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【關鍵詞】法治 農村治理 村規民約 重構 【中圖分類號】D920.0 【文獻標識碼】A
村規民約是在農村居民自治環境下的一項制度化成果，在農村社會治理的過程中發揮了“準法律”的效用。因此，村規民約的存在和執行對于農村社會的發展具有重要的意義。但是，受到村規民約自身在制度上的缺陷影響，國內許多的村規民約與國家的法律法規之間往往存在較明顯的矛盾和沖突，村規民約在農村治理法治化中的實際效用往往無法充分發揮。如何重構村規民約，化解與國家法律法規的矛盾沖突，推動村規民約的法治化，成為現階段我國農村社會建設的一大重點任務。
我國傳統村規民約體系的弊端分析
雖然我國傳統的村規民約存在具有一定的合理性與合法性，村規民約的實施對于我國農村治理的法治化也發揮著重要作用，但就目前而言，我國的村規民約實際上仍屬于一種非正式的農村民間法，其存在產生了一系列問題。歸根結底，我國傳統的村規民約存在的最大問題就是其與國家的正式法律之間有一定的矛盾和沖突，即一些具體的村規民約與部分國家的法律法規相抵觸。
首先，傳統的村規民約過度擴大了村民委員會的權力。我國傳統的村規民約普遍使用范圍偏小，一般一個村的村規民約只在這個特定的村發揮作用，存在局限性和封閉性，村子之間的村規民約也存在差異性，而國家正式的法律法規具有標準化和統一化的特點，因此，這就導致了國內較多的村規民約都無法直接同國家的正式法律法規相銜接。傳統的村規民約大部分是依靠祖祖輩輩相傳下來的習俗、習慣形成的，以維持該農村社會的正常運行，制定較為隨意，缺乏一定的科學性，且一般村規民約的制定權往往只掌握在村支書、村長和村委等少數村干部的手中，村民無權參與村規民約的商討與制定。
其次，傳統的村規民約存在侵犯農村一些弱勢群體合法權益的可能。在我國，許多村規民約具有非正式性，缺少一套穩定的程序來進行約束，也缺乏相應的審查機制。因為沒有標準化的正式約束機制，這些村規民約的制定往往采用簡易、直接的的少數服從多數的多數決定制。這種做法在一定程度上是可行的，但也存在會侵犯農村的一些弱勢群體合法權益的可能。例如，一些村規民約中存在歧視婦女和外來人員的內容，明顯不符合法律相關規定。由此可見，我國傳統的村規民約在一定程度上與國家法律制定的基本準則是相背離的，與公民平等享受各項權利的基本原則背道而馳。
再次，傳統的村規民約在懲罰制度上過于嚴厲，甚至存在濫用處罰權的情況。例如，有些村的村規民約規定，對違反計生政策的家庭實施扣人、繳糧的處罰，這必然會侵害村民的人身權和財產權。而我國的法律明確規定了公民的人身權和財產權受法律保護，這些村規民約顯然是在破壞相關的法律規定。同時，我國行政處罰法也規定，除了國家公開承認的法律法規以外，其余的規范性文件也均不得擅自進行行政處罰的規定。但是，國內有一些村規民約就存在隨意設置和濫用處罰權的情況，這無疑會影響到我國農村治理的法治化。
法治化視角下村規民約體系重構的建議
我國農村社會治理的法治化建設，不僅需要借助國家的正式法律法規制度，還要結合農村自身的特點來共同實現。因為農村地區的社會關系較為復雜，而這些關系依靠我國的法律法規無法實現自身的調整，所以必須要通過農村的村規民約來進行校正，以實現農村社會治理的法治化。
傳統的村規民約存在的最大問題就在于其與國家法律法規存在一定的矛盾和沖突，因此，要推進我國傳統村規民約體系的重構，首要的就是要妥善處理村規民約同國家法律法規制度之間的雙向關系，積極促進兩者實現互動，減少兩者的矛盾和沖突。其中，最為重要的就是需要明確村規民約和國家法律法規制度在進行農村治理時各自的權限范圍。無論是村規民約，還是國家法律法規制度，在對待農村社會治理方面都應在自己的權限范圍內發揮最大效用，不隨意越權越位，在自身所適用范圍之外還進行管理，這是我國農村治理法治化的基本前提。我國農村治理是一個動態性的過程，在傳統村規民約重構的過程中也要充分考慮農村治理法治化的動態性。
第一，我國的法律法規有必要為村規民約留出適當的自治范圍。國家的法律法規具有普適性，在農村治理方面的相關規定與農村特定群體生活中形成的特定規約相比，缺乏針對性。因此，通過村規民約來解決農村社會糾紛等方面的問題，更能得到大多數村民的認可，也往往更能深入民心。尤其在一些農村，村民對國家法律的理解存在差異，使用村規民約反而比運用法律手段更利于問題的解決。因此，通過村規民約處理有些農村治理問題往往更能保持農村社會的和諧穩定。
第二，我國的法律法規體系應該有選擇性地適度接受村規民約，吸納村規民約中合理的部分。在我國大部分農村地區，村民對于村規民約的權威性和接受程度往往高于國家法律法規。存在這一現象的主要原因就在于，我國的法律法規在宣傳講解方面不夠深入和接地氣，往往給村民留下一種國家法律“高高在上”的印象。因此，在我國農村治理法治化的大背景下，要促進傳統的村規民約重構，我國的法律法規在制定方面就應該秉持包容性理念，將村規民約中的一些農村成熟的、合理的做法、風俗習慣、治村規則等設法融入到相關的法律法規當中。
第三，我國傳統的村規民約也要充分允許國家的法律法規滲透進來，利用法治觀念來健全村規民約。首先，要進一步規范村規民約的制定流程。應嚴格根據現代化民主法治的原則，充分體現村規民約對民意的尊重，在村規民約制定的過程中充分保證村民參與權和決定權的行使。只有尊重民意，才能讓村民自覺自愿地去遵守村規民約，保證村規民約的實效性。其次，要保證村規民約的內容符合法治化的基本要求。我國一些農村的村規民約一般是根據祖輩留傳下來的習俗、習慣所制定的，存在不符合現代化法治精神的內容。因此，對于村規民約中這些違反法治精神的規定，應摒棄或去除。再次，要進一步規范村規民約權利的執行。村規民約在一定程度上可以作為一個村的一部法律，對村民的行為具有一定的約束作用。對于傳統的村規民約中可能存在的過度處罰等超出國家法律規定的人身權、財產權和生命健康權的，應予以嚴格修正。對于觸犯國家法律基本規定、村規民約無權處理的，應通過正當法律渠道解決。
傳統村規民約在維持農村社會發展秩序中扮演了重要的角色，因此能夠延續至今并發揮作用。但是，村規民約并不是一成不變的，也應與時俱進，與國家的現代化法治精神相適應。面對當前我國傳統的村規民約與國家法律法規存在矛盾和沖突的問題，需加快推進傳統村規民約的重構，加速實現村規民約與國家法律法規之間的互動和融合。這樣，既能更好地發揮村規民約在農村社會治理中的有效性，也能提升我國法律的權威性和親民性，還能提高村民的法治意識，對我國農村的法治化建設具有重要的意義。
（作者分別為云南經濟管理學院副教授；武漢大學行政學院教授）
【參考文獻】
①王剛：《進一步發揮村規民約促進基層社會治理作用》，《中國黨政干部論壇》，2016年第8期。
關鍵詞高校 學生管理 法制化 法治化
中圖分類號:G647文獻標識碼:A
1 高校學生管理法制化與法治化的涵義與關系
法制化,即指國家和社會的基本關系和主要活動經由法律制度規范、調整和保護,在法律的規范和保護下發展的過程。高校學生管理法制化,是指國家通過教育立法對高等教育事業的發展實行干預和調控,教育行政部門行使管理職以法律為主要依據,教育管理者解決教育問題訴諸于法律。
法治化是一種“法律至上”、“法律主治”的社會狀態。高校學生管理法制化就是要按照國家、教育部門等相關法律規定對學生進行有效的管理。簡言之,高校學生管理法制化是制定完整教育法規范體系,健全的法律運作機制以及相關的保障制度。高校學生管理法治化就是要在運用這些法律來治理事務,法制化是法治化的基礎、前提條件,法治化是法制化的具體實踐。
2 高校學生管理法制化與法治化的原因
高校學生管理法制化與法治化是一個長期的歷史過程,并且有其深刻的歷史和社會原因,是社會民主、法制發展的必然。
第一,教育法律思想由來已久。教育法律思想早在古希臘時就有,柏拉圖最早在其名著《理想國》中闡述教育法律思想。19世紀中期到20世紀50年代,世界各國進入教育立法的時期;1957年德國學者黑克爾撰寫的《學校法學》一書是世界上第一部系統的教育法學著作。我國教育向來強調人治不重視法治,但教育法治思想和法治實踐卻一直存在。如韓非就曾提出“以法治教”的主張,并從中央到地方設吏師,保證國民的法治教育在全國范圍內實施。悠久的教育法律思想給教育的法制化與治治化提供了沃土。
