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關鍵詞:城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地征用;級差地租
中圖分類號:F124 文獻標識碼:A
一、問題提出
城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導城鄉(xiāng)建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要依據(jù)和手段,在城鄉(xiāng)差距日益凸顯、城市化進程不斷加快、農村勞動力持續(xù)向城市轉移的進程中,城鄉(xiāng)規(guī)劃逐漸被提上日程。我國正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展時期,城市經濟的快速發(fā)展與稀缺的土地資源之間的矛盾持續(xù)加劇,使得城市土地開發(fā)利用范圍不斷擴展。而在農村,土地是農民擁有的除勞動力之外的有效“致富”資產,是支撐農村經濟發(fā)展和提高農民收入的基礎。土地不僅為城鎮(zhèn)發(fā)展提供布局與建設的空間,而且是融資的重要工具,土地增值收益的公平分配在一定程度上是社會公正、社會穩(wěn)定的體現(xiàn)。國外經驗表明:城市健康有序的發(fā)展與政府充分控制和分配土地收益密切相關。因此,合理利用土地資源是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃成功進行的前提條件,對城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理利用進行研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式及其問題
(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式。當前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式主要表現(xiàn)為以下兩種:第一,農村土地征用:土地征用是集體土地向城市用地轉換的合法途徑,農業(yè)用地轉為建設用地是城市化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進的客觀要求和必然結果,是經濟發(fā)展的大趨勢,集體所有制化的土地作為城市用地的重要補充,保證了工業(yè)化、城市化推進對土地急劇增長的需求;第二,對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進行城市建設的配套開發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。對城市土地以拍賣的方式賣給房地產商,以招標的方式將城市基礎建設的任務分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資源。
(二)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面:首先,土地征用方面:土地價格在土地征用中的作用發(fā)揮不到位。征用是國家運用強制性的行政手段有償征用農民土地的方式。在我國,征用農民土地后給農民較少的經濟補償,土地征用費占土地出讓價格的比重很低,土地的收益分配混亂,加之政府對土地補償費的截留,嚴重損害了農民利益。此外,市價和土地征用價格的巨大反差,土地在集體經濟組織以及其他類型經濟組織之間的不規(guī)范流轉大量存在,這種自發(fā)性的流轉由于沒有納入統(tǒng)一的土地市場,帶來諸多問題。如用地權不清晰、產生由價格和產權問題而發(fā)生的爭端、土地資源的濫用等;其次,利用招標拍賣等方式對土地進行分配利用。土地競拍的價格一般較高,尤其是房地產商為了追逐自身的經濟利益,在高價得到土地使用權后,對土地進行配套建設開發(fā),造成房屋價格上漲、炒房現(xiàn)象嚴重。
三、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地合理利用的政策建議
土地資源的合理利用在城鄉(xiāng)規(guī)劃中有著重要作用,是做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎。為充分利用土地資源,促進城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理有效利用,應首先從土地價格的規(guī)范出發(fā),一方面對農村土地征用進行管制;另一方面對土地的招標、競拍、掛牌給予合理規(guī)制。
(一)對農村土地征用的管制
1、征地補償費、土地增值收益分配。根據(jù)地租理論,地租有級差之分,應根據(jù)土地的優(yōu)劣程度來確定地租。換言之,對征收的土地給予征地補償費時,應有所區(qū)分,根據(jù)地塊帶來的效益確定。對于在可預測范圍內有良好發(fā)展前景,并且用途非常廣泛的地塊,在征用補償費的確定時,應區(qū)別于劣質地塊。此外,政府在對失地農民的同期損失給予補償時,應該加入土地使用后的預期利益,動態(tài)提高補償標準,從而既可以降低農民對征地的不滿情緒,又提高了土地征用的成效。
按照馬克思的地租分配理論,級差地租Ⅰ應由土地所有者所有,級差地租Ⅱ應由土地所有者和經營者共同所有。對土地征用后產生的增值部分,應充分考慮被征地者的利益。而據(jù)國家有關統(tǒng)計資料顯示,土地用途轉變增值的土地收益中,農民約得5%～10%,村一級得25%～30%,政府及部門得60%～70%。因此,規(guī)范征用土地的收益分配是改善現(xiàn)行制度的重要方面,是切實保障農民權益的重要舉措。
2、征用土地的購地費確定。購地費應由被征購地塊的地價款、地上附著物和青苗的補償費構成,其中地上附著物和青苗的補償費應如實補償,地價款可根據(jù)農地基準地價,參考集體農用地轉為國有建設用地后的用途及預期收益等因素確定,讓農民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體土地的農戶,在承包期還未到達的前提下,承包的土地已被政府征用,他們的預期利益更應得到保護。
(二)對土地招標、競拍、掛牌的規(guī)制。由于國家允許對經營性土地實行招標、招商、拍賣和掛牌,全面推行和嚴格執(zhí)行經營性土地招標、拍賣、掛牌出讓制度,從而凸顯土地資產價值,為建立公開、公平、公正的土地市場秩序以及有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經營性用地通過擴大土地出讓的招拍掛比例,由市場機制決定土地去向,由政府部門根據(jù)市場情況調整基準地價和出讓底價,充分挖掘土地的資產價值。
根據(jù)科斯定理,在明確產權的前提下,甚至不需要政府干預市場交易,市場交易便會按照公平合理的價格來進行。市場的真諦不是價格,而是產權,只要產權確定,市場主體便會“議出”合理的價格。土地是一種特殊商品,地價是轉讓產權后的經濟收入,招標、競拍、掛牌會獲得土地使用權,因此政府為了保證招標、競拍、掛牌的順利進行以及土地資產價值的充分體現(xiàn)應該先從制定基準地價以及轉讓土地的產權入手,根據(jù)轉讓產權的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎設施完善程度、地區(qū)經濟結構、人口密度、城市周圍農用地的生產狀況以及交易成本等因素來制定基準地價,從源頭上規(guī)制土地的招標、競拍、掛牌。
(作者單位:重慶大學貿易與行政學院)
主要參考文獻:
[1]陸益龍.農村土地征用問題:現(xiàn)狀及成因分析[J].學習與實踐,2009.1
關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地征用;級差地租
一、問題提出
城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導城鄉(xiāng)建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要依據(jù)和手段,在城鄉(xiāng)差距日益凸顯、城市化進程不斷加快、農村勞動力持續(xù)向城市轉移的進程中,城鄉(xiāng)規(guī)劃逐漸被提上日程。我國正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展時期,城市經濟的快速發(fā)展與稀缺的土地資源之間的矛盾持續(xù)加劇,使得城市土地開發(fā)利用范圍不斷擴展。而在農村,土地是農民擁有的除勞動力之外的有效“致富”資產,是支撐農村經濟發(fā)展和提高農民收入的基礎。土地不僅為城鎮(zhèn)發(fā)展提供布局與建設的空間,而且是融資的重要工具,土地增值收益的公平分配在一定程度上是社會公正、社會穩(wěn)定的體現(xiàn)。國外經驗表明:城市健康有序的發(fā)展與政府充分控制和分配土地收益密切相關。因此,合理利用土地資源是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃成功進行的前提條件,對城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理利用進行研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式及其問題
