碎事務(wù)中認(rèn)定自身在企業(yè)中發(fā)揮的主要功能和作用，那就是以服務(wù)為根本，協(xié)調(diào)上級(jí)下屬、員工之間、企業(yè)內(nèi)外關(guān)系為核心，輔助老板進(jìn)行管理的服務(wù)、協(xié)調(diào)、管理三大功能。

一、小型企業(yè)行政部門的基本工作職責(zé)和內(nèi)容

1.工作職責(zé)。

小型企業(yè)行政部門的工作范圍涉及到日常事務(wù)管理、外部溝通聯(lián)絡(luò)、人事管理以及企業(yè)形象建設(shè)和文化宣傳等。

2.工作內(nèi)容。

（1）、日常事務(wù)管理。

行政部門日常事務(wù)工作的好壞對(duì)企業(yè)是否能夠順暢運(yùn)營(yíng)起到非常關(guān)鍵的作用，如會(huì)務(wù)安排、前臺(tái)崗位的管理、辦公用品采購(gòu)事務(wù)管理、零星修繕、部分固定資產(chǎn)、安保、衛(wèi)生、環(huán)境、車輛的管理等。

除以上日常事務(wù)外，行政部門還要協(xié)助起草、修訂公司各項(xiàng)管理規(guī)章制度，完善日常行政工作的組織與管理。

（2）對(duì)外聯(lián)絡(luò)和外部溝通。

行政部門在協(xié)調(diào)內(nèi)部管理的同時(shí)，還要兼管企業(yè)對(duì)外聯(lián)絡(luò)事務(wù)，和相關(guān)政府部門、常年客戶及長(zhǎng)期合作伙伴保持良好的溝通。主要工作內(nèi)容如企業(yè)證照年檢及資質(zhì)審核、企業(yè)外部事物辦理、負(fù)責(zé)與政府職能部門的溝通、負(fù)責(zé)與客戶及合作伙伴的溝通、維護(hù)長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系等。

（3）人事管理。

由于企業(yè)規(guī)模小，人力資源管理與開發(fā)職責(zé)通常都劃分至小企業(yè)的行政部門，具體的工作內(nèi)容如：人事政策制定、招聘、錄用及合同解除、績(jī)效考核、薪酬福利、員工培訓(xùn)、外地員工落戶或居住證辦理、考勤及休假管理、工作紀(jì)律等。

（4）企業(yè)形象建設(shè)和文化宣傳。

小型企業(yè)在建立和發(fā)展之初更應(yīng)注重企業(yè)形象的樹立，企業(yè)形象包括企業(yè)精神形象、企業(yè)環(huán)境形象以及企業(yè)員工形象。行政部門作為對(duì)外形象窗口，協(xié)助老板創(chuàng)建一系列有利于樹立企業(yè)形象標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和制度，并有效運(yùn)用在日常管理中，加強(qiáng)企業(yè)對(duì)員工的凝聚力、感召力、引導(dǎo)力和約束力。具體工作內(nèi)容如：樹立企業(yè)的品牌形象、創(chuàng)造良好企業(yè)環(huán)境、制定員工日常行為規(guī)范等。

企業(yè)形象是企業(yè)文化的表現(xiàn)之一，企業(yè)文化不但能反映出企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的戰(zhàn)略目標(biāo)，群體意識(shí)價(jià)值觀念和道德規(guī)范，還能凝集企業(yè)員工的歸屬感、積極性和創(chuàng)造性，引導(dǎo)企業(yè)員工為企業(yè)和社會(huì)的發(fā)展而努力，因此即便是小型企業(yè)，也應(yīng)該注重企業(yè)文化的建設(shè)和宣傳，小型企業(yè)的行政部門在強(qiáng)調(diào)企業(yè)精神的同時(shí)，有時(shí)更是為企業(yè)在開拓市場(chǎng)上做好后援工作，具體工作內(nèi)容包括：建設(shè)和維護(hù)企業(yè)網(wǎng)站、宣傳企業(yè)正面新聞、聯(lián)絡(luò)維護(hù)媒體關(guān)系、甄選加入同行業(yè)社會(huì)組織等。

二、行政部門在小型企業(yè)中發(fā)揮的主要功能

如上文所述，小型企業(yè)行政部門的事務(wù)繁瑣復(fù)雜，有些事務(wù)甚至還很難形成操作流程和管理系統(tǒng)。因此，行政部門人員必須明確自身部門在企業(yè)中所起到的主要功能作用，順應(yīng)企業(yè)的發(fā)展方向，切實(shí)解決企業(yè)問題，才能更好地在企業(yè)中體現(xiàn)自身價(jià)值。

1.服務(wù)功能。

服務(wù)是企業(yè)設(shè)立行政部門的根本目的，小型企業(yè)設(shè)立行政部門主要是為公司發(fā)展和員工工作、生活等提供服務(wù)。每個(gè)老板都想把企業(yè)做大做強(qiáng)，收入和成本是老板緊抓的兩大經(jīng)營(yíng)元素。許多小型企業(yè)老板覺得，業(yè)務(wù)收入靠一線銷售員工，理所當(dāng)然要十分重視，而行政部門恰恰是企業(yè)運(yùn)營(yíng)的成本，很容易被老板看作是企業(yè)的負(fù)贅。因此，行政人員必須認(rèn)清自己在企業(yè)中的地位，端正好工作態(tài)度，以服務(wù)企業(yè)為根本，想老板所想，把老板和員工從繁重、瑣碎的行政事務(wù)和生活瑣事中解脫出來(lái)，可以集中精力、輕裝上陣，研究市場(chǎng)形勢(shì)，考慮企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，探討企業(yè)的組織架構(gòu)，任用企業(yè)的各種人才，實(shí)施企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方針，解決企業(yè)所面臨的重大問題。

為了更好、更專業(yè)地為企業(yè)、老板、員工服務(wù)，小型企業(yè)的行政部門針對(duì)繁瑣的事務(wù)有時(shí)也必須建立一套系統(tǒng)的服務(wù)流程，在切實(shí)有效的日常運(yùn)用中健全和認(rèn)真執(zhí)行行政部門的各項(xiàng)管理制度、崗位責(zé)任制度、工作程序以及一系列規(guī)范化表格、圖表等，從而建立起行政部門的一套規(guī)范，讓老板和員工在遇到日常工作問題時(shí)及時(shí)找到針對(duì)性的解決方法。除了建立相關(guān)服務(wù)流程之外，行政人員應(yīng)在平時(shí)注意提高自身素質(zhì)、豐富自身的專業(yè)知識(shí)和技能。雖然行政部門的奉獻(xiàn)在企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)中是默默無(wú)聞的，但行政工作沒有高低貴賤之分，行政人員應(yīng)該明確自己的工作分工，結(jié)合已經(jīng)具備的高度服務(wù)意識(shí)，完成自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作，當(dāng)然，在遇到權(quán)責(zé)不明但又責(zé)無(wú)旁貸的工作時(shí)，也應(yīng)有主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)。