第二,教育法制與法治意識日益增強。20世紀70年代末期,我國進入改革開放時期,隨著政治、經濟改革的推行,教育亦不能像以往一樣僅靠行政命令或人治來發展。這樣,教育的法制化和法治化就成為政府和全社會關心的重要課題。從20世紀70年代末開始至今,我國教育法制化和法治化經歷了起始、發展、深化等階段,法律理論研究日益豐富,法制化建設取得初步成效;法律實踐也逐步得以實施,人民的法治意識日益增強。
第三,學生管理實踐中案例頻發。在全社會快速推進法治化進程的大趨勢下,人們法制意識不斷增強,大學生也不例外,而且更注重維護自身的合法權利。故此近些年大學生為維護自己的權利狀告高校的案例時有發生。如:1998年田永訴北京科技大學管理不當,,侵犯其受教育權案;1999年劉燕文訴北京大學濫用行政管理權,不頒發畢業證書,拒絕授予博士學位案;2000年余丹丹訴襄樊學院勒令其退學處分無充分理由和法律根據要求案;2000年張某訴華西醫科大學不授予其博士學位案;2001年王某訴武漢理工大學不授予其學士學位案;2003年董斐訴鄭州大學請同學替考“勒令退學”案等。這些案例為高校的學生管理工作敲響警鐘,同時也給高校學生管理法制化與法治化提出了許多新的問題。
第四,較為完善的教育法體系。隨著教育法律研究的不斷推進,我國建立了較為完善的教育法體系。它由教育法律體系、教育法規體系和教育規章體系構成。教育法律是指《憲法》中關于教育的條款,我國教育的基本法《中華人民共和國教育法》,單行法《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國職業教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國教師法》等;教育法規則由行政法規如《中華人民共和國義務教育法實施細則》及地方性法規如廣東省實施《中華人民共和國教師法》辦法等構成;教育規章包含行政規章與地方性規章。較為完善的教育法體系為實施高校學生管理法制化與法治化提供了理論依據。
3 高校學生管理法制化與法治化存在的問題
第一,法規、規章與法律存在沖突。地方性法規、規章與國家法律抵觸的這種法律規范相互打架的現象,就是學術界通常所說的法律沖突。法律沖突是“維護社會主義法制統一,建設社會主義法治國家”進程中面臨的又一個重大現實問題。在高校學生管理法制化與法治化過程中,也存在這樣的問題,如新的《婚姻登記條例》規定:允許在校大學生結婚,但由于在校生結婚給學生管理帶來一系列問題,有些高校校規限制大學生結婚;又如《學生體質健康標準》實施辦法與《高等教育法》沖突等。
第二,管理人員的法律意識不強。1999年6月,第三次全國教育工作會議確定了高等教育大發展的新思路,我國高等教育事業得到空前發展,過去高度強調意志統一、集中統一管理和學生的服從的管理模式已不再適應大眾化階段的高校學生管理形勢。但這種傳統習慣根深蒂固,導致管理者法律意識淡漠,較少用法律的原則和精神管理學生。具體表現在:片面強調嚴格管理,片面強調學校的權力,從而忽視了學生權利的保護;將法制與嚴格管理對立起來,認為遵循法治原則,就是放松管理,就會放任學生的某些不良行為,這些認識與現代法治觀念相悖。
第三,未理清高校與學生間的關系。隨著高等教育改革的不斷深入,高校和學生的關系由原來單一的行政管理關系逐步向復雜化方向轉變,而管理者卻較少從法律角度認真思考學校與學生的關系。在這樣的大背景下,一些學者提出要重新審視高校和學生之間存在的法律關系,基于二者關系的復雜性,目前尚未形成能夠全面準確描述二者關系的理論研究成果。主要觀點有特別權利關系理論、教育契約關系論、行政法律關系、民事法律關系和行政法律關系與民事法律關系并存等,但這些觀點有一個共同點,就是維護學生自,強調學生權益,主張司法程序介入高校學生管理,倡導高校學生管理法制化與法治化。
第四,管理程序不夠規范。現實高校學生管理中,有很多程序不清,不夠規范的地方。比如,學校在對學生做出行政處分時,學生的知情權、申訴權、如何調查取證等都沒有比較詳細、嚴格的規定,這樣都可能造成對學生權利的侵犯。學生尋求救濟的途徑還很不順暢,各種救濟手段未得到有效的運用,學生遇到問題時訴之無處、無門,造成大學生的權利無法得到及時的維護。
4 改進高校學生管理法制化與法治化的措施
第一,加強立法工作。目前,我國雖然建立了較為完善的教育法體系,但在有些方面尚存在空白;另外,教育法規、規章與法律存在沖突。學校內部規章制度與法律法規沖突是目前侵犯學生權利,引起法律糾紛最主要的原因。從法律的位階上看,學校內部規章制度的位階是最低的,其效力也是最低,只要與法律、法規、規章相沖突,均屬無效。實踐中學校內部規章制度與法律、法規、規章沖突的案件均有,但最多的還是與教育方面的法律法規沖突最多,這有待于加強立法工作。對學生的管理中, 必須依法制定全方位的規章制度,并對現有的規章和條例進行清理和修訂,過去行之有效的方法和改革成果應繼承,同時要充分考慮整個社會法治的進步。
第二,提高法律意識。近年來,教育法律糾紛頻頻見于報端。糾紛的實質是教育者法律意識的淡漠和學生日益崛起的主體權利義務之間的沖突,是關于學生權利的法律規定與學生管理制度中不當因素的沖突,沖突的焦點是學生或學生的權利是否得到尊重或侵害。減少、避免、解決教育法律沖突的必由之路是:教育者和學生都要學習、理解、掌握有關教育法律、法規和規章的條文和實質,按教育法科學地管理和教育學生;依教育法科學的學習。做到教者、學者均知法、守法、護法。
第三,樹立服務意識。教育者應該充分認識到與學生法律關系的變化,找準與學生的法律關系,適時調整角色地位,保護學生權利,樹立服務意識,做好服務工作,熱忱為學生服務。大學生智商高,知識面廣,觀念更新周期短,法律意識不斷增強。教育者要從民主、自由、平等、公正的觀點出發,既要嚴格按照法律、法規和規章制度來規范、管理、教育大學生,又要充分尊重學生的法律地位,保護他們的合法權益。
第四,規范高校管理行為。2005年頒布實施了新的《普通高等學校學生管理規定》。新《規定》依據《教育法》、《高等教育法》以及其他相關法律法規,遵循“育人為本,依法建章,規范管理,加強監督”的原則,對原《規定》進行了全面的修訂。新的《規定》把學校管理的自由裁量權限定在一定的范圍之內,對于保護學生合法權益具有重要意義。進一步明確了高校工作職責、范圍,管理者的權限、義務,完善法律監督機制體系,規范了高校的管理行為,依法行事。
第五,完善學生救濟機制。一是要按照法律的規定,禁止侵犯學生權利行為的發生;二是建立學生申訴制度,使學生權利得到救濟,三是進一步明確司法審查介入高校的教育管理活動的權限、程序,在維護高校的自主辦學權和保障學生的基本權利之間找到一個平衡點,從而更好地維護學生的各項合法權益。司法審查對大學管理的介入不僅是完全必要的,更為重要的是可以規范管理權利,更新管理觀念,促進高校管理的法制化和法治化。
學生是學校的主體,學生管理工作的成效,關系到學校的穩定與發展。但隨著高等教育改革的推進,高校與學生的關系由原來單一的行政管理關系逐步向復雜化方向轉變。為適應這種變化,高校必須更新管理理念、改進管理方式和完善管理制度,加強高校學生管理法制化與法治化,才能促進高校的長期穩定與健康的發展。
參考文獻
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【關鍵詞】高校，學生管理，法治化，以人為本
學生管理法治化是依法治教的重要組成部分，也是依法治國在學生管理中的直接體現。學生管理法治化，就是將學生管理納入法治軌道，嚴格依照憲法和法律規定對學生進行規范和管理，保護學生的合法權益不受侵害。加強高校學生管理法治化，正確處理校生關系，培養具有法治觀念的時代青年，既是建設社會主義法治國家的必然要求，也是高校適應教育形勢發展，深化教育改革，促進高等教育事業健康發展的必然要求。
令人遺憾的是，長期以來，我國高校學生管理工作存在嚴重的非法治狀態，大學生權利受侵害的現象屢屢發生：少數管理者壟斷一切管理事務，學生無權參與管理或雖有權但因無可靠保障而流于形式；對學生的評價無確定標準，或雖有確定標準但嚴重工具化；學生管理工作的程序性規定欠缺；學生權利受到損害時得不到有效救濟等，這些現象都指向一個共同的問題，即學校管理行為的合法性問題。