(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式。當前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式主要表現(xiàn)為以下兩種:第一,農村土地征用:土地征用是集體土地向城市用地轉換的合法途徑,農業(yè)用地轉為建設用地是城市化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進的客觀要求和必然結果,是經濟發(fā)展的大趨勢,集體所有制化的土地作為城市用地的重要補充,保證了工業(yè)化、城市化推進對土地急劇增長的需求;第二,對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進行城市建設的配套開發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。對城市土地以拍賣的方式賣給房地產商,以招標的方式將城市基礎建設的任務分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資源。
(二)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面:首先,土地征用方面:土地價格在土地征用中的作用發(fā)揮不到位。征用是國家運用強制性的行政手段有償征用農民土地的方式。在我國,征用農民土地后給農民較少的經濟補償,土地征用費占土地出讓價格的比重很低,土地的收益分配混亂,加之政府對土地補償費的截留,嚴重損害了農民利益。此外,市價和土地征用價格的巨大反差,土地在集體經濟組織以及其他類型經濟組織之間的不規(guī)范流轉大量存在,這種自發(fā)性的流轉由于沒有納入統(tǒng)一的土地市場,帶來諸多問題。如用地權不清晰、產生由價格和產權問題而發(fā)生的爭端、土地資源的濫用等;其次,利用招標拍賣等方式對土地進行分配利用。土地競拍的價格一般較高,尤其是房地產商為了追逐自身的經濟利益,在高價得到土地使用權后,對土地進行配套建設開發(fā),造成房屋價格上漲、炒房現(xiàn)象嚴重。
三、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地合理利用的政策建議
土地資源的合理利用在城鄉(xiāng)規(guī)劃中有著重要作用,是做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎。為充分利用土地資源,促進城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理有效利用,應首先從土地價格的規(guī)范出發(fā),一方面對農村土地征用進行管制;另一方面對土地的招標、競拍、掛牌給予合理規(guī)制。
(一)對農村土地征用的管制
1、征地補償費、土地增值收益分配。根據(jù)地租理論,地租有級差之分,應根據(jù)土地的優(yōu)劣程度來確定地租。換言之,對征收的土地給予征地補償費時,應有所區(qū)分,根據(jù)地塊帶來的效益確定。對于在可預測范圍內有良好發(fā)展前景,并且用途非常廣泛的地塊,在征用補償費的確定時,應區(qū)別于劣質地塊。此外,政府在對失地農民的同期損失給予補償時,應該加入土地使用后的預期利益,動態(tài)提高補償標準,從而既可以降低農民對征地的不滿情緒,又提高了土地征用的成效。
按照馬克思的地租分配理論,級差地租ⅰ應由土地所有者所有,級差地租ⅱ應由土地所有者和經營者共同所有。對土地征用后產生的增值部分,應充分考慮被征地者的利益。而據(jù)國家有關統(tǒng)計資料顯示,土地用途轉變增值的土地收益中,農民約得5%～10%,村一級得25%～30%,政府及部門得60%～70%。因此,規(guī)范征用土地的收益分配是改善現(xiàn)行制度的重要方面,是切實保障農民權益的重要舉措。
2、征用土地的購地費確定。購地費應由被征購地塊的地價款、地上附著物和青苗的補償費構成,其中地上附著物和青苗的補償費應如實補償,地價款可根據(jù)農地基準地價,集體農用地轉為國有建設用地后的用途及預期收益等因素確定,讓農民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體土地的農戶,在承包期還未到達的前提下,承包的土地已被政府征用,他們的預期利益更應得到保護。
(二)對土地招標、競拍、掛牌的規(guī)制。由于國家允許對經營性土地實行招標、招商、拍賣和掛牌,全面推行和嚴格執(zhí)行經營性土地招標、拍賣、掛牌
出讓制度,從而凸顯土地資產價值,為建立公開、公平、公正的土地市場秩序以及有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經營性用地通過擴大土地出讓的招拍掛比例,由市場機制決定土地去向,由政府部門根據(jù)市場情況調整基準地價和出讓底價,充分挖掘土地的資產價值。
根據(jù)科斯定理,在明確產權的前提下,甚至不需要政府干預市場交易,市場交易便會按照公平合理的價格來進行。市場的真諦不是價格,而是產權,只要產權確定,市場主體便會“議出”合理的價格。土地是一種特殊商品,地價是轉讓產權后的經濟收入,招標、競拍、掛牌會獲得土地使用權,因此政府為了保證招標、競拍、掛牌的順利進行以及土地資產價值的充分體現(xiàn)應該先從制定基準地價以及轉讓土地的產權入手,根據(jù)轉讓產權的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎設施完善程度、地區(qū)經濟結構、人口密度、城市周圍農用地的生產狀況以及交易成本等因素來制定基準地價,從源頭上規(guī)制土地的招標、競拍、掛牌。
主要參考:
[1]陸益龍.農村土地征用問題:現(xiàn)狀及成因分析[j].學習與實踐,2009.1
童霓.城市化進程中土地征用問題淺析[j].西部財會,2008.3
【關鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地征用；級差地租
1.問題提出
城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導城鄉(xiāng)建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要依據(jù)和手段,在城鄉(xiāng)差距日益凸顯、城市化進程不斷加快、農村勞動力持續(xù)向城市轉移的進程中,城鄉(xiāng)規(guī)劃逐漸被提上日程。我國正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展時期,城市經濟的快速發(fā)展與稀缺的土地資源之間的矛盾持續(xù)加劇,使得城市土地開發(fā)利用范圍不斷擴展。而在農村,土地是農民擁有的除勞動力之外的有效“致富”資產,是支撐農村經濟發(fā)展和提高農民收入的基礎。土地不僅為城鎮(zhèn)發(fā)展提供布局與建設的空間,而且是融資的重要工具,土地增值收益的公平分配在一定程度上是社會公正、社會穩(wěn)定的體現(xiàn)。國外經驗表明:城市健康有序的發(fā)展與政府充分控制和分配土地收益密切相關。因此,合理利用土地資源是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃成功進行的前提條件,對城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理利用進行研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
2.城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式及其問題
2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式
當前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式主要表現(xiàn)為以下兩種:第一,農村土地征用:土地征用是集體土地向城市用地轉換的合法途徑,農業(yè)用地轉為建設用地是城市化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進的客觀要求和必然結果,是經濟發(fā)展的大趨勢,集體所有制化的土地作為城市用地的重要補充,保證了工業(yè)化、城市化推進對土地急劇增長的需求;第二,對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進行城市建設的配套開發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。對城市土地以拍賣的方式賣給房地產商,以招標的方式將城市基礎建設的任務分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資源。
2.2城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題
城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面:首先,土地征用方面:土地價格在土地征用中的作用發(fā)揮不到位。征用是國家運用強制性的行政手段有償征用農民土地的方式。在我國,征用農民土地后給農民較少的經濟補償,土地征用費占土地出讓價格的比重很低,土地的收益分配混亂,加之政府對土地補償費的截留,嚴重損害了農民利益。此外,市價和土地征用價格的巨大反差,土地在集體經濟組織以及其他類型經濟組織之間的不規(guī)范流轉大量存在,這種自發(fā)性的流轉由于沒有納入統(tǒng)一的土地市場,帶來諸多問題。如用地權不清晰、產生由價格和產權問題而發(fā)生的爭端、土地資源的濫用等;其次,利用招標拍賣等方式對土地進行分配利用。土地競拍的價格一般較高,尤其是房地產商為了追逐自身的經濟利益,在高價得到土地使用權后,對土地進行配套建設開發(fā),造成房屋價格上漲、炒房現(xiàn)象嚴重。
3.城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地合理利用的政策建議
