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關(guān)鍵詞 兒童福利時代 制度框架 國家責(zé)任 社會福利共識 積極性兒童福利政策
〔中圖分類號〕C913.5 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2012）05-0145-10
一、中國兒童福利時代與兒童福利概念戰(zhàn)略地位
2010年是中國社會福利元年、兒童福利元年與家庭福利元年，標(biāo)志中國總體社會福利、兒童福利、家庭福利時代來臨，社會福利、兒童福利與家庭福利成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略重點。①中國社會福利時代戰(zhàn)略目標(biāo)是努力構(gòu)建使“全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”福利化和諧社會，實質(zhì)是構(gòu)建中國“民生福利型福利國家與福利社會”。②與此同時，無論從什么角度看，兒童福利制度都是總體性社會福利制度框架戰(zhàn)略重點與核心。在中國兒童福利與家庭福利時代早期階段，國家的首要任務(wù)是中國兒童福利制度框架設(shè)計。中國兒童福利制度框架設(shè)計與福利服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)解決的首要問題是兒童福利概念的界定。“兒童福利”概念是兒童福利事業(yè)、兒童福利制度框架設(shè)計與福利服務(wù)體系建設(shè)的核心概念。核心概念的內(nèi)涵外延、界定取向、社會理解、學(xué)術(shù)研究、理論建構(gòu)、社會認(rèn)知和社會建構(gòu)，是概念史、基礎(chǔ)理論研究、應(yīng)用政策研究和國家行動議程的核心內(nèi)容和思想、理論前提。[英]梅爾文·里克特：《政治和社會概念史研究》，張智譯，華東師范大學(xué)出版社，2010年。這意味著核心概念的社會理解和界定取向反映社會主流的價值觀念、社會態(tài)度和認(rèn)知狀況，反映國家決策者、社會公眾和社會服務(wù)機構(gòu)工作人員專業(yè)化水平和達成“社會共識”的程度，反映制度框架設(shè)計與福利服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展階段、定性定位、結(jié)構(gòu)功能與制度質(zhì)量狀況，反映基礎(chǔ)理論研究、應(yīng)用政策研究、服務(wù)體系研究、哲學(xué)社會科學(xué)研究和社會行動研究水平。2011年8月，國務(wù)院婦兒工委正式公布的《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》是典型例證，《綱要》首次增加“兒童福利”專章，“兒童福利”成為“兒童發(fā)展”概念框架重要部分。國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國婦女發(fā)展綱要和中國兒童發(fā)展綱要的通知》，2011年7月30日，http：///gongbao/content/2011/content-19：7200.htm，2011年8月8日。顯而易見，這里“兒童福利”是小概念，“兒童發(fā)展”是大概念，二者是局部與整體的關(guān)系。然而，綜觀世界各國政府的政策法律，極少國家將“兒童發(fā)展”作為國家發(fā)展規(guī)劃的大概念，恰恰相反，絕大多數(shù)國家通常將“兒童福利”作為國家社會福利政策和發(fā)展規(guī)劃的大概念，F(xiàn)redericksen， H. & Mulligan， R. A.， The Child and His Welfare， San Francisco： W. H. Freeman and Company， 1972.且已形成“國際慣例和國際通則”，凸現(xiàn)中國兒童福利制度框架與服務(wù)體系建設(shè)的初始階段。《中國兒童發(fā)展綱要》案例說明，兒童福利一類核心概念的社會理解與社會界定絕不是簡單和單純的概念界定，而是具有特別重要的現(xiàn)實意義、理論意義、政策意義和制度化建設(shè)意義，直接影響制度框架設(shè)計與服務(wù)體系建設(shè)狀況，直接影響國家責(zé)任承擔(dān)和政府結(jié)構(gòu)功能角色，直接影響國家行動議程與公眾社會選擇狀況，直接影響億萬兒童和千家萬戶社會生活狀況。簡言之，中國兒童福利元年和兒童福利時代最重要、最基礎(chǔ)和最緊迫議題是理解兒童福利。
關(guān)鍵詞：歷史推理法；宏觀經(jīng)濟學(xué)；凱恩斯流動性偏好
中圖分類號：F240 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）30-0073-02
在宏觀經(jīng)濟學(xué)的教學(xué)中，常常有學(xué)生被“凱恩斯流動性偏好”、“凱恩斯區(qū)域”以及“古典區(qū)域”等概念弄得糊里糊涂，不能正確地理解這些基本的概念以及由這些概念引申出的政策含義。筆者認(rèn)為，要想真正地理解和掌握這些概念并深刻理解經(jīng)濟政策的適用性，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)宏觀經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)生的歷史背景，應(yīng)用歷史推理法，把對概念和政策的理解融入到對歷史背景及其背后經(jīng)濟邏輯的理解和掌握之中。
所謂歷史推理法，指的是在熟悉掌握歷史背景的基礎(chǔ)上，依照經(jīng)濟學(xué)的邏輯推理方法，對宏觀經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)概念及其背后隱藏的經(jīng)濟政策進行分析，從而達到掌握概念和理解政策的一種邏輯分析方法。這種分析方法區(qū)別于一般邏輯分析法在于它分析問題的起點是問題本身具備的歷史背景，而不是一般邏輯分析所具備的邏輯假設(shè)條件。
以理解和掌握“凱恩斯流動性偏好”為例，歷史推理法要求從這個概念所處的歷史背景出發(fā)，而這個背景恰恰也是整個宏觀經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)生的背景，即1929—1933年資本主義世界的經(jīng)濟危機。這場危機具備如下特征：第一，從供給方面來看，企業(yè)的生產(chǎn)能力大量閑置，這意味著整個社會的供給能力沒有問題，能夠迅速地滿足社會需求的增加。凱恩斯假定社會供給能夠以不變的價格持續(xù)滿足需求，盡管這種假設(shè)有些苛刻，但是，可以肯定的是供給不是造成經(jīng)濟危機的原因，并且供給的確能夠在一定時間內(nèi)滿足需求的增加。第二，從需求方面來看，由于整個社會經(jīng)濟前景暗淡，社會需求嚴(yán)重不足，即使政府出臺相關(guān)的刺激消費和投資的政策，依然不能擺脫有效需求嚴(yán)重不足的問題。第三，完全依靠市場解決經(jīng)濟危機的不可行。眾所周知，這場席卷資本主義世界的經(jīng)濟危機本身就是信奉完全自由競爭觀點的惡果，實際上是市場本身固有缺陷發(fā)展到一定程度的自然結(jié)果。因此，依靠市場不能解決當(dāng)時的經(jīng)濟危機，政府必須充分發(fā)揮自身的作用，承擔(dān)起宏觀經(jīng)濟調(diào)整的職責(zé)。