一.我國高校學生管理法治化存在的問題
（一）學生管理工作透明度問題。當前高校學生管理工作都或多或少存在不夠公開、不夠透明，甚至是“暗箱操作”的問題。如有關學生管理規章制度的制定、各種涉及學生利益的獎勵、評定程序等未予公開，導致學生知其然不知所以然，參與度不高，權益難以得到保證。
（二）學生管理工作的程序問題。在學生管理實踐中，有的高校往往忽略學生管理工作各項程序的履行或者就算是按正常程序履行，也大都只是走過場，“重結果、輕程序”，“先處理、后告知”現象普遍，實質上剝奪了學生的陳述權、申訴權、申辯權等合法權利。
（三）學生管理制度合理性、合法性問題。受傳統觀念影響，高校在制定學生管理制度時往往只是從學校角度出發，在利益考量和權利分配上，重學校權力而輕學生權利，多規定學生義務和責任而很少提及學生權利，對學生要求標準過高、管理過嚴、處分過重，缺乏合理性，甚至存在大量與法律法規相抵觸的規定。如規定“考試作弊者，一律按退學處理”，本科畢業證或學位證與大學英語四級證或計算機等級證掛鉤等，都與法律法規抵觸。
二.高校學生管理非法治化的原因分析
（一） 教育觀念滯后，學生管理行政化。“師道尊嚴”，“ 一日為師，終身為父”的傳統觀念在人們潛意識中根深蒂固。在學校教學和管理中，學校與教師往往居高臨下，具有絕對權威，學生只能尊重和服從；即使老師有錯，也不容學生懷疑或辯解，否則就會被視為對老師的不尊重，甚至大逆不道。在這種思維定勢下，教育者很難把受教育者作為平等主體對待，在學生管理中也就容易出現“家長”式作風，對學生進行強制性、行政化的管理，進而造成對學生基本權利的忽視和侵犯。
（二）法治觀念淡薄，規章制度工具化。當前高校學生管理中存在一個普遍性的問題，就是管理者法律意識淡薄，對依法治校、依法治教缺乏深刻認識，在管理中采取行政的手段，把學校管理制度當作管理的有效工具，而不管制度本身是否合理、適法。如有些學校把依法治校理解為“以罰治校”，以對學生的經濟處罰來代替其他教育手段。
（三）校生關系認識模糊，定位錯誤。一直以來，高校在教學管理中習慣把學生視作被教育和被管理的對象，校方擁有絕對的權威，學生一旦入學取得學籍，就必須無條件地遵守學校單方面制定的規章制度，否則就會受到校規校紀得處罰。隨著社會轉型的加速與社會結構的重構， 教育觀念、體制、制度等產生了深刻變化，過去高校與學生之間純粹的內部行政關系也發生了分化與轉化。然而，這種分化和轉化反應在學生管理實踐中卻表現出了嚴重的滯后性，校生關系仍然受傳統觀念指引和束縛，定位嚴重錯誤。
三.高校學生管理法治化應貫徹的理念
（一）正確認識和定位校生關系是學生管理法治化的根本前提。新時期高校與學生之間關系比較復雜，具有雙重性質，既有雙方主體地位不平等的行政法律關系，也有雙方主體處于平等地位的民事法律關系和合同關系。在前者關系中，學校管理帶有強制性，學校與學生之間是管理與服從的關系，雙方主體地位是不平等的。在后者關系中，學校與學生雙方的法律地位是平等的，二者之間不再是一種簡單的管教與被管教、管理與被服從的關系，而在一定程度上表現出一種相互平等的“教”與“學”的關系。
（二）法治和以人為本是高校學生管理法治化的邏輯起點。高校要將依法治國方略落實到實處，就必須自覺運用法律知識進行學生管理，使大學生的管理走上法治化的軌道。同時，教育在主體和目的等方面有其特殊性，這要求在學生管理中必須堅持以教育為主，以懲罰為輔的原則，把法治和以人為本結合起來，正確處理好教育與懲罰的關系，校規校紀與國家法律法規的關系，學生自治和學校管理的關系。
四、高校學生管理法治化的措施和對策
（一）提高高校管理者的自身素質。提高管理者的自身素質是建設好學生工作管理隊伍的前提。學校要積極鼓勵管理者不斷提高自身素質，加強其培訓和考核工作，利用各種平臺充分調動其工作的積極性、主動性與創造性。首先要堅持以人為本，重塑管理理念，其次要增強法律意識，變“人治”為“法治”。
（二）建立正當、合理的學生管理程序。正當程序是法治的基本原則和要求，學生管理法治化要求高校建立正當學生管理程序。在學生管理中，凡涉及處理學生權利的行為必須遵循正當程序原則，如學校在處罰、處分學生時，必須事先告知學生，向學生說明原因和處理依據，認真聽取學生的陳述、申辯，給予學生異議權和異議期限，事后為學生提供相應的救濟途徑，保證管理行為公開、公平和公正。
（三）完善高校學生管理法律法規體系。一是國家制定的相關法律法規，如《教育法》、《教師法》、《高等教育法》、《普通高等學校學生管理規定》等，相對比較完善，為高校實施依法管理提供了法律依據。二是高校制定的內部管理規章制度與學生切身利益密切相關，高校應取消現行管理制度中不符合或者違背法律法規的內容，建立健全需要完善的那部分內容，使之依法有據，做到有法可依、有章可循，這也是學生管理工作正規化、規范化的客觀需要。
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[關鍵詞]：高校 行政管理 法治化
0引言
高等院校作為我國高等教育教學的主體，怎么促使他們更加高效、有序地開展行政管理工作，以避免混亂，避免因人設崗或不規范的問題的發生，有必要加強高校的法治建設以及行政法治化管理。本文試圖用行政法律理論，高校行政管理存在問題及解決策略等方面出發，就法律在高校的管理規則上的有關問題進行初步探討。
1高校行政管理工作中存在的問題
1.1行政管理行為忽視學生合法權利
近年來，頻繁傳來學生狀告學校侵犯其合法權利的報道，如“劉燕文案”、“田永案”等，均引起了社會各界對高校行政管理行為合法性的高度關注。部分高校在行使行政管理職能時，管理規章制度的不健全，管理者缺乏相應的法律意識，再加上中國“尊師重道”傳統的影響，忽視了學生的合法權利，出現了高校侵犯學生權利事件。這些事件在侵犯受教育權、侵犯人格權、侵犯財產權和侵犯隱私權等方面都有所體現。如“田永案”中，大學生田永訴所在高校拒絕頒發畢業證書，后勝訴，該案表明了高校的內部管理行為也被納入了司法審查的范圍之內。在高校自不斷擴大的今天，高校在行政管理的過程中出現行為不當甚至違法的現象也隨之增多，在不同程度上侵犯了學生的合法權利。因而，社會上要求對高校行政行為進行必要規制的呼聲開始出現。高校對于違紀學生作出的處分，是一種懲戒的手段，最終的目的還是教育為主，在缺乏相對健全的規章制度情況下，管理者濫用權力，造成侵權事件的發生，這將使得高校在實行自主管理事務的過程中處于不健康的狀態，不僅沒有貫徹履行法治理念，同時也和教育的最終目的―――實現人全面自由的發展這一宗旨相違背。
1.2相關規章制度不健全
目前，我國高校自主制定的規章制度基本都是圍繞著1995年出臺的《教育法》規定的原則制定的，而隨后出臺的《學位條例》也僅僅是規定了中央和地方教育部門的管理權限，并未規定具體的規范條例，而且我國現行教育法律法規對于高校和學生之間的權利義務規定也未作詳細說明，導致部分高校制定的相關規章制度不夠切合實際，操作彈性太大，甚至會出現無法可依；尤其是少數高校出現了與法律相抵觸的制度，缺少了合法規章制度的指導，必然會導致高校行政管理行為的失范，而這些失范行為在高校學生學籍的管理中體現尤為突出。據調查，“學生手冊”是大部分高校學生管理制度的主要呈現形式。而制定這些規則、辦法的主體、內容、程序，目前沒有明確的法律規定，這些規定、辦法時時刻刻都在影響著相對方（教師、學生）的切身利益，但這些規則、辦法大都是一些空泛的條文，缺乏相應實施的細則，并且過于嚴厲、籠統，只從管理方面的需要出發，追求實效性，基本上只是規定了學生積極和消極義務，而對學生的合法權利方面卻鮮有提及。由于對當代大學生的性格特征不夠了解，制定規則、辦法沒有能夠做到從實際出發，同時，也違反了權利義務辯證統一的精神，很可能引發學生的逆反心理，從而給教育工作帶來阻力。
1.3權力監督機制不完善
