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第1篇

行政處罰是國家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個(gè)人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰行為一種法律制裁，是對違反行政管理法規(guī)的行政相對人的一種懲戒、教育手段，目的是使相對人今后不再犯同一違法行為。因?yàn)樾姓幜P本身所具有的強(qiáng)制力，直接影響相對人權(quán)利義務(wù)，對相對人的聲譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點(diǎn)，使得行政處罰嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則?！耙皇虏辉倭P”原則是行政處罰適用原則中重要的一項(xiàng)原則，定義在我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次經(jīng)上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機(jī)關(guān)對相對人同一違法行為的同一事實(shí)理由處以兩次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時(shí)也是為了保障處于被管理地位的相對人法定權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律任相互掛鉤，進(jìn)而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見性與穩(wěn)定性價(jià)值。在行政的具體實(shí)施過程中，由于對這一原則的理解不盡相同，有的不屬于“一事不再罰”的情形，有的存在重復(fù)處罰、多頭處罰的情形。因此，明確這一原則，即明確對行政相對人的同一個(gè)違法的行為不得再罰，既是為了保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，理是為了體現(xiàn)公正。

關(guān)鍵詞：行政行為一事不再罰行罰處罰行政相對人

一、關(guān)于“一事不再罰”原則的基本含義及其分析

所謂一事不再罰原則是指對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為不得基于同樣的事實(shí)和理由給予兩次或兩次以上的行政處罰。當(dāng)前我國行政法學(xué)界關(guān)于這一原則具體含義在理解上有以下四種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)：認(rèn)為違法的某一違法行為，不管有幾個(gè)法規(guī)、規(guī)章對同一行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法人只能承擔(dān)一次法律責(zé)任。

第二種觀點(diǎn)：認(rèn)為一事不再罰系指同行政機(jī)關(guān)（含共同行政機(jī)關(guān)），對同一違法行為只能實(shí)施一次處罰，不得重復(fù)處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機(jī)關(guān)對同一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰，如果同一行政機(jī)關(guān)遇有行為人兩個(gè)以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)對同一速法行為觸犯多種行政法律規(guī)范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰并不排除違法者還應(yīng)承擔(dān)行政處罰責(zé)任。

第三種觀點(diǎn)：認(rèn)為對相對人的一個(gè)違法事實(shí)只作一次行政處罰，已經(jīng)作過行政處罰的，不應(yīng)再實(shí)施行政處罰。一個(gè)違法事實(shí)分別觸犯了幾個(gè)行政法規(guī)，構(gòu)成了幾種違法名稱，可以分別有幾個(gè)行政機(jī)關(guān)來處罰，其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰了，別的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該再處罰，即“先罰有效，后罰無效”。

第四種觀點(diǎn)：對同一違法行為，一個(gè)機(jī)關(guān)已經(jīng)給予處罰的，其它機(jī)關(guān)不應(yīng)再次給予相同的處罰，否則就違背了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。至于已經(jīng)給予其它種類的處罰，則需要根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對待。

對以上觀點(diǎn)的簡要分析。

觀點(diǎn)一：將“一事不再罰”絕對化，在實(shí)際執(zhí)法過程中無法解決一種行為在違法行政法律規(guī)范同時(shí)又觸犯了刑律的情況。若按照這一解釋，某一行為在違反了行政法律規(guī)范同時(shí)又觸犯了刑律的，將“重罰吸收輕罰”規(guī)律加以運(yùn)用，則其就不在追究當(dāng)事人的行政違法責(zé)任。這也與行政處罰法總則中的“一種法律不能代替另一種法律責(zé)任”原則相抵觸。觀點(diǎn)二：雖然沒有抵觸相應(yīng)原則，但在實(shí)際中容易造成多頭處罰、多頭罰款的現(xiàn)象，那么，隨著我國法制的日益完善，行政法律規(guī)范數(shù)量的增多，同一行為被處罰的現(xiàn)象及次數(shù)將不斷增多，會造成行政相對人不堪重負(fù)，而且，不同行政機(jī)關(guān)的多頭處罰也會必然縮小市場主體的活動范圍，不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)及穩(wěn)定發(fā)展。觀點(diǎn)三：考慮到“同一違法事實(shí)”“同一理由”的違反同一法律規(guī)范和實(shí)施處罰的主體，有其合理的之處，但其忽視而了不同行政機(jī)關(guān)可否基于同一事實(shí)，但不同理由（不同的行政法律規(guī)范）予以分頭處罰的現(xiàn)象。觀點(diǎn)四：則沒有注意到違法當(dāng)事人的一個(gè)行為可能違反多種行政法律規(guī)范，引起了多個(gè)違法事實(shí)的現(xiàn)象。

綜上分析各家觀點(diǎn)，則學(xué)者們的爭論主要在以下三個(gè)問題：1．何謂“同一違法行為”，即對“一事”的認(rèn)定；2．什么樣的情況下，對于同一違法行為，不得實(shí)施兩次以上的行政處罰；3．在什么樣的情況下，對于同一違法行為，可以由不同的行政主體實(shí)施兩次以上的行政處罰。通過對這三個(gè)爭論點(diǎn)的進(jìn)一步論述，不僅能夠明確一事不再罰原則的適用范圍，也能更清晰的了解這一原則的內(nèi)涵所在。

二、關(guān)于“一事不再罰”原則的適用范圍問題

其一，關(guān)于行政違法行為與同一違法行為的認(rèn)定。行政違法行為是指違反行政法律規(guī)范的行為。從我國有關(guān)行政管理方面的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章對行政違法的規(guī)定看，對于行政違法的標(biāo)準(zhǔn)，在不同法律、法規(guī)及行政規(guī)章中規(guī)定極不一致。有的規(guī)定相對人在客觀上有違法行為即可以處罰；有的除違法行為外，其行為還必須達(dá)到一定程度才能進(jìn)行處罰，有的規(guī)定除有違法行為外，相對人在行為時(shí)，主觀上還須有故意等?？傊瑔涡蟹伞⒎ㄒ?guī)及行政規(guī)章對于什么是應(yīng)當(dāng)行政處罰的違法行為并沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是需要按照規(guī)范這一違法行為的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章的具體規(guī)定，去判斷是否構(gòu)成了違法行為。

同一違法行為是指同一行為主體基于同一事實(shí)和理由實(shí)施的一次。在這里，同一個(gè)違法行為即同一個(gè)違法事實(shí)，它既包括一個(gè)行為（或事實(shí)）違反一個(gè)法律，法規(guī)規(guī)定的情況（即同一性質(zhì)的一個(gè)違法行為），也包括一個(gè)行為違反幾個(gè)法律，法規(guī)規(guī)定的情況（即不同性質(zhì)的一個(gè)違法行為），而不包括多個(gè)違法行為。從法律后果上看，同一違法行為有四種形式：1．一行為違反一個(gè)法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰；2．一行為違反法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰；3．一行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰；4．一行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰。前兩種情況稱之為純單項(xiàng)違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項(xiàng)違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項(xiàng)違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項(xiàng)違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項(xiàng)違法行為，不應(yīng)適用于同一多項(xiàng)違法行為。純單項(xiàng)違法行為因其行為只觸犯某一法律規(guī)定，故只能受一次行政處罰，無論是單處還是并處。當(dāng)前，對同一違法行為，數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)分別處罰的情況較多，不利于依法保護(hù)相對人的合法權(quán)益，有導(dǎo)致濫施處罰可能。正確適用一事不再罰原則，一般情況下，一個(gè)違法行為，則只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰。

一事不再罰原則并不適用于同一多項(xiàng)違法行為。即這一情況是同一違法行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰，也就是規(guī)范競合。這種情況由于立法的統(tǒng)一性不夠造成的。隨著行政管理的科學(xué)化程度和立法質(zhì)量的提高，這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)避免。至于根據(jù)哪個(gè)法律規(guī)范，給予怎么樣的處罰，應(yīng)該按以下規(guī)則辦理：

1．特別法優(yōu)于普通法。二者關(guān)系所反映法律規(guī)范規(guī)定不同受罰行為構(gòu)成要件之間邏輯對比關(guān)系。重法優(yōu)于輕法為例外，即當(dāng)特別法在處罰上輕于普通法時(shí)，應(yīng)適用普通法，這樣有利于實(shí)現(xiàn)行政處罰目地，體現(xiàn)違法行為與處罰相適應(yīng)的原則。