在了解了相關(guān)的歷史背景之后，我們再把這種歷史背景和經(jīng)濟邏輯結(jié)合在一起，來理解“凱恩斯流動性偏好”概念。在當(dāng)時的歷史背景下，為了刺激消費和投資，市場的利率已經(jīng)低到不能再低的地步，理性人預(yù)計到利率在不久的將來會上升，而對應(yīng)的債券價格就要下跌，因此，人們紛紛拋售手中的債券，換成現(xiàn)金儲存在手中。從這個意義上來講，每個經(jīng)濟主體，無論是消費者還是生產(chǎn)者，都是現(xiàn)金為王的堅定信奉者，都無一例外地把收到的現(xiàn)金儲存起來，不進行任何消費或者投資。由于貨幣的基本特征是流動性，而人們對于貨幣現(xiàn)金的無限偏好，可以表述為流動性偏好。那么，流動性偏好對當(dāng)時的政策制定會產(chǎn)生什么影響呢？在流動性偏好成為一種社會共識的情況下，這種共識必將深刻地影響宏觀經(jīng)濟政策的制定和實施。如果政府實施寬松的貨幣政策，試圖通過增加貨幣供給量進一步降低利率，增加社會的流動性，從而改善經(jīng)濟狀況，這種政策意愿很可能會落空。原因在于，當(dāng)政府增發(fā)的貨幣以各種不同的形式流轉(zhuǎn)到經(jīng)濟主體手中的時候，受流動性偏好的影響，經(jīng)濟主體會不約而同地把收到的貨幣儲存起來，從而使這些貨幣退出流通領(lǐng)域。經(jīng)濟主體對貨幣的偏好以及儲藏行為與政府發(fā)行貨幣促進交易，盤活經(jīng)濟的政策意圖背道而馳，因此，凱恩斯認(rèn)為貨幣政策在當(dāng)時是無效的，而財政政策則是非常有效。之所以說在經(jīng)濟危機的背景下財政政策是有效的，原因在于積極的財政政策能夠擺脫流動性偏好陷阱。政府通過增加政府購買，增加轉(zhuǎn)移支付，發(fā)行公債以及減稅，能夠直接帶來社會總需求的增加，而這種總需求的增加又可以通過社會總供給的增加而得到滿足，并且這種供給和需求的平衡是以社會物價基本不變?yōu)榛A(chǔ)的。因此，在流動性偏好存在的情況下，宏觀經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為貨幣政策對解決資本主義社會的經(jīng)濟危機無能為力，而積極的財政政策是擺脫資本主義經(jīng)濟危機的唯一途徑和方法。如果以上的經(jīng)濟邏輯成立，那么，政府必然在宏觀經(jīng)濟運行中扮演舉足輕重的角色，承擔(dān)無可替代的職責(zé)。因此，政府如何有效地實施宏觀調(diào)控，實現(xiàn)既定的經(jīng)濟目標(biāo)，就成為一門科學(xué)，而宏觀經(jīng)濟學(xué)的產(chǎn)生就是歷史的必然。至于“凱恩斯區(qū)域”和“古典區(qū)域”，無非是財政政策和貨幣政策有效性的極端情況而已。在“凱恩斯區(qū)域”，LM 曲線呈水平狀，在這種情況下，實行寬松的貨幣政策只能帶來利率的上升，而不能帶來社會總產(chǎn)量的增加。相反，如果實行積極的財政政策，則可以實現(xiàn)在利率水平不變的情況下達到增加社會總產(chǎn)量的目的。因此，在“凱恩斯區(qū)域”，貨幣政策完全無效，而財政政策完全有效。與之相反，“古典區(qū)域”對應(yīng)的LM曲線是垂直線，這是實施積極的貨幣政策，不僅能夠降低利率水平，而且能夠促進社會總產(chǎn)量的增加。如果實行積極的財政政策，只能造成利率的上升，物價的上漲，而對經(jīng)濟增長毫無幫助。因此，在“古典區(qū)域”，貨幣政策完全有效，而財政政策完全無效。
筆者認(rèn)為，宏觀經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)生的歷史背景是1929—1933年的經(jīng)濟危機，對這場危機認(rèn)識的越深刻，對歷史背景掌握的越充分，越能夠正確地理解宏觀經(jīng)濟學(xué)中凱恩斯提出的各種概念和政策主張，越能夠高屋建瓴地理解宏觀經(jīng)濟學(xué)的理論體系和方法。
【關(guān) 鍵 詞】刑事政策/刑事司法裁判權(quán)/刑事政策的權(quán)力機關(guān)
刑事政策的發(fā)端與發(fā)達引發(fā)了刑事法及刑事法學(xué)的一系列變革，傳統(tǒng)的觀念及方法受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)當(dāng)對刑事政策的概念重新進行界定，而且這種界定要突破既有研究的藩籬，使刑事政策在具體應(yīng)用到司法領(lǐng)域時與刑事司法裁判權(quán)形成獨立與受制的關(guān)系，尤其是要進一步明確與張揚現(xiàn)代刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化與分離作用。
一、重新定義的刑事政策
有學(xué)者對各種刑事政策的定義進行歸納，并述評如下[1]：第一，多數(shù)學(xué)者在事實的層次上界定刑事政策；第二，少數(shù)學(xué)者在學(xué)問的意義上界定刑事政策；第三，有些學(xué)者將理念的刑事政策與事實的刑事政策熔于一爐；第四，還有些學(xué)者則區(qū)分作為學(xué)問的刑事政策與作為事實的刑事政策，對二者分別進行界定，作為學(xué)問的刑事政策是指以現(xiàn)實的刑事政策為研究對象的學(xué)科，也被稱為“學(xué)問上的刑事政策”、“作為一門學(xué)問的刑事政策”或“刑事政策學(xué)”[2]，事實上的刑事政策是指實踐層次上，被社會公共權(quán)威用作治理犯罪工具的刑事政策，也被稱為“作為事實的刑事政策”[3]。之后該學(xué)者提出自己的真知灼見：“所謂刑事政策，就是指社會公共權(quán)威綜合運用刑罰、非刑罰方法與社會各種手段預(yù)防、控制犯罪的策略。”[4]
在筆者看來，刑事政策就是國家、社會以人道主義為宗旨，對已然犯罪人戰(zhàn)略的、宏觀的和戰(zhàn)術(shù)的、微觀的被動處置措施。它只包括宏觀的刑事政策和微觀的刑事政策。宏觀的刑事政策是指對犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)略方式，如“寬嚴(yán)相濟”“少殺、慎殺”“嚴(yán)打”等；微觀的刑事政策是指對犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)術(shù)方式，如“刑事和解制度”、“刑事轉(zhuǎn)處制度”、對不同犯罪人的處遇，等等。刑事政策背后的觀念、對刑事政策提出的根據(jù)及其各種利弊評判觀點、觀念、思想、理論等等是刑事政策學(xué)所要完成的任務(wù)，它是關(guān)于刑事政策的學(xué)問，就像刑法與刑法學(xué)的關(guān)系一樣，兩者是不能混淆的。
筆者與上述學(xué)者在界定刑事政策概念方面的不同之處表現(xiàn)在以下幾點：
（一）關(guān)于刑事政策所針對的對象。刑事政策所要解決的是犯罪問題，針對的是所有犯罪，這一犯罪是犯罪學(xué)意義上的犯罪概念。它包括：1.絕大多數(shù)法定犯罪；2.準(zhǔn)犯罪；3.待犯罪化的犯罪。從刑事一體化角度而言，犯罪概念不再局限于刑法范疇之內(nèi)，因為法定犯罪只是具有嚴(yán)重危害社會的行為中被法律規(guī)定的一部分，社會上還存在著大量的非法定但同樣具有嚴(yán)重危害社會性的行為，將犯罪學(xué)意義上的犯罪概念引入到刑事政策學(xué)中來，是刑事政策學(xué)研究的起點。但是僅僅將犯罪學(xué)意義上的犯罪作為刑事政策的研究起點還遠遠不夠，還要對這樣的犯罪進行劃分，將它們劃分為未然犯罪和已然犯罪：前者是指尚未實施的犯罪，后者是指已經(jīng)實施的犯罪。對于未經(jīng)實施的犯罪，刑事政策解決不了，它是犯罪學(xué)所研究的范疇，刑事政策只能是針對已然的犯罪。行為人實施危害社會的行為以后，應(yīng)該對其進行怎樣的處置，這就是刑事政策所要解決的問題。