土地資源的合理利用在城鄉(xiāng)規(guī)劃中有著重要作用,是做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎。為充分利用土地資源,促進城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理有效利用,應首先從土地價格的規(guī)范出發(fā),一方面對農村土地征用進行管制;另一方面對土地的招標、競拍、掛牌給予合理規(guī)制。
3.1對農村土地征用的管制
3.1.1征地補償費、土地增值收益分配
根據(jù)地租理論,地租有級差之分,應根據(jù)土地的優(yōu)劣程度來確定地租。換言之,對征收的土地給予征地補償費時,應有所區(qū)分,根據(jù)地塊帶來的效益確定。對于在可預測范圍內有良好發(fā)展前景,并且用途非常廣泛的地塊,在征用補償費的確定時,應區(qū)別于劣質地塊。此外,政府在對失地農民的同期損失給予補償時,應該加入土地使用后的預期利益,動態(tài)提高補償標準,從而既可以降低農民對征地的不滿情緒,又提高了土地征用的成效。
按照馬克思的地租分配理論,級差地租Ⅰ應由土地所有者所有,級差地租Ⅱ應由土地所有者和經營者共同所有。對土地征用后產生的增值部分,應充分考慮被征地者的利益。而據(jù)國家有關統(tǒng)計資料顯示,土地用途轉變增值的土地收益中,農民約得5%～10%,村一級得25%～30%,政府及部門得60%～70%。因此,規(guī)范征用土地的收益分配是改善現(xiàn)行制度的重要方面,是切實保障農民權益的重要舉措。
3.1.2征用土地的購地費確定
購地費應由被征購地塊的地價款、地上附著物和青苗的補償費構成,其中地上附著物和青苗的補償費應如實補償,地價款可根據(jù)農地基準地價,集體農用地轉為國有建設用地后的用途及預期收益等因素確定,讓農民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體土地的農戶,在承包期還未到達的前提下,承包的土地已被政府征用,他們的預期利益更應得到保護。
3.2對土地招標、競拍、掛牌的規(guī)制
由于國家允許對經營性土地實行招標、招商、拍賣和掛牌,全面推行和嚴格執(zhí)行經營性土地招標、拍賣、掛牌出讓制度,從而凸顯土地資產價值,為建立公開、公平、公正的土地市場秩序以及有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經營性用地通過擴大土地出讓的招拍掛比例,由市場機制決定土地去向,由政府部門根據(jù)市場情況調整基準地價和出讓底價,充分挖掘土地的資產價值。
根據(jù)科斯定理,在明確產權的前提下,甚至不需要政府干預市場交易,市場交易便會按照公平合理的價格來進行。市場的真諦不是價格,而是產權,只要產權確定,市場主體便會“議出”合理的價格。土地是一種特殊商品,地價是轉讓產權后的經濟收入,招標、競拍、掛牌會獲得土地使用權,因此政府為了保證招標、競拍、掛牌的順利進行以及土地資產價值的充分體現(xiàn)應該先從制定基準地價以及轉讓土地的產權入手,根據(jù)轉讓產權的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎設施完善程度、地區(qū)經濟結構、人口密度、城市周圍農用地的生產狀況以及交易成本等因素來制定基準地價,從源頭上規(guī)制土地的招標、競拍、掛牌。 [科]
【參考文獻】
［1］陸益龍.農村土地征用問題:現(xiàn)狀及成因分析[J].學習與實踐,2009.1．
關鍵詞:城鄉(xiāng)規(guī)劃 土地征用 級差地租
一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的意義
城鄉(xiāng)規(guī)劃是以促進城鄉(xiāng)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展為根本任務、促進土地科學使用為基礎、促進人居環(huán)境根本改善為目的，涵蓋城鄉(xiāng)居民點的空間布局規(guī)劃。我國正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展時期,城市經濟的快速發(fā)展與稀缺的土地資源之間的矛盾持續(xù)加劇,使得城市土地開發(fā)利用范圍不斷擴展。而在農村,土地是農民擁有的除勞動力之外的有效“致富”資產,是支撐農村經濟發(fā)展和提高農民收入的基礎。土地不僅為城鎮(zhèn)發(fā)展提供布局與建設的空間,而且是融資的重要工具,土地增值收益的公平分配在一定程度上是社會公正、社會穩(wěn)定的體現(xiàn)。國外經驗表明:城市健康有序的發(fā)展與政府充分控制和分配土地收益密切相關。因此,合理利用土地資源是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃成功進行的前提條件,對城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理利用進行研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
二、土地利用的方式及其問題
(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式。當前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式主要表現(xiàn)為以下兩種:第一,農村土地征用:土地征用是集體土地向城市用地轉換的合法途徑,農業(yè)用地轉為建設用地是城市化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進的客觀要求和必然結果,是經濟發(fā)展的大趨勢,集體所有制化的土地作為城市用地的重要補充,保證了工業(yè)化、城市化推進對土地急劇增長的需求;第二,對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進行城市建設的配套開發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。對城市土地以拍賣的方式賣給房地產商,以招標的方式將城市基礎建設的任務分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資源。
(二)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面:首先,土地征用方面:土地價格在土地征用中的作用發(fā)揮不到位。征用是國家運用強制性的行政手段有償征用農民土地的方式。在我國,征用農民土地后給農民較少的經濟補償,土地征用費占土地出讓價格的比重很低,土地的收益分配混亂,加之政府對土地補償費的截留,嚴重損害了農民利益。此外,市價和土地征用價格的巨大反差,土地在集體經濟組織以及其他類型經濟組織之間的不規(guī)范流轉大量存在,這種自發(fā)性的流轉由于沒有納入統(tǒng)一的土地市場,帶來諸多問題。如用地權不清晰、產生由價格和產權問題而發(fā)生的爭端、土地資源的濫用等;其次,利用招標拍賣等方式對土地進行分配利用。土地競拍的價格一般較高,尤其是房地產商為了追逐自身的經濟利益,在高價得到土地使用權后,對土地進行配套建設開發(fā),造成房屋價格上漲、炒房現(xiàn)象嚴重。
三、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地合理利用的政策建議
土地資源的合理利用在城鄉(xiāng)規(guī)劃中有著重要作用,是做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎。為充分利用土地資源,促進城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理有效利用,應首先從土地價格的規(guī)范出發(fā),一方面對農村土地征用進行管制;另一方面對土地的招標、競拍、掛牌給予合理規(guī)制。
(一)對農村土地征用的管制
1、征地補償費、土地增值收益分配。根據(jù)地租理論,地租有級差之分,應根據(jù)土地的優(yōu)劣程度來確定地租。換言之,對征收的土地給予征地補償費時,應有所區(qū)分,根據(jù)地塊帶來的效益確定。對于在可預測范圍內有良好發(fā)展前景,并且用途非常廣泛的地塊,在征用補償費的確定時,應區(qū)別于劣質地塊。此外,政府在對失地農民的同期損失給予補償時,應該加入土地使用后的預期利益,動態(tài)提高補償標準,從而既可以降低農民對征地的不滿情緒,又提高了土地征用的成效。
按照馬克思的地租分配理論,級差地租Ⅰ應由土地所有者所有,級差地租Ⅱ應由土地所有者和經營者共同所有。對土地征用后產生的增值部分,應充分考慮被征地者的利益。而據(jù)國家有關統(tǒng)計資料顯示,土地用途轉變增值的土地收益中,農民約得5%～10%,村一級得25%～30%,政府及部門得60%～70%。因此,規(guī)范征用土地的收益分配是改善現(xiàn)行制度的重要方面,是切實保障農民權益的重要舉措。
2、征用土地的購地費確定。購地費應由被征購地塊的地價款、地上附著物和青苗的補償費構成,其中地上附著物和青苗的補償費應如實補償,地價款可根據(jù)農地基準地價,集體農用地轉為國有建設用地后的用途及預期收益等因素確定,讓農民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體土地的農戶,在承包期還未到達的前提下,承包的土地已被政府征用,他們的預期利益更應得到保護。
【關鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃建設；土地管理；
1.引言