2.協(xié)調(diào)功能。

協(xié)調(diào)是企業(yè)行政管理的核心。

小型企業(yè)的老板在規(guī)劃公司戰(zhàn)略或做出最終決策前，大多會(huì)召見行政部門主管，說(shuō)明自己的目的、愿望或構(gòu)想，希望通過(guò)行政部門的協(xié)調(diào)、溝通、施行，圓滿達(dá)到自己的目的。因此，企業(yè)行政管理者絕不能簡(jiǎn)單地以傳達(dá)領(lǐng)導(dǎo)的命令為目的，也不能盲目地以權(quán)壓人，行政部門應(yīng)該主動(dòng)做好各方面的溝通，在充分溝通的基礎(chǔ)上做好協(xié)調(diào)，以老板目的為宗旨，從員工的角度和立場(chǎng)出發(fā)，平衡好兩頭的關(guān)系，用婉轉(zhuǎn)、和諧的方式達(dá)成老板最初的愿望。

再如員工和員工之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，有時(shí)也需要行政部門起到橋梁作用，如公司大型活動(dòng)、市場(chǎng)推廣、各類會(huì)議等事務(wù)中會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)或以上部門間或員工間的合作、銜接問題，除互相主動(dòng)溝通外，有時(shí)候就會(huì)讓公司的行政部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。行政部門通過(guò)了解具體情況、征求雙方意見、做出客觀分析、整理匯總制定出部門之間各個(gè)事項(xiàng)上的操作流程，協(xié)調(diào)解決兩個(gè)部門、員工間的問題。

行政部門還要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和優(yōu)化企業(yè)外部關(guān)系。企業(yè)要享受政府扶持政策、得到客戶的長(zhǎng)期需求以及伙伴的長(zhǎng)期合作等，除老板、業(yè)務(wù)員日常維系關(guān)系外，行政部門要在處理這些對(duì)外事務(wù)上注意兩方的立場(chǎng)和利益，協(xié)調(diào)好多方關(guān)系，達(dá)到企業(yè)最初目的同時(shí)也要維護(hù)好企業(yè)良好的形象。

3.管理功能。

小型企業(yè)的行政部門為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)以及協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，管理功能也同時(shí)體現(xiàn)出來(lái)。行政部門的管理簡(jiǎn)單分為內(nèi)部管理和外部管理。

內(nèi)部管理，企業(yè)行政部門制定的各項(xiàng)管理制度、崗位責(zé)任制度、工作程序以及一系列規(guī)范化表格、圖表既便于企業(yè)員工的日常工作需要，同時(shí)行政部門還應(yīng)通過(guò)這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)、員工工作表現(xiàn)等進(jìn)行督促和監(jiān)管，要通過(guò)合理的方式，充分利用和合理調(diào)配企業(yè)的人力、物力、財(cái)務(wù)、技術(shù)等資源，為企業(yè)開源節(jié)流、提高經(jīng)濟(jì)效益，加快企業(yè)的發(fā)展。

外部管理，也就是我們通常所說(shuō)的公關(guān)關(guān)系管理。現(xiàn)在小企業(yè)的老板都越來(lái)越重視企業(yè)的公關(guān)工作，行政部門作為企業(yè)對(duì)外的窗口，代表老板和企業(yè)的形象，也需制定針對(duì)分門別類對(duì)外關(guān)系的各種方案措施，加之有效地管理和施行。

三、綜合發(fā)揮行政部門主要功能，有效提升小型企業(yè)管理效益

小型企業(yè)資源有限，行政部門應(yīng)該明確自身的工作內(nèi)容，提高服務(wù)意識(shí)，綜合發(fā)揮部門在企業(yè)中的主要功能，切實(shí)有效地為企業(yè)降低經(jīng)營(yíng)成本，提高運(yùn)營(yíng)效率。企業(yè)同時(shí)也要加強(qiáng)制度建設(shè)，以先進(jìn)的理念為指導(dǎo)，以良好的機(jī)制來(lái)激勵(lì)，以完善的體制來(lái)管理，以協(xié)調(diào)的團(tuán)隊(duì)來(lái)謀求發(fā)展，提高行政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和自身綜合素質(zhì)的發(fā)展，而行政人員一旦認(rèn)清了自身職責(zé)和樹立起正面的工作態(tài)度之后，就會(huì)產(chǎn)生工作熱情，就會(huì)更主動(dòng)地工作，順應(yīng)小企業(yè)管理工作的需要。

參考文獻(xiàn)：

第6篇

一、公共預(yù)算決策分析框架

作為政府實(shí)施管理的主要途徑之一，公共預(yù)算是“政府對(duì)公眾的公共偏好進(jìn)行有目標(biāo)選擇的結(jié)果”，是民主的載體，是連接立法部門和行政部門的紐帶，是確保公共管理效率和效益的工具。公共預(yù)算決策符合一般決策的規(guī)律，即：在尋找和分析備選方案的基礎(chǔ)上，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行方案選擇，這一簡(jiǎn)單的決策過(guò)程描述暗含著那些將顯著影響預(yù)算決策的關(guān)鍵要素：決策參與者、決策權(quán)力的分配、決策的目標(biāo)或方案選擇的標(biāo)準(zhǔn)、決策信息。上述四個(gè)要素內(nèi)涵不同的組合，又體現(xiàn)為決策模式的不同。

(一)公共預(yù)算決策要素。

1.決策參與者。公共預(yù)算決策參與者包括：立法機(jī)構(gòu)；預(yù)算部門；各主管部門(如各委辦局)，通常認(rèn)為主管部門具有尋求預(yù)算規(guī)模最大化的傾向；利益集團(tuán)，是指“有某種共同的目標(biāo)并試圖對(duì)公共政策施加影響的個(gè)人的有組織的實(shí)體”；有時(shí)也涉及一般公眾和媒體等。

2.目標(biāo)與價(jià)值。任何一項(xiàng)預(yù)算決策都包含價(jià)值要素與事實(shí)要素(西蒙，1988)。前者主要反映決策者的價(jià)值取向與價(jià)值判斷；后者主要反映那些試圖實(shí)現(xiàn)已確立的價(jià)值目標(biāo)的活動(dòng)本身的效率問題。

3.決策權(quán)力。預(yù)算決策過(guò)程同時(shí)也是預(yù)算權(quán)力的分配與運(yùn)用過(guò)程：有人提出預(yù)算申請(qǐng)，有人審議申請(qǐng)，有人或批準(zhǔn)或削減或不同意申請(qǐng)。在有的場(chǎng)合下，預(yù)算決策自上而下展開，主要反映行政首腦的意圖；而在另一些場(chǎng)合，預(yù)算決策自下而上形成，相關(guān)部門和個(gè)人共同參與。在某些情況下，行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)著決策；而在其他情況下，立法機(jī)構(gòu)具有與行政機(jī)構(gòu)同等甚至更大的權(quán)力。