2．新法優(yōu)于舊法。當(dāng)行為所違反的兩個(gè)以上的法律規(guī)范屬于同一個(gè)效力等級，或者這些法律規(guī)范在規(guī)定受處罰行為構(gòu)成上不存在屬種關(guān)系時(shí)，行政主體根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，適用新法對違法行為予以處罰。另一種情況是對同一違法行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰。如違反許可法律規(guī)范的行為人，一個(gè)行為往往觸犯數(shù)個(gè)法律規(guī)范，應(yīng)由不同的主管部門分別處罰。為保護(hù)當(dāng)事人的利益，唯一限制是，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)不得同時(shí)進(jìn)行罰款處罰。除此之外，可以進(jìn)行其他的行政處罰。

其二，違法行為是否受到行政處罰的認(rèn)定。“一事不再罰”原則適用根本在于某個(gè)違法行為是否受到行政處罰。最終如何認(rèn)定，可區(qū)分為兩種情況：一是該行為只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰的，該機(jī)關(guān)不得以任何理由給予當(dāng)事人兩次以上的處罰。這種情況下，行政機(jī)關(guān)對于當(dāng)事人的違法行為是否被查處是很清楚的。如果要排除曾被查處的可能，舉證責(zé)任在該行政機(jī)關(guān)；二是該行為可由兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)查處，那么甲機(jī)關(guān)是否給予了處罰？給予了何種處罰？乙機(jī)關(guān)則可能不知道。而一個(gè)違法行為是否受到過處罰，是當(dāng)事人免除部分或全部責(zé)任的有利證據(jù)，若行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰階段進(jìn)行了告知，違法行為人應(yīng)及時(shí)進(jìn)行陳述和申辯，并出具相關(guān)證據(jù)材料，如果當(dāng)事人不就違法行為是否受到行政處罰進(jìn)行陳述和申辯，或陳述和申辯的理由不能成立，應(yīng)視為當(dāng)事人的該違法行為未曾受到過行政處罰。這個(gè)問題如果在行政訴訟階段當(dāng)事人提出的話，舉證責(zé)任應(yīng)在當(dāng)事人，而不在行政機(jī)關(guān)。

其三，關(guān)于兩次處罰的理由和種類。產(chǎn)生一事再罰的原因是多方面的，其中大量的一事再罰都由各行政主體自身違法引起。比如，某一行政主體在已經(jīng)對相對人的同一個(gè)違法行為作出處罰的前提下再次為某種目的違法作出第二次處罰。再如，一行政主體已對相對人的某一個(gè)違法行為作出處罰，另一個(gè)行政主體基于錯(cuò)誤的管轄再對該相對人作出處罰。這些出于行政主體自身違法引起的再罰直接違背處罰法定原則。純正的一事不再罰源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法條競合引起的一事再罰是相當(dāng)?shù)湫偷男螒B(tài)。法條競合是指同一行政違法行為因行政方面的立法對法條的錯(cuò)綜規(guī)定，出現(xiàn)數(shù)個(gè)法條所規(guī)定的構(gòu)成要件在其內(nèi)容上具有從屬、交叉，甚至完全重疊的關(guān)系，而這些法條往往賦予同一、同類或不同的行政主體行使行政處罰權(quán)的情形。如婦女屢教不改尚不夠刑事處分的行為，既違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》構(gòu)成治安違反，又違反國務(wù)院教養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定構(gòu)成違法，對此，公安機(jī)關(guān)和勞動教養(yǎng)委員會都有處罰權(quán)。所以行政權(quán)力的交疊，同一違法行為往往會因?yàn)椴煌睦碛墒艿絻蓚€(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的處罰。即如前所述的同一多項(xiàng)違法行為，而這些情形則不應(yīng)視為違反了一事不再罰原則。我國《行政處罰法》規(guī)定的罰種有7種，其中罰款是各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所公有的權(quán)力，也是在實(shí)踐中使用最多的，為了防止重復(fù)處罰和多頭罰款，一事不再罰原則在適用上僅限于罰款。該法所以對其他罰種不作規(guī)定主要是因?yàn)槠渌P種不太可能在適用上出現(xiàn)重復(fù)，或即使出現(xiàn)重復(fù)也不太可能對當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)際上的意義，如警告。

三、關(guān)于一事不再罰原則的例外情形

1．重新作出的行政處罰決定，如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政處罰不當(dāng)，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上的行政機(jī)關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰。

2．行政處罰的并處。行為人的一個(gè)行為，違反了一個(gè)法規(guī)規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定同時(shí)施國主體可以并處兩種處罰，如可以沒收并罰款，罰款并吊銷營業(yè)執(zhí)照等，這種并處亦不違背一事不再罰原則。

3．行政處罰的轉(zhuǎn)處（換罰或易科）。在一些具體的行政法律規(guī)范中，規(guī)定了行政主體對行為人給予一種處罰后，處罰難以執(zhí)行，行政主體可以改施另一種形式的行政處罰，這種轉(zhuǎn)處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。

4．執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰是對拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強(qiáng)制手段。這時(shí)的罰款是一種強(qiáng)制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲罰違法者，可以與對違法者的行政處罰一并適用，而是這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。

5．行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對當(dāng)事人的同一違法行為在有關(guān)部門處理后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處罰。

6．一個(gè)行為同時(shí)違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的，由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律規(guī)定實(shí)行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對此，筆者前文已作論述。

7．多個(gè)不同的違法行為違反同一種行政法規(guī)范的，可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處罰，不適用一事不再罰。超級秘書網(wǎng)

四、結(jié)語

對相對人的同一違法行為不得再罰，既是為了保護(hù)相對人的合法權(quán)益，更是為了體現(xiàn)公平、公正。相對人實(shí)施了一個(gè)違法行為，如果可以反復(fù)多次地進(jìn)行行政處罰，即可以多次追究相對人的法律責(zé)任，對相對人是不公平的，法律制裁也缺乏嚴(yán)肅性和確定性。筆者認(rèn)為，在《行政處罰法》立法過程中提出“一事不再罰”原則的動機(jī)是為了消除不同行政機(jī)關(guān)對同一違法行為重復(fù)處罰的現(xiàn)象，而沒有考慮到這種重復(fù)處罰背后的不重復(fù)性、復(fù)雜性。所以理論上對一事不再罰的理解的不統(tǒng)一，實(shí)際執(zhí)法部門在實(shí)踐中也感到困惑，為了使行政處罰法的精神能在執(zhí)法實(shí)踐中得到真正徹底的貫徹，盡快統(tǒng)一關(guān)于這一原則的理解和認(rèn)識，是非常必要的。

參考文獻(xiàn)資料：

1楊解君肖澤晟《行政法學(xué)》，法律出版社，2000年版

2羅豪才《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，1999年版

3盧順珍《論一事不再罰原則的適用》，福建政治管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2002年第1期