目前，各高校現行的對權利制約的有關制度建設普遍不完善，標準滯后。調查發現，很多高校在行使行政管理權力時，監督機制運行不暢，甚至處于無監督狀態。在行政管理這一層面長期缺乏有效的監督機制，也是高校容易發生侵害學生合法權利行為的客觀原因之一。高校監督機制的構建由于缺乏法律條文的明文規定而在設立方面及執行方面不夠理想，或既有的監督機制未能完全納入規范化、法治化的軌道，事實上并沒有形成客觀、高效、權威的監督機制。正是由于缺乏有效的監督機制，加上高校自主管理權的日益擴大，有可能出現不按規章制度辦事，從而對學生作出不夠公平公正的評價以及處分。在我國高校改革不斷深入的形勢下，高校自也在逐漸地增強，高校領導干部和相關管理部門的權力越來越大，在這種情況下，相關的權利監督和制約機制并沒有及時跟進。高校的權力監督機制不完善，有關紀檢監督隊伍建設不理想，對高校重點問題和重要部門的監督工作缺乏專業水平和力度，以及對于高校某些重大決策的過程缺乏應有的監督程序，導致決策出臺過程草率，甚至出現與相關法律法規相抵觸的情況。
2高校行政管理法治化的途徑和方法
高校行政管理工作法治化的本質就在于行政管理隊伍建設的優化。在高校行政管理法治化的建設過程中，其途徑和方法不是單一的，而是多維的。本文重點從高校行政管理隊伍的組織設計、制度創新、加強監督等方面進行探討。
2.1完善高校行政管理的相關法律及內部管理制度
首先得注意高校行政管理權法律依據的完善。國家賦予高校自主管理學校事務的權力，但由于我國現行法律法規不健全，很多地方存在立法空白，學校制定的內部管理規章成為學校管理學生的重要依據，并且由于缺少有效的監督制度和司法審查制度，導致出現學校和學生的糾紛。對此，可以加強對現有法律法規進一步完善，尤其加強對高校行政管理權的行使范圍、程序和方法的具體規定。高校所在地方政府和教育主管部門可以針對本地教育的特點，在不違背法律、法規的情況下制定地方性法規。不僅要制定政府教育行政部門的組織法規，而且應制定相關法規對教育行政機關的行政行為做出明確的規定，使之在受到法律保護的同時，又受到法律的規范。其次要注意高校內部行政管理制度的完善。制度建設是社會發展的必然趨勢，制度文明是人類自身追求的重要目標，社會越發展，人類越進步，就越需要科學健全的制度。高校內部管理制度的完善，形成科學合理的行政管理工作機制，是管理進步的標志，也是一個社會進步的標志。制度本身具有規范性、強制性、穩定性等特征，加強高校內部管理制度建設，把行政管理工作的各個環節、要素都納入規范管理之中，用制度規定行政管理工作的目標和責任，高校行政管理工作也就有了方向，可以穩步推進。
2.2注重組織設計的精簡高效和優化組合
一是要注意精簡高效原則。從社會分工上講，高校行政管理工作屬于行政工作而非黨務工作，但這種分工并不是絕對的。事實上，在高校行政管理工作方面，既存在著目標高度一致的任務，又存在著具有很強綜合性的任務，特別是那些與思想教育工作密不可分的領域，黨政聯合辦公更有利于行政管理工作效率的最大化。二是要倡導優化組合原則。該原則具體是指行政管理機構內部各種資源的優化配置，這里主要是指組織內部成員的優化組合。依據現代組織管理學理論，資源最優組合并不是相同的資源越多越好，重要的是不同資源的互相補充。就高校行政管理組織機構的資源配置來說，除了專業的行政管理工作者外，還應選聘一些專家和優秀的法律工作者，這樣才能實現高校行政管理工作法治化高效平穩地進行。
2.3加強對高校行政管理權的監督
高校的行政管理權是在法律授權下的政府下放權力，在保障高校行政管理權有效執行的同時，還要依法對行政管理權進行監督。孟德斯鳩曾指出：“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”加強對高校行政管理權的監督，并不等于否定高校的行政管理權，而是為了行政管理更好地為學術研究服務，最大限度地提高教育的效率。可以讓學生參與民主管理。高校不是行政機關，但是法律賦予它一定的行政職權，對高校進行行政管理。高校行使自主管理權，必須遵循法治原則。高校和學生之間的行政關系，也是建立在平等自愿的基礎之上，而平等自愿原則正是民法的重要原則。處分決定的做出應遵循相應的程序，尤其在做出開除學籍、勒令退學等重大處分決定時應按照嚴格的程序進行。德國教育法規定：取消學生的學籍，由教師大會做出決議，但須以2/3以上表決票才能通過。依據學生監護人或成年學生的申請，家長顧問委員會可以參與取消學籍的處理工作。做出決定時，需尊重家人顧問委員會的意見，若教師大會與家長顧問委員會的意見不一致，須向家長顧問委員會申明理由，若家長顧問委員會以2/3的多數反對取消學籍，則由主管教育監督部門做出決定。對我國高校來說，應按照我國的實際情況進行管理，不能完全照搬國外做法，但在做出開除學籍、勒令退學等重大處分決定時也應由教師和學生代表組成聽證會進行聽證，在大會做出處理決定的過程中，應允許學生進行質證和抗辯，如學生對處理不服，應告知其可以申訴或提起行政訴訟。
3結語
綜上所述，民辦高校行政管理法治化就是運用法律、法規、規章的形式來規范民辦教育主體，規范行政管理行為，規范行政監督和行政救濟，以保障民辦高校正常運行，保障民辦高校參與者的權益。
參考文獻：
[1]衛揚中.高校行政管理法治化的理性思考[J].國家教育行政學院學報，2013（3）：60-63.
關鍵詞：法治保障；社會管理創新；法治化
中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0225-02
黨的十報告在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理格局的基礎上，增加了“法治保障”這一新內容。“社會管理創新法治化”作為當前和今后一個時期社會管理創新的指導思想、基本路徑和主要方法，標志著中國社會管理創新將由典型試驗、重點突破、政策引導，向科學化、民主化、法治化方向科學發展，意義重大，影響深遠。
一、社會管理創新法治化的價值
法治是實現經濟社會發展最重要的軟實力，是公民實現公權和私權的第一保障，是最基本的執政方式，加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平，必須以法治予以保障。
1.法治是社會管理創新的前提條件。加強和創新社會管理，就要最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，維護人民群眾權益，促進社會公平正義，保持社會良好秩序，確保社會既充滿活力又和諧穩定。我們應當清醒地看到，當前經濟社會發展既處于戰略機遇期，又是矛盾凸顯期，社會結構由單一黨政系統發展到公權力、企業和公民社會系統并存。面臨這些新挑戰，社會管理創新要求我們不斷破解社會公正、公共服務、公共安全、社會參與等方面的制度、保障性困擾、機制性束縛，實現“三個轉變”：管理目標由“為民做主”向“人民民主”根本轉變；管理主體由“政府大包大攬”向多元社會主體協同治理根本轉變；管理方式由主要依靠政策管理向依法治理、綜合施策根本轉變。轉變的最根本和最重要的推動力，就是法治建設。法治具有根本性、全局性、穩定性和長期性的特點，更有利于調整社會關系、分配社會利益、規范社會行為、構建社會新秩序。因此，只有以法治理念為指導，以法治的手段規范和推進社會管理創新，才能保證其正確的方向和持久的生命力。
2.法治是社會管理創新的重要內容。法律的生命力在于實施，中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問題，當前我們面臨的很多社會問題和矛盾，絕大部分是由于受現有體制機制、傳統習慣、部門利益甚至是特殊利益集團的影響，法律法規沒有得以實施而造成的。在這種情況下，有法必依、執法必嚴、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫。社會管理創新的重要任務之一就是要采取積極措施，創新制度機制，切實保障憲法和法律的有效實施，形成法治秩序基本建立、公民權利有效保障、公權機關依法辦事、人民群眾安居樂業的良好局面，這是社會管理創新題中應有之義。
3.法治是社會管理創新的根本追求。隨著社會主義民主政治的深入發展，人民群眾參與政治的積極性不斷提高，權利意識越來越強，利益訴求越來越具體，對完善法律體系的期待越來越高。要在社會管理創新中找準突破口，在法治原則和現有法律框架內大膽探索，打破傳統的社會管理模式，運用新的理念、知識、技術，創新方法手段，不斷總結經驗，將成熟的經驗上升為制度規范，并通過法定途徑上升為法律法規，以社會管理創新“點”的突破，推動法律體系“面”的逐步完善，實現“良法”之下的“善治”。
二、社會管理創新法治化存在的障礙