4.決策信息。決策過(guò)程實(shí)質(zhì)上是對(duì)相關(guān)信息的收集、整理、分析和運(yùn)用的過(guò)程。為此，愛倫·魯賓把預(yù)算決策稱為“實(shí)時(shí)預(yù)算決策”，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算決策要根據(jù)不斷變化的信息動(dòng)態(tài)予以調(diào)整。

(二)公共預(yù)算決策模式：漸進(jìn)主義與理性主義。

公共預(yù)算決策模式是指決策得以達(dá)成的運(yùn)作機(jī)制，是上述四個(gè)要素相互作用并形成最終決策的過(guò)程。可以從漸進(jìn)主義和理性主義兩個(gè)基本視角來(lái)理解公共預(yù)算決策模式。

1.漸進(jìn)主義決策模式。從漸進(jìn)主義視角來(lái)看，公共預(yù)算決策是一個(gè)政治過(guò)程。強(qiáng)調(diào)結(jié)合事實(shí)來(lái)考慮價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)，把分析限制在若干項(xiàng)選擇之上，集中精力于亟待解決的問題，認(rèn)為從現(xiàn)狀中為一系列增量變化取得支持更為可取。漸進(jìn)主義模式的代表人物威爾達(dá)夫斯基指出，“預(yù)算是漸進(jìn)的，而不是全面的。預(yù)算的一項(xiàng)基本真理是，它幾乎從來(lái)沒有被作為一個(gè)整體而每年進(jìn)行徹底審查，沒有根據(jù)所有可能的選擇方案重新分析現(xiàn)有項(xiàng)目的價(jià)值。相反，這些預(yù)算建立在上年預(yù)算的基礎(chǔ)之上，只是特別關(guān)注有限范圍內(nèi)的增長(zhǎng)或削減。”

2.理性主義決策模式。從理性主義視角來(lái)看，公共預(yù)算決策是一個(gè)分析過(guò)程，強(qiáng)調(diào)以最有效率、最經(jīng)濟(jì)、最具效能的方式做出決策，認(rèn)為政府活動(dòng)的目標(biāo)是從任何一項(xiàng)投資中獲取最大回報(bào)。作為一種在智力上的努力，理性主義致力于理解現(xiàn)存于社會(huì)中所有被接受的價(jià)值，并賦予每種價(jià)值一個(gè)權(quán)重，然后尋找所有可選擇的方案及其結(jié)果，最后選擇一個(gè)在社會(huì)價(jià)值和成本收益考量下最具效能的方案。當(dāng)然，完全理性的決策是不現(xiàn)實(shí)的，或者說(shuō)會(huì)給決策者施加無(wú)法承受的壓力。因此，公共預(yù)算決策的理性主義模式并不要求達(dá)到完全理性的結(jié)果，它實(shí)質(zhì)上反映的是人們?cè)跊Q策中的一種目標(biāo)定位和方法，一種試圖達(dá)到的程度。理性主義下的決策機(jī)制也可稱作“擇優(yōu)機(jī)制”。

從某種意義上說(shuō)，漸進(jìn)主義與理性主義主要反映了理論與實(shí)踐的差別。首先，漸進(jìn)主義模式傾向于強(qiáng)調(diào)事實(shí)究竟如何，而理性主義模式強(qiáng)調(diào)事情應(yīng)當(dāng)如何。其次，兩種預(yù)算決策模式隱含了人們?cè)谡巍⒄軐W(xué)上的不同立場(chǎng)。在政府的基本形式上，漸進(jìn)主義反映的主要是多元主義觀點(diǎn)；而理性主義則更傾向于精英主義論。

二、新時(shí)期公共預(yù)算決策重塑

(一)決策模式重塑——理性主義和漸進(jìn)主義的綜合。

我國(guó)新時(shí)期公共預(yù)算決策模式的選擇必須圍繞決策為之服務(wù)的對(duì)象(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的現(xiàn)實(shí)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo))展開。從現(xiàn)實(shí)性上來(lái)講，要考慮對(duì)象的實(shí)質(zhì)性、過(guò)程性、描述性以及客觀性的一面，兼顧現(xiàn)實(shí)可能和參與者利益，從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)，完善和修補(bǔ)現(xiàn)有范式；從規(guī)范性的要求來(lái)講，要考慮對(duì)象的可能性、理論性、指標(biāo)性以及結(jié)果性的一面，從理性化和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的視角出發(fā)，銳意創(chuàng)新，突破成規(guī)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍和范式的轉(zhuǎn)換。就宏觀層面而言，我國(guó)是一個(gè)正在向現(xiàn)代化邁進(jìn)的發(fā)展中國(guó)家，一方面歷史包袱沉重，既要尊重歷史和傳統(tǒng)，又要逐步完善不符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的制度和生產(chǎn)方式；另一方面現(xiàn)實(shí)任務(wù)艱巨，且面臨巨大的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力，要突破既有發(fā)展模式，建構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)民主發(fā)展相適應(yīng)的制度框架和生產(chǎn)力水平。在相對(duì)較短的時(shí)期內(nèi)完成跨越式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本變革、民主政治和社會(huì)生活領(lǐng)域的重大轉(zhuǎn)型，完全依靠漸進(jìn)式的決策方式是難以想象的，必須站在歷史的高度，用理性主義的勇氣，銳意創(chuàng)新，大膽嘗試，與此同時(shí)，用漸進(jìn)主義的方法化解前進(jìn)道路上遇到的各種矛盾和問題，一步一個(gè)腳印地扎實(shí)推進(jìn)。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)象極端復(fù)雜，不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同所有制類型、不同民族、不同收入層次等方面的差異性相當(dāng)大，簡(jiǎn)單地用一種模式去框定，勢(shì)必削足適履、畫地為牢，也不利于充分利用多樣性帶來(lái)的好處和可能性，必須實(shí)事求是，尊重歷史，尊重現(xiàn)實(shí)，具體現(xiàn)象具體對(duì)待；而與此同時(shí)，多樣性的表象下面又蘊(yùn)含著統(tǒng)一性，生產(chǎn)力水平低，社會(huì)事業(yè)欠發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，收入差距大等情況普遍存在，所有這些問題的解決也必須高瞻遠(yuǎn)矚，創(chuàng)新求變，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，分步實(shí)施。實(shí)際上，我國(guó)預(yù)算改革自身的情況同樣呈現(xiàn)出兩面性：一方面預(yù)算管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，理性主義的決策方法無(wú)用武之地，只能采納簡(jiǎn)單分析和經(jīng)驗(yàn)判斷相結(jié)合的次優(yōu)選擇；另一方面，在基礎(chǔ)管理不斷規(guī)范成熟，而公共事務(wù)又日趨復(fù)雜的情況下，理性色彩較濃的決策范式又具有很大的現(xiàn)實(shí)性和必要性，同樣要通過(guò)某種中間道路對(duì)理想和現(xiàn)實(shí)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。所以說(shuō)，對(duì)于我國(guó)的公共預(yù)算決策而言，最佳選擇必然是綜合了漸進(jìn)主義和理性主義主要特點(diǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃范式，在決策中既體現(xiàn)現(xiàn)存的、基層的和短期的需要，致力于化解現(xiàn)實(shí)中存在的矛盾和問題，又兼顧全面的、長(zhǎng)期的和面向未來(lái)的需要，推動(dòng)公共預(yù)算決策科學(xué)化、理性化和民主化終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)目標(biāo)重塑——基于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的發(fā)展與公共性。