城鄉(xiāng)規(guī)劃建設是政府致力于改善人民生活的一個發(fā)展型戰(zhàn)略，土地是人類賴以生存的載體，只有將其合理的規(guī)劃、建設，才能保證城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的順利實施。在整個發(fā)展過程中，我們應該充分的吸收先進的科學經驗，并不斷的進行改革，對于土地管理模式等進行創(chuàng)新，才能更好的使土地發(fā)揮應有的價值，提升其整體的利用情況，改善人民生活的環(huán)境。使我國經濟建設整體邁向新的臺階。
2.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的發(fā)展
政府為促進城鄉(xiāng)社會、經濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，通過制定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度來保證區(qū)域內各項建設活動、土地使用可以進行控制、組織、協(xié)調、引導、監(jiān)測等行政管理。制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制需要以我國基本法律為依據(jù)，根據(jù)城鄉(xiāng)趨勢實際發(fā)展情況與發(fā)展規(guī)律進行制定。我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制是從改革開放之后逐漸建立的，在20世紀80年代以前的鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度主要是以規(guī)劃編制方法、規(guī)劃編制層次兩個方面進行的。科學的管理理論不再局限性的從編制方法以及編制層次來制定，主要從行政法規(guī)、城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)、地方法規(guī)來制定。
3.城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中開展土地管理的重要性
土地問題，是一個具有全局性與戰(zhàn)略性的重大社會問題，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理問題，不僅與每一個百姓的生活息息相關，而且與土地利用的合理、有效性關系密切，同時也關系到國計民生和經濟社會的全面協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展。隨著我國人口的不斷增加，土地需求的日益增長，特別是在近幾年的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設過程中，土地資源成為影響城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的關鍵主體之一，許多城市規(guī)劃建設項目都離不開土地資源的支持，因此在城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設中對土地管理的要求也越來越高。土地管理工作能夠幫助城鄉(xiāng)規(guī)劃建設提供更好的資源和空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃設的方案，有助于為人們的日常生活建設提供更好的環(huán)境，使城鄉(xiāng)規(guī)建設向著可持續(xù)發(fā)展的方向進行。
4.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間的關系
在城鄉(xiāng)建設進程中土地規(guī)劃管理同城鄉(xiāng)規(guī)劃二者雖然存在一定的矛盾，然而其實質二者是相互聯(lián)系的有機整體，只有兩者科學、合理地結合應用，才能科學、合理、有效地管理土地。土地規(guī)劃的合理性、科學性需要以城鄉(xiāng)建設為基礎，是城市化建設的主要保障；然而城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提便是土地規(guī)劃管理，合理、科學的土地規(guī)劃管理能夠確保土地資源充分利用。
4.1引導資金與資源的合理利用
調整各級干部的政績考核指標，使得經濟發(fā)展的規(guī)劃與建設逐漸轉向有利于實現(xiàn)城市高密度與高效率規(guī)劃和建設，促進自然資源條件與環(huán)境承載力能夠統(tǒng)一協(xié)調。反應公眾利益，以社區(qū)尺度的居住環(huán)境之等作為考核政績的關鍵因素，將節(jié)能建筑與綠色建筑作為重點發(fā)展對象，改造資源浪費與環(huán)境破壞的不良習慣，盡可能的保留當?shù)匚幕匀贿z產。
4.2土地儲備工作與城市規(guī)劃的空間布局導向
城市化進程不斷加快，增加了土地建設用地規(guī)模。但是，由于土地規(guī)劃中存在的弊端，導致土地規(guī)劃還不能對土地儲備工作進行科學化指導，因而需要對土地規(guī)劃工作進行深入研究。對空間布局做出合理規(guī)劃，并以此為向導。要充分發(fā)揮土地儲備的重要作用，尤其是在房地產市場和城市規(guī)劃方面。對于土地規(guī)劃工作而言，土地儲備規(guī)劃是一項具有創(chuàng)新性的工作，在實際工作中，并無過多可以參考的資料。因而在開展土地儲備規(guī)劃工作時，要充分結合廣西的實際土地資源與城鄉(xiāng)布局情況，對總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作做出嚴格控制，并要完善儲備土地規(guī)劃的工作體系，促進空間布局的科學性。
4.3以土地管理為核心，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學發(fā)展
增減掛鉤政策是城鎮(zhèn)化建設項目中用地規(guī)劃的一種科學合理的方式，能夠進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)結構，促使城鄉(xiāng)經濟共同發(fā)展。在城鄉(xiāng)建設過程中，增減掛鉤充分應用到擁堵中，從而提供了農村土地利用率，使得分散的農戶集中起來了，進一步優(yōu)化了城鄉(xiāng)布局，在確保耕地常應用的情況下緩解城鄉(xiāng)發(fā)展之間的矛盾。在市場經濟環(huán)境中，增減掛鉤政策的執(zhí)行過程中可能會同有的農民意見相違背，為了有效解決這一現(xiàn)象就必須制定土地規(guī)劃管理政策，明確增減掛鉤政策的效力，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用更加科學、合理、規(guī)范的開展。立足于當前實際情況，需要適當調整產業(yè)發(fā)展定位和土地用途定位，保護耕地不被破壞，導農村勞動力科學轉移，增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的可操作性。
4.4新增建設用地計劃與城鎮(zhèn)建設用地有序擴張
當前土地規(guī)劃包括舊城改造和新區(qū)擴張兩種方式。有效控制新區(qū)擴張，提高土地利用率。例如小城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)建設便能夠采用擴張的方式進行城鄉(xiāng)規(guī)劃，對于土地資源有限的大中城市必須嚴格控制，科學協(xié)調舊城改造同新區(qū)擴張，調查分析該地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展情況，控制建設用地量，重點研究規(guī)劃方案中的土地用途和經濟結構，在執(zhí)行規(guī)劃前準確區(qū)分用地的類型與展的重點，評價集中居中和集中產業(yè)等方面執(zhí)行情況。傳統(tǒng)用地管理方法無法對城市規(guī)劃產生導向性作用，而是偏重數(shù)量上的管理，一定程度上加重了新區(qū)建設用地不足狀況，也使得公共服務設施建設出現(xiàn)滯后。針對以上實際反饋出來的主要問題，將新增建設用地管理作為近期改革的重點內容。以控制用地總量為基礎，結合我省各市縣建設土地規(guī)劃要求，不斷對土地用地布局和結構進行統(tǒng)籌管理，鼓勵農村向城鎮(zhèn)集中，產業(yè)向園區(qū)集中。
4.5拓展土地規(guī)劃的深度
在規(guī)劃與實施之間搭建橋梁如果土地規(guī)劃方案不合理、不完善將會阻礙城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施，使得土地資源儲備和城鄉(xiāng)建設不規(guī)范，情況嚴重將會造成基礎設施缺乏，城市功能不足，嚴重破壞了城市生態(tài)環(huán)境。為了全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用的總體質量和實施效果，需要制定科學合理的土地規(guī)劃管理，使得土地資源充分發(fā)揮其調控和引導的作用，深化土地調控在宏觀層次的作用。被城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用之間的聯(lián)系為核心，把功能當做根據(jù)促使城鄉(xiāng)規(guī)劃的有序開展。詳細的內容、確定的用途、完善的政治構成了合理的土地規(guī)劃，從而確保了城鄉(xiāng)規(guī)劃順利開展。除了合理的土地規(guī)劃外，還需要現(xiàn)代化的信息管理方式，增強土地規(guī)劃的使用效果，降低了成本投入，節(jié)約了資源。政府同社會需要科學評估土地規(guī)劃方案，采用更為縣民警的理念把土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關系進行有效協(xié)調。
5.結束語