4吳祖謀葛文珠《試述一事不再罰原則》，《法學(xué)評論》，1993年第5期

5胡錦光《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社，2000年版

6楊解君《行政法學(xué)》，中國方正出版社，2002年版

7朱新力《論一事不再罰原則》，《法學(xué)》，2001年第11期

第2篇

（一）存在的問題

1“.警告”的處罰效果難以體現(xiàn)。主要包括兩種情形：一是部分法律法規(guī)對某種情形（如《商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)管理辦法》第43條規(guī)定的情形）僅僅規(guī)定單獨(dú)處以警告時(shí)，執(zhí)法單位認(rèn)為無必要或效果不好，而干脆不予處罰。二是作出了處罰，但根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，只使用了罰款處罰，而漏用了警告處罰。從被處罰人角度看，警告處罰不痛不癢，對被處罰人觸動不大，導(dǎo)致違規(guī)金融機(jī)構(gòu)對警告處罰往往是“虛心”接受后束之高閣，置之不理，其成效甚微。從處罰實(shí)施機(jī)關(guān)看，在法律僅規(guī)定單獨(dú)處以警告處罰的情況下，由于一般均同時(shí)規(guī)定要求被檢查單位限期整改，執(zhí)法部門往往認(rèn)為在被檢查單位限期整改措施已經(jīng)到位的情況下，再作出警告處罰沒有必要。對于法律規(guī)定警告并處罰款的情況，執(zhí)法部門常認(rèn)為在當(dāng)前的金融管理?xiàng)l件下，警告處罰作為一種聲譽(yù)罰，往往對行政相對人（尤其是相對人是機(jī)構(gòu)而非個(gè)人時(shí)）的權(quán)利義務(wù)無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。同時(shí)警告處罰不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，在沒有合適主體和合適方式對警告處罰決定對外宣示、披露和記載的情況下，警告處罰的實(shí)際效果根本無法體現(xiàn)，因此會產(chǎn)生將警告處罰免除，單獨(dú)處以罰款情況。2“.罰款”的處罰效果經(jīng)常被金融機(jī)構(gòu)通過各種方式予以對沖。罰款處罰主要起懲戒、震懾、教育作用。實(shí)踐中，被處罰金融機(jī)構(gòu)經(jīng)常使用很多手段對沖罰款處罰的功效。一是將對單位的罰款直接分?jǐn)偨o責(zé)任人，由“單位罰”變成“個(gè)人罰”。如：在繳納罰款前，要求責(zé)任部門或責(zé)任人將罰款自行交足，集中后的款項(xiàng)不經(jīng)本單位大帳，直接以現(xiàn)金形式繳入基層央行指定的罰沒賬戶；或者先將罰款由本單位大帳繳入基層央行指定的罰沒賬戶，然后將罰款以“內(nèi)部績效考核”的名義分解到相關(guān)部門和人員。二是盡量縮小被處罰信息的知悉面。如果是專項(xiàng)檢查，由于金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)配合檢查的是業(yè)務(wù)部門，文書簽收也由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，存在部門消化罰款，不向單位報(bào)告的可能；對綜合執(zhí)法檢查或其他大型檢查，則盡量不讓其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和上級單位知曉處罰情況。三是不將行政處罰文書進(jìn)行歸檔，試圖抹去被處罰的痕跡。3.部分違規(guī)問題屢查屢犯，凸顯行政處罰實(shí)施效果不盡理想。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)被處罰主要是基本賬戶未經(jīng)核準(zhǔn)、一般賬戶不備案，虛報(bào)、瞞報(bào)、錯(cuò)報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，延遲繳納財(cái)政存款或資金，收繳假幣、殘損幣兌換違規(guī)，違規(guī)查詢信用報(bào)告、無效貸款卡發(fā)放貸款，存款準(zhǔn)備金不足，反洗錢違規(guī)等問題。這些違規(guī)問題在不同機(jī)構(gòu)、不同時(shí)段反復(fù)發(fā)生，甚至同一機(jī)構(gòu)屢查屢犯，說明行政處罰的教育功能沒有很好地實(shí)現(xiàn)。

（二）造成的不利影響

1.行政處罰的實(shí)際效用沒有發(fā)揮到位。行政處罰的根本目的在于督促金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營。行政處罰的正常實(shí)施，一方面體現(xiàn)了基層央行對違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的警示和教育，希望通過處罰措施對其產(chǎn)生觸動作用；另一方面，則是希望能夠引起上級金融機(jī)構(gòu)的重視，進(jìn)而通過其內(nèi)部嚴(yán)格的考核機(jī)制，真正發(fā)揮出應(yīng)有的震懾和教育作用。但罰款處罰措施被行政相對人異化現(xiàn)象的存在，直接導(dǎo)致行政處罰由“有形罰”變成了“無形罰”，被處罰人通過罰款不入大賬、處罰文書不歸檔、處罰情況不報(bào)告上級、處罰信息不擴(kuò)散等手段，使基層央行罰款處罰的效果消弭于無形，無法實(shí)現(xiàn)行政處罰的目的。2.誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)及其員工對金融監(jiān)管的抵觸情緒。一方面，金融機(jī)構(gòu)將罰款以“內(nèi)部績效考核”的名義分解到相關(guān)部門和人員的做法，會直接影響到個(gè)別員工的切身利益，極易誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)員工對基層央行行政管理活動的反感與抵觸情緒，將原本是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理矛盾轉(zhuǎn)化為金融機(jī)構(gòu)員工與基層央行之間的外部矛盾。另一方面，如果不將處罰與教育相結(jié)合，只一味強(qiáng)調(diào)“罰款”，也容易引起金融機(jī)構(gòu)對立情緒，進(jìn)而帶來處罰決定作出后違規(guī)金融機(jī)構(gòu)不交罰款的僵局。3.干擾基層央行正常的金融監(jiān)督管理工作。違規(guī)金融機(jī)構(gòu)將罰款分解到相關(guān)部門和人員的做法，對一線的普通員工造成了一定的工作壓力。為了避免受到責(zé)罰，有的員工在執(zhí)法檢查過程中，會想盡辦法讓自己所負(fù)責(zé)領(lǐng)域內(nèi)存在的問題不被檢查人員發(fā)現(xiàn)，不配合檢查活動，弄虛作假隱瞞問題，造成執(zhí)法活動難以正常開展；有的員工則在檢查發(fā)現(xiàn)問題后，以罰款會由自己承擔(dān)為由，對檢查人員開展“情感攻勢”，或者通過各種關(guān)系和途徑向檢查組說情，要求減少或不進(jìn)行處罰，這在一定程度上干擾了基層央行正常的金融監(jiān)督管理工作。

二、制約行政處罰效能的原因分析

（一）警告處罰措施存在天生不足警告雖是法定的行政處罰措施，但與不是法定處罰措施的約見談話、通報(bào)批評相比較，其在申誡效果上存在天然劣勢。從形式上看，警告處罰是書面的，而約見談話是面對面的；從送達(dá)路徑看，警告處罰一般是執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員送達(dá)，被處罰單位業(yè)務(wù)部門工作人員受領(lǐng)，很容易被截留，而約見談話是執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對被處罰單位負(fù)責(zé)人；從擴(kuò)散面看，警告出發(fā)點(diǎn)僅限于被處罰單位知曉，自己不說誰都不知道，而通報(bào)批評則可能全行業(yè)、全系統(tǒng)都知道，事關(guān)面子和榮譽(yù)問題；從效果看，約見談話和通報(bào)批評所涉問題一般更容易引起重視，布置和推進(jìn)相應(yīng)的整改措施更加快捷。實(shí)踐中，基層央行在金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)行考核制度下，違規(guī)機(jī)構(gòu)一旦受到監(jiān)管部門的行政處罰，無論是對被處罰的機(jī)構(gòu)還是對該機(jī)構(gòu)的高管人員而言，在其內(nèi)部考核中都將受到較大影響。具體而言，對直接責(zé)任人員意味著追責(zé)和承擔(dān)罰款，對該機(jī)構(gòu)的普通員工將意味著收入減少，而對高管人員來說甚至可能影響其職位和升遷。在這樣的內(nèi)部考核壓力下，金融機(jī)構(gòu)在受到處罰之后必然產(chǎn)生消化行政處罰的沖動，其內(nèi)部決策層會想盡辦法隱瞞和掩飾，因此出現(xiàn)罰款由個(gè)人分?jǐn)偛蝗氪髱?，處罰文書不入檔案，不讓上級單位知曉等現(xiàn)象。

（二）市場規(guī)則促使金融機(jī)構(gòu)化解處罰效果金融機(jī)構(gòu)若因違規(guī)受到監(jiān)管部門的行政處罰，其經(jīng)營活動將受到諸多影響：一是可能無法享受某些優(yōu)惠政策，喪失一些特殊業(yè)務(wù)資格。比如對村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村信用社而言，一旦因?yàn)榍防U準(zhǔn)備金被實(shí)施行政處罰，將直接喪失獲得支農(nóng)再貸款的資質(zhì)。二是可能影響其后續(xù)發(fā)展。比如對部分農(nóng)村信用社而言，如果受到監(jiān)管部門的行政處罰，意味著內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)控制度不健全，對于其向農(nóng)村商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變的改革進(jìn)程將直接產(chǎn)生影響。三是可能影響其經(jīng)營形象。對于已經(jīng)上市的金融機(jī)構(gòu)來說，因受到證券法等法律法規(guī)的約束，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)將受處罰的信息對外披露，這無疑對金融機(jī)構(gòu)會造成較大影響。

（三）行政處罰法律制度還不完善一方面，從目前行政處罰罰款繳納制度看，金融機(jī)構(gòu)接受罰款處罰后，只要罰款進(jìn)了專門的罰沒賬戶，整個(gè)處罰程序就算完成。因此處罰實(shí)施機(jī)關(guān)不會也無權(quán)深入掌握違規(guī)機(jī)構(gòu)所繳罰款的來源以及是否計(jì)入大帳等背景情況。另一方面，從行政處罰信息披露法律制度看，目前各監(jiān)管部門之間的監(jiān)管信息披露和共享方面基本處于空白狀況，實(shí)踐中監(jiān)管部門一般也不會主動將相關(guān)行政處罰信息向金融機(jī)構(gòu)的上級單位反饋或向社會公開披露，這就為金融機(jī)構(gòu)隱瞞和掩飾相關(guān)情況提供了可能和便利。

三、進(jìn)一步提高行政處罰效能的政策建議

（一）豐富警告作為申誡罰類行政處罰措施的內(nèi)涵

除書面警告外，明確增加口頭警告的形式，在相應(yīng)金融規(guī)章中增加“約見談話”制度規(guī)定，以“約見”作為口頭警告的途徑，以“談話”作為口頭警告的形式和載體。明確增加通報(bào)批評作為行政處罰措施，提升申誡罰的實(shí)際運(yùn)用效果。