（二）刑事政策本身承載的內(nèi)容。它包括對已然犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)略手段和對已然犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)術(shù)手段兩個方面。對已然犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)略手段是指具有重大的帶有全局性或決定全局的宏觀措施。“寬嚴(yán)相濟”和“嚴(yán)打”刑事政策的出臺及其多年的適用，都可以說明我國的宏觀刑事政策涵蓋的內(nèi)容。對已然犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)術(shù)手段是指以人道為宗旨具體適用的微觀措施。其實我國在處理犯罪的實踐中已有眾多具體的刑事政策，無論是在程序方面還是在實體方面都有所體現(xiàn)。如2003年7月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》；2006年4月，山東省煙臺市人民檢察院制定了《煙臺市檢察機關(guān)平和司法程序?qū)嵤┚V要》等等。這些從一個側(cè)面反映出我們對犯罪的處理措施不再是唯一的刑事處罰，而是通過介入民事和解以達到更好的效果。
（三）刑事政策的被動防御性。刑事政策是對已然犯罪的被動反應(yīng)，即其是在犯罪出現(xiàn)后所發(fā)動的被動防御，并不具備事前的對未然犯罪的預(yù)防性。就其功能而言，它可能對再犯有預(yù)防的功能，但這并不是它的初衷。犯罪預(yù)防及犯罪控制是主動的，它們是犯罪對策的內(nèi)容而不是刑事政策之所在。
二、刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化
本文的研究主旨是刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的影響。刑事司法裁判權(quán)是指國家審判機關(guān)即人民法院依其法定職責(zé)與法定程序適用刑事法律、法規(guī)，審理并裁決刑事案件所行使的權(quán)能[5]。筆者認(rèn)為，現(xiàn)代刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的影響主要表現(xiàn)在弱化與分離兩個方面。刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化作用最主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，刑事政策所針對的犯罪范圍大大超過刑事司法裁判所針對的犯罪范圍。刑事政策所針對的犯罪概念與犯罪學(xué)上的功能性犯罪定義的范圍是相重合的，具體包括三類，即絕大多數(shù)法定犯罪、準(zhǔn)犯罪和待犯罪化的犯罪。可以看出，刑事政策所研究的犯罪概念在外延上遠遠大于刑法中所規(guī)定的犯罪概念，其內(nèi)容除了絕大多數(shù)的法定犯罪之外，還包括大量的準(zhǔn)犯罪和待犯罪化的犯罪，而刑事司法裁判權(quán)所能發(fā)揮作用的犯罪范圍僅僅限定在法定犯罪之內(nèi)。在實踐中，由于社會的不斷變化和法律的相對穩(wěn)定性之間的天然矛盾，造成法律不可避免地有一種滯后性；另外由于立法技術(shù)的落后，社會上也存在著大量的待犯罪化犯罪。準(zhǔn)犯罪和待犯罪化犯罪在每個社會都客觀存在，而這些犯罪所造成的社會危害性不一定小于法定犯罪，在有些情況下還有可能大于法定犯罪。由于其尚未被刑法規(guī)定為犯罪，無法進入刑事司法裁判權(quán)領(lǐng)域，刑事司法裁判權(quán)發(fā)揮效用的范圍也就相應(yīng)大大減小。這是刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化表現(xiàn)之一。
第二，刑事政策的出現(xiàn)使得刑事司法裁判的唯一性轉(zhuǎn)化成了可選擇性。刑事司法裁判權(quán)的適用范圍是行為人實施的規(guī)范意義上的法定犯罪。由于刑事政策的出現(xiàn)，即使對于此法定犯罪，適用刑事司法裁判權(quán)也從唯一性轉(zhuǎn)化成了可選擇性。
在刑事司法裁判領(lǐng)域，刑事責(zé)任是對犯罪的反應(yīng)，包括對犯罪人實施刑罰、非刑罰制裁措施或是僅對其做出有罪宣告。而在刑事政策領(lǐng)域，刑事責(zé)任并不是犯罪的唯一法律后果，刑事司法裁判也不是對犯罪進行處理的唯一方式方法。犯罪不僅可以通過刑事司法裁判方式來解決，也可以通過其他的方式方法解決。典型形式如國外的恢復(fù)性司法。刑事司法裁判權(quán)的適用由唯一性轉(zhuǎn)化為可選擇性是刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化作用的最主要的表現(xiàn)形式。
第三，刑事政策的目標(biāo)要求使得刑事政策雖然不能突破刑事司法裁判權(quán)所遵循的基本原則——罪刑法定原則，但是可以在法定范圍內(nèi)，賦予法官以更大的法律解釋權(quán)和自由裁量權(quán)，以便對犯罪人的處理更加個別化和人道化。
對犯罪人實現(xiàn)人道主義的處遇是刑事政策的目標(biāo)。馬克·安塞爾強調(diào)，真正的現(xiàn)代社會防衛(wèi)運動的基石在于：相信人類的命運，保護人類，反對盲目鎮(zhèn)壓，希望使刑法制度人道化，并使誤入犯罪歧途的人重新回歸社會。社會防衛(wèi)運動這一現(xiàn)代刑事政策運動的產(chǎn)生以人權(quán)、人格尊嚴(yán)及其在社會中的有效保護為基礎(chǔ)[6]。基于對犯罪人的人道處遇，刑事法理論領(lǐng)域現(xiàn)在普遍要求實現(xiàn)輕刑化。有學(xué)者論證了刑事法領(lǐng)域中的輕刑化包括輕刑化的立法選擇和輕刑化的司法選擇兩個方面[7]。輕刑化的立法選擇有以下幾點：第一，減少死刑。第二，減輕法定最低刑。第三，限制加重處罰的適用范圍。輕刑化的司法選擇包括以下幾點：第一，減少刑罰的適用，即盡量非刑罰化。第二，擴大非監(jiān)禁刑的適用。適用非監(jiān)禁刑的好處在于：懲罰性較輕，花費的社會資源少，能夠有效地降低刑罰成本；具有開放性，有利于犯罪人的再社會化；與驅(qū)逐出境、具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失等非刑罰處理方法、非刑罰制裁措施相結(jié)合，能更好地達到行刑效果。
刑事政策的內(nèi)容不僅僅有刑法的規(guī)定，還有刑事訴訟法、監(jiān)獄法及其他民事的、經(jīng)濟的、行政的法律法規(guī)對犯罪的處理，它具有因時、因地、因人靈活地處理犯罪與犯罪人以期達到最佳效果的特征。刑事政策針對的是已然犯罪，對已然犯罪的一切處理方式，不僅包括刑法和刑事訴訟法，還包括行政法、民法、經(jīng)濟法甚至是國際法上一切對已然犯罪的處理方式。從這個角度講，刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化成為必然。
改革開放30多年來，中國經(jīng)濟的迅速增長大大提高了人們的生活水平。隨之而來人們的需求狀況也發(fā)生了改變，促使人們的關(guān)注點從解決溫飽問題向提高生活質(zhì)量和增進社會質(zhì)量擴展。但與此同時，市場經(jīng)濟的發(fā)展也擴大了社會收入的不平等程度，形成了一些新的社會弱勢群體。這就要求我們采取更為有效的社會政策，調(diào)節(jié)社會分配狀況，減少各階層的利益矛盾，增進社會公正。在這一背景下來討論社會發(fā)展新的目標(biāo)，我們有必要對“福利社會”這一理念進行重新思考。在經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)走上新的臺階，全面小康的目標(biāo)已基本實現(xiàn)的現(xiàn)階段，如何調(diào)整社會關(guān)系，創(chuàng)造和諧社會，增進全面福祉，就成為人們在新的歷史時期的焦點議題。對于“福利社會”這一目標(biāo)的倡導(dǎo)，正是在這一背景中出現(xiàn)的。
什么是“福利社會”?