中國有關社會管理法治建設還比較滯后，有些領域甚至存在法律空白。法律上的缺失，正在成為阻礙社會管理創新深入推進的重要因素。
1.社會管理創新的法治觀念有待加強。歷史的經驗和教訓告訴我們，法治是推動社會和諧進步的最強動力，唯有以法治理念為指導，以法治體系、法治程序和規范為支撐，推進社會管理創新才能真正實現最佳的效果和長期的效益。但是，當前我們社會管理理念還與社會主義法治理念不相適應，突出表現在三個方面。一是“法律至上”理念淡薄。在社會管理創新中全面貫徹依法治國方略，樹立法律權威，尊重公民權利、依法行使職權，確保各級黨委、政府以及其他組織和公民都能夠以憲法和法律為根本的活動準則，自覺做守法護法的模范。 二是“民主管理”理念不強。社會管理的主體是人民群眾，社會管理創新為了人民群眾，也要依靠人民群眾，政府的決策和舉措都要做到“問政于民、問需于民、問計于民”，使社會效果更貼近其出發點和歸宿點。三是“公平正義”理念難以確立。要使社會成員能夠按照規定的行為模式公平地實現權利和義務，并受到法律保護，實現社會成員之間的權利公平、機會公平、過程公開和結果公平。
2.社會管理創新的法律制度需要進一步完善。當前中國社會管理領域的立法在整個法律體系中所占的比例不高。流動人口管理、特殊人群幫教、虛擬社會管控“、兩新組織”管理等方面社會法制建設明顯滯后，一些明顯帶有計劃經濟時代烙印的法律法規，不能反映當前公民的利益訴求，這些都是加強和創新社會管理所急需解決的法制建設問題。要針對這些問題，社會管理領域的立法工作需要進一步推動。
3.社會管理創新的法治資源需要整合。公眾參與社會管理決策法治化的載體、社會信用體系法治化的建設、社會矛盾糾紛防范調處法治化的平臺等都存在單打獨斗、互不銜接的問題。以依法解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，整合行政資源，整合社會資源，整合政法資源，壯大社會管理的多元主體，加快形成政府、社會、企業、公民共同治理的大格局，促進政府管理功能與社會治理機制的有機融合，不斷增強各類管理主體之間的協調互動能力。強化共管共治，推動群防群治，積極引導社會自治，拓寬群眾參與渠道，動員組織群眾依法理性參與社會管理，努力形成社會管理人人參與、和諧社會人人共享的良好局面。
三、以法治保障促進社會管理創新
新時期的社會管理只有發揮法治建設獨特優勢，在法治底線原則的基礎上加強和創新，才能更好地步入法治軌道。
1.發揮法治導向功能，全面推進社會管理新型理念的創新。充分發揮法治的導向作用，在法治的大平臺、大背景下謀劃推動社會管理創新工作，才具有更強的生命力。當前，全體公民必須確立“崇尚法治、法律至上”、“依法管理、綜合施政”、“以人為本、服務為先”、“多方參與、共同治理”、“公平優先、權利優先”等社會管理理念，大力改進和轉變部門職能，著力推動部門工作向社會領域延伸，在轉變職能中創新社會管理，在創新社會管理中促進職能轉變，加快從行政主導的管理模式向法治主導的管理模式轉變，從根本上改變重部門責任、輕社會責任，重業務管理、輕社會管理，重行政審批、輕引導監管的現象。
2.發揮法治調控功能，有序推進社會管理源頭機制的創新。和諧社會不是沒有矛盾和糾紛的社會，而是矛盾糾紛可控、得到妥善處理、及時化解的社會。因此，從源頭預防、排除、化解社會矛盾和糾紛顯得至關重要。一是進一步建立和完善訴求表達機制。完善政務公開、民主決策制度，提高公眾參與程度；加強和改進制度，用群眾工作統攬工作，讓群眾話有處說、冤有處訴、問題有處反映，同時教育和引導群眾依法有序理性表達訴求；針對社會管理中的熱點、重點和難點問題，進行經常性的分析排查，建立矛盾糾紛滾動排查、矛盾糾紛情報信息預警等機制。對排查出來的問題，按照“見微知著、搶得先機、爭取主動、防止激化”的要求，及時化解矛盾糾紛。二是進一步深化社會矛盾糾紛大調解機制。構建和完善人民調解、行政調解、司法調解相互銜接的大調解工作機制。深化、拓展大調解機制，著力構筑行政爭議預防和化解機制，加強行業調解、社會組織調解工作，善于運用教育、對話、協商、談判等方式解決不同利益主體之間的利益沖突，建立有效的利益協調機制；積極抓好基層矛盾糾紛排查調處、社會穩定風險評估、司法全程全員全面調解、涉法涉訴化解、預防處置等配套機制建設，推進大調解不斷取得新成效。三是進一步推進大調解法治化建設。大調解是一項嶄新的事業，要保持其旺盛的生命力和社會公信力，必須走法治化道路。要切實在法律的框架內調解糾紛，原則問題不和稀泥，做到依法調解。要推進大調解制度化、規范化、程序化、法治化建設，進一步完善矛盾糾紛預防、排查、受理、分流、督辦及處置等工作制度，完善各級調解組織矛盾糾紛排查調處工作程序，健全矛盾糾紛受理登記、首問負責、聯動聯調、定期回訪、調處督辦、責任查究、培訓管理、考核獎懲、統計報告等各類運作制度，規范調解程序，細化調解流程，對調解的范圍、程序、時限、方式、質量等作出嚴格要求，使調處工作從內容到形式、從過程到結果、從程序到實體都受到嚴格規范和約束，確保大調解權威公信、健康發展。
【關鍵詞】高校；學生管理；法治化；重要基石；路徑選擇
什么是法治？張文顯認為法治是一種源遠流長的意識形態、治國方略和社會文化現象。法治應是以民主為前提和目標，以嚴格依法辦事為核心，以制約權力為關鍵的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態。法律至上、法律主治、法治正當性是法治的本質特點，法治與民主相連、能夠保障自由，使社會生活理性化。對比上述關于法治內涵的分析，高等學校也必須做到按照法律的規定辦事，而不能將法律功用化、工具化。具體到高校學生管理而言，更是迫切需要做到法治化，這也是依法治校思想在高校學生管理工作中的重要體現。
一、法治化是高校學生管理的重要基石
高校學生管理是高校為了實現培養人才的目標，而進行的以學生為中心的協調活動，就其具體內容而言，則主要有以下幾個方面：即包括教學常規運行管理、考務管理和學籍管理在內的教務管理；包括思想政治教育、理想教育等在內的育人管理；包括學生公寓管理、衛生管理、安全管理等在內的高校學生生活日常管理；包括課堂學習和課外學習在內的學習管理，還有就是與之相關的就業管理、檔案管理以及獎勵與處分管理等。高校學生管理法治化則是一個系統的結構體系，是“法治”思想與實踐在高校學生管理領域的重要體現，是把高校學生管理行為限定在一個規范的范圍內，并且通過建立起完善的學生管理法律、法規體系以及強有力的監督機制，使得學生管理工作實現依法辦事、依制度辦事，也即是通過對管理主體、管理權限、管理行為和管理監督的協調、規范和引導，以保障管理秩序，實現管理育人的一個實踐過程。其核心意義就是要通過對高校管理權的有效限制和依法運用，實現對大學生權利的保障。
高校對學生進行管理主要是通過所依據的法律來體現的，這些法律主要有《中華人民共和國憲法》中關于教育方面的一些規定，《中華人民共和國教育法》，《中華人民共和國高等教育法》，《中華人民共和國學位條例》，《普通高等學校學生管理規定》、《高等學校學生行為準則》等。如《中華人民共和國高等教育法》就明確規定高校有招收學生權、學籍管理權、對受教育者頒發相應的學業證書權等；2005年9月1日開始實施的《普通高等學校學生管理規定》則明確規定了學校對學生進行紀律處分的種類，包括：警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍。除了上述有關高校教育的專門性法律、法規和規章以外，民法、刑法、行政法等各種部門法和部門規章所涉及到的與學生管理有關的條文也是高校對學生進行管理的法律依據。高校學生管理工作法治化，就是把法律作為學生管理工作中的最高依據和最高權威，從管理者的角度體現一種法治的精神。
進入新世紀，我國社會主義民主與法制建設出現了全新的局面。教育部以黨的十六大精神為指導，于2003年7月17日了《關于加強依法治校工作的若干意見》，指出：“實行依法治教，把教育管理和辦學活動納入法治軌道，是深化教育改革，推動教育發展的重要內容，也是完成新時期教育工作歷史使命的重要保障。”而依法治校又是依法治教的重要組成部分，這就要求學校行政管理部門增強法治意識，形成依法行政的工作格局；并且學校建立起依法決策、嚴格管理、民主參與、自主辦學的工作機制和現代學校制度。因此在上述這種大的背景下，高校也就具備了對學生進行法治化管理的良好政策環境，而且有了有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的良好氛圍，從而為高校學生管理法治化提供必要的制度保障。