“一個(gè)國(guó)家應(yīng)使其政策目標(biāo)和管理能力保持總體平衡。它的目標(biāo)通常應(yīng)力所能及；它的資源和承諾應(yīng)與其政策目標(biāo)相一致。”新時(shí)期公共預(yù)算目標(biāo)的重塑必須從我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，站在整個(gè)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略定位、政府治理模式轉(zhuǎn)變、公共財(cái)政框架構(gòu)建和公共預(yù)算管理制度改革的高度加以理解。從功能性目標(biāo)來(lái)看，首先要確保經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，從宏觀層面上講，就是要綜合運(yùn)用財(cái)政政策等預(yù)算手段創(chuàng)造并引導(dǎo)有效需求，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，著力解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題；從微觀層面上講，就是要通過(guò)對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行扶持，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本性轉(zhuǎn)變。其次要體現(xiàn)社會(huì)公平，確保社會(huì)穩(wěn)定。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就是要從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展的高度出發(fā)，進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系和就業(yè)網(wǎng)絡(luò)，關(guān)注弱勢(shì)群體，為公眾提供公平的基礎(chǔ)教育和基本的醫(yī)療衛(wèi)生條件，與此同時(shí)，確保社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。再者，要推進(jìn)民主政治建設(shè)。公共預(yù)算要以公眾的需求為核心，要通過(guò)公共預(yù)算決策方式上的轉(zhuǎn)變擴(kuò)大公眾的參與程度，公共預(yù)算決策要體現(xiàn)民意，推動(dòng)民主進(jìn)程。從管理性目標(biāo)來(lái)看，控制、管理、計(jì)劃三者之間是相互制約、相互促進(jìn)的統(tǒng)一體，在我國(guó)預(yù)算管理基礎(chǔ)薄弱、管理體系不健全的現(xiàn)實(shí)條件下，三方面都不可偏廢，必須同時(shí)給予重視。首先，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃導(dǎo)向。在公共預(yù)算決策過(guò)程中注入更多的理性，強(qiáng)調(diào)分析、數(shù)據(jù)、合理分類對(duì)于預(yù)算決策的重要性，把預(yù)算決策建立在針對(duì)公共需求和收支趨勢(shì)的大量分析基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期規(guī)劃與年度預(yù)算之間的合理銜接。其次，強(qiáng)調(diào)管理導(dǎo)向。積極推進(jìn)先進(jìn)管理理念和管理方式在預(yù)算決策中的運(yùn)用，密切關(guān)注決策產(chǎn)生的結(jié)果，使之成為預(yù)算決策的出發(fā)點(diǎn)和評(píng)判預(yù)算決策的標(biāo)準(zhǔn)，引入零基預(yù)算、績(jī)效預(yù)算等先進(jìn)的預(yù)算管理和決策方式，注重決策過(guò)程的優(yōu)化再造，努力提升預(yù)算決策的效率和質(zhì)量。再者，強(qiáng)調(diào)控制導(dǎo)向。要通過(guò)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌平衡和預(yù)算編制的進(jìn)一步細(xì)化，將公共資源配置全面納入預(yù)算決策系統(tǒng)的視野，并科學(xué)制定綜合定額和開支標(biāo)準(zhǔn)。

(三)權(quán)力分配重塑——法治與公共選擇。

新時(shí)期公共預(yù)算決策權(quán)分配的核心問題是，矯正立法部門和行政部門在預(yù)算決策權(quán)上的“缺位”和“越位”并存現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)是如何進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)民主，健全法制，確保預(yù)算的合法性。公共預(yù)算管理制度改革以來(lái)，立法部門通過(guò)要求行政部門報(bào)送部門預(yù)算，定期不定期地舉辦預(yù)算問題聽證會(huì)，開展調(diào)查研究等舉措，在公共預(yù)算決策中發(fā)揮著日益重要的作用。但這些改革往往停留在規(guī)范預(yù)算報(bào)送程序，重申預(yù)算知情權(quán)，發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督權(quán)等方面，雖然名義上預(yù)算最終決策權(quán)保留在立法部門手中，但因立法部門未參與預(yù)算草案的制定過(guò)程，其自身亦無(wú)強(qiáng)大的專業(yè)化預(yù)算研究和審查機(jī)構(gòu)并全程關(guān)注預(yù)算草案的準(zhǔn)備情況，在信息不對(duì)稱、決策期間較短的情況下，僅在最終審批環(huán)節(jié)參與決策，很難提出具有建設(shè)性的決策意見，客觀上造成預(yù)算立法決策流于形式和走過(guò)場(chǎng)，預(yù)算決策中的立法部門“缺位”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。相反，行政部門根據(jù)行政首腦的施政綱領(lǐng)準(zhǔn)備預(yù)算，在收支預(yù)計(jì)和全面分析的基礎(chǔ)上，形成部門預(yù)算建議草案上報(bào)立法部門。在現(xiàn)有預(yù)算立法決策條件和模式下，預(yù)算準(zhǔn)備者和預(yù)算決策者實(shí)際上合二為一，行政部門超出職能定位，幾乎完全控制了預(yù)算決策權(quán)，預(yù)算決策中的行政部門“越位”現(xiàn)象亦相當(dāng)嚴(yán)重。如果立法部門和行政部門在公共預(yù)算決策權(quán)這一核心問題上(實(shí)際上政府的大部分決策在本質(zhì)上都是預(yù)算決策)不能理順關(guān)系，建設(shè)效能化、民主化、法制化的現(xiàn)代政府便只能是一句空話。對(duì)此，從健全民主政治，提高預(yù)算決策的制度化、規(guī)范化、程序化的角度出發(fā)，必須通過(guò)改革轉(zhuǎn)變現(xiàn)有預(yù)算決策權(quán)的分配格局，立法部門應(yīng)當(dāng)圍繞公共預(yù)算決策重塑內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，完善立法程序和制度建設(shè)。首先，要加強(qiáng)預(yù)算專委會(huì)的決策信息收集和綜合分析能力，準(zhǔn)確把握預(yù)算收支的基本趨勢(shì)和預(yù)算中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，為科學(xué)決策提供依據(jù)。其次，要全程參與預(yù)算草案的前期準(zhǔn)備過(guò)程，全面了解預(yù)算決策所需信息，實(shí)際參與(但不是過(guò)多干涉)決策建議的形成。在預(yù)算草案形成并提交立法部門審議之前，各行政部門的預(yù)算必須與立法部門下屬各專委會(huì)充分溝通，并盡可能達(dá)到一致意見。期間立法部門各專委會(huì)應(yīng)安排聽證會(huì)相應(yīng)聽取各部門專項(xiàng)支出的安排情況，行政部門應(yīng)充分尊重立法部門的專項(xiàng)建議并在支出安排中盡可能體現(xiàn)。再者，要拓寬公眾直接參與公共預(yù)算決策的渠道，特別是一些涉及國(guó)計(jì)民生的重大決策，要廣泛聽取民意，集中民智。行政部門在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中亦應(yīng)發(fā)揮積極作用，除提高透明度，接受立法監(jiān)督，主動(dòng)向立法部門提供信息，加強(qiáng)在公共預(yù)算決策中的良性互動(dòng)外，還應(yīng)確保嚴(yán)格按照《預(yù)算法》要求履行預(yù)算的報(bào)送和審批程序，提高預(yù)算的嚴(yán)肅性。