在國際社會政策的討論中，“福利社會”常常作為與“福利國家”相對應(yīng)的概念提出。例如早在20世紀(jì)80年代，東亞國家一些學(xué)者和政治家就倡導(dǎo)使用“福利社會”的模式去取代“福利國家”的模式。在西方國家，人們也往往把“福利國家”和“福利社會”對立起來，并作為兩個福利模式來進行論爭。“福利國家”模式被認(rèn)為是一種基于國家干預(yù)的模式，而“福利社會”模式則被認(rèn)為是一種以市民社會為主導(dǎo)的模式。因此，每當(dāng)福利國家體系的運作出現(xiàn)危機的時候，倡導(dǎo)“福利社會”的呼聲隨之而起。由于這些討論基于不同的需要，在不同國家中展開，具有不同的社會文化背景，因而人們對“福利社會”這一理念進行多種闡釋。這一方面增加了這一概念的流行程度，但在另一方面也招致這一概念的復(fù)雜性和模糊性。因此，在討論“福利社會”這一概念時，我們有必要對這一概念進行辨析，以澄清在對這一概念的運用中的意義。
通過與“福利國家”概念相比較，我們可以從四方面來闡釋“福利社會”的涵義。首先，“福利社會”可以作為一種制度模式或政策模型。這一模式強調(diào)市民社會的自我運作，主張通過非政府組織、社區(qū)、家庭和志愿者或者市場機制來滿足人們的福利需求，以實現(xiàn)人們福利供給的自我完善和自我依靠；而“福利國家”模式則強調(diào)國家對于國民的福利保障責(zé)任，并通過公共財政和社會政策的手段來運作國家福利體制。在這一意義上，這兩個概念反映了兩種社會政策模式，從而使一些人把“福利社會”這一模式看做是“福利國家”的替代。在第二種意義上，“福利社會”這一理念也反映了人們從“社會的”角度來考察社會福利狀況。它關(guān)注于人們的社會組織形態(tài)，采取自下而上的視野來看待福利體系。“福利國家”的理念則與此相反。它采取自上而下的視野，從“國家的”角度來考慮社會福利的制度安排。它關(guān)注政府的公共財政和社會保障政策的制定和執(zhí)行，并致力于推進“國家福利”體系的成長。
在第三種含義上，“福利社會”是指在一個社會中人們所具有的福利體系。這一概念的使用與人們通常所說的“大福利”概念相關(guān)。在此意義上，“國家福利”體系可以被看成是“福利社會”這一大體系中的一部分，而其狀況可以用社會發(fā)展指標(biāo)或社會質(zhì)量指標(biāo)來衡量。再者，在第四種意義上來說，“福利社會”這一理念也可以被看作是人們所追求的一個理想社會的目標(biāo)。它反映了對一個人人都具有良好生活狀況的社會的憧憬，從而使人們在此意義上把“福利社會”與“好社會”或“福利的社會”等同起來。在社會政策的發(fā)展史上，蒂特姆斯早在1961年就使用這一概念，并把它看做是“福利世界”的同等概念。在他看來，我們正在走向“福利社會”這一目標(biāo)。
當(dāng)代中國需要什么樣的“福利社會”?
摘 要 社會福利概念的定義在學(xué)界一直存在諸多爭議。本文首先從狀態(tài)和制度兩個角度對國內(nèi)外關(guān)于社會福利的界定進行了梳理,再著重剖析了國內(nèi)對于社會福利的界定,并進一步從社會資源分配角度將社會福利模式劃分為消費型和投資型,最后提出了中國社會福利模式的選擇。
關(guān)鍵詞 社會福利概念 社會福利模式
社會福利作為社會政策和社會科學(xué)中的一個核心和基礎(chǔ)概念,其學(xué)術(shù)界定和公眾理解具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實意義。不同國家、不同民族和地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平、傳統(tǒng)文化價值理念、政治制度、社會結(jié)構(gòu)等不同,對社會福利的性質(zhì)、功能的理解也就存在差異性。
一、社會福利的界定
國內(nèi)外許多學(xué)者都對社會福利的范疇和內(nèi)涵進行過界定,然而普遍認(rèn)同社會福利具有社會狀態(tài)和福利制度兩方面的含義。
(一)國際對社會福利的界定
1.作為狀態(tài)的社會福利
國際上,對“作為狀態(tài)的社會福利”概念界定有代表性的是美國學(xué)者J.米基利的觀點:社會福利是“當(dāng)社會問題得到控制時,當(dāng)人類需要得到滿足時,當(dāng)社會機會最大化時,人類正常存在的一種情況或狀態(tài)”((Midgle,1997)。作為狀態(tài)的社會福利不存在狹義和廣義之分。
2.作為制度的社會福利
可能是基于從制度的含義來理解社會福利更賦予這一概念以操作性。因此,學(xué)界主要是從制度的角度來探討社會福利這一概念。國際上,對作為制度的社會福利界定有廣義和狹義之分。
(1)廣義的社會福利。廣義的社會福利主要有兩種觀點:一種認(rèn)為社會福利與中國的“社會保障”外延基本相同,指國家和社會為保障社會成員的基本生活而采取的措施及服務(wù),包括會救濟、社會保險、社會服務(wù)等子系統(tǒng);一種認(rèn)為社會福利的外延大于中國“社會保障”的外延,指國家和社會為社會成員的物質(zhì)和精神生活水平而采取各種措施。
(2)狹義的社會福利。狹義的社會福利也主要有兩種觀點:一種是“弱勢群體的福利”――為社會弱勢群體提供的特殊福利;一種是“最高層次福利”――社會福利居于社會保障最高層次。該觀點以聯(lián)合國社會開發(fā)研究所提出的為代表。指人類在基本的身體需求和文化需求獲得滿足的基礎(chǔ)上,邁向更高層次需求的過程。
總體而言,盡管國際社會對于社會福利定義存在狹義與廣義之分,但占主導(dǎo)地位的是從廣義角度來界定社會福利的觀點。
(二)國內(nèi)對社會福利的界定
1.作為狀態(tài)的社會福利
國內(nèi)學(xué)者錢寧認(rèn)為社會福利是假設(shè)不虞匱乏、充分就業(yè)、安全、健康、快樂、受教育、社會平等及有序地生活等有關(guān)人類幸福的事項的實現(xiàn),是社會的正常狀態(tài)(錢寧,2003)。在界定作為狀態(tài)的社會福利時,盡管國內(nèi)外學(xué)者的具體描述存在差異,但都突出了社會福利是一種客觀需求和主觀感受都得到滿足的一種正常和幸福的狀態(tài)。
2.作為制度的社會福利
國內(nèi)盡管也有部分學(xué)者贊成和主張“大福利”概念,但長期在理論界和實務(wù)界占主導(dǎo)地位的仍是“小福利”概念,即從狹義角度來界定社會福利。
值得注意的是,中國理論界占有重要地位的“小福利”概念是指前文所提及的第二種狹義社會福利觀――“最高層次福利”。然而實踐中,社會福利卻做的是救助孤老殘幼,服務(wù)于社會邊緣弱勢群體的最低層次的工作,處于一種邊緣性的位置,與其最高層次的初衷相背離。因此,在中國被百姓談起的社會福利經(jīng)常指的是狹義社會福利定義中的第一種概念――“弱勢群體的福利”(主要包括老年人、兒童和殘疾人福利)。由于這種福利的提供主體為民政部門,所以又被稱為“民政福利”。社會福利的定義與實務(wù)的背離,使得社會各群體對其概念存在著認(rèn)知上的分離。
(三)本文對社會福利的界定
國際社會多認(rèn)為社會福利大于或者至少與社會保障屬于同一層次的概念。然而根據(jù)國內(nèi)對社會福利的狹義定義,社會福利則是社會保障的一個子系統(tǒng),與居于社會保障核心位置的社會保險相比處于邊緣位置,反映了國家以社會保險為中心的社會發(fā)展理念。在社會政策中,與社會貢獻、經(jīng)濟生產(chǎn)聯(lián)系最為緊密的社會保險在某種程度上更適應(yīng)工業(yè)社會的發(fā)展需求。因此,這種界定更深層面揭示的是:國家在長期的發(fā)展中,經(jīng)濟發(fā)展壓倒一切的政策取向,也是社會政策以促進經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo),隸屬于經(jīng)濟政策這種發(fā)展理念,最終在社會政策制定中的表現(xiàn)。因此,中國社會福利的狹義界定既是受制于經(jīng)濟實力的一種現(xiàn)實選擇,更大程度上反映的是一種“高經(jīng)濟增長、低社會福利”的生產(chǎn)型社會政策價值理念。