（二）在行政處罰法等相關(guān)法律制度中完善罰款繳納程序等規(guī)定

明確對單位的罰款應(yīng)當(dāng)由被處罰單位繳納，必須入被處罰單位大賬，嚴(yán)禁以現(xiàn)金形式或通過其他賬戶轉(zhuǎn)入，嚴(yán)禁被處罰單位將罰款直接分?jǐn)偟絾挝粏T工個(gè)人。

（三）增設(shè)對行政處罰文書管理和信息披露的制度規(guī)定

被處罰單位應(yīng)當(dāng)將行政處罰文書納入檔案管理，向上級報(bào)告，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)公開行政處罰情形的，被處罰單位還應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公開行政處罰相關(guān)信息。必要時(shí)，實(shí)施行政處罰的行政機(jī)關(guān)應(yīng)向被處罰單位上級或其他監(jiān)管部門抄送處罰情況或者依法向社會公開披露相關(guān)信息。

（四）在行政執(zhí)法中堅(jiān)持處罰和教育相結(jié)合的原則

第3篇

功能測試主要通過單元測試和集成測試來完成系統(tǒng)的功能測試。單元測試的目的是測試源碼中最小單元的代碼是否正確處理它該處理的任務(wù)。單元測試重點(diǎn)測試了代碼中分支比較多的地方，以驗(yàn)證程序是否能根據(jù)條件執(zhí)行相應(yīng)的分支；并重點(diǎn)測試了代碼對于異常情況的處理，以驗(yàn)證代碼是否能對于發(fā)生的異常情況進(jìn)行相應(yīng)的處理；再就是對源碼中與數(shù)據(jù)庫相關(guān)的代碼和涉及用戶輸入輸出的代碼進(jìn)行了重點(diǎn)測試。集成測試是在單元測試的基礎(chǔ)上，將已經(jīng)通過單元測試的軟件單元組合起來，組成可以執(zhí)行的功能單元，然后進(jìn)行測試。通過測試的子功能單元再通過組合，組成更大一級的功能模塊進(jìn)行測試。集成測試重點(diǎn)測試軟件單元的組合能否正常工作，模塊之間的組合能否集成起來工作，還要測試構(gòu)成系統(tǒng)的所有模塊組合能否正常工作。集成測試主要有三種測試方案：自底向上進(jìn)行測試，自頂向下進(jìn)行測試，以及自底向上和自頂向下結(jié)合的方式進(jìn)行測試。自底向上的集成測試方式是最常使用的方法，這種方式從程序模塊結(jié)構(gòu)中最底層的單元模塊開始組裝和測試。自頂向下的集成測試方式正好與自底向上的方式相反，需要編寫樁模塊以支撐上層的測試。最理想的方案是能將這兩種集成方式結(jié)合起來，這樣在早期的時(shí)候，既能發(fā)現(xiàn)重大的問題，又能及早展開人力。但是這種方式實(shí)施起來有難度，需要軟件開發(fā)者一開始要做好合理的策劃和設(shè)計(jì)。由于系統(tǒng)在需求和設(shè)計(jì)階段做的工作比較扎實(shí)，本系統(tǒng)主要采用了自底向上的集成測試方式：先把最底層的軟件單元組合，組成高一級的功能單元進(jìn)行測試；測試通過的功能單元再進(jìn)行組合，組成更高一級的模塊單元，并對模塊單元進(jìn)行測試；最后，模塊單元再集成到系統(tǒng)中進(jìn)行測試。測試重點(diǎn)集中在各單元與各單元之間的接口和信息交互。

2.用戶界面測試

通過用戶界面測試來驗(yàn)證用戶與系統(tǒng)的交互情況。界面測試的目標(biāo)是確保系統(tǒng)向用戶提供適當(dāng)?shù)脑L問和瀏覽被測對象功能的操作。測試方法，為每個(gè)窗口創(chuàng)建或修改測試，以核實(shí)各個(gè)應(yīng)用程序窗口和對象都可正確進(jìn)行瀏覽，并處于正常狀態(tài)。完成標(biāo)準(zhǔn)，證實(shí)各個(gè)窗口與基準(zhǔn)版本保持一致，或符合接受標(biāo)準(zhǔn)；需考慮的特殊事項(xiàng)，并不是所有定制或第三方對象的特征都可訪問。

3.性能測試

性能測試采用了主觀評測和軟件評測相結(jié)合的方法，先部署上系統(tǒng)，在環(huán)保局內(nèi)部試運(yùn)行，通過工作人員的使用來了解系統(tǒng)的反應(yīng)速度是否滿足客戶的需求。系統(tǒng)的性能需求主要是對系統(tǒng)web訪問的response時(shí)間和系統(tǒng)負(fù)載能力的要求。在性能測試過程中，我們利用Loadrunner模擬用戶向系統(tǒng)發(fā)送請求，并監(jiān)控系統(tǒng)的CPU,Memory等參數(shù)。

4.安全性測試

本系統(tǒng)采用先登錄，后操作的方式。因此，必須測試有效和無效的用戶名和密碼，并注意到是否大小寫敏感。本系統(tǒng)是有超時(shí)的限制，也就是說，用戶登錄后在一定時(shí)間內(nèi)（20分鐘）沒有點(diǎn)擊任何頁面，需要重新登錄才能正常使用。所以，也必須對其進(jìn)行測試。

5.測試結(jié)果

功能測試結(jié)果：滿足環(huán)保局功能需求，與需求不相符或者后增加的功能，將在后續(xù)版本中加入，本版將不做修改。

第4篇

(一)煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)行使中的問題1．行政處罰顯失公正由于我國煙草方面的法律法規(guī)對煙草行政處罰中的違法行為性質(zhì)認(rèn)定規(guī)定模糊，沒有具體的可操作性，導(dǎo)致各省市煙草專賣管理機(jī)關(guān)在具體的煙草行政處罰案件中，各自為政，具有較大的自由裁量權(quán)，大多數(shù)行政執(zhí)法人員都是根據(jù)本省市的慣例進(jìn)行判斷。即使是同一省市制定的裁量標(biāo)準(zhǔn)，也存在處罰幅度的不協(xié)同。例如，以《重慶市各級煙草專賣行政主管部門涉煙行政案件裁量權(quán)基準(zhǔn)》為例，A縣楊某初次涉嫌無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品的違法行為，涉案金額是5000元人民幣，按照重慶此規(guī)定，A縣煙草管理部門對楊某按照該規(guī)定C1的情節(jié)處以涉案金額40%的罰款，也就是2000元，而該市B縣在同樣性質(zhì)、同樣涉案金額的情況下，處以涉案金額50%的罰款，也就是2500元，兩者相差500元。在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，很多無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的當(dāng)事人總共的涉案金額也不足500元。這種裁量明顯不公平。即使是同一縣域內(nèi)的兩個(gè)完全相同的案件，其處罰額度也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)時(shí)候都是取決于案件處理員當(dāng)時(shí)的主觀意志［3］。2．行政處罰程序存在自由裁量權(quán)濫用我國《煙草專賣法》和《煙草專賣法實(shí)施條例》等法律法規(guī)頒布以來，對規(guī)范煙草專賣管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰行為、程序以及完善依法行政等各個(gè)方面產(chǎn)生了積極影響。工業(yè)和信息化部制定的《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》也詳細(xì)具體規(guī)定了煙草專賣行政處罰的程序，為行政相對人的知情權(quán)、申辯權(quán)、陳述權(quán)等切身權(quán)利提供了有力的法律保障。但是，在具體的實(shí)踐過程中，《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》也存在缺陷和不足，法律條文缺乏可操作性，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大。例如，該規(guī)定第五章規(guī)定了聽證條件，但是沒有規(guī)定舉行聽證的期限等，這些都非常容易導(dǎo)致煙草專賣管理機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)。又如，該規(guī)定對注銷許可證的程序缺乏清晰的規(guī)定，實(shí)踐中各省市制訂的規(guī)范也缺乏具體操作性。此外，一般程序和告知程序等方面自由裁量權(quán)也明顯過大。