第7篇

為了有針對(duì)性地提高科技政策的質(zhì)量，我們需要搞清楚當(dāng)下的科技政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，并從中發(fā)現(xiàn)問題的所在。在筆者看來(lái)，科技政策的內(nèi)容可以拆分為三個(gè)維度：首先是科技維度；其次是政治倫理維度；第三是政策價(jià)值維度。以往我們制定政策，僅僅考慮一項(xiàng)科技政策所涉及的主要科技問題，而很少關(guān)注與此相關(guān)的政治倫理維度與價(jià)值維度，導(dǎo)致即使政策問題診斷準(zhǔn)確，而政策運(yùn)行結(jié)果卻很糟糕的局面，這才是我國(guó)科技政策制定質(zhì)量長(zhǎng)期低下的主要原因。之所以會(huì)出現(xiàn)如此大的疏漏，是因?yàn)槲覀兊恼咧贫ǚ妒經(jīng)Q定的。通常來(lái)說(shuō)，我們的科技政策制定主要是行政部門牽頭，組織或者委托某個(gè)專家組來(lái)完成政策草案，在此基礎(chǔ)上，行政部門再根據(jù)自己的偏好做出修改意見。由于行政部門內(nèi)部的專家面臨職業(yè)選擇的兩難困境：如果完全轉(zhuǎn)向技術(shù)性的發(fā)展軌跡，在官僚系統(tǒng)內(nèi)部就會(huì)被邊緣化；如果完全行政化，久而久之，則不可避免地造成技術(shù)水平的整體下降，從而無(wú)法制定出高水平的政策。為了彌補(bǔ)這種困境，行政部門基于特定的心理偏好，選定的專家組也基本上是具有高度趨同偏好的一群人，他們對(duì)行政部門具有高度的依附性，導(dǎo)致政策制定無(wú)法從根源處彌補(bǔ)政策內(nèi)容的制度性缺失，從而促使政策制定模式鎖定在一種習(xí)慣性陷阱中。為了打破這種怪圈，亟需引入一種外部智力資源，既可彌補(bǔ)行政部門知識(shí)退化的不足，又可以越過(guò)既定群體的習(xí)慣性偏好的陷阱，這種力量就是獨(dú)立的國(guó)家科學(xué)顧問委員會(huì)。

從政策制定角度而言，一項(xiàng)高質(zhì)量的科技政策，不僅需要對(duì)科技問題進(jìn)行正確處理，還要高度關(guān)注此項(xiàng)政策涉及的政治倫理問題，即是否符合倫理原則，比如無(wú)歧視的公平原則、對(duì)于政策手段與目的的倫理約束等；對(duì)于大多政策受眾來(lái)講，該項(xiàng)政策的價(jià)值原則包含兩方面的體驗(yàn)：政策體現(xiàn)的價(jià)值觀與政策受眾的價(jià)值觀是否趨同，這是政策獲得社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)。其次，任何科技政策的制定背后都涉及到資源的配置問題，所有政策在資源配置上都應(yīng)該最大限度上達(dá)到提高整個(gè)社會(huì)福祉的目的，力爭(zhēng)符合帕累托最優(yōu)模式，按照功利主義的原則，就是滿足最大多數(shù)人的最大幸福，如果政策不能體現(xiàn)這個(gè)價(jià)值原則，那么政策出臺(tái)后的社會(huì)運(yùn)行阻力會(huì)快速上升，導(dǎo)致政策效率無(wú)端損失。

為了實(shí)現(xiàn)上述目的，我們亟需設(shè)立國(guó)家科學(xué)顧問委員會(huì)，以此來(lái)保證政策內(nèi)容的科學(xué)維度、倫理維度與價(jià)值維度被同等重視，這也就是所謂的結(jié)構(gòu)誘導(dǎo)性均衡。科學(xué)顧問委員會(huì)原本是美國(guó)在二戰(zhàn)后期開始嘗試的一種制度安排，它的初衷是利用政府外部的智力資源為總統(tǒng)提供全方位的科學(xué)咨詢與建議，并參與重大決策。因此，美國(guó)學(xué)者希拉·賈薩諾夫把科學(xué)顧問委員會(huì)稱作“第五部門”，由此可見它的巨大作用。它的正式建制化是20世紀(jì)60年代初的事情，半個(gè)多世紀(jì)的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，這項(xiàng)制度創(chuàng)新對(duì)于政策質(zhì)量的提高發(fā)揮了重要作用。作為一種獨(dú)立的政策建議與咨詢機(jī)構(gòu)，它的最大功用就是拓展了政策問題視野并遏制了行政部門在政策制定中的過(guò)度自由裁量權(quán)問題，以及為日益增多的各種與科學(xué)有關(guān)的爭(zhēng)議問題提供高質(zhì)量的政策建議。

第8篇

摘要：企業(yè)的行政管理體系，是企業(yè)的中樞神經(jīng)系統(tǒng)。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，如何做好企業(yè)的行政管理工作·使之為企業(yè)的核心業(yè)務(wù)服務(wù)，為企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益服務(wù).就必須明確其功能和實(shí)質(zhì)，把握好它所具有的特.點(diǎn)和要求，結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)造性地開展工作。