與社會福利理念上的生產(chǎn)型導(dǎo)向相對應(yīng),中國社會中,公民社會福利的權(quán)力意識嚴(yán)重缺乏。很大程度上,社會福利被看作是國家權(quán)威的象征和恩賜,而非作為一個公民所應(yīng)享有的權(quán)利。反映在現(xiàn)實中,就是福利施與者的高高在上與受助者的感恩戴德。公民權(quán)利意識的缺乏使得中國社會福利的發(fā)展缺乏堅實的價值基礎(chǔ)和社會權(quán)利要素①。社會福利的狹義界定一定程度上是公民社會權(quán)利意識缺乏的深層次體現(xiàn)。
社會福利的這種狹義界定具有局限性:第一,它將社會福利的提供主體限定為政府,這與當(dāng)今社會強調(diào)“社會福利多元化”、“社會福利社會化”的發(fā)展方向相背離;第二,它將福利的客體局限于社會的弱勢群體,與社會福利逐漸擴大覆蓋面的發(fā)展趨勢不相符;第三,由于中西方學(xué)者分別從狹義和廣義角度來理解社會福利,在經(jīng)濟全球化的今天,這種中國式的理解可能影響到中國西方社會科學(xué)界與社會政策學(xué)界的理論對話和專業(yè)交流。
綜上,從廣義上來理解社會福利似乎更合乎社會福利的發(fā)展軌跡。“福利”一詞本身就具有客觀上好的生活狀態(tài)和主觀上幸福、滿足的感受兩層含義。而作為社會福利,這種福利必然具有社會性,包括參與主體與客體的社會性。社會福利應(yīng)該既是一種狀態(tài)的描述,又是為達到這種狀態(tài)所作的客觀上的制度安排。因此,社會福利應(yīng)該是國家和社會通過提供福利性的物質(zhì)幫助、福利設(shè)施和社會服務(wù),用以保障全體國民的基本生活并提高國民的生活質(zhì)量,實現(xiàn)社會良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)與制度的福利統(tǒng)一體。
二、社會福利模式的劃分
從不同角度對社會福利的模式進行分類,對于社會福利理論的發(fā)展和社會福利制度的實施都具有重要的意義。國內(nèi)外關(guān)于這方面的研究比較豐富,包括從范圍和內(nèi)容角度將社會福利劃分為廣義的社會福利和狹義的社會福利;從實施目的角度將社會福利劃分為制度型社會福利和補缺型社會福利;從實施手段角度將社會福利劃分為剩余模式、工業(yè)成就-表現(xiàn)模式和制度再分配模式。本文基于社會資源分配的角度,將社會福利模式劃分為基于消費、收入理念的消費型社會福利模式和基于投資、資本理念的投資型社會福利模式兩大類。
(一)消費型社會福利模式
基于消費、收入理念的消費型社會福利模式反映的是一種傳統(tǒng)的社會政策理念:它認(rèn)為經(jīng)濟的發(fā)展與社會福利的實現(xiàn)是兩個不同領(lǐng)域的獨立范疇,代表公平的社會福利與代表效率的經(jīng)濟發(fā)展被理解為存在二元對立的關(guān)系。社會福利很大程度上被定位為財政負(fù)擔(dān)。這種理念指導(dǎo)下的社會福利模式主要有以下兩種表現(xiàn)形式:
第一種是補缺型社會福利(residual welfare)。該模式以自由主義哲學(xué)為理論基礎(chǔ),認(rèn)為市場經(jīng)濟是實現(xiàn)社會福利的有效途徑。只有當(dāng)家庭和市場的作用失靈難以提供個人所需的福利待遇時,國家和政府才會提供暫時性和救濟性的救助。
第二種是制度型社會福利(institutional welfare)。該模式以歐洲社會民主主義理論為指導(dǎo),認(rèn)為貧困源于社會而非個人原因,享受全面的高水平的福利保障,是全體公民的一項基本權(quán)利。
無論是“補缺型”還是“制度型”社會福利模式,社會福利始終被看作是社會產(chǎn)品的消耗者和一種消極的事后補償,社會政策與經(jīng)濟政策相分離。這也正是社會福利廣受批駁的重要原因。
(二)投資型社會福利模式
基于投資、資本理念的投資型社會福利模式在整個社會重新定位了社會福利與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系:它認(rèn)為可以通過以社會投資為導(dǎo)向,投資到具有促進人力資本、就業(yè)、社會資本、勞動技能以及低成本高效益的社會項目上,從而提高人們參與經(jīng)濟活動的能力,最終達到實現(xiàn)社會福利和促進經(jīng)濟發(fā)展的雙重目的。究其根本,投資型社會福利是在社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展兩個發(fā)展領(lǐng)域之間找到了一個結(jié)合點――人的發(fā)展,從而二者通過人的發(fā)展緊密連接起來,達到發(fā)展動力傳遞、協(xié)調(diào)共進的目的。
美國學(xué)者J.米基利提出的發(fā)展型社會福利模式、泰勒一古柏提出的新福利主義、吉登斯提出的社會投資型國家,都可以歸類為投資型的社會福利模式。
三、中國社會福利模式的選擇
長期以來,我國以戶籍制度為基礎(chǔ),社會福利呈現(xiàn)出一種二元狀態(tài):城市居民以單位為依托,享受全面的“制度型”社會福利,農(nóng)村部分老弱病殘人員享受“補缺型”社會福利。20世紀(jì)90年代以來,隨著經(jīng)濟體制改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的初步確立,我國社會福利體制也面臨著轉(zhuǎn)型問題。
一些學(xué)者提出:鑒于國內(nèi)財力有限,應(yīng)實行“補缺型”的社會福利模式。但隨著中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展,“補缺型”的社會福利已難以適應(yīng)社會發(fā)展、國民社會福利需要不斷增加這一客觀現(xiàn)實。中國目前面臨的不是“福利過度”的問題,更多是一種福利不足、福利不均衡的問題。同時,鑒于社會福利需求者的規(guī)模龐大以及“福利國家”目前發(fā)展所陷入的困境,我們也難以耗費巨資來簡單復(fù)制西方社會的“制度型”社會福利。傳統(tǒng)的基于消費理念的兩種社會福利模式似乎都難以解決中國目前社會福利的發(fā)展模式問題。
這種情況下,“發(fā)展型社會福利”、“社會投資型國家”、“資產(chǎn)社會政策”這些投資型的社會福利理念的引入給國內(nèi)學(xué)界帶來了社會福利研究的一個新的視角,并得到了廣泛的贊許與熱議。但這種投資型的社會福利模式也具有自身的局限性:它強調(diào)通過投資來促進人力資本建設(shè),進而提高人們參與經(jīng)濟活動的能力來實現(xiàn)社會福利。但這種福利的實現(xiàn)一方面受制于外界環(huán)境,在外界環(huán)境沒有改變的條件下,被投資者難以僅通過提升自身的實力就能實現(xiàn)福利;另一方面也受制于被投資者的內(nèi)在條件,尤其是對于社會中的弱勢群體(老弱病殘以及極端貧困者),投資型社會政策難以有效發(fā)揮作用,需要借助于消費型(重點表現(xiàn)為補缺型)的社會福利模式。
因此,中國社會福利模式應(yīng)是投資型社會福利模式和消費型社會福利模式的“混合體”:一方面,對于投資型福利政策能起作用的群體,應(yīng)該主要通過社會投資來改善社會環(huán)境和提高公民參與經(jīng)濟社會活動的能力,最終達到福利的實現(xiàn);另一方面,對于投資型社會政策難以發(fā)揮作用或短時間不能影響到的弱勢群體(老弱病殘以及極端貧困者),國家始終負(fù)有不可推卸責(zé)任,需要采用補缺型的社會福利政策予以特別保護。只有這樣,才能在推動社會與經(jīng)濟融合發(fā)展的同時解決好弱勢群體的利益問題,從而推動中國社會福利事業(yè)全面、健康、可持續(xù)性發(fā)展,實現(xiàn)社會的良性運行與協(xié)調(diào)。
參考文獻:
[1]周沛.社會福利體系研究.北京:中國勞動社會保障出版社.2007.
[2]詹姆斯.米奇利.社會發(fā)展:社會福利視角下的發(fā)展觀.上海:上海人民出版社.2009.