二、當前高校學生管理法治化過程中存在的主要問題
（一）高校管理者法治觀念不強
法治觀念是種現代化的、科學的、理性的法律觀念，是現代社會主體普遍的法律信仰、法律理想和法律終極目標等觀念或意識的總稱，是法或法治的精神方面。與這種法治觀念相對立的就是人治思想，中國傳統的人治思想，就是以個人或少數人掌握的社會公共權力，對占社會絕大多數的其他成員進行等級統治的社會體制。這種人治思想對我國社會經濟發展的影響是極其深刻，“重人治輕法治”的觀點更是兩千多年來中國封建專制主義的突出特征之一。在當今社會，人治思想作為一種治國方略乃至是一種社會文化、一種意識形態被傳承下來，滲透到了社會的各個層面，這自然也就會對高校的學生管理產生影響，使得一些高校學生管理者在學生管理工作中法治化意識淡薄，例如有些高校對學生的處分缺乏公開性、透明度，暗箱操作；對高校擁有極大自的理解存在偏差等，因此可以說在一定程度上，某些高校管理者在思想上仍沒有擺脫傳統模式的束縛，“人治”的傳統思想并未徹底根除，仍然存在權大于法，以及權力大于權利等人治化思想，從而導致侵權事件時有發生。
（二）管理體制不健全
隨著教育大眾化時代的到來，我國高校學生管理體制卻難以適應這種變化，由此帶來了不少問題。例如行政權威化就是其中一個非常突出的問題。高校是提供教學和研究條件和授權頒發學位的高等教育機關，具有培養人才，發展科技，服務社會的三大職能，因此高校并不等同于黨群及國家機關，那種按照行政級別的劃分，聘任各級黨政管理職務，與公務員的管理體制相對應的管理模式并不適合于高校，高校應該以自己的辦學模式為核心，結合其工作性質和職責，來設置管理部門和界定這些管理部門的性質及其權限，以便于能夠更好地完成其對教學與科研的服務工作。
（三）民主管理欠缺
民主管理是相對于絕對服從絕對權威的管理而言的。即管理者在“民主、公平、公開”的原則下，科學的將管理思想進行傳播，協調各組織各種行為達到管理目的的一種管理方法。因此，民主管理即符合人們的心理要求或“以人為本”管理思想，也是管理者所追求的是一種管理藝術，即一種被管理者意識不到的正在接受的管理，而事實上他卻正在接受管理的積極性，喚醒人的主體意識，弘揚人的主體精神，發揮人的主體能力。因此，民主管理又是一種群眾參與下的多數人管理多數人的管理。就高校而言，民主是大學進行依法治校的基石，民主管理應該成為高校學生管理法治化的核心內容，然而目前高校在學生管理方面，民主缺乏的現象依然嚴重，這主要表現在高校學生的獎懲管理方面的公開機制不完善，在公開的內容、程序、審查上缺乏規定，更缺乏對學生獎懲管理進行民主監督的制度與途徑，因此，對學獎懲生管理是否公開、公開什么，均由領導隨意決定。這些都成為制約高校學生管理法制化的重要因素，也使在學校管理過程中產生的矛盾與誤解增加，進一步促使當事人通過找關系等法律以外的途徑來解決糾紛成為一種常態，嚴重影響了高校法治理念的樹立。
（四）權利與權力的沖突
人為了更好地生存與發展，必須有效地建立各種社會關系，并充分地利用各種價值資源，這就需要人對自己的價值資源和他人的價值資源進行有效地影響和制約，這就是權力的根本目的，因此權力的本質就是主體以威脅或懲罰的方式強制影響和制約自己或其他主體價值和資源的能力。而權利則是人在相應的社會關系中應該得到的價值回報，是為道德、法律或習俗所認定為正當的利益、主張、資格、力量或自由。當前高校學生管理中，權利與權力的沖突時有發生，即學校為了達到管理學生的目的，就有可能會運用自己手中的權力去干涉學生的權利，與之相對應的就是學生為了捍衛自己的權利，就會不可避免的與學校權力發生沖突。然而我們如果對高校行使管理權加以限制，就必將制約高校的管理權，影響高校的公共職能，可是如果我們不對高校行使管理權加以限制，就有可能會侵犯學生的個人權利。因此高校管理學生的權力與學生維護自己權利就經常會有可能發生沖突。面對這些沖突，部分高校領導干部和職能部門的管理人員習慣照搬上級“紅頭文件”辦事，管理方式仍然以行政手段為主，只靠“政策”、“經驗”和“行政權力”來實施管理，遠沒有形成自覺依法管理的觀念與認識。在具體工作中，常常不按法律法規行事，僅憑意志或經驗辦事。“權”大于“法”、“人治”、不公平等現象不少，從而使高校處于被訴的不利地位。
三、高校學生管理法治化的路徑選擇
依法治國己經成為我國社會未來發展的必然選擇，依法治校則是高校可持續發展的重要保障，高校學生管理的法治化就既是對依法治校的呼應，也是依法治國在高校領域的具體體現。面對當前我國高校學生管理法制化過程中遇到的機遇與挑戰，我們必須積極進取，開拓出高校學生管理法治化的新道路。
（一）樹立法治化的辦學理念
辦學理念是一所學校之“魂”，它既體現在學校的辦學之道，教學之道，求學之道，管理學校之道等方面。于此同時辦學理念也體現在教育工作者實現自己人生價值，追求卓越，走向輝煌之道方面，因為教育工作者從事了教育事業，就意味著他從事了世界上一種最純潔、最高尚、最無私、最理想化、最浪漫的事業，它要求每一個從業者必須時時事事從學生的未來著眼，從學生的現實需要出發，盡自己最大的能耐達到工作的最優。然而不管辦學理念是如何體現學校的辦學之道等，或是如何體現教育工作者的理想追求等，都將必然要求高校管理者在辦學過程中樹立法治化的辦學理念，也將必然要求教育工作者在教書育人，面對學生時能夠時時刻刻都有一種法治化的思想。法治化可以說是學校辦學和教師從教的基本內容，要知道如果缺少了法治化，高校辦學就很可能會偏離社會主義辦學方向，教師從教就會有可能走入歧途。因此不管是學校還是教育工作者都要牢固樹立法治化的辦學理念，并且以此來維護高校的正常辦學秩序，促進高校學生管理工作的正常進行，和高等教育體制改革的進一步發展。
（二）依法管理與民主管理相結合
目前，在高校學生管理領域，學生管理行為很不規范，不依法辦事的現象還比較多。肖揚指出法治的實現除了取決于法律制度的建立，更取決于法律制度在實踐中的運行狀況，因此在踐行高校學生管理工作時，一定要做到依法管理。民主管理也是高校學生管理的一個重要方面，它直接體現了一個學校的民主發展水平。這是因為高校學生管理工作是一項高校管理者、教育工作者和學生共同參與的群體，把民主管理納入到高校學生管理之中來，就可以既做到弘揚民主精神，又可以培養相關參與者的民主習慣，與此同時還可以吸收學生參與管理。這樣做就可以一方面促進上情下達，下情上傳，從而有利于高校管理者、教育工作者和學生三方都知情，減少矛盾沖突，使得與高校有關的相關利益者都能夠在一種非常和諧的環境中友好相處，既確保高校學生管理工作的公正與高效，又可以讓學生們釋放出全部的自主性、創造性，并且最大限度地調動學生的積極性、主動性，發揮集體智慧的力量；另一方面，又可以讓學生通過參與民主管理，來學法、知法、懂法和守法，在參與民主管理中用法，從而培養學生的法律意識和法治觀念以及培育民主意識，并且使得學生們能夠擁有一個和諧融洽的民主氛圍。
（三）構建學生權利主張渠道
對學生受損害的權益進行補救，是教育法的應有之意，因此當學生的合法權益受到侵害時，高校要允許學生通過一定的途徑來主張自己的權利。如可以實行學生申訴制度。學生申訴制度是指學生的權益受到學校的侵害時，可以依法向主管機關或有關部門提出申訴，請求給予處理的制度。其具體做法可以如下：首先要在建立學生申訴委員會的基礎上拓寬學生申訴處理委員會的受案范圍；其次要細化學生申訴處理委員會的組成人員及比例，要把學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表都納入到其中來；再次要規范申訴處理的具體程序，如書面申訴制度、公開審理制度、回避制度、告知制度、申辯制度、時效制度等程序性制度，都應該引入；第四對不服校內申訴決定的，學校要允許學生向省級教育行政部門提起申訴。總之高校要盡快建立健全學生申訴制度，為學生設立適當的權利救濟途徑，這樣對于保障學生的合法權益，實現學生權利的疏通渠道有重要的意義，同時也有利于維護學校穩定和校園的和諧，是實現高校學生管理法治化的重要途徑。
參考文獻