隨著經濟社會的迅速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化建設建設不斷加快，在這一進程中土地資源利用成為了一個重要的問題，怎樣充分合理利用土地資源成為了社會各界重點思考的問題。土地規(guī)劃管理同城鄉(xiāng)規(guī)劃管理兩者在實施過程中不僅具有密切的聯(lián)系，又相互區(qū)別，但是怎樣協(xié)調者之間的關系，促使土地資源充分被利用，同時確保耕地等資源便成為了我們重點研究的課題。所以，針對土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理之間的關系進行了深入探究，希望能夠對今后的研究工作有所指導。
參考文獻
關鍵詞：土地規(guī)劃管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃實施；關系
中圖分類號： G322 文獻標識碼： A
引言
對土地進行規(guī)劃與管理既能夠增強土地利用效率，還能夠更加高效地開展城市建設，推動社會經濟發(fā)展。城鎮(zhèn)化建設是我國經濟改革和行政管理改革的重要組成部分，為促進城鄉(xiāng)建設的可持續(xù)發(fā)展就必須在土地規(guī)劃管理的基礎上推動城鄉(xiāng)建設的統(tǒng)籌與調控，制定科學的規(guī)劃與管理方案，在確保城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的通知避免土地資源的浪費。
一、土地規(guī)劃管理作用分析
（一）確保土地得到充分利用
對國有土地進行固化可在空間結構和經濟結構范圍內對土地進行合理利用，可增進地區(qū)與產業(yè)之間的協(xié)調性，實現(xiàn)人、土地、經濟三者之間的協(xié)調發(fā)展。通過土地規(guī)劃與管理，既可以保護基本農田的使用面積，還能夠創(chuàng)造良好的社會發(fā)展條件，形成可持續(xù)的、生態(tài)化的土地利用環(huán)境。科學、規(guī)范的土地規(guī)劃與管理還能夠進一步提高土地的利用率和經濟結構的合理性，避免土地資源的浪費。
（二）加強土地用途管制
土地資源是有限的，而人均土地面積少又是我國的基本國情，對土地用途進行管制可以在土地管理法和相關條例的約束下按照經濟發(fā)展需求對土地性質進行分類，如將土地資源分為農田用地、建設用地、生態(tài)環(huán)境保護用地等。這樣能夠限制和引導不同類型土地資源的利用，在經濟建設、耕地保護以及生態(tài)環(huán)境保護三者之間建立平衡點，達到既保護又發(fā)展的目的。
（三）促進土地規(guī)劃與管理制度的完善和創(chuàng)新
土地規(guī)劃需要經過較長的時期才能夠體現(xiàn)出效果，且其受投資、人口、自然環(huán)境等因素的影響較大，不同地區(qū)和不同方案之間具有一定的差異性。對土地進行規(guī)劃管理可以在實施過程中不斷總結當前經驗，指導后續(xù)使用的進一步完善和土地規(guī)劃手段的進一步創(chuàng)新。
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃的價值
（一）對空間布局的利用
城鄉(xiāng)規(guī)劃的重心就是通過對城鄉(xiāng)的空間布局進行一個合理有效的利用。通過對實際地區(qū)的具體情況進行必要的分析，然后對每個地區(qū)作出詳細的規(guī)劃，看哪個地方有利于發(fā)展經濟，哪個地區(qū)適宜人類的居住，通過對布局進行合理的設置，從而對土地有一個合理的應用。土地之源的合理開發(fā)作為城鄉(xiāng)規(guī)劃中的一個重要方面，不僅對于人們生活環(huán)境的改善具有重要作用，同時也能夠為人們營造一個良好的生活氛圍。并且通過城鄉(xiāng)規(guī)劃，可以協(xié)調城市和鄉(xiāng)村之間的格局，促進地方經濟的向前發(fā)展。在城市規(guī)劃中，生態(tài)環(huán)境的建設也是一個重要的內容，通過完善人們的生存環(huán)境，從而推動人與自然的和諧相處。
（二）緩解城鄉(xiāng)兩極分化
科學、合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃指的是通過對城市與鄉(xiāng)村的有限條件進行一個資源的合理有效配置，從而促進城市與鄉(xiāng)村的不斷融合，適應社會發(fā)展的潮流。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，主要是通過對農村進行改造，充分利用農村中的土地資源，對外進行招商引資，增加農民的經濟收入，提高人們的生活水平。同時，通過對農村土地的征用，發(fā)展經濟項目，然后再根據(jù)相關的實施細則給農村的人們分配城市用房，并且鼓勵他們進行自主創(chuàng)業(yè)，政府通過提出鼓勵和優(yōu)惠政策，來支持和推動農村經濟的發(fā)展。對農村進行招商引資，還可以通過對農村剩余勞動力進行有效的分擔，政府對其加強教育力度，提升他們的文化水平，傳授他們農作物的種植管理水平，通過開展培訓等，發(fā)展林業(yè)、畜牧業(yè)、種植業(yè)，從而拉動農村的整體的經濟水平，有效的緩解城鄉(xiāng)的兩極分化現(xiàn)象。
（三）有利于宏觀調控
政府對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設可以通過宏觀調控的方式來進行，宏觀調控作為政府發(fā)展經濟的重要政策，具有重要的作用。政府以城鄉(xiāng)規(guī)劃的表現(xiàn)形式來進行城鄉(xiāng)規(guī)劃，從而使城鄉(xiāng)經濟能夠保證協(xié)調、平穩(wěn)的運行。自從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺并實施之后，各個地區(qū)根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況都制定了相關的城鄉(xiāng)規(guī)劃政策，以期通過政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃進行有效的管理和實施，對城鄉(xiāng)的經濟發(fā)展不斷存進，從而使其能夠與我國的經濟發(fā)展相適應。
三、土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間的關系
（一）新增建設用地計劃與城鎮(zhèn)建設用地有序擴張
加強兩規(guī)的銜接和互通的關系，兩者之間既不是明確的制約關系也不是具體的平行關系，要想較好處理兩者之間的關系，應建立符合實際的管理辦法。要把合理用地和保護耕地作為指導方針，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設用地和土地利用規(guī)劃應控制在一定的范圍以內，并且在城市建設設中可分為新區(qū)擴張和舊城改造兩種方式，分別對新增建設用地和舊城改造用地進行合理的利用，在開發(fā)區(qū)和小城鎮(zhèn)要以新區(qū)擴張為主，舊城改造為輔建設良好的大中城市。土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都是以土地資源的合理開發(fā)；利用和保護為基礎的。
（二）拓展土地規(guī)劃的深度，在規(guī)劃與實施之間搭建橋梁
由于土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施和編制分屬于不同的行政管理部門，在土地利用和土地的利用規(guī)模等原則性的問題上存在差異，導致“兩規(guī)”在相互結合的過程中不能夠有效的銜接。城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃都是由地方政府組織的，由于地方經濟的發(fā)展規(guī)模和速度追求太快導致城鄉(xiāng)規(guī)劃不能順利的進行。地方政府追求形式上的發(fā)展盲目的擴大城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，以滿足各類建設用地的需求。土地利用規(guī)劃是從土地的結構均衡分配，對城鄉(xiāng)空間增長的控制和對土地資源的布局和空間結構進行合理的布局，“兩規(guī)”自身存在的差異性不利于城市空間的有序增長，甚至在城鄉(xiāng)規(guī)劃當中出現(xiàn)又相互制約的局面。城鄉(xiāng)空間的擴大常常具有一定的主觀性，擴張沒有一定的規(guī)律，通常產生跳躍性和無序性的增長。
（三）以土地管理為核心，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學發(fā)展
為了能夠與經濟體制的增長相適應，規(guī)劃管理部門通過積極的探索新的規(guī)劃方式，使得區(qū)域協(xié)調與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，并發(fā)展處一系列的新規(guī)劃。通過這種特殊的方式來逐步建立和完善“兩規(guī)”，使其能夠協(xié)調穩(wěn)步的發(fā)展，從而建立一個環(huán)節(jié)制度化與溝通信息化的信息交流平臺。
為確保兩個“規(guī)劃”在工作中的協(xié)調一致性可采取以下措施: （1）建區(qū)內的建設項目要以審批土地利用規(guī)劃和建設為前提；（2）城市是彌補人們精神資源和人文資源的核心地區(qū)，地質災害嚴重和珍貴的水源保護地帶要做好保護措施，限制建設城市規(guī)劃區(qū)劃定；（3）限制建立區(qū)應該充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)和你農村土地歸屬權的單位做好各部門之間的溝通；（4）將限制建立區(qū)劃定和管理條例上升為由當?shù)卣睿贫ㄏ鄳呐涮追桨福岣呱鐣Ｗo生態(tài)資源的積極性。