(二)煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)存在問題的原因1．煙草專賣法律法規(guī)及規(guī)章比較完善但法律條文不具體我國煙草專賣法律法規(guī)中關(guān)于行政處罰的條款規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象，各省市制定的裁量基準(zhǔn)彈性大，具體實(shí)踐中主觀性太強(qiáng)，進(jìn)一步加劇煙草專賣管理機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的不公平性。2．煙草專賣行政處罰中程序制約不充分長期以來，我國一直是重實(shí)體、輕程序的國家，行政程序立法非常滯后。目前，我國缺乏系統(tǒng)完整的行政程序法，煙草專賣行政處罰更是嚴(yán)重匱乏行政處罰程序法，程序缺失或錯(cuò)位，不僅不利于指導(dǎo)行政處罰，而且容易導(dǎo)致行政處罰的不公正，引起人們的不滿。我國法律法規(guī)在授予煙草專賣管理機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，沒有對處罰的程序進(jìn)行明確具體的約束和限制，無法從程序方面來遏制行政處罰自由裁量權(quán)濫用的行為，也就會加劇煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)的濫用［5］。3．煙草專賣行政執(zhí)法人員素質(zhì)偏低基層一線的煙草專賣管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員，普遍缺乏基本的業(yè)務(wù)素質(zhì)和員工精神，工作懈怠，執(zhí)法為民的意識缺失，一些執(zhí)法人員沒有接受過正規(guī)的大學(xué)專業(yè)知識教育，同時(shí)缺乏深入的、全面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，導(dǎo)致煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。

二、規(guī)范煙草專賣行政處罰中自由裁量權(quán)行使的對策

(一)完善煙草專賣法律法規(guī)及規(guī)章我國現(xiàn)有的煙草專賣法律法規(guī)彈性條款太多，授予煙草專賣管理機(jī)關(guān)過寬的自由裁量權(quán)，行政處罰的幅度和行政處罰的范圍都非常寬泛，實(shí)踐中缺乏可操作性，也是我國煙草專賣法律法規(guī)存在的重要問題。我國應(yīng)該根據(jù)煙草專賣行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，進(jìn)一步規(guī)范煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)，對煙草專賣自由裁量權(quán)的廣度和幅度進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和控制，完善現(xiàn)有煙草專賣法律法規(guī)和規(guī)章制度。第一，對必須授予行政處罰自由裁量權(quán)的情形賦予適當(dāng)?shù)暮侠淼淖杂刹昧繖?quán)，對于已經(jīng)賦予但是不符合社會發(fā)展需要的自由裁量權(quán)進(jìn)行修改，各級煙草主管部門要對本單位的裁量權(quán)的合法行使進(jìn)行及時(shí)地、嚴(yán)格地自我審查和控制。第二，提高自由裁量權(quán)的可操作性和處罰幅度的協(xié)同性。對煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)概括、抽象的原則規(guī)定，進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷模鞒雒鞔_的規(guī)定。比如，可以根據(jù)違法行為的后果、情節(jié)以及主觀惡性等因素，在裁量檔次基礎(chǔ)上，對煙草專賣行政處罰的處罰進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，降低濫用自由裁量權(quán)的概率。因此，即使是在制訂了裁量基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各省市內(nèi)一線執(zhí)法單位之間的處罰幅度要盡量達(dá)到協(xié)同，還要按照案件性質(zhì)的危害性進(jìn)行進(jìn)一步的統(tǒng)一。比如，對上述楊某，可以對其初次無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的違法行為按照最低的40%進(jìn)行處罰;對于初次具有煙草專賣零售許可證而異地進(jìn)貨的當(dāng)事人，出于對其性質(zhì)和與煙草管理部門的客戶關(guān)系考慮，可統(tǒng)一按照低位處罰;對于生產(chǎn)、銷售假冒偽劣煙草專賣品的行為和跨境跨區(qū)域的煙販子，則可以統(tǒng)一按照高位處罰。這樣協(xié)同統(tǒng)一的裁量既可以促進(jìn)社會和諧，又可以嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重?cái)_亂市場的不法分子，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了市內(nèi)各區(qū)縣、各區(qū)縣管轄范圍內(nèi)處罰幅度上的協(xié)同，有利于推動社會和諧建設(shè)和促進(jìn)社會公平正義。

(二)實(shí)行嚴(yán)格的煙草專賣行政處罰程序1．進(jìn)一步落實(shí)情報(bào)公開制度情報(bào)公開制度是指行政行為的依據(jù)、內(nèi)容、程序等環(huán)節(jié)除了法律規(guī)定不能公開的以外，都應(yīng)該向社會公眾公開，情報(bào)公開制度在煙草專賣行政處罰中有著非常重要的作用。我國《行政處罰法》和煙草專賣法等相關(guān)法律法規(guī)都明確規(guī)定，行政處罰的依據(jù)必須向社會公布，沒有經(jīng)過公布的規(guī)定，不能作為行政處罰的根據(jù)。情報(bào)公開制度能夠讓行政相對人知道自身的合法權(quán)利和煙草專賣管理機(jī)關(guān)具備哪些權(quán)力，從而嚴(yán)格按照行政程序?qū)煵輰Ｙu行政處罰自由裁量權(quán)的濫用進(jìn)行遏制。2．嚴(yán)格履行告知說明理由制度告知說明理由制度是指行政主體在作出影響相對人權(quán)益的決定時(shí)，應(yīng)該告知相對人行政決定的內(nèi)容，并說明法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)。我國煙草專賣管理機(jī)關(guān)對行政相對人作出行政處罰決定前，應(yīng)該告知相對人行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)等，并告知相對人享有的權(quán)利。該項(xiàng)制度能夠確保行政處罰自由裁量權(quán)的合理行使，從而控制自由裁量權(quán)的濫用。

(三)加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)基層一線煙草專賣機(jī)關(guān)應(yīng)該科學(xué)選拔執(zhí)法人員，不能把其他部門“不要”的員工都往專賣部門安置;加強(qiáng)對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員法律素養(yǎng)，樹立執(zhí)法為民的意識，正確使用職權(quán)［7］。同時(shí)，要建立煙草專賣執(zhí)法人員考核制度，完善激勵(lì)淘汰機(jī)制，根據(jù)考核結(jié)果來決定執(zhí)法人員的獎(jiǎng)懲和升降等，對行政違法的執(zhí)法人員進(jìn)行處罰，從而加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法人員的能力，有效遏制行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。

三、結(jié)束語

第5篇

一、稅務(wù)行政處罰管理現(xiàn)狀

根據(jù)《行政處罰法》第八條規(guī)定行政處罰有七種：(一)警告、（二）罰款、（三）沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、（六）行政拘留和（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)必須嚴(yán)格按照《行政處罰法》規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵤┮?guī)定的處罰種類?？紤]到其他法律法規(guī)具體調(diào)整的需要，因此《行政處罰法》在規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政處罰的種類時(shí)在第八條特別作了一條附加規(guī)定，即“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。這實(shí)際上是在行政處罰的種類上開了一個(gè)口子，按此規(guī)定在《行政處罰法》頒布前其他生效的法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類還可以繼續(xù)適用，而且以后出臺的法律、法規(guī)還可以補(bǔ)充行政處罰的種類。

根據(jù)國家稅務(wù)總局《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第七條第六款的規(guī)定，稅務(wù)行政處罰包括：罰款、沒收非法所得、停止出口退稅權(quán)。其中停止出口退稅權(quán)的處罰設(shè)定在法律上有明確規(guī)定的是在二00一年四月二十八日修訂后的《稅收征收管理法》第六十六條才予以明確為一種行政處罰，這才符合《行政處罰法》規(guī)定行政處罰種類設(shè)定權(quán)限的規(guī)定。

正確劃分稅務(wù)行政處罰的種類有利于規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為，因?yàn)槎悇?wù)行政處罰是對管理相對人違反了稅收管理秩序后，稅務(wù)機(jī)關(guān)給相對人一定制裁措施的具體行政行為，是一種可訴訟行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)必須按照法定程序和權(quán)限作出，否則稅務(wù)機(jī)關(guān)的行為是違法行為，因此應(yīng)當(dāng)正確界定稅務(wù)行政處罰行為和“稅務(wù)機(jī)關(guān)不予依法辦理或答復(fù)的行為”（《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第七條第七款規(guī)定）。

然而，在新修訂的《稅收征收管理法》出臺前，對稅務(wù)行政處罰的種類規(guī)定還不規(guī)范和完善，根據(jù)《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》及稅收征管工作規(guī)程等規(guī)章規(guī)定，確定的稅務(wù)行政處罰種類少，與基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理實(shí)際不相適應(yīng)，一些稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)稅收征管規(guī)程規(guī)定，在管理中已經(jīng)采取的有效管理措施在法律上沒有充足的依據(jù)，特別是涉及到損害到納稅人利益的措施，如果不在法律上予以明確，不利于日常稅收管理。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)稅收征管的發(fā)展情況，將原有規(guī)章、規(guī)程規(guī)定的有效管理措施上升為稅收法律法規(guī)的規(guī)定。