關(guān)鍵詞：企業(yè)行政管理功能

企業(yè)的行政工作涉及到企業(yè)內(nèi)部卜上下下、左左右右、里里外外的溝通和協(xié)調(diào)。行政管理的廠‘度，涉及到一個(gè)企業(yè)的全部運(yùn)作過(guò)程;行政管理的深度.又涉及到許多局外人難以想象的細(xì)微末節(jié);行政管理的重要，是因?yàn)樗穷I(lǐng)導(dǎo)和各部門、眾員工之間的橋梁;行政管理的敏感，是因?yàn)樗婕暗矫總€(gè)人的切身利益。

一

行政管理工作可以說(shuō)是千頭萬(wàn)緒、紛繁復(fù)雜。概括起來(lái)說(shuō).行政管理在企業(yè)中主要有管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)二大功能;其中管理是主干.協(xié)調(diào)是核心，服務(wù)是根本。概言之，行政管理的實(shí)質(zhì)就是服務(wù)。

行政部門應(yīng)該兢兢業(yè)業(yè)、認(rèn)真細(xì)致地做好種種行政事務(wù)工作，把領(lǐng)導(dǎo)和員工從繁重、瑣碎的行政事務(wù)和生活瑣事中解脫出來(lái)，可以集中精力、輕裝上陣，研究國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)形勢(shì)，考慮公司的發(fā)展戰(zhàn)略，探討公司的組織架構(gòu)，任用公司的各級(jí)十部.實(shí)施公司的經(jīng)營(yíng)方針，解決公司所}印商的重大問題，以及專心做好每一筆重要業(yè)務(wù)等等。行政部門的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該有‘.泰山崩于前而色不變”的定性，不管風(fēng)吹浪打，勝似閑庭信步，有自己的主見，能夠根據(jù)事情的輕重緩急，做好安排，指揮若定。為了能達(dá)到這種境界.必須建立健全和認(rèn)真執(zhí)行行政部門的各項(xiàng)管理制度、崗位責(zé)任制度、工作程序以及一系列規(guī)范化表格、圖表等，從而建立起行政部門的“法治”秩序。更重要的是，要培養(yǎng)出一支高素質(zhì)、高效率的行政人員隊(duì)伍;同時(shí)要搞好科學(xué)分工、管理層次和合理授權(quán)。一旦行政系統(tǒng)的一系列硬件(如辦公設(shè)施、生活設(shè)施)、軟件(如規(guī)章制度、工作程序)、人員隊(duì)伍、分工協(xié)作和管理層次等等建立健全起來(lái)，整個(gè)行政管理體系在很大程度上就會(huì)像一部自動(dòng)機(jī)器一樣運(yùn)轉(zhuǎn)，只在較少的場(chǎng)合才需要部門領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)輔以”人治”。

然而，行政部門如果僅僅滿足于這樣一種管理水平，那還是不夠的。行政部門還必須在“管理”、“協(xié)調(diào)”和’服務(wù)”三方面做好工作，才算是一個(gè)合格的現(xiàn)代企業(yè)的行政管理者。從“管理”方面來(lái)說(shuō)，行政部門不能滿足于在日常事務(wù)的層次上做好領(lǐng)導(dǎo)的“參謀和助手”，還必須在公司的經(jīng)營(yíng)理念、管理策略、企業(yè)精神、企業(yè)文化、用人政策等重大問題上有自己的思考，并且在實(shí)際工作中加以貫徹落實(shí)，成為領(lǐng)導(dǎo)不可缺少的”高參和臂膀”。這就要求行政部門的領(lǐng)導(dǎo)者不能滿足于做一個(gè)事務(wù)主義者，而是要做一個(gè)有思想、敢創(chuàng)新、有沖力的領(lǐng)導(dǎo)者。

從“協(xié)調(diào)”方面來(lái)說(shuō)，行政管理者不能簡(jiǎn)單地以傳達(dá)領(lǐng)導(dǎo)的命令、完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)為滿足;也不能憑借自己在企業(yè)的獨(dú)特地位對(duì)各個(gè)部門頤指氣使，以權(quán)壓人。行政部門應(yīng)主動(dòng)做好上與下、左與右、里與外的溝通，在充分溝通的基礎(chǔ)上做好協(xié)調(diào)。沒有充分溝通的協(xié)調(diào)不是真正的協(xié)調(diào)。

從“服務(wù)”上說(shuō)，行政部門要甘當(dāng)幕后英雄的角色。因?yàn)樾姓?wù)干得再出色，畢竟是服務(wù)于企業(yè)的最終目的的。行政部門的工作，特別是后勤服務(wù)工作，永遠(yuǎn)不要奢望成為企業(yè)關(guān)注的“中心”。行政管理的理想境界應(yīng)該是“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”。行政部門最忌諱處處顯示自己的存在，與其它部門搶鏡頭、爭(zhēng)榮譽(yù)。行政部門應(yīng)該像一部自動(dòng)化程度很高的機(jī)器，這頭原料(任務(wù))進(jìn)去，那頭成品(結(jié)果)出來(lái);其中的許許多多曲曲折折，都消化在行政體系之內(nèi)，切忌為自己評(píng)功擺好，四處張揚(yáng)，浪費(fèi)別人的時(shí)間、精力和感情。要反對(duì)利用自己對(duì)公司資源的支配權(quán)只顧為自己謀取私利或便利的行為，特別要反對(duì)把行政部門變成“門難進(jìn).臉難看.事難辦”的官府衙門。

二

企業(yè)的行政管理至少有以下特點(diǎn):

(一)企業(yè)的行政管理是為經(jīng)濟(jì)效益服務(wù)的。企業(yè)的行政管理如果不利于充分利用和合理調(diào)配企業(yè)的人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等資源，不利于調(diào)動(dòng)廣大員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不利于開源節(jié)流，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，加快企業(yè)的發(fā)展，那也是沒有價(jià)值的。簡(jiǎn)言之，企業(yè)行政管理服務(wù)于企業(yè)的根本目的.即通過(guò)為社會(huì)提供商品和服務(wù)而謀取盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益。

(二)企業(yè)行政管理注重內(nèi)容和實(shí)質(zhì)。通常，企業(yè)的行政管理往往根據(jù)公司實(shí)際需要，對(duì)行政管理的諸多制度、程序、環(huán)節(jié)、形式、圖表、文件等進(jìn)行剪裁和調(diào)整，使之變得精練、實(shí)用、簡(jiǎn)潔、便利、省時(shí)、省錢。

(三)企業(yè)行政管理要講究實(shí)效。雖然我們不能說(shuō)要直接用企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益來(lái)衡量具體的行政管理行為，也就是說(shuō)，不能直接對(duì)某個(gè)具體的行政行為問“你這種做法能為企業(yè)賺多少錢”;但是，企業(yè)的行政管理還是比較直接地與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益相聯(lián)系。企業(yè)行政管理的著眼點(diǎn)在于充分挖掘和最大限度地利用公司的各種資源，提高員工工作積極性，開源節(jié)流，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，加快企業(yè)發(fā)展。