中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司司長盛松成作為這一概念的直接解讀者，先后于2月17日和3月7日在央行網(wǎng)站上發(fā)表《社會融資總量的內(nèi)涵及實踐意義》《社會融資規(guī)模是符合金融宏觀調(diào)控市場化方向的中間目標(biāo)》兩篇文章。
爭議隨之而來，焦點集中在社會融資規(guī)模計算方法的準(zhǔn)確性、與貨幣政策目標(biāo)的相關(guān)性、可控性，以及行政規(guī)模調(diào)控等問題上。
這一新統(tǒng)計概念背后蘊含著怎樣的貨幣政策新思維？4月1日，盛松成在央行辦公室接受了《財經(jīng)》記者的專訪。
他認(rèn)為，不能用舊的思維模式去理解新的概念。“當(dāng)一個新的概念出現(xiàn)時，人們往往會用傳統(tǒng)的思維模式去理解它、闡述它，由此對新概念產(chǎn)生誤解。”
面對各界對行政調(diào)控的擔(dān)憂，盛松成多次強調(diào)，“保持合理的社會融資規(guī)模”是今年金融宏觀調(diào)控的目標(biāo)之一，絕不意味著把社會融資規(guī)模分解為信貸、債券、股票等具體調(diào)控指標(biāo)，而是通過數(shù)量與價格調(diào)控手段相結(jié)合，保持今年社會融資規(guī)模總量和結(jié)構(gòu)合理。
理論和實踐創(chuàng)新
《財經(jīng)》：社會融資規(guī)模概念的提出，對貨幣政策調(diào)控具有怎樣的意義？
盛松成：迄今為止，社會融資規(guī)模概念有三種提法，即社會融資總量、社會融資規(guī)模和社會融資總規(guī)模。它們是同一概念的三種不同的提法。
社會融資規(guī)模的提出是我國貨幣政策理論和實踐的重大創(chuàng)新，將對提高金融宏觀調(diào)控的有效性和推動金融市場健康發(fā)展產(chǎn)生積極影響：
一是促進直接融資發(fā)展，改善企業(yè)融資結(jié)構(gòu)。有利于“提高直接融資比重，發(fā)揮好股票、債券、產(chǎn)業(yè)基金等融資工具的作用，更好地滿足多樣化投融資需求”（《政府工作報告》）。
二是使金融宏觀調(diào)控更具針對性和有效性。全面監(jiān)測和分析整體社會融資狀況，避免“按下葫蘆浮起瓢”，即商業(yè)銀行通過表外業(yè)務(wù)繞開貸款規(guī)模。
三是促進金融宏觀調(diào)控機制的市場化改革。社會融資規(guī)模將數(shù)量調(diào)控和價格調(diào)控結(jié)合起來，將進一步促進金融宏觀調(diào)控向市場化方向轉(zhuǎn)變，進一步推進利率市場化。
《財經(jīng)》：社會融資規(guī)模概念的理論基礎(chǔ)是什么？有無類似的國際經(jīng)驗？
盛松成： 首先，社會融資規(guī)模概念的提出受到貨幣供給理論中的“新觀點”的啟示。
這些理論認(rèn)為：對經(jīng)濟有著重大影響的，不僅僅是狹義的貨幣，而且是包括狹義貨幣在內(nèi)的所有短期流動性資產(chǎn)；決定貨幣供給的不僅僅是商業(yè)銀行和中央銀行的行為，而且是包括銀行和非銀行金融機構(gòu)在內(nèi)的整個金融系統(tǒng)的活動和整個經(jīng)濟體系的運行；貨幣當(dāng)局不僅應(yīng)該控制商業(yè)銀行及其負(fù)債，而且應(yīng)該控制其他金融機構(gòu)及其負(fù)債；貨幣供給并不是取決于貨幣當(dāng)局的外生變量，而是取決于經(jīng)濟過程本身的內(nèi)生變量。
同時，社會融資規(guī)模概念的提出也是對國際金融危機深入思考的產(chǎn)物。
在市場主導(dǎo)型金融體系中，銀行與資本市場之間聯(lián)系密切，貸款的提供者擴大到整個金融體系；信用過程不僅發(fā)生在銀行體系之內(nèi)，而且發(fā)生在銀行體系之外，存款性公司資產(chǎn)負(fù)債表已不能完全反映貨幣信貸創(chuàng)造過程；資產(chǎn)負(fù)債期限轉(zhuǎn)化職能不僅局限于傳統(tǒng)商業(yè)銀行，而且發(fā)生在“影子銀行”的其他多種形式中；宏觀審慎管理范圍過于狹窄，大量具有系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、市場和產(chǎn)品游離于金融監(jiān)管體系之外，成為系統(tǒng)性風(fēng)險的重要來源。
隨著金融管制的逐步放松和金融創(chuàng)新的發(fā)展，傳統(tǒng)的貨幣供應(yīng)量、信貸規(guī)模等貨幣政策的中介目標(biāo)已不能滿足中央銀行貨幣政策操作和宏觀審慎管理的要求，中央銀行需要監(jiān)測更廣義的信貸。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會提出的廣義信用的概念囊括了實體經(jīng)濟部門債務(wù)資金的所有來源。
詳解中間變量
《財經(jīng)》：社會融資規(guī)模這一新概念，蘊含著怎樣的貨幣政策調(diào)控思路？
盛松成：當(dāng)一個新的概念出現(xiàn)時，人們往往會用傳統(tǒng)的思維模式去理解它、闡述它，由此對新概念產(chǎn)生誤解。社會融資規(guī)模作為一個新概念，其創(chuàng)新不僅體現(xiàn)在其內(nèi)涵上，而且體現(xiàn)在它作為金融宏觀調(diào)控監(jiān)測指標(biāo)和中間變量的市場化方向上。
從歷史上看，貨幣供應(yīng)量作為我國貨幣政策中介目標(biāo)曾有一個發(fā)展過程。1994年10月起，央行開始正式按季度向社會公布貨幣供應(yīng)量分層次監(jiān)測指標(biāo)。1995年央行嘗試將貨幣供應(yīng)量納入貨幣政策目標(biāo)體系。1996年起，貨幣供應(yīng)量正式作為貨幣政策中介目標(biāo)。
由此可見，社會融資規(guī)模的積極作用和重大意義也會有一個發(fā)展的過程。我們擬從2011年一季度起試公布季度社會融資規(guī)模數(shù)據(jù)。未來條件成熟，可按月公布社會融資規(guī)模及各組成部分。
《財經(jīng)》：央行一直在強調(diào)價格和數(shù)量工具的綜合運用，社會融資規(guī)模的提出將帶來哪些新的轉(zhuǎn)變？
盛松成：近年來，Shibor（上海銀行間同業(yè)拆借利率）在貨幣市場利率體系中的基準(zhǔn)地位逐步確立，Shibor在金融產(chǎn)品定價中發(fā)揮著重要作用。另外，中央銀行通過公開市場操作等影響社會流動性水平和市場利率水平，會對包括股票、債券在內(nèi)的資產(chǎn)價格產(chǎn)生一定影響，從而影響股票和債券價格及其融資規(guī)模。
《財經(jīng)》：社會融資規(guī)模在實際操作中，將如何發(fā)揮其作為中間變量的作用？目前社會輿論對“社會融資總量”的理解存在一些分歧。有的學(xué)者認(rèn)為，社會融資規(guī)模在實際操作中會被分解為信貸、債券、信托等具體規(guī)模調(diào)控指標(biāo)。
盛松成：社會融資規(guī)模符合金融宏觀調(diào)控市場化方向。總理在《政府工作報告》中指出，今年金融宏觀調(diào)控的目標(biāo)之一是要“保持合理的社會融資規(guī)模”。
這絕不意味著把社會融資規(guī)模分解為信貸、債券、股票等具體調(diào)控指標(biāo)，而是要“綜合運用價格和數(shù)量工具，提高貨幣政策有效性”（《政府工作報告》）。
我們采用基于2002年至2010年的月度和季度數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，結(jié)果表明：與新增人民幣貸款相比，我國社會融資規(guī)模與GDP、社會消費品零售總額、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值、CPI的關(guān)系更緊密，相關(guān)性顯著優(yōu)于新增人民幣貸款。
尤其要指出的是，社會融資規(guī)模與物價關(guān)系較為緊密，因此在當(dāng)前形勢下，保持合理的社會融資規(guī)模意義重大。
同時，實證分析表明，我國社會融資規(guī)模與基礎(chǔ)貨幣、利率關(guān)系更緊密，相關(guān)性顯著優(yōu)于新增人民幣貸款。基礎(chǔ)貨幣與社會融資規(guī)模的正相關(guān)系數(shù)為0.15，高于與人民幣新增貸款的正相關(guān)系數(shù)（0.06）。利率與社會融資規(guī)模的負(fù)相關(guān)系數(shù)為0.57，高于與人民幣新增貸款的負(fù)相關(guān)系數(shù)（0.53）。
探路逆周期監(jiān)管
《財經(jīng)》：今年1月的國務(wù)院工作會議和3月的政府工作報告，均出現(xiàn)了“保持合理的社會融資規(guī)模”的表述，如何理解“合理”的含義？
盛松成：應(yīng)從總量和結(jié)構(gòu)上來理解“保持合理的社會融資規(guī)模”。
首先，社會融資規(guī)模應(yīng)在總量上保持合理。一是社會融資規(guī)模應(yīng)與宏觀調(diào)控目標(biāo)相一致。可以根據(jù)GDP和CPI等指標(biāo)測算支持實體經(jīng)濟發(fā)展所需的相應(yīng)社會融資規(guī)模。二是社會融資規(guī)模應(yīng)與穩(wěn)健的貨幣政策相吻合，與宏觀調(diào)控導(dǎo)向相吻合。三是社會融資規(guī)模應(yīng)有助于防止物價過快上漲。
其次，社會融資規(guī)模應(yīng)在結(jié)構(gòu)上保持合理。一是直接融資和間接融資的結(jié)構(gòu)要合理。二是要有利于調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。三是要重視對經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)的支持。
社會融資規(guī)模涉及金融市場等諸多方面，保持合理的社會融資規(guī)模需要各相關(guān)部門更緊密的溝通和合作。
《財經(jīng)》：社會融資總量的提出不可避免地要涉及“一行三會”的協(xié)調(diào)問題，目前有什么新進展？
盛松成：我行與銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會已達成共識，在原有數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上加強協(xié)作，保證社會融資規(guī)模統(tǒng)計的有效性和準(zhǔn)確性。
《財經(jīng)》：“十二五”規(guī)劃提出了構(gòu)建逆周期宏觀審慎管理制度框架，社會融資規(guī)模在其中將扮演怎樣的角色？
盛松成：逆周期宏觀審慎管理的總體要求是：操作上，逆周期調(diào)控社會總體流動性水平；目標(biāo)上，加強金融體系穩(wěn)健性分析監(jiān)測和評估，避免出現(xiàn)金融系統(tǒng)性風(fēng)險；監(jiān)管上，要完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、市場和工具的監(jiān)管制度。
人類福祉如何實現(xiàn)——評《社會政策學(xué)十講》
住房公平:中國城市住房政策的價值回歸
中學(xué)教育城鄉(xiāng)差別對教育水平及地位獲得影響的實證研究
話語與公共政策:公共決策的話語建構(gòu)解釋途徑
就地城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民就業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)研究
建立合乎中國國情的失能老人長期照護補貼制度研究
合作、控制與共生:街道體制下的社會服務(wù)遞送
德國法定醫(yī)療保險制度改革及其啟示
中國自然災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)的歷史發(fā)展與政策啟示
西方社會企業(yè)概念及其對中國的適用性
醫(yī)療自我規(guī)制的形成:西方路徑與中國借鑒
協(xié)調(diào)和支持新的工作一生活模式的構(gòu)建
住房自有在中國——概念及其意義的變遷
中國限價房政策存在的問題與出路