二、稅務(wù)行政處罰的種類

根據(jù)修訂后的《稅收征收管理法》規(guī)定，稅務(wù)行政處罰的種類應(yīng)當(dāng)有警告（責(zé)令限期改正）、罰款、停止出口退稅權(quán)、沒收違法所得、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、提請吊銷營業(yè)執(zhí)照、通知出境管理機(jī)關(guān)阻止出境。

其中責(zé)令限期改正從實(shí)質(zhì)來看，它基本近似于《行政處罰法》規(guī)定的警告，無論是就其作用還是性質(zhì)而言，幾乎與警告相同，只是名稱不同而已。罰款、沒收非法所得和停止出口退稅權(quán)是《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》中已明確的稅務(wù)行政處罰種類。

通知出境管理機(jī)關(guān)阻止出境是在原《稅收征收管理法》中已明確規(guī)定的處罰措施，《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》將其作為單獨(dú)的復(fù)議情形，未作為稅務(wù)行政處罰。而全國稅務(wù)人員執(zhí)法資格統(tǒng)一考試用書《稅收執(zhí)法基礎(chǔ)知識》第57頁認(rèn)為“其他法律法規(guī)還規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)可以依法對外國人、無國籍人可以采取驅(qū)逐出境、限制進(jìn)境或出境、限期出境的行政處罰”?！抖愂照魇展芾矸ā返谒氖臈l規(guī)定“欠繳稅款的納稅人或者其它的法定代表人需要出境的，應(yīng)當(dāng)在出境前向稅務(wù)機(jī)關(guān)結(jié)清應(yīng)納稅款、滯納金或者提供擔(dān)保。未結(jié)清稅款、滯納金，又不提供擔(dān)保的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通知出境管理機(jī)關(guān)阻其出境?！睆脑摲N措施的性質(zhì)和手段看，應(yīng)該屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)依法提請，而由有權(quán)機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的一種稅務(wù)行政處罰，根據(jù)《行政處罰法》第九條規(guī)定法律可以設(shè)定各種行政處罰，因此應(yīng)當(dāng)將阻止處境作為一種稅務(wù)行政處罰。

新《稅收征收管理法》修訂后在第六十條第二款規(guī)定了“經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)提請，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷其營業(yè)執(zhí)照”的處罰措施，這與阻止出境措施的執(zhí)行主體相似，都是由稅務(wù)機(jī)關(guān)依法提請，由有權(quán)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行的一種處罰措施。吊銷營業(yè)執(zhí)照是《行政處罰法》明確規(guī)定的一種處罰措施，阻止出境按照其性質(zhì)也屬于其他法律規(guī)定的一種行政處罰措施，只是執(zhí)行機(jī)關(guān)的特殊性。根據(jù)稅收法律規(guī)定，執(zhí)行該兩項(xiàng)法律規(guī)定的處罰措施的原因是相對人違反稅收征管秩序，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法定的程序處理后，才能提請相關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行，在提請之前稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》規(guī)定的程序調(diào)查取證、審理告知無效后，再由稅務(wù)機(jī)關(guān)提請相關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行，只是最終執(zhí)行的結(jié)果由相關(guān)部門執(zhí)行。這與申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行稅務(wù)罰款的措施相似。因此該兩項(xiàng)措施應(yīng)當(dāng)是稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，屬于一種特殊的執(zhí)行主體的稅務(wù)行政處罰。這與我國現(xiàn)行的執(zhí)法體制有關(guān)，是由于我國稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法范圍和權(quán)限的有限性決定的。管理相對人對該處罰措施可以依法申請上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)復(fù)議，也可以提請行政訴訟。在行政訴訟過程中稅務(wù)機(jī)關(guān)為被告或與具體執(zhí)行機(jī)關(guān)為共同被告，而訴訟中的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)全部由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。因此對這兩項(xiàng)稅務(wù)行政處罰措施的程序、法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范和明確。

收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票是稅務(wù)機(jī)關(guān)早已使用的一種管理措施，基層主管稅務(wù)機(jī)關(guān)針對納稅人違章情況采取了停票或繳銷發(fā)票等不同方式的管理制度，特別是增值稅專用發(fā)票管理已形成了一套行之有效的管理體系，國家稅務(wù)總局也制定了許多具體的發(fā)票控管辦法。然而長期以來從稅收立法到稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)際操作中沒有將停止供應(yīng)發(fā)票作為一種處罰措施，《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》只將這一措施作為一種稅務(wù)機(jī)關(guān)不作為的行政行為。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)務(wù)管理不斷的規(guī)范和稅收征管措施的日益強(qiáng)化，發(fā)票作為經(jīng)濟(jì)往來的重要憑據(jù)，已成為經(jīng)濟(jì)交往中明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任的主要的原始憑證，納稅人交易活動的重要憑證。對發(fā)票的控管成為稅務(wù)機(jī)關(guān)控稅管理的有效手段。作為發(fā)票管理的主管機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人停止或繳銷發(fā)票后，勢必影響到納稅人的正常經(jīng)營活動。納稅人正常取得和使用發(fā)票以保證其經(jīng)營秩序的運(yùn)行無疑是納稅人的一種權(quán)益，在稅務(wù)征管活動中稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重納稅人的權(quán)益，然而在新修訂《稅收征收管理法》實(shí)施前，稅務(wù)機(jī)關(guān)對發(fā)票的停售和繳銷隨意性較大，影響到納稅人的生產(chǎn)、經(jīng)營活動，如果納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)的發(fā)票控管措施提出訴訟。稅務(wù)機(jī)關(guān)在訴訟中法律依據(jù)不足。

新《稅收征收管理法》修訂后在第七十二條規(guī)定“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務(wù)人有本法規(guī)定的稅收違法行為，拒不接受稅務(wù)機(jī)關(guān)處理的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以收繳其發(fā)票或者停止向其發(fā)售發(fā)票”，從立法的角度給稅務(wù)機(jī)關(guān)的收繳發(fā)票予以認(rèn)可。稅務(wù)機(jī)關(guān)收繳和停止發(fā)售發(fā)票，是對納稅人使用發(fā)票權(quán)利的制裁，符合行政處罰的性質(zhì)和特點(diǎn)。因此稅務(wù)機(jī)關(guān)在采取收繳和停止發(fā)票處罰措施時(shí)應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)行政處罰法的規(guī)定進(jìn)行管理。

三、規(guī)范稅務(wù)行政處罰措施

根據(jù)《行政處罰法》第二十條規(guī)定行政處罰由縣以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄，《稅收征管法》第七十四條規(guī)定“本法規(guī)定的行政處罰，罰款額在二千元以下的可以由稅務(wù)所決定。”因此七種稅務(wù)行政處罰措施中停止出口退稅權(quán)、沒收違法所得、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、提請吊銷營業(yè)執(zhí)照、通知出境管理機(jī)關(guān)阻止出境應(yīng)當(dāng)由縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)作出。

第6篇

1.1證據(jù)確鑿，違法事實(shí)清楚本案衛(wèi)生執(zhí)法人員

通過細(xì)致的現(xiàn)場檢查、問詢和調(diào)查，取得了充分的證據(jù):《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》復(fù)印件(診療科目為中醫(yī));《醫(yī)師資格證書》、《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》復(fù)印件(執(zhí)業(yè)范圍為中醫(yī));現(xiàn)場檢查筆錄、詢問筆錄、門診處方、門(急)診病員登記表;藥品等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雎某中醫(yī)診所內(nèi)無中草藥，只有部分中成藥，治療多采用輸液、打針、服用中成藥及西藥等方法;該診所從2013年12月10日到2014年1月25日治療的88名患者中，中醫(yī)治療率僅為40%，違反了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)(試行)》的相關(guān)規(guī)定。綜合以上情況，認(rèn)定雎某中醫(yī)診所超出核準(zhǔn)登記的診療科目從事診療活動的違法事實(shí)成立。

1.2法律適用恰當(dāng)，處罰裁量合理雎某中醫(yī)診所

超出登記范圍開展診療活動的行為違反了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第二十七條:醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須按照核準(zhǔn)登記的診療科目開展診療活動。因無收費(fèi)票據(jù)、財(cái)務(wù)記錄，無法計(jì)算其違法所得，考慮其超診療科目范圍從事診療活動的行為未給患者造成重大傷害，情節(jié)較輕微，經(jīng)合議，依據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十七條和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第八十條第(一)款的規(guī)定予以警告、罰款人民幣2500元處罰。雎某某中醫(yī)診所于2014年3月3日向工商銀行儀征支行營業(yè)部繳納了2500元的罰款，履行了處罰決定。