(四)企業(yè)行政管理具有很強(qiáng)的靈活性。企業(yè)的行政管理往往根據(jù)公司實(shí)際發(fā)展需要經(jīng)常進(jìn)行變革、增刪、剪裁、變通，因而帶有很強(qiáng)的靈活性，比較能符合時(shí)代的發(fā)展和公司實(shí)際。

(五)企業(yè)行政管理要為企業(yè)的.’前線”服務(wù)的色彩比較明顯。企業(yè)行政管理部門及其人員在企業(yè)中比較“低調(diào)”，行政部門為技術(shù)、業(yè)務(wù)等一線部門服務(wù)的關(guān)系一般比較明確。

企業(yè)行政管理的上述特點(diǎn)就給企業(yè)的行政管理人員提出了這樣一些要求:企業(yè)的行政管理必須時(shí)刻著眼于為企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)，反對(duì)”為管理而管理”;必須堅(jiān)決擯棄形式主義，切實(shí)講究實(shí)效;必須大力講究勤儉節(jié)約.反對(duì)大手大腳;必須根據(jù)公司實(shí)際需要和可能，采取靈活變通的方式方法，一切以公司利益為最高原則，反對(duì)食古不化、因循守舊;最后，企業(yè)行政管理最終要落實(shí)到確立服務(wù)觀念，克服老爺作風(fēng)和衙門習(xí)氣，切實(shí)搞好服務(wù)上來(lái)。

三

在企業(yè)的實(shí)際操作中，往往存在兩種傾向。一種是完全擯棄“機(jī)關(guān)習(xí)氣”.完全憑主觀意愿辦事的”游擊作風(fēng)”。企業(yè)中沒有系統(tǒng)完整的規(guī)章制度、上下左右的明確分工、明確而充分的逐級(jí)授權(quán)和環(huán)環(huán)相扣的工作程序;或無(wú)章可依.或有章不依;由于沒有制定出成文的“公道”和”規(guī)矩”.造成企業(yè)中“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”，互相扯皮.互相推誘;你爭(zhēng)我奪，辯論不休;或遇事不議.或久議不決，或決而不行，或行而不果;重復(fù)討論，重復(fù)決定.重復(fù)勞動(dòng);朝令夕改.朝秦暮楚。企業(yè)處于一片“打亂仗”狀態(tài).嚴(yán)重影響工作效率和員工士氣，造成人、財(cái)、物的極大浪費(fèi)。

另一種傾向，是一些“機(jī)關(guān)作風(fēng)”較重的企業(yè)行政管理干部，完全不考慮公司的實(shí)際需要和企業(yè)行政管理的特點(diǎn)，搞形式主義、表面文章;把一個(gè)企業(yè)的行政管理部門變成了舊時(shí)代的“衙門”。這同樣造成極大浪費(fèi).降低工作效率和員工士氣，影響企業(yè)效益。

以上兩種傾向，都是我們應(yīng)當(dāng)大力反對(duì)的。行政管理的目的和實(shí)質(zhì)在于為企業(yè)的根本目的服務(wù)，為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)部門、干部員工服務(wù)，而決不可本末倒置，否則同樣會(huì)降低員工士氣和工作效率.損害公司利益。

四

企業(yè)行政管理普遍存在一種現(xiàn)象，即行政管理人員對(duì)自己所在企業(yè)的業(yè)務(wù)不了解、不熟悉，管理時(shí)常脫離各部「1實(shí)際，的規(guī)定無(wú)法推行或根本不宜推行，引起其它部門的反感和排斥。各業(yè)務(wù)部門心理上總覺得行政人員礙手礙腳.甚至是手腳太長(zhǎng)，除非有什么必須要行政部門幫助解決的事，否則寧愿與行政部門老死不相往來(lái)。行政人員也往往或是很知趣地盡量不去打攪其它部門，或是對(duì)其它部門有一種抵觸情緒。這樣就陷入了惡性循環(huán):行政部門對(duì)其他部門的工作接觸越少，就越不了解，管理就越脫離實(shí)際;反過(guò)來(lái)，行政管理越脫離實(shí)際，就越遭受各部門的排斥，從而也就越不了解各部門情況。為了改變這種行政管理與各部門業(yè)務(wù)“兩張皮”的現(xiàn)象.行政部門除了要轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變作風(fēng)外，還要強(qiáng)化行政管理部門的企業(yè)管理職能。

第9篇

【摘要】隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步形成，行政財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析已經(jīng)成為目前最為關(guān)注的內(nèi)容。本文圍繞財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵及作用，對(duì)財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)的理論結(jié)構(gòu)進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述，對(duì)其分析思路與方法進(jìn)行了探討，以供從事行政工作的人在實(shí)際應(yīng)用中得以借鑒。

【關(guān)鍵詞】財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì) 理論結(jié)構(gòu) 內(nèi)涵

一、行政部門財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的作用

行政部門財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析以財(cái)務(wù)報(bào)告為依據(jù)，利用科學(xué)的方法，結(jié)合一定的標(biāo)準(zhǔn)體系，全面綜合評(píng)估財(cái)務(wù)管理情況及生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)情況，提出相關(guān)改進(jìn)措施及其建議，同時(shí)預(yù)測(cè)相關(guān)行政部門未來(lái)的發(fā)展前景，優(yōu)化資源配置，維持其經(jīng)濟(jì)效益的穩(wěn)定發(fā)展與信息提供。財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析方法多種多樣，每一種財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析方法都有其獨(dú)特的社會(huì)條件和歷史背景，在一定程度上推動(dòng)了單位的發(fā)展，為行政部門財(cái)務(wù)分析提供了可靠的分析手段。