中國社會建設(shè)思想和理論的當(dāng)代轉(zhuǎn)向
漸進與突變:我國養(yǎng)老保險制度變遷的邏輯
英國建設(shè)福利國家共識的達成及對新常態(tài)下中國的啟示
從“社會性住院”看養(yǎng)老保障建構(gòu)——一個健康社會學(xué)的分析
基于效用決策理論下廣州市養(yǎng)老服務(wù)模式變化趨勢研究
政治標(biāo)尺競爭理論——地方政府的激勵效應(yīng)
我國參與式預(yù)算評價框架的構(gòu)建——基于比例原則的分析視角
政策執(zhí)行視角下的高校法人治理實踐——以K大學(xué)為例
公共政策終結(jié)決策模式研究——基于關(guān)鍵要素互動過程的視角
價值觀與美德:公共行政市場化改革失效的良藥
建構(gòu)社會政策話語,著力增進人民福祉
民生財政的量度:民生支出若干概念的比較分析
中國高等教育擴張與政策范式轉(zhuǎn)移——間斷均衡的視角
我國慈善稅收優(yōu)惠制度的問題與出路
執(zhí)行的反思和重構(gòu):變革時代的國家治理
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摘要:公共政策的成敗要通過公共政策中的政策評估環(huán)節(jié)檢驗。公共政策評估要通過一定的標(biāo)準(zhǔn)進行，即公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)。公共政策評估環(huán)節(jié)通過不同的評估標(biāo)準(zhǔn)判斷公共政策成效，依據(jù)成效來判斷公共政策的成敗。當(dāng)今中國生產(chǎn)力評估標(biāo)準(zhǔn)是符合社會主義初級階段基本國情的政策評估標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)鍵詞:公共政策政策評估標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)力
公共政策是以政府為主的公共機構(gòu)為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會公眾利益目的的公共管理活動過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。
公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標(biāo)準(zhǔn)，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。
一、公共政策評估概念的界定
盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學(xué)者接受和普遍認(rèn)同的定義。
陳振明認(rèn)為，所謂公共政策評估，是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。林水波、張世賢認(rèn)為，政策評價是“有系統(tǒng)地應(yīng)用各種社會研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預(yù)政策的效用”。
以上學(xué)者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。
二、公共政策評估的標(biāo)準(zhǔn)
鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中將評估標(biāo)準(zhǔn)分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性。我國臺灣學(xué)者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認(rèn)為評價標(biāo)準(zhǔn)由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當(dāng)性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標(biāo)。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學(xué)導(dǎo)論》中提出政策評估的首要標(biāo)準(zhǔn)和次要標(biāo)準(zhǔn)的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結(jié)果的價值進行評估，評估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括下列標(biāo)準(zhǔn)。
1.政策的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
評價一項公共政策是否成功的重要標(biāo)志就是看政策執(zhí)行后能否在預(yù)定的時間內(nèi)完成其所確定的目標(biāo)。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)同在一定時間限度內(nèi)執(zhí)行政策所達到的目標(biāo)相比較來進行評價。如果公共政策在預(yù)期時間內(nèi)取得的成就同制定政策所定的標(biāo)準(zhǔn)一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預(yù)期的目標(biāo)。反之，沒有達到所希望達到的目標(biāo)，說明這項政策是不成功的。
2.政策的投入標(biāo)準(zhǔn)
一項政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標(biāo)準(zhǔn)要衡量一項政策所投入的各種資源的質(zhì)量和數(shù)量，其實質(zhì)就是從資源投入的角度來衡量決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。
3.政策的公平、公正標(biāo)準(zhǔn)
公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則，公平性是公共政策的重要特征和體現(xiàn)。政府在制定公共政策的過程中為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就必須注意通過利益的再分配或補償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現(xiàn)和照顧最大多數(shù)人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)之一就是看是否體現(xiàn)的政策的公平和公正，是否體現(xiàn)和維護了最大數(shù)的利益。
4.政策的效率標(biāo)準(zhǔn)
經(jīng)濟學(xué)上講究經(jīng)濟效率即投入和產(chǎn)出的關(guān)系，經(jīng)濟效率要求產(chǎn)出必須大于投入。政策的效率標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數(shù)量，通常體現(xiàn)在政策投入與政策效果之間的比率和關(guān)系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。
5.公民參與、回應(yīng)政策的程度
由于公共政策主要實現(xiàn)大多數(shù)人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應(yīng)必不可少，而公民的參與和回應(yīng)程度高低是衡量政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)。一項公共政策不論關(guān)系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認(rèn)為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應(yīng)。反之，政策的回應(yīng)程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)。
三、中國特色的評估標(biāo)準(zhǔn)
國內(nèi)政策學(xué)者陳振明歸納出的政策評估的五個標(biāo)準(zhǔn)：生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度。根據(jù)臺灣學(xué)者吳堯峰先生對生產(chǎn)力評估標(biāo)準(zhǔn)的綜合與整理，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵體現(xiàn)了效率標(biāo)準(zhǔn)和績效標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當(dāng)性和回應(yīng)度標(biāo)準(zhǔn)，從中國目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質(zhì)功能上看，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)今中國公共政策評估最根本和首要的標(biāo)準(zhǔn)，其原因主要有以下幾個。
首先，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)既是評價一個黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標(biāo)準(zhǔn)，也是評估每一項政策的根本標(biāo)準(zhǔn)。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結(jié)底取決于它有無或在多大程度上解放生產(chǎn)力、促進生產(chǎn)力的發(fā)展。
其次，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質(zhì)與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據(jù)的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。
再次，從現(xiàn)代公共政策環(huán)境來看，公眾要求政府既是廉價的，又是有效的。為解決這一沖突，作為政府公共管理和提供公共服務(wù)主要手段的公共政策，它的首選價值就是提升政府機關(guān)的生產(chǎn)力，推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展，回應(yīng)公民社會對政府的需求，樹立政府在公眾之中的良好形象，這就決定了生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)在公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)中的首要地位。
最后，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評估的其他標(biāo)準(zhǔn)，如績效標(biāo)準(zhǔn)，如何最有效達到預(yù)期政策目標(biāo)；效率標(biāo)準(zhǔn)，是否以最小的投入得到最有效的產(chǎn)出；回應(yīng)度標(biāo)準(zhǔn)，是否滿足政策對象最迫切的需要。此外，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)與公正標(biāo)準(zhǔn)也是統(tǒng)一的，公共政策越是符合公正標(biāo)準(zhǔn)，社會越是公平，每個人的貢獻與所得越是一致，每個人的勞動積極性便越高。從而越能促進政府和社會生產(chǎn)力的發(fā)展，也就越符合生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)。
參考文獻:
[1]嚴(yán)強，王強.公共政策學(xué).南京：南京大學(xué)出版社，2002.