2建議與思考

第7篇

（一）審批階段審批階段包括法宣科召集相關(guān)人員審批、經(jīng)辦人下達(dá)文書、是否聽證等幾個(gè)環(huán)節(jié)。法宣科審議：法宣科負(fù)責(zé)召集由立案科室負(fù)責(zé)人、主管局長組成的行政處罰審議小組會確定擬處罰的意見和額度。經(jīng)辦人下達(dá)文書，此環(huán)節(jié)可自動生成送達(dá)回證文書，文書內(nèi)容包括處罰告知書、聽證告知書等。告知：立案科室根據(jù)審議意見書面向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)和依法享有陳述、申辯、聽證的權(quán)利。聽證：凡適用聽證程序的案件當(dāng)事人要求聽證的，由法宣科負(fù)責(zé)組織聽證，立案科室應(yīng)預(yù)先做好聽證的舉證材料準(zhǔn)備，系統(tǒng)可生成聽證通知書。

（二）決定階段決定階段包括填寫立案呈報(bào)表、各級領(lǐng)導(dǎo)審核、制作行政處罰決定書、下達(dá)文書、是否強(qiáng)制執(zhí)行幾個(gè)環(huán)節(jié)。立案呈報(bào)：經(jīng)辦人根據(jù)上述審批階段形成的意見填寫立案呈報(bào)表。各級領(lǐng)導(dǎo)審核：立案呈報(bào)表需要經(jīng)過科室負(fù)責(zé)人、法宣科負(fù)責(zé)人、局長進(jìn)行審批。制作行政處罰決定書：立案科室工作人員負(fù)責(zé)制作行政處罰決定書。下達(dá)文書：執(zhí)法文書由立案科室負(fù)責(zé)依照規(guī)定格式起草制作，7個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)當(dāng)事人，并取得當(dāng)事人簽收的送達(dá)回執(zhí)，當(dāng)事人拒收可采取留置送達(dá)，也可以用郵寄掛號信方式送達(dá)。應(yīng)在系統(tǒng)中填寫送達(dá)回證。強(qiáng)制執(zhí)行：立案科室負(fù)責(zé)行政處罰決定書的執(zhí)行當(dāng)事人逾期未申請行政復(fù)議，未提起行政訴訟，又未履行行政處罰決定的，將相關(guān)材料提交法宣科，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。應(yīng)在系統(tǒng)中填寫《行政強(qiáng)制執(zhí)行申請書》。

（三）結(jié)案階段結(jié)案階段包括填寫結(jié)案報(bào)告、案卷歸檔兩個(gè)環(huán)節(jié)。結(jié)案：在行政處罰決定執(zhí)行后10個(gè)工作日內(nèi)，由法宣科負(fù)責(zé)，立案科室參與編寫結(jié)案報(bào)告。歸檔：案件辦理完畢后，由法宣科負(fù)責(zé)整理辦案過程的所有文件和證據(jù)，制作案卷，經(jīng)法宣科主管局長核準(zhǔn)后歸檔。

二、系統(tǒng)功能性需求

某市環(huán)保局行政處罰管理系統(tǒng)將實(shí)現(xiàn)某市環(huán)保局行政處罰過程中所涉及到的填寫各類表單，各級領(lǐng)導(dǎo)審批，以及最后的歸檔和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、查詢的功能。某市環(huán)保局行政處罰管理系統(tǒng)將包括案件管理、統(tǒng)計(jì)查詢和系統(tǒng)管理三部分。

案件管理：管理環(huán)保局日常行政處罰的整個(gè)流程，通過可視化的方法把復(fù)雜的流程簡單化，使用戶能夠按照業(yè)務(wù)流程的執(zhí)行步驟來完成日常的工作，并得到相關(guān)數(shù)據(jù)和表單。業(yè)務(wù)流程按照階段分為：立案階段、審批階段、決定階段和結(jié)案階段。

第8篇

第一，行政處罰影響犯罪成立與否。這種影響力表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是肯定性的規(guī)定，由刑法規(guī)范直接規(guī)定受過行政處罰的再次實(shí)施同性質(zhì)行為時(shí)構(gòu)成犯罪。二是否定性的規(guī)定，即接受行政處罰可以免除刑事責(zé)任的承擔(dān)?？隙ㄐ缘囊?guī)定如《刑法》第153條所規(guī)定的走私普通貨物、物品罪的“一年內(nèi)曾因走私被給予二次行政處罰后又走私的”，一年內(nèi)受過兩次行政處罰又走私是走私普通貨物、物品罪的行為表現(xiàn)之一，受過行政處罰成為走私行為構(gòu)成走私普通貨物、物品罪的前提條件。行政處罰也可以成為犯罪的定罪情節(jié)，如最高人民法院、最高人民檢察院于2013年9月9日聯(lián)合的法釋(2013)21號《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第2條:利用信息網(wǎng)絡(luò)誹謗他人，且二年內(nèi)曾因誹謗受過行政處罰，又誹謗他人的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第246條第1款規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”。②二年內(nèi)曾因誹謗受過行政處罰又誹謗他人達(dá)到了誹謗罪的定罪標(biāo)準(zhǔn)的“情節(jié)嚴(yán)重”，從而構(gòu)成犯罪。又如最高人民法院、最高人民檢察院的《關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，盜竊公私財(cái)物，一年內(nèi)曾因盜竊受過行政處罰的、“數(shù)額較大”的，按照盜竊罪規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的50%確定。這一規(guī)定將行為因受過行政處罰而成立犯罪所要求的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)減半，行政處罰間接對犯罪成立產(chǎn)生影響。在我國對于行政處罰的單純不履行行為，一般是由行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)制其履行，不法行為主體拒絕履行行政處罰的，并不直接構(gòu)成犯罪，除非其行為方式因采取暴力、威脅方法阻礙行政機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)，才構(gòu)成妨害公務(wù)罪，從而進(jìn)入刑事評價(jià)的領(lǐng)域。在這一點(diǎn)上，不同于我國臺灣地區(qū)的立法模式，臺灣地區(qū)的立法模式一般是附屬刑法模式，在行政法中先規(guī)定行政不法行為，并應(yīng)當(dāng)予以行政處罰，如對行政處罰不從的，則直接規(guī)定為犯罪行為。如臺灣的《水污染防治法》第36條第1項(xiàng)規(guī)定:事業(yè)不遵行主管機(jī)關(guān)依本法所為停工或停業(yè)之命令者，處負(fù)責(zé)人一年以下有期徒刑、拘役或科或并科新臺幣100萬元以下罰金。在我國法律體系中，法律規(guī)范沒有規(guī)定因?yàn)樾袨槿瞬宦男行姓幜P而將該行為直接交由刑法來評價(jià)，但是不法行為主體受過行政處罰對于其再次行為是否受到刑法的評價(jià)以及評價(jià)的起點(diǎn)卻有影響。否定性的規(guī)定如《刑法》第201條第4款規(guī)定:“有第一款行為，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法下達(dá)追繳通知后，補(bǔ)繳應(yīng)納稅款，繳納滯納金，已受行政處罰的，不予追究刑事責(zé)任”。所謂“不予追究刑事責(zé)任”，是指不應(yīng)以犯罪論處，即逃稅行為經(jīng)過行政處罰從而阻卻刑事處罰。這種規(guī)定給予逃稅行為者改過自新的機(jī)會，對行為人履行了行政義務(wù)的不追究刑事責(zé)任，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事立法精神，體現(xiàn)了刑法的補(bǔ)充性作用。刑罰適用的補(bǔ)充性不僅應(yīng)體現(xiàn)在逃稅數(shù)額、比例的“量”上，而且應(yīng)體現(xiàn)在違法行為本身的“質(zhì)”上。①逃稅行為本質(zhì)上是一種行政違法行為，在該類行為中，將經(jīng)過行政處罰的行為排除在刑罰之外，不動用刑法但已經(jīng)起到了保護(hù)國家稅收的作用，這符合刑法謙抑性、補(bǔ)充性的要求。基于刑法的謙抑性，對于違法行為的制裁，如果有許多措施可用時(shí)，宜先用輕罰，只有輕罰不能有效阻止行為目的時(shí)，才有必要?jiǎng)佑弥亓P。刑罰作為國家對于不法行為的最后而且最重的手段性，為避免過于嚴(yán)苛，對于單純的違反義務(wù)的行為，如果行政處罰手段足以達(dá)到管理的目的時(shí)，沒必要?jiǎng)佑眯塘P。第二，行政處罰證明行為人具有犯罪構(gòu)成主觀方面的“故意”。罪過是行為構(gòu)成犯罪的必不可少的要件，刑法規(guī)定了故意和過失兩種罪過形式。故意的內(nèi)容包括行為人的認(rèn)識因素和意志因素兩方面，故意的認(rèn)識因素是指行為人已經(jīng)認(rèn)識到自己的行為會發(fā)生危害社會的結(jié)果，意志因素是希望或者放任這種結(jié)果的發(fā)生。對于以違反行政法規(guī)范而構(gòu)成的故意犯罪來說，構(gòu)成犯罪必須行為人具備明知。而明知是主觀方面的要素，必須以客觀證據(jù)予以證明。而且行政犯是一種法定犯，與自然犯不同，倫理可責(zé)性低，違法與否的界限模糊，實(shí)踐中也確實(shí)存在行為人不知自己的行為是違法的自我辯解，那么這時(shí)受過行政處罰可以作為其主觀明知的一種證明。如走私罪是故意犯罪，對于如何認(rèn)定故意，最高人民法院、最高人民檢察院、海關(guān)總署關(guān)于印發(fā)《辦理走私刑事案件適用法律若干問題的意見》的通知中第5條規(guī)定的曾因同一種走私行為受過刑事處罰或者行政處罰的，可以認(rèn)定為行為人“明知”。第三，行為未被行政處罰的，其未被處罰的數(shù)額累計(jì)計(jì)算從而影響其后行為的刑事評價(jià)。刑法中有多個(gè)條文規(guī)定“對多次實(shí)施前款行為，未經(jīng)處理的，按照累計(jì)數(shù)額計(jì)算”。如刑法第201條逃稅罪“對多次實(shí)施前兩款行為，未經(jīng)處理的，按照累計(jì)數(shù)額計(jì)算”、第153條“對多次走私未經(jīng)處理的，按照累計(jì)走私貨物、物品的偷逃應(yīng)繳稅額處罰”、第347條“對多次走私、販賣、運(yùn)輸、制造，未經(jīng)處理的，數(shù)量累計(jì)計(jì)算”。司法解釋中也有類似規(guī)定，如最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理侵犯知識產(chǎn)權(quán)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋(一)》第12條第2款規(guī)定:“多次實(shí)施侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為，未經(jīng)行政處理或者刑事處罰的，非法經(jīng)營數(shù)額、違法所得數(shù)額或者銷售金額累計(jì)計(jì)算?！币陨闲谭ê退痉ń忉尩囊?guī)定都體現(xiàn)了不法行為未經(jīng)行政處罰的數(shù)額作為影響下次行為的定罪數(shù)額或者量刑數(shù)額。如果計(jì)入累計(jì)的數(shù)額達(dá)不到定罪數(shù)額，當(dāng)然不構(gòu)成犯罪;如果累計(jì)數(shù)額足夠定罪，將成為影響適用法定刑幅度的數(shù)額。第四，行為受過行政處罰影響量刑。曾經(jīng)受過行政處罰又實(shí)施不法行為的，說明行政制裁對行為人的無效性，反映了行為人的主觀惡性，受過行政處罰作為再次行為構(gòu)成犯罪時(shí)量刑的酌定從重處罰的情節(jié)自不待言。受過行政處罰作為法定從重處罰的情節(jié)，刑法規(guī)范中也有規(guī)定，如最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于辦理醉酒駕駛機(jī)動車刑事案件適用法律若干問題的意見》:醉酒駕駛機(jī)動車，曾因酒后駕駛機(jī)動車受過行政處罰或者刑事追究的，依照刑法第133條之一第1款的規(guī)定，②從重處罰。行政處罰也可以作為情節(jié)輕重的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而決定行為適用法定刑的幅度。刑法中在對法定刑幅度進(jìn)行規(guī)定時(shí)，考量的要素包括數(shù)額、情節(jié)等，刑法根據(jù)“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)特別嚴(yán)重”配置了不同的法定刑幅度，受過行政處罰作為情節(jié)的一個(gè)評價(jià)因素從而影響法定刑檔次的適用。司法解釋中對“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)特別嚴(yán)重”的規(guī)定中很多包含受過行政處罰的內(nèi)容，如《關(guān)于審理擾亂電信市場管理秩序案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于審理騙取出口退稅刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》等。受過行政處罰除直接影響量刑外，還影響量刑制度的適用。刑法規(guī)定了緩刑制度及緩刑適用的條件，在對緩刑適用的具體操作上受過行政處罰是決定是否適用緩刑的考察因素。2009年最高人民法院通過的《人民法院量刑指導(dǎo)意見(試行)》在緩刑適用條件里規(guī)定，受過行政處罰三次以上的不得適用緩刑;在具體犯罪如生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，非法吸收公眾存款罪，虛開增值稅專用發(fā)票罪的量刑時(shí)，受過行政處罰的不得適用緩刑。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理侵犯知識產(chǎn)權(quán)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋(二)》規(guī)定因侵犯知識產(chǎn)權(quán)被行政處罰后，再次侵犯知識產(chǎn)權(quán)構(gòu)成犯罪的一般不適用緩刑。