二、行政部門財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析內(nèi)涵

自從中國(guó)加入WPO以來(lái)，行政部門財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)也全面潤(rùn)入到世界經(jīng)濟(jì)浪潮之中，這對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大的影響，同時(shí)，也面臨著非常劇烈的挑戰(zhàn)。因此，加強(qiáng)行政部門財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析，提高行政部門財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)水平，是財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析的重要組成部分，同時(shí)具有非常重要的意義。從實(shí)際出發(fā)，抓住財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)的核心并進(jìn)行主體與目的的高度總結(jié)，同時(shí)對(duì)財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析進(jìn)行重新構(gòu)架，確定其發(fā)展的框架結(jié)構(gòu)，這就是財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的具體內(nèi)涵。要使財(cái)務(wù)分析具有進(jìn)一步的發(fā)展與提高，必須具有確定的財(cái)務(wù)分析框架結(jié)構(gòu)。對(duì)行政部門而言，財(cái)務(wù)管理人員對(duì)財(cái)務(wù)方面的管理，投資者分析財(cái)務(wù)投資，債券人分析其貸款，以及其他主體為自己的目標(biāo)進(jìn)行分析，雖然如此，但是任然沒有形成一個(gè)固定的分析框架。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，需要對(duì)行政部門財(cái)務(wù)狀況及未來(lái)的發(fā)展做好相關(guān)分析，即判嘈姓部門未來(lái)財(cái)務(wù)狀況及現(xiàn)有的成果，充分分析未來(lái)一段時(shí)間對(duì)其經(jīng)濟(jì)的影響，從而滿足各方面財(cái)務(wù)主體分析的基本要求。行政行業(yè)財(cái)務(wù)分析的主體主要包括部門內(nèi)部分析主體與外部分析主體，財(cái)務(wù)分析的主體多元化致使財(cái)務(wù)分析內(nèi)涵很難確定，導(dǎo)致財(cái)務(wù)分析的目標(biāo)也呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，經(jīng)分析可知，這兩類主體進(jìn)行財(cái)務(wù)分析的目的在于對(duì)行政部門財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果的分析。雖然內(nèi)外部的分析主體不同，其分析目的也存在頗大差異，但是均需要判斷行政部門未來(lái)財(cái)務(wù)狀況與經(jīng)營(yíng)成果，這就是財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析內(nèi)涵的核心內(nèi)容。對(duì)現(xiàn)有行政部門進(jìn)行財(cái)務(wù)分析時(shí)，首先要了解部門的發(fā)展歷史與個(gè)人業(yè)績(jī)，主要包括行政部門的性質(zhì)、個(gè)人能力、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平以及利潤(rùn)，對(duì)當(dāng)前的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行總結(jié)和拓展，在此基礎(chǔ)之上，對(duì)未來(lái)一段時(shí)間的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)成果給予評(píng)價(jià)與預(yù)測(cè)，進(jìn)一步確定財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的內(nèi)涵。

三、財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的理論結(jié)構(gòu)

（1）財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析目標(biāo)。財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析主體所要達(dá)到的最終目的是財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的基本目標(biāo)。即財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析主體通過(guò)對(duì)會(huì)計(jì)主體提供的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)信息進(jìn)行再加工，從而為財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析主體的經(jīng)濟(jì)決策提供有效的信息支持。從契約角度出發(fā)，F(xiàn)reeman 于 1990 年將行政部門理解成一系列多邊契約的組合，契約的參與主體都有可能成為財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的主體，財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的具體目標(biāo)可分為：一是投資者財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的目標(biāo)，是指投資者對(duì)財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)的信息分析，最為關(guān)注的是部門的盈利能力以及未來(lái)的發(fā)展前景，分析財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)的盈利能力及處理財(cái)務(wù)關(guān)系的能力，從而做出正確的決策。二是債權(quán)人財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的目標(biāo)，主要關(guān)注的是財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)的債券償還能力以及聲譽(yù)，從而做出正確的債券配置。三是行政經(jīng)營(yíng)管理者對(duì)財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)的基本目標(biāo)，一般較為關(guān)注的是財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)的最終成果，以及財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程，從而了解到行政部門內(nèi)部的一些問題，進(jìn)行全面優(yōu)化。

（2）財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的基本假設(shè)。財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)的假設(shè)主要分為信息真實(shí)性假設(shè)與有限理性假設(shè)。本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析就是對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表以及初級(jí)信息進(jìn)行整合，逐漸將初級(jí)信息演化為高級(jí)信息的過(guò)程。由于財(cái)務(wù)報(bào)表及初級(jí)信息為行政部門加工的原材料，因此高級(jí)信息的獲得必需具有真實(shí)性，鑒于此類原因，可對(duì)初級(jí)信息提出以下要求：一是會(huì)計(jì)信息必需具有客觀性、真實(shí)性及可比性，這樣，加工出來(lái)的高級(jí)信息才具有很重要的意義，才會(huì)對(duì)行政部門產(chǎn)生積極的作用，反之，如果初級(jí)信息不真實(shí)，高級(jí)信息也將失去意義，嚴(yán)重是會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)決策上的錯(cuò)誤。二是財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)核算必需符合客觀性原則，即行政部門必需真實(shí)反映財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全部過(guò)程，同時(shí)要以實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)為主要依據(jù)。有限理性假設(shè)。美國(guó)一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家將有限理性引入財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，并建立其模型，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中經(jīng)濟(jì)人處于有限理性狀態(tài)當(dāng)中，還具體的區(qū)分了結(jié)果理性與程序理性。結(jié)果理性是指在一定程度上能夠達(dá)到一定的目標(biāo)，程序理性是指所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要按照規(guī)范進(jìn)行，其本質(zhì)區(qū)別是指經(jīng)濟(jì)人是否按照一定的規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)。其立論依據(jù)為：在不確定的環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)人無(wú)法預(yù)測(cè)某個(gè)部門的未來(lái)，其行為選擇主要依靠程序理性完成。在有限理性假設(shè)下，財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析主體利用初級(jí)信息進(jìn)行加工時(shí)，初級(jí)信息的結(jié)果無(wú)法判斷其合理性，因此必須對(duì)初級(jí)信息產(chǎn)生程序的合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而做出合理決策。

（3）財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的基本原則。一是財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的成本效益原則。成本效益原則是指投資成本必須小于其產(chǎn)生的效益，從信息論角度來(lái)看，是財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析時(shí)信息的優(yōu)化過(guò)程，因此，財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的成本是財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析主體將初級(jí)信息轉(zhuǎn)化為高級(jí)信息的過(guò)程，是一個(gè)再加工過(guò)程，從而利用再加工信息進(jìn)行決策產(chǎn)生財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)收益。財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的成本效益原則對(duì)財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析主體提出了以下要求：第一，信息加工成本及財(cái)務(wù)收益必須在同一個(gè)會(huì)計(jì)期間，經(jīng)濟(jì)分析主體進(jìn)行財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析和信息加工成本小于超額收益，反之則不可行；第二，信息加工成本和財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)收益若干個(gè)會(huì)計(jì)期間相關(guān)的情況下，只要信息加工成本現(xiàn)值優(yōu)于超額收益現(xiàn)值，則經(jīng)濟(jì)分析主體可行，反之則不可行。二是財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的彈性原則。彈性原則要求財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析主體必須考慮財(cái)務(wù)外部環(huán)境變動(dòng)情況，同時(shí)具有一定的伸縮空間，保證環(huán)境條件的變化不使財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析主體發(fā)生劇烈變化。財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的彈性原則對(duì)財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的主體提出相關(guān)要求：第一，財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)主體必須以外部環(huán)境變化為依據(jù)；第二，財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析主體必須在外部環(huán)境變化的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析及調(diào)整；第三，財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的具體內(nèi)容必須依據(jù)外部環(huán)境變化而確定。