結束語
城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國的城市化進程的發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略意義，通過土地管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的相互促進、相互制約的關系，從而使得經濟社會的健康有序良好的發(fā)展，因此，必須處理好二者之間的關系。土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施是我國當前土地領域的一個研究熱點，在土地規(guī)劃指標分解缺乏科學性、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施困難的情況下如何在兩者之間建立有效聯(lián)系，以審批為前提，以保護為手段，以溝通為橋梁，以保護生態(tài)資源為根本，制定科學、合理的執(zhí)行策略對于我國經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。
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關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃建設土地管理
規(guī)劃是城鄉(xiāng)發(fā)展的憑據(jù)，土地是經濟建設的基石。城鄉(xiāng)建設與經濟發(fā)展互相依存相輔相成，因而土地管理在城鄉(xiāng)規(guī)劃中舉足輕重。城建部門與土地部門在考慮城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的基礎上，本需要通力合作，以嚴謹?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，務實的合作精神，協(xié)調配合，共同為城鄉(xiāng)建設與經濟發(fā)展添磚加瓦，然而事實上，很多地方在這兩方面并不能協(xié)調進行，因而產生了很多問題。
1城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理的重要性分析
土地資源作為我國綜合國力發(fā)展的主要動力，隨著近幾年來城市建設以及城市規(guī)劃建設的重要性被日益提高到國家建設發(fā)展的整體規(guī)劃過程當中。城市的建設工作需要大量的土地資源作為基礎支持，因此只有加強土地管理水平才能不斷促進城鄉(xiāng)建設發(fā)展的有效進行有效的土地管理工作，能夠幫助城鄉(xiāng)建設取得更加優(yōu)質的土地資源。不斷推動城鄉(xiāng)建設可持續(xù)發(fā)展的具體要求，不斷為人們提供更加良好的生活品質和生活環(huán)境，這項工作的進行，對于國家經濟的整體發(fā)展與國民生活水平的提高具有著非常重要的意義。
2城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理所面臨的問題
2.1缺乏有效城鄉(xiāng)規(guī)劃體制
城鄉(xiāng)規(guī)劃是我國目前經濟建設過程當中十分重要的一項工作，因為它直接關系到土地的使用和居民的實際生活情況，同時與國家整體的經濟發(fā)展有著息息相關的影響。解決城鄉(xiāng)規(guī)劃建設問題都有國社會經濟發(fā)展與國民經濟實力的增強有著比較好的促進作用，但是根據(jù)目前各部門反映和研究的情況來看，我國目前在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設過程當中缺乏一份的系統(tǒng)性和科學的規(guī)劃性。在城鄉(xiāng)建設部門實際的工作過程當中，許多開發(fā)者對如何更好地規(guī)劃城市建設仍然缺乏比較客觀的，公正的認識，從而使得城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局缺少理論基礎的支持，導致了大量的國土資源浪費情況非常嚴重。
2.2土地管理水平低下
城鄉(xiāng)規(guī)劃建設及實際執(zhí)行的過程當中，土地管理工作水平直接關系到生態(tài)環(huán)境的保護和自然資源合理利用的具體情況只有合理的使用土地管理工作才能使城鄉(xiāng)建設得到可持續(xù)發(fā)展的具體目標，管理作為一項比較復雜的工作，設計各個方面的問題非常多，因此也需要加強各個方面的實際聯(lián)系。但是，我國仔，當前土地規(guī)劃管理過程當中工作水平較低，實際的人員組成較為松散，從而使得城鄉(xiāng)規(guī)劃的實際建設過程當中缺乏一定的人力資源支持。
2.3城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏穩(wěn)定性
在實際的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設過程當中，部分開發(fā)商沒有真正認識到土地的穩(wěn)定性近靈活性會引發(fā)一系列的問題發(fā)生在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的過程當中，政府制定了一定的規(guī)劃管理目標，但不逢開發(fā)利用沒有很好的理解到政府的實際意圖。造成一定的社會資源浪費，最終導致土地資源沒有被合理使用。
3對建設土地管理改善措施的建議
3.1對土地規(guī)劃管理建立完善法律保障機制
在進行土地規(guī)劃管理的過程當中，各個地方應根據(jù)自身的發(fā)展情況，制定一定的法律或者相關的法規(guī)進行約束性的制定，所制定的法律條文要根據(jù)城市的整體發(fā)展及當?shù)氐慕洕l(fā)展需求是沒塊土地的利用，盡量做到合理開發(fā)和利用，同時，需要明確土地的使用責任人和相關的法人代表公開透明，土地的使用及支配途徑，從而使得城市的每個居民都能夠參與到城市的規(guī)劃建設過程當中來，為城市的建設發(fā)展及國家的經濟發(fā)展貢獻集體的力量。
3.2完善土地利用合理度的評價機制
土地再批準利用的過程當中負責人一定要對土地的利用價值和土地的實際使用情況進行一定的調查和了解。需要重點關注土地的使用是否危害，會影響到周圍的其他建筑或者對周圍的居民造成一定的影響，在這個評估過程當中一定要科學準確，而且政府要成立相應的監(jiān)管部門對于土地的使用及回收利用進行科學的考評和規(guī)劃。從而使的土地使用空間得到更好的科學的規(guī)劃和開發(fā)。
3.3加強城市基礎設施建設和行業(yè)管理規(guī)范
我國地大物博，但是人口基數(shù)十分龐大，土地資源是有限的，所以在平常的規(guī)劃管理過程當中，需要加強對土地的合理利用，對于商業(yè)用地和居民居住用地要進行合理的規(guī)劃，在規(guī)劃的過程當中，要依據(jù)國家的相關法律法規(guī)，和當?shù)貙嶋H的經濟條件以及發(fā)展的具體需求，盡最大可能減少對人們正常生活的影響，同時還要兼顧經濟的發(fā)展。
3.4城市綠化建設不能少
由于社會經濟的發(fā)展和社會資源的不斷消耗，土地的污染逐步加深，所以在以后的實際規(guī)劃過程當中必須要平衡環(huán)境的各方面影響因素。
4結束語
總的來說，土地管理的統(tǒng)籌性原則，主要是配合城市的整體規(guī)劃發(fā)展，從而使得城鄉(xiāng)發(fā)展具有更好的科學性和完整性，所以在以后城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的同時，一定要具有前瞻性和計劃性，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程當中，要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H經濟條件以及以后的發(fā)展方向和國家整體的戰(zhàn)略部署，做到因地制宜的規(guī)劃工作，同事要協(xié)調城建和土地規(guī)劃部門個方面的工作。對于規(guī)劃的長久性和明確性，要定進行一定的科學預測。同事需要加強各個部門之間的聯(lián)系和協(xié)調，確定一個長久的發(fā)展規(guī)劃，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設與城市的整體規(guī)劃同步進行。
作者:馮麗 單位:天津市寧河區(qū)農村土地管理監(jiān)察所
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不同的規(guī)劃逐漸走向趨同
李延新(武漢市土地規(guī)劃院副總工程師)：土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃(以下簡稱土地規(guī)劃和城市規(guī)劃)，“兩規(guī)”為什么要銜接？按照我的理解，就是因為二者的差異，有差異才需要銜接。那么，二者在哪些方面存在差異呢？
第一個差異，二者分屬于不同的行政管理部門，工作側重點不一樣，土地利用總體規(guī)劃重在土地資源的調控和配置，城市總體規(guī)劃重在區(qū)域性城鄉(xiāng)建設指導。
第二個差異體現(xiàn)在規(guī)劃技術標準上。二者研究的對象和范圍不一樣。土地利用總體規(guī)劃覆蓋了全地域的范圍。二者采用的基礎數(shù)據(jù)也不一致，土地部門每年有詳查數(shù)據(jù)，城市規(guī)劃數(shù)據(jù)則來源于城建部門的統(tǒng)計，兩塊技術數(shù)據(jù)的差距給銜接工作造成很大困難。此外，兩個規(guī)劃分類標準和統(tǒng)計口徑也不一致，土地規(guī)劃按照建設用地、農用地和未利用地三大塊分類，城市規(guī)劃大部分是城市用地。