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關鍵詞：軟法 農村治理 困境 對策
中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2017）06-0078-02
軟法是人們自愿的共同協商制定，并且是愿意共同遵守的行為規定。它有三個特征：其一，軟法制定的主體在形式上是平等的；其二，軟法制定的主體存在多元性；其三，軟法的功能具有妥協性。所以說軟法不像硬法那樣具有強硬的規定。就村規民約來說，它是每個村民在自身利益與集體利益、全村利益的衡量中，權量出一個相對公平，全體村民都可以接受的一項公約條文。
一、目前軟法在農村治理中的困境分析
農村軟法有其存在和實施的合法性與合理性，在實施的過程中有明顯的區域性與邊界性，在當今現實農村治理中，軟法的運用實施也面臨著些許困境。
（一）軟法創制主體文化偏低
現如今，農民文化水平比過去有顯著提高，但就常駐在農村的人員文化素質來看，仍然偏低。雖然現農村教育覆蓋面越來越廣，但農村的人才短缺仍是一個嚴重突出的問題。因為農村的資源、交通、環境等因素影響，很多接受過高等教育的村民不愿意留在農村謀發展。再者由于打工潮的涌起，農作物價格的下降，村民更愿意出去打工，因此留在農村大多數是一些老弱病殘，他們文化水平不高，不愿意參與到農村治理中。他們自身的文化水平也限制了他們的能力，若是這些人參與到軟法的創制過程中，軟法的內容必定缺乏合理性與代表性。
（二）軟法規范效果失靈
軟法的效力一般靠“軟約束力”來執行，但就其本身來說起不到規范調制的作用，對于成員的獎懲一般靠農村輿論，這就導致了部分軟法的威信喪失，失去其規范作用，與道德的功效混為一談。獎懲機制的不健全與實施效果不當會使村民對其失去信心，也沒有了參與的熱情。比如在《村規民約》中規定在村干部換屆期間，不能有黑幕及賄賂情況，發現后一律取消資格，但在具體操作中由于多種原因，村民不去舉報或舉報后也不予懲罰。還有的《村規民約》中規定黨員選舉、村里活動、資金流向一定要及時公布，使其透明化，而在具體執行中，對于沒有做到的情況，村民也是作為閑談抱怨一下，并未采取具體措施予以懲罰。軟法規范效果的失靈，不僅不利于農村自身的進步，也會阻礙農村法治化進程，更可能是“善治”的絆腳石。
二、改善農村治理中軟法困境措施
軟法作為一種有效的法律規范，它尊重了共同體成員的主角地位，可以發揮基層組織和村民個人的積極性、主動性與創造性。因此要及時解決農村治理中軟法遇到的困境，充分發揮軟法的積極作用。
（一）貫徹落實法治化道路
農村治理是一個多元的治理過程，包括政府、社會組織、群眾自治組織這些外在推動力，村民是農村建設的直接建設者與承擔者，是農村治理主體與農村內在發展動力。因此可以完善農村治理規則與制度，做好硬法與軟法的有效銜接，推進社區法治化進程。如江蘇張家港推動“多位一體”治理創新，通過制定議事規則，協商通過《村民自治章程》及《實施細則》《村規民約》規范決策程序、強化村務監督等完善制度，推進基層法治進程。
（二）培養規則意識
在推進農村治理法治化進程中，應當有效形成并落實以本村村民實際利益意愿需求為目標的“村規民約”。“村規民約”的制定、決策與實施可以培養農村村民遵守規則的自覺意識，從根本上說，我們必須以規范化的手段和途徑，將各項農村事務、民生政策落到實處，引導農村治理在具體路徑上的運作機制朝著更加符合村情、民情、社情的方向規范化發展。如今，需要建立一個有效的協商機制，有一個合理的協商參與程序，因為硬法并不能涉及農村具體的生活風貌，村務監督體制等。軟法規范在某種程度上是由共同體成員約定俗成的結果，所以軟法可以潛移默化地培養人們的自覺意識和規則意識。
（三）提高參與意識
只有讓村民廣泛參與進來，充分表達村民自己的意志、意愿，才可以協調改革利益主體之間的矛盾關系，減少緩和村民的抱怨心理。再者村民親自參與到軟法的創制過程中，增強了軟法規范內容的針對性與實效性，也可以潛移默化地彌補村民相關法律知識的欠缺。如何提高村民的參與意識呢？我們一定要把握好時間維度，選擇避開農忙和外出打工的時間，可以在年末或年初，村民休閑時給予意見商討和征集。這樣，使得很多村民都有機會參加，也會為了自身利益去集言獻策。
（四）懲罰機制合法化與有效化
軟法作為一種規范是一種效力，無規矩不成方圓，既然軟法規范已形成，我們就必須遵守。首先要規定軟法形成過程的程序化與合法化，要使軟法牢牢地套在法律這個牢籠里，要有嚴格的法律效力，就不能只依靠村民自主遵守與服從，要增加軟法的信服力。再者可以讓軟法硬起來，就是指當軟法的相關調整在某種程度上失靈的時候，我們要充分調動政府政策手段對其進行補充，提高政策手段在《村規民約》實施過程中的促進和輔佐作用。在適當的時候可以將部分軟法規范轉化為硬法規范，賦予其完完全全的直接的國家強制力，讓軟法硬起來。
三、結語
軟法治理有利于農村治理朝著法治化的方向前進，也是走向農村“善治”的途徑。軟法本身在農村治理中也有一定缺陷。對于農村本身來說，硬法的運用與實施也是必不可少的。硬法體現的是國家權力對于農村事務的干預與控制，而軟法體現的是村民內在的需求，純粹的軟法無法對某些違法行為進行有效預防與制裁，因此在治理中必須兩者合力，軟法規范可以為硬法提供具體的正當的支持，而硬法是軟法指定的框架結構，軟法在創制與實施運行的過程中應遵循相關硬法規范，而不能任意違反硬法的規定，除非經過正當的法律程序。
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關鍵詞：社會管理創新；法治基礎；法治水平
社會管理創新，是指在現有的社會資源和管理經驗的基礎上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構新的社會管理機制，更好地實現社會管理目標的活動。社會管理創新是從管理主體到管理內容以及方式的巨大變革。出發點和歸宿點在于通過社會管理創新來形成新型的社會管理、公共治理格局。因此，只能在法治底線原則的基礎上通過社會管理的理論、機制和方法創新，通過運用新理論、新機制、新方法來不斷提升社會管理效率和質量。因此完善社會管理創新的法治基礎就非常必要，這是由法律自身的特性、轉型時期社會管理的特點以及社會發展的現實目標要求所決定的。
一、從法律自身的特性來講
法律使社會管理創新具有合法性，社會管理創新中，只要依照憲法、法律和法規進行管理，就是一種合法管理，可以得到憲法、法律和法規的保障和支持，也會得到廣大民眾的支持和擁護。
法律使社會管理創新具有權威性，我國的治國方略是法治，法治具有國家的權威性，我國憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，法律、行政法規和地方性法規不得和憲法相抵觸；法治的這種權威性還得到國家強制力的保證，有了國家的強制力作為后盾，法治的權威性就有了保障，也更為可行。因此，只要依法創新管理，這種管理就有權威性、保障性。
法律使社會管理創新具有操作性，法治的操作性十分便于規范管理和創新管理。法律是法治的基礎，法律的內容不僅詳盡，而且還利于操作，操作性比較強。社會管理涉及方方面面，包含了人、社會和自然等多個領域，內容復雜。而且這還是一種非常具體的管理，需要與操作性較強的行為規范相適應，法律規范就是這樣一種較為理想的行為規范。
法律具有可預見性，社會管理主體可以認識到自己創新行為的預期后果，即依法創新管理的，管理主體就會受到法律的保護。違法創新管理的，管理主體也會知道要承擔由此而產生的法律后果。這種預見性增強了社會管理創新的安全性，使社會在安全穩定的運行中實現管理方式、管理方法的轉變。
把社會管理納入法治化軌道，嚴格依法管理，是社會管理的合法性來源，是增強社會管理權威性和公信力、可遇見性的根本保證，是提高社會管理效率的必由之路，同時也可以提高公民的守法意識，增強公民依法解決矛盾糾紛的意識和能力。
二、從轉型時期社會管理的特點看
我國社會管理面臨的現實就是隨著生產力的迅速發展、生產關系的劇烈變遷和社會結構的深刻轉型，社會失序的風險因素空前凸顯。經濟加快發展的同時，未能有效實現非均衡到均衡的發展，城鄉二元、經濟結構性矛盾等問題沒有得到很好地解決。轉型期社會的社會矛盾具有長期性、復雜性、尖銳性及群體性等特點，與此相適應，我國有關社會管理有針對性的創新，尤其是法制建設還顯得比較滯后。