[2]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.
[3]林水波，張世賢.公共政策[M].臺北：五南圖書出版社公司，1995.
【關(guān)鍵詞】社會融資總量；貨幣政策；中間目標(biāo)
社會融資總量是這兩年提出的一個較新的概念。2010年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次提出要“保持合理的社會融資規(guī)模”。（注：社會融資總量、社會融資規(guī)模以及社會融資總規(guī)模三者是同一概念的不同表述，在本質(zhì)上是一致的。）2011年1月，在國務(wù)院第五次全體會議上，總理又指出，要綜合運用多種貨幣政策工具，保持合理的社會融資規(guī)模和節(jié)奏。此后，這一表述在2011年全國“兩會”期間也曾出現(xiàn)。同年3月30日舉行的央行一季度貨幣政策例會再次強調(diào)，要保持合理的社會融資規(guī)模和貨幣總量。由此，社會融資總量的概念開始為我國社會各界所關(guān)注，有關(guān)社會融資總量的文獻也層出不窮，綜述如下。
一、什么是社會融資總量
關(guān)于什么是社會融資總量，2011年2月17日央行網(wǎng)站發(fā)表的統(tǒng)計司司長盛松成署名文章《社會融資總量的內(nèi)涵及實踐意義》中首次提出明確的內(nèi)涵，這篇文章指出社會融資總量是全面反映金融與經(jīng)濟關(guān)系，以及金融對實體經(jīng)濟資金支持的總量指標(biāo)，是指一定時期內(nèi)（每月、每季或每年）實體經(jīng)濟從金融體系獲得的全部資金總額。社會融資總量的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在三個方面：一是金融機構(gòu)通過資金運用對實體經(jīng)濟提供的全部資金支持，即金融機構(gòu)資產(chǎn)的綜合運用，主要包括人民幣各項貸款、外幣各項貸款、信托貸款、委托貸款、金融機構(gòu)持有的企業(yè)債券、非金融企業(yè)股票、保險公司的賠償和投資性房地產(chǎn)等；二是實體經(jīng)濟利用規(guī)范的金融工具，在正規(guī)金融市場，通過金融機構(gòu)服務(wù)所獲得的直接融資，主要包括銀行承兌匯票、非金融企業(yè)股票籌資及企業(yè)債的凈發(fā)行等；三是其他融資，主要包括小額貸款公司貸款、貸款公司貸款、產(chǎn)業(yè)基金投資等。綜上所述，社會融資總量=人民幣各項貸款+外幣各項貸款+委托貸款+信托貸款+銀行承兌匯票+企業(yè)債券+非金融企業(yè)股票+保險公司賠償+保險公司投資性房地產(chǎn)+其他。而且從2011年4月14日起央行首次社會融資總量這一全新指標(biāo)。
不過，有專家對當(dāng)前披露的社會融資統(tǒng)計口徑提出異議。專家表示，如果將規(guī)模巨大的外匯占款、國債和外商直接投資（FDI）等剔除在社會融資總量之外，會令統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺乏代表性。連平表示，外匯占款已經(jīng)在貨幣供應(yīng)量當(dāng)中有所體現(xiàn)，而且從概念上講，也是不適合統(tǒng)計到融資總量當(dāng)中的。郭田勇認(rèn)為，如果要反映“融資總量”的概念，還理應(yīng)包括民間借貸等非正規(guī)融資，不過目前這些在統(tǒng)計中還是個盲點。陳滌非也提出從理論上人民銀行應(yīng)對實體經(jīng)濟的全部融資進行監(jiān)測和調(diào)控，但是，考慮到數(shù)據(jù)的可得性和監(jiān)測的可行性，民間融資不宜納入統(tǒng)計的范疇。
二、為什么關(guān)注社會融資總量
多年以來，我國金融宏觀調(diào)控所盯住的金融指標(biāo)主要是貨幣供應(yīng)量（M1、M2）和金融機構(gòu)人民幣各項貸款，以它們作為貨幣政策的中間目標(biāo)，社會公眾也主要關(guān)注這兩個重要指標(biāo)。那么，為什么2011年國家會提出調(diào)控社會融資總量呢？這當(dāng)中有金融理論和國際經(jīng)驗的支撐，蘊含著深層次的經(jīng)濟背景和原因，是歷史發(fā)展的必然。
（一）金融理論和國際經(jīng)驗角度
盛松成認(rèn)為我國當(dāng)前提出社會融資規(guī)模的概念符合經(jīng)濟金融發(fā)展和金融宏觀政策的需要，他利用西方20世紀(jì)50年代后出現(xiàn)的不同于傳統(tǒng)貨幣供給分析的新的理論觀點：《拉德克利夫報告》的“整體流動性”理論、格利和肖的金融中介機構(gòu)理論、托賓對上述理論的發(fā)展以及貨幣政策傳導(dǎo)的信貸傳導(dǎo)渠道及其有效性等為大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家接受的現(xiàn)代貨幣金融理論，闡述了社會融資規(guī)模概念的經(jīng)濟理論基礎(chǔ)，也從美英等國貨幣供給口徑擴展的實踐和國際金融危機思考的角度論證傳統(tǒng)的貨幣供應(yīng)量、信貸規(guī)模等貨幣操作的中介目標(biāo)已不能滿足中央銀行貨幣政策操作和宏觀審慎管理的要求，需要立足于整個金融體系制定貨幣政策，并加強宏觀審慎管理。劉利剛則是從上世紀(jì)八九十年代日本一直將貨幣政策的中間目標(biāo)放在M2上，同時將貨幣政策最終目標(biāo)放在控制通脹上，導(dǎo)致大量的資產(chǎn)通過各種途徑進入以房地產(chǎn)為代表的資產(chǎn)領(lǐng)域，而這些資金沒有被歸類為M2這一經(jīng)驗，闡述了隨著金融創(chuàng)新的深化，對監(jiān)管工具進行創(chuàng)新是非常必要的。
（二）經(jīng)濟背景及動因角度
盛松成、陳滌非等眾多專家學(xué)者對我國啟動社會融資總量統(tǒng)計監(jiān)測的經(jīng)濟背景有一致共識，即隨著金融市場的發(fā)展，社會融資渠道和工具逐漸多元化，貸款的可控性及其與宏觀經(jīng)濟的相關(guān)性下降，已不適于作為金融宏觀調(diào)控的盯住指標(biāo)，而社會融資總量更能全面反映金融體系對實體經(jīng)濟的資金供給狀況，適合我國融資結(jié)構(gòu)的變化，符合宏觀調(diào)控市場化方向，是更為合適的金融宏觀調(diào)控中間目標(biāo)。
（三）實證角度