第三是規(guī)劃目標存在差異，土地規(guī)劃目標是多重的，既有耕地保護問題，也有生態(tài)問題，還有城市建設問題。城市規(guī)劃是單一目標，重點關注建設用地需求，由需求確定用地規(guī)模和布局。
第四是規(guī)劃工作方法上的差異。土地規(guī)劃強調從總體到局部，自下而上，逐級落實，嚴格按照上級指標往下一級分配。城市規(guī)劃是一個自上而下與自下而上的互動過程。
鄭偉元(中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師)：兩個規(guī)劃之間存在矛盾的最大原因還在體制上。土地規(guī)劃和城市規(guī)劃不銜接的地方也突出表現(xiàn)在體制上。土地規(guī)劃的主要指標是由城鎮(zhèn)分解下來，地方規(guī)劃必須體現(xiàn)中央的意圖。城市規(guī)劃則更多地體現(xiàn)城市政府的意圖，這兩個矛盾實際上體現(xiàn)了中央和地方的矛盾。
過去，土地規(guī)劃確實比較突出保護耕地，有些人甚至把土地規(guī)劃稱為保護耕地的規(guī)劃，而新一輪規(guī)劃特別強調促進土地的集約利用。城市規(guī)劃一直側重于保障城市建設。此外在對象上也有所不同，土地規(guī)劃是全部，從國家、省、地(市)、縣一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城市規(guī)劃則是局部。二者應該是面和點的關系。
現(xiàn)在，各級領導對各種規(guī)劃的要求基本上是一樣的，所有規(guī)劃都承載著規(guī)劃本身所不能承載的東西，已經大大超過規(guī)劃本身的承載量，特別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》通過后，范圍擴展到城和鄉(xiāng)，在這種情況下，不同的規(guī)劃越來越走向趨同，趨同到一定程度就殊途同歸了。
王凱(中國城市規(guī)劃設計研究院副總規(guī)劃師)：“兩規(guī)”合作的基礎到底在哪？首先要看“兩規(guī)”的共同點，共同點就是以土地利用為核心的空間資源的有效配置。這是“兩規(guī)”協(xié)調最基本的共同點。
“兩規(guī)”銜接的思路
李延新：在武漢，“兩規(guī)”銜接的基本思路是：
第一，突出部門優(yōu)勢，共同協(xié)作發(fā)展。城市建設區(qū)里的建設一定要按照城市總體規(guī)劃實施。對“兩規(guī)”的銜接有一個嚴格的界限，要凸顯“兩規(guī)”各自的特點，形成指標控制和空間管制并重的規(guī)劃目標。土地規(guī)劃在規(guī)模上控制比較嚴，城市規(guī)劃在空間布局上比較嚴。土地規(guī)劃定目標，空間布局則按城市規(guī)劃的設想落實。
第二，注重橫向結合，完善體系建設。土地規(guī)劃強調用地的綜合配置，本身要重視與各行業(yè)發(fā)展的銜接，同時加強自身體系建設的完善，明確各級土地規(guī)劃的目標和任務，并逐一對應城市規(guī)劃。
第三，實行總量控制，彈性管理引導。在建設用地指標不突破的情況下，留出一定彈性的發(fā)展空間，以解決目前土地利用管理中存在的一系列問題，增強規(guī)劃的可操作性。
董黎明(北京大學教授、博士生導師)：我認為，當前“兩規(guī)”銜接應從以下幾個方面入手：
要在資源環(huán)境優(yōu)先的前提下研究土地資源。既然我們已經實行了建設用地、耕地、基本農田的監(jiān)督管理制度，既然政策已經明確了耕地占補平衡的目標，就應該不折不扣地執(zhí)行下去。深圳這一輪規(guī)劃的思路就是以資源定人口，以資源定需求，以資源定城市的發(fā)展。我認為這個指導思想很好。此外，無論城市規(guī)劃，還是土地規(guī)劃，空間層次都很多。應該怎么協(xié)調呢？城市建設用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地和基礎設施用地，這些如果能平衡的話，協(xié)調起來就比較容易了。在區(qū)域方面，土地規(guī)劃除了強調耕地保護以外，也有土地用途管制和空間上的要求，這與城市規(guī)劃是一樣的，包括禁止建設區(qū)、限制發(fā)展區(qū)、適宜開發(fā)區(qū)等等。
王凱：“兩規(guī)”銜接要從基礎工作做起，首先要做的是土地利用分類的統(tǒng)一。最近住房和城鄉(xiāng)建設部受國務院的委托，對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設用地的節(jié)約利用提出一些要求，其中一個重要措施就是修編國標。城鄉(xiāng)規(guī)劃土地利用分類要修編，第一個出發(fā)點就是要全覆蓋，現(xiàn)在要體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，必須是全行政轄區(qū)土地利用的全覆蓋。再有就是城鄉(xiāng)建設用地盤子要有總控制。
謝揚(國務院發(fā)展研究中心農村部副部長)：
我提三點意見：第一，農村集體非農建設用地占用一定要給予補償；第二，農村集體非農建設用地集中后節(jié)約的土地要有農民股份；第三，創(chuàng)造條件，給予進入市場或者已經進入市場的土地合法化。這三點是今后改革中必須要注意的。
“兩規(guī)”銜接的做法
李延新：武漢市“兩規(guī)”銜接的做法，主要是注重空間布局上的協(xié)調。我們首先整合城市的山體、水體、耕地資源，優(yōu)先劃定不得隨意占用的基本農田、濕地和江河湖等，在這個基礎上，銜接相關部門的發(fā)展規(guī)劃，結合城市規(guī)劃，分別劃定市和區(qū)兩級土地利用規(guī)劃分區(qū)，明確土地的用途及其空間上的安排。
為彌補發(fā)展空間的不足，我們劃出彈性管理空間。土地規(guī)劃給出一個指標后，考慮到有些區(qū)域未來可以作為建設用地，我們預留出發(fā)展備用地，對這個區(qū)域內的建設用地安排了空間，但是不安排規(guī)劃建設用地指標。
宋勁松（廣東省城市發(fā)展研究中心主任）：目前，廣東在省、市、縣域三個層面都在推進規(guī)劃的銜接。
首先，劃定區(qū)域綠地。所謂區(qū)域綠地指的是永久不得建設的生態(tài)性用地，發(fā)展不能損害生態(tài)利益和農業(yè)利益。我們優(yōu)先劃定的就是生態(tài)保護區(qū)、優(yōu)質連片農田、農田保護區(qū)、海洋濕地等等。有六大類區(qū)域綠地優(yōu)先劃定。現(xiàn)在珠江三角洲基本上劃定完了。這些只要保住，將來長遠的環(huán)境效益就會得到保證。
其次，發(fā)展機會的分配，包括重要的產業(yè)聚集區(qū)和城市功能區(qū)。我們制訂了一些引導性方案，規(guī)定哪些產業(yè)在哪些地區(qū)比較合適，以確定重大產業(yè)和重大城市功能的布局。
第三，公共服務設施的均等化。城市也好、農村也好，將來城鄉(xiāng)一體，開發(fā)權是公平的，公共服務也是均等的。
第四，交通執(zhí)政體系。以大運量的公共交通作為未來規(guī)劃重要的引導因素，原來只有珠三角地區(qū)建設了城際軌道交通，現(xiàn)在擴大到了珠三角地區(qū)。這就使城鄉(xiāng)能夠統(tǒng)籌發(fā)展，共同富裕。
姚昭輝（浙江省建設廳規(guī)劃處處長）：從2004年開始，在浙江省委、省政府的領導下，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門和國土資源部門著手開始探索“兩規(guī)”銜接的路徑，構建統(tǒng)一的平臺，實現(xiàn)了四個統(tǒng)一：
一是統(tǒng)一了建設用地統(tǒng)計范圍，以市、縣行政區(qū)域作為統(tǒng)計范圍，對市、縣域范圍內的建設用地總規(guī)模進行統(tǒng)一核算。在核算建設用地規(guī)模時，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括農村建設用地全部核算進去。
二是統(tǒng)一了規(guī)劃基礎圖件。“兩規(guī)”要銜接，首先現(xiàn)狀邊界要統(tǒng)一，我們用2005年的土地變更調查圖和最新遙感圖相印證后，疊加形成了市、縣域總體規(guī)劃現(xiàn)狀基礎圖件。
三是統(tǒng)一了規(guī)劃用地分類。我們在原來的分類標準基礎上，以城鄉(xiāng)規(guī)劃部門現(xiàn)有的標準為基礎，在建設用地上以國土資源部門的分類標準為主。
四是統(tǒng)一了規(guī)劃審批層級。建立了市、縣域總體規(guī)劃編制制度。這樣，市、縣一級的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃都統(tǒng)一由省政府審批，實現(xiàn)了與土地利用總體規(guī)劃審批層級的統(tǒng)一。
“兩規(guī)”反映了中央和地方的博弈
劉奇志(武漢市規(guī)劃局副局長)：“兩規(guī)”問題，實際上是中央政府和地方政府因經濟利益而博弈的問題。從地方政府角度講，地就是錢，地就是招商引資的基本，由于有了兩種規(guī)劃，也給地方政府造成了可乘之機。
規(guī)劃部門和國土資源部門都是地方政府的組成部門，必須要聽地方政府的指令。所以，我們經常看到，一些地方管理部門領導在接受媒體采訪時，總是顯得很尷尬、很無奈，要么沉默，要么說一些指東說西的話。這是由于他們有苦衷，規(guī)劃上往往遷就地方政府的想法。