第一，社會管理創新的法治觀念不強。由于我國長期缺乏法治基礎，人大于法、權大于法的現象在現實生活中還時有發生。依法行政的理念還不深入，用行政思維方式執法的單一行政管理模式已經不適應轉型時期多樣化化解社會矛盾的需求，廣大公民的法治觀念與社會經濟發展水平不相適應。
第二，社會管理創新的法律制度不夠完善。從社會政治、經濟、文化發展的現狀看，隨著改革開放進程的加快，我國市場經濟體制逐步完善，同時，社會結構也發生了深刻變化，人員流動性增強，個人與社會組織的依存關系大大減弱，社會事業建設與經濟發展存在著明顯不協調，社會建設滯后于經濟建設，社會管理又滯后于社會建設，由此帶來了很多社會矛盾問題。社會管理法律制度建設相對滯后，法律規范還很不完備，嚴重制約了社會管理制度框架的建立和完善，突出表現在法律滯后于社會發展，不能有效應對新的社會問題；社會管理法律規范不完備，存在諸多漏洞；有的法律規范內在邏輯性不強，自相矛盾；部門法之間缺乏銜接協調，系統性不強；社會管理法律對于侵害行為的威懾作用非常有效，承擔社會管理功能較弱。
第三，社會管理中存在的突出問題亟需依法解決。社會需要創新管理機制，需要良好的社會秩序。公平正義是實現社會管理創新的保障，也是實現法治的一個重要目標，法律是社會秩序的創建者和維護者，只有依靠一整套普遍性的法律規則來建設和維護公平正義的社會秩序，社會管理創新才有保障。相應地，與法律永遠相伴的基本價值，便是社會秩序，社會秩序要靠一整套普遍性的法律規則來建立，而法律規則又需要整個社會系統地正式地使用其力量加以維持。改革開放以來，我國堅持以經濟建設為中心，生產力水平有了極大提高，但社會事業建設與經濟發展還存在諸多不協調問題，特別是社會管理還存在不少薄弱環節，政府的社會管理職能還不能完全適應市場經濟發展和社會全面進步的要求。一是隨著我國經濟的迅猛發展并融入全球化市場以及社會主義市場經濟的逐步建立，社會結構、社會組織形式、就業方式和生產力分配方式等呈多樣化發展趨勢，社會管理面臨著歷史性挑戰；二是大量與公民相關的社會公共事務要由社會組織來承擔，但由于社會組織不健全、社會功能不完善，許多公民的公益性需求并不能得到全面滿足；三是大批社會團體發展發育還不很健全，法制還不完善，社會中介組織尚未真正成為政府職能轉移的載體，大量民間組織的作用尚未得到充分發揮，管理上也存在缺失和問題；四是社會發展與政府社會服務滯后于經濟市場化和全球化的進程，社會事業發展較慢，社會保障體系和社會管理制度還不健全；五是經濟社會快速發展出現負效應，導致貧富差距拉大，社會保障覆蓋率較低，就業形勢嚴峻等問題；六是社會組織形態和社會階層結構發生重大變化，以非公有制部門為代表的新生社會組織迅速成長，但政府社會管理方式尚不能適應這種變化；七是社會管理體制改革滯后，社會資本的開發利用不足，社會的自我組織能力不強。
三、從社會發展的現實目標看
社會管理是社會建設的重要內容，社會管理的發展方向應當是與社會主義法治國家和法治政府的建設相結合，始終將社會管理置于法治化軌道之下，以法治理念為指導，以法律程序和法律規范為支撐，依法管理。
第一，在推動社會管理創新的新形勢下、新進程中，必須樹立與之相適應的現代法治觀念。社會管理創新必須加強法治建設，只有以法治理念為指導，以法制體系、法治程序和規范為支撐推進社會管理創新，才能真正實現最佳的政治經濟和社會效益，這是解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題的重要環節。先進的社會管理理念是社會管理的前導，是確保社會管理有效性和持續性的思想基礎。在創新社會管理的社會實踐中，結合我國法治國家的政治目標，實現觀念的轉型和創新。
第二，完善具體的立法。最有效的社會管理就是法律，推進社會管理創新就是實現法律的創新，而不是通過政府管制或干預能實現的。在良好的法治環境中進行社會管理，保護所有者實現公平正義，這種法治環境正是社會管理所追求的創新和完善，其最終目的是實現社會和諧穩定。要建立井然有序的社會管理模式，必須完善社會管理法律規范，以法律構建社會管理的基本框架，社會管理為法治所要求的基本價值、規范提供最根本的依據和最恒久的支持。把修改完善法律和制定配套法規擺在更加突出位置，要更加注重法律的修改完善工作；抓緊法律配套法規的制定工作；完善中國特色社會主義法律體系，必須繼續深入推進科學立法、民主立法，使社會管理和創新工作有據可循、有法可依。健全社會組織的法律制度，促進社會組織規范發展。法治化管理既是社會組織活動的有效途徑，也是促進社會組織發展及有序參與政治生活的重要手段。通過法制建設，進一步明確和規范社會民間組織的性質、地位、組織形式、管理體制、經費來源、財產關系、內部制度、人員保障、權利義務以及與政府企業的關系等。讓社會組織在法制健全、政策支持、公眾認同的環境里發展并且發揮獨特的作用優勢，以增強社會的管理和服務功能。
第三，提高運用法律的能力與水平。社會管理是在法治條件下的社會管理，社會管理的創新也是在法治條件下的創新，與法治密不可分。法治是一種人的活動，這就要求社會管理人員應具有較高的法律素質，他們的法律素質決定了社會管理及其創新的成效。法律素質高的，這種創新的成功機率就大，否則就小。從這種意義上講，隨著社會和法治的發展、社會管理創新的推進，社會管理人員的法律素質也需要與時俱進，不斷提高。
參考文獻：
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踐行依法治園，當務之急是從規范辦園做起，這是依法治教最基本的要求，也是幼兒園教育質量的底線，更是推動幼兒園可持續發展的必然要求。
嚴格執行辦園法規和標準
《幼兒園管理條例》《幼兒園工作規程》等國家法規，對幼兒園的審批開辦、園舍設備、工作人員、招生編班、保育教育等都有明確規定。各級政府部門和教育行政部門也有具體的經費、安全以及管理等規定。從嚴格執行辦園法規和標準做起，既是體現“法定職責必須為”，不讓法律形同虛設及維護法律嚴肅性，也是遏制幼兒園工作中的隨意性和主觀性的要求。只有著力解決當前幼兒園工作中存在的園舍設施建設與幼兒所需不符、幼兒大班額現象嚴重、幼兒園“小學化”等不依法規范辦園的問題，才有利于改變有法不依、執法不嚴的現狀。
切實增強法治觀念和能力
當前，部分幼兒園違背教育規律，出現危害幼兒身心發展等不良行為，原因大多是不知法、不懂法。因此，增強對幼兒園教職工群體的教育，強化“法無授權不可為”，提高法治觀念，應成為第一要務。要通過對照《教育法》《教師法》《教師資格條例》《幼兒園教師專業標準（試行）》等國家專業法規標準，認真自查自糾，采取講座輔導、培訓學習、案例分析、榜樣引領等多種形式，督促幼兒園廣大教職工學法、知法，增強依法辦園意識，提升依法從教、執教能力。
努力踐行各項制度和章程
健全完備的制度和章程，是依法辦園、依法治理、依法決策在幼兒園的具體落實和體現，也是保障幼兒園依法治教的前提。要根據《教師資格條例》，嚴格實行園長、教師資格準入制度，結合《幼兒園教師專業標準（試行）》，把好教師入口關和質量關；遵照《教師法》等規定，落實教師待遇，保障教師合法權益，維護教師職業尊嚴和地位；完善細化幼兒園各項章程和崗位職責，使其更具操作性，做到依法規各司其職、各負其責；加強幼兒園內部權力制約，科學規范園長、教師的責任與權力，建立科學民主的管理機制，把依法辦園、依法治教納入幼兒園和教職工任期工作成績考核中，并將其作為重要內容和評價指標之一，引導幼兒園規范辦園。
著力提升教育理念和行為
依法執教是依法治教的必然要求，其關鍵在于教師。要以《幼兒園教育指導綱要（試行）》《3～6歲兒童學習與發展指南》等幼兒教育法規為指導，加強教師專業培養，引導和規范教師的教育理念與教學行為，促使教師成為一個有理想信念、有道德情操、有扎實知識、有仁愛之心的“四有”好教師；園長和教師的行為都要以“合規”為前提，真正維護兒童合法權益，以法律手段嚴懲虐童行為并預防其發生，防止和糾正幼兒園“小學化”傾向，減少工作中的隨意性和自以為是；發揮教師教書育人的作用，通過制訂和開展合理可行的教學計劃和活動，培養幼兒良好的規則意識和行為規范，讓師幼共同認識到，唯有國家、社會、幼兒園、家庭都有規則，人人講規矩、守規則，做到內心有尺度、行為有準則，才能建立法治國家。