徐海賢（江蘇省規(guī)劃院規(guī)劃所副所長)：沿海建設用地指標控制得很嚴。大家知道，江蘇的海岸很多是瘀積型的。有些當?shù)厝司拖耄蛔屛艺缄懙兀揖驮谘睾┩扛憬ㄔO用地，或者填海。這跟我們過去做的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃空間結構是不相一致的。這些地方可能更需要保護，但是在建設用地指標分配的現(xiàn)狀下，這樣做的結果就是不占指標，造出來的地，既不屬于國土部門管，也不屬于規(guī)劃部門管，這塊將來怎么協(xié)調，的確是個問題。
姚昭輝：在實踐中，我們體會到，兩規(guī)“銜接”中的問題主要有四個：
一是建設用地統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一。城市規(guī)劃的統(tǒng)計口徑是城市規(guī)劃區(qū)內的城鎮(zhèn)規(guī)劃用地范圍，而土地規(guī)劃的統(tǒng)計口徑是整個行政區(qū)域。由于口徑不統(tǒng)一，也就給隨意擴大建設用地規(guī)模留下了可乘之機。
二是建設用地分類不統(tǒng)一。兩個行業(yè)的統(tǒng)計是不一樣的，比如，一條高速公路，按照國土部門的統(tǒng)計，可能是從鄉(xiāng)下一直到城里，而城市規(guī)劃是按單個范圍統(tǒng)計的。
三是規(guī)劃審批的層級有差異。根據(jù)法律規(guī)定，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃審批層級差異很大。縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃都是由省政府審批，相對容易控制，而城市規(guī)劃是分級的，容易失控。盡管我們建立了城市規(guī)模核定的機制，但這種機制也是缺乏總體把握的。
四是建設用地發(fā)展需求與資源環(huán)境容量難協(xié)調。從總體上講，目前我國仍處于高速發(fā)展期，今后幾年這種趨勢仍將延續(xù)。因此，浙江省建設用地需求與資源環(huán)境容量的矛盾很大，同時政府及部門上下級間認識的差異也加劇了這種矛盾。一些地方城市規(guī)劃和土地規(guī)劃存在圖數(shù)不一致的情況，加劇了“兩規(guī)”銜接上的難度。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的現(xiàn)實難題
鄭偉元：現(xiàn)在有幾種傾向值得關注：
一種是把農村建成城市，我很不贊成這種做法，基礎設施可以城鎮(zhèn)化，但是農村要建成城市那就不是農村了，我最近去了一些地方，農村蓋十幾層高樓，那么農民是不是扛著鋤頭上電梯呢，農民還養(yǎng)不養(yǎng)雞和鴨，這樣的話實際上就不是農民了。
另外，現(xiàn)在很多地方建設用地指標非常緊張，怎么辦呢？大家都知道，農村人均用地量非常大，按照國土部門的統(tǒng)計，農村人均用地是220平方米，建設部門的統(tǒng)計也是很高的。農村的土地挖掘潛力很大，所以要壓縮農村建設用地，以獲取城鎮(zhèn)發(fā)展空間，國土部門也是這個思路，但真正做起來卻存在很多問題，比如農民愿意不愿意，還有資金問題等等。
1當前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理發(fā)展現(xiàn)狀
現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制主要將城市和鄉(xiāng)村作為一個整體來進行統(tǒng)籌規(guī)劃，其發(fā)展受到了社會主義市場經濟導向中政府指導與調控在，這種發(fā)展機制與當前的與建立社會主義市場經濟體制和轉變政府職能的目的是相同的，以城鄉(xiāng)建設可持續(xù)發(fā)展為基礎，加強了對城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)建設活動的統(tǒng)籌規(guī)劃，但是這種體制容易導致城市與農村的產生利益矛盾、功能性領導和結構性實體矛盾等等，造成城鄉(xiāng)發(fā)展不完全，例如行政結構上的主體缺位、轄區(qū)內不同管理功能差異等殘缺現(xiàn)象，雖然城市領導農村與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相矛盾，但是從鎮(zhèn)(鄉(xiāng))作為最低行政級別單位來講，僅僅通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在村鎮(zhèn)規(guī)劃的政策關系難以真正的統(tǒng)籌好農村發(fā)展或者解決一些實際的問題、
從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制實施來講，村鎮(zhèn)規(guī)劃在這個設置政策關系和機制銜接中發(fā)揮著巨人的作用，，需要整合各個方而的權限所屬與各轄區(qū)利益的關系，例如整合省(自治區(qū))和省府城市、市(縣)和其中心城(鎮(zhèn))等重疊空間關系、整體城鄉(xiāng)分離空間等關系但是應當重視解決城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的整體對象與不同行政級別的空間的矛盾，城市和鄉(xiāng)村作為規(guī)劃管理的對象，這樣才能確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的正常運行。
2當前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展的主要問題分析
2.1城市領導農村發(fā)展的空間矛盾
山城市來領導和管轄農村發(fā)展的主要的空間矛盾在于城鄉(xiāng)之間的利益關系作為統(tǒng)籌發(fā)展的主要對象，但實際上統(tǒng)籌規(guī)劃的出發(fā)點和決策都是根據(jù)城市發(fā)展實際情況來決定的，而非是統(tǒng)籌農村、城市情況一起決定，發(fā)展過程中嚴重傾向在于城市擴張對村鎮(zhèn)發(fā)展，由于行政主體是城市，對村鎮(zhèn)規(guī)劃的設計、實施和管理必然造成農村空間結構的改變，例如各種土地結構變性、經濟或產業(yè)結構調整等等，這些變化針對整體城鄉(xiāng)關系、城市發(fā)展村鎮(zhèn)規(guī)劃和管理方而主要矛盾，但是在實際發(fā)展過程中對這方而問題需要進行綜合考慮，規(guī)劃管理的實施受到了進行規(guī)劃管理的其他因素權限，這其中所缺乏的就是合理的政策關系以及機制銜接。
2. 2農村土地結構變化
城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于政府行為，以政府、社會作為主體，其對象載體就是土地，土地規(guī)劃只是實施土地利用的一個技術環(huán)節(jié)，如下圖的某村鎮(zhèn)的土地規(guī)劃圖，政府對農村土地進行了統(tǒng)一規(guī)劃，將不同功能性質的土地進行合理規(guī)劃，土地用途分為農用地、建設用地和未利用地三種類型，并且根據(jù)其用途設置了一套相對獨立的垂直土地利用規(guī)劃體系，村鎮(zhèn)規(guī)劃中也涉及了的土地利用方而的內容，但是其受到了以下三個因素的制約:第一控制建設用地總量，實行耕地保護制度，耕地需要在總數(shù)保持一定比例，但是村鎮(zhèn)不可能根據(jù)自身情況對土地進行利用;第二:在村鎮(zhèn)發(fā)展過程中，土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的實際內容給予農村土地利用一個合理發(fā)展的空間;第三:村鎮(zhèn)的上級政府設置或改變土地用途、以及設計實施其他規(guī)劃的物質載體，這種現(xiàn)象對于農村發(fā)展極為不合理，直接原因就是城市與農村之間的利益不均衡，所以城市統(tǒng)籌規(guī)劃公正和公平的利益分配需要確定相應的政策關系和機制銜接。
2. 3農村整體規(guī)劃的空間矛盾
城鄉(xiāng)規(guī)劃從整個規(guī)劃角度來看，村鎮(zhèn)規(guī)劃的目的性是明確的，但是村鎮(zhèn)規(guī)劃有著自身的整體性發(fā)展規(guī)劃，這也是村鎮(zhèn)規(guī)劃中最突出的矛盾，導致在實際的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制中找不到給予農村發(fā)展的可控空間，引起了村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展矛盾:第一:農村區(qū)域的而積廣闊，其中村鎮(zhèn)規(guī)劃作為是城市規(guī)劃的核心部分，在實際過程中農村規(guī)劃需要服從并遵照城市的規(guī)劃來設計和實施;第二:村鎮(zhèn)規(guī)劃中并沒有完全根據(jù)實際情況需要對所在區(qū)域進行合理規(guī)劃調整，而且是在規(guī)劃實現(xiàn)得到過程中，許多規(guī)劃具體項目中受到了多方而的因素的制約，例如資金、審批環(huán)節(jié)和程序等等因素制約;第三:在規(guī)劃項目的實時過程中，尤其是不違背上級規(guī)劃而且沒有在上級規(guī)劃中明確規(guī)定的項目時，需要根據(jù)的相應的規(guī)范依據(jù)、政策支持以及機制銜接，所以在你實際的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制操作中，根據(jù)實際規(guī)章程序的進行，但是實際上人多數(shù)的命令計劃都是執(zhí)行不到位，原本可以實施的計劃項目因各種審批條件或待批時間原因的推遲，使得原本計劃進度受到影響;第四:部分村鎮(zhèn)規(guī)劃自主調整規(guī)劃和新增項目可能有發(fā)展空間，但是山于受到各種因素的制約:例如土地利用困難、資金不足、建設困難等，這些導致項目實施困難。