二、作為定罪量刑要素的行政處罰的范圍分析

行政處罰作為定罪量刑的事實(shí)使用時(shí)，行政處罰所處理的行為應(yīng)當(dāng)與構(gòu)成犯罪的行為是同一性質(zhì)，并且在法定時(shí)效期內(nèi)。首先，構(gòu)成犯罪的行為應(yīng)當(dāng)與之前所受行政處罰的行為屬于同一性質(zhì)，只有同一性質(zhì)的行為才反映行為人的主觀惡性及行政處罰無效時(shí)動用刑罰的必要性。當(dāng)然同一性質(zhì)的行為未必同一罪名，刑法中對于同一性質(zhì)的行為因?yàn)榉缸飳ο蟮牟煌?guī)定了若干罪名，這里不要求前后的行為罪名同一，只要行為屬于同性質(zhì)即可。這在相關(guān)司法解釋中可見一斑，如2014年9月10日起實(shí)施的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定“被給予二次行政處罰”的走私行為，包括走私普通貨物、物品以及其他貨物、物品;“又走私”行為僅指走私普通貨物、物品。其次，只有時(shí)效期內(nèi)的行政處罰才能作為刑法的評價(jià)事實(shí)。涉及到行政處罰的刑法規(guī)范及相關(guān)司法解釋中，有些明確規(guī)定了必須是一定期限內(nèi)的行政處罰才對定罪量刑造成影響，而有些則沒有予以規(guī)定。規(guī)定了只有一定期限內(nèi)的行政處罰才能作為定罪量刑的事實(shí)進(jìn)入刑事視野予以刑事評價(jià)的，一定的期限有的規(guī)定是一年有的規(guī)定是二年，超過此期間的不進(jìn)行刑事評價(jià)。如刑法規(guī)定的“一年內(nèi)曾因走私被給予二次行政處罰后又走私的”，根據(jù)相關(guān)司法解釋，“一年內(nèi)曾因走私被給予二次行政處罰后又走私”中的“一年內(nèi)”，以因走私第一次受到行政處罰的生效之日與“又走私”行為實(shí)施之日的時(shí)間間隔計(jì)算確定，即是指在這一年內(nèi)的行政處罰對于定罪量刑有影響，超過一年的不能成為刑法的評價(jià)事實(shí)。但也有些只規(guī)定了受過行政處罰而沒有規(guī)定所受行政處罰的時(shí)間界限的，如1999年10月9日《關(guān)于辦理組織和利用組織犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》指出:曾因活動受過刑事或者行政處罰，又組織和利用組織蒙騙他人，致人死亡的，屬于情節(jié)特別嚴(yán)重。最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)》第57條規(guī)定了未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)應(yīng)予立案追訴的根據(jù)之一，就是非法行醫(yī)被衛(wèi)生行政部門行政處罰兩次以后，再次非法行醫(yī)的。這些規(guī)定里都沒有指出行政處罰對于刑事處罰的影響時(shí)間，是否意味著只要曾經(jīng)受過行政處罰，不論經(jīng)過多長時(shí)間，均可以影響定罪量刑?申言之，行政處罰作為刑事處罰適用的前提事實(shí)，是否沒有追究時(shí)效的限制?從條文規(guī)定本身看應(yīng)當(dāng)理解為對行政處罰可以追溯的時(shí)間上沒有限制，但基于刑法規(guī)定了追訴期限，作為構(gòu)成犯罪的事實(shí)行為經(jīng)過一定期限不再追訴，那么同樣地作為犯罪事實(shí)的行政處罰應(yīng)當(dāng)也有追究期限的限制才符合同一性。刑法中除了明文規(guī)定以行政處罰作為定罪量刑因素外，還存在一些隱含性的以行政處罰作為定罪量刑的要素的規(guī)定。如刑法規(guī)定盜竊罪的行為之一是多次盜竊，根據(jù)司法解釋，二年內(nèi)盜竊三次以上的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“多次盜竊”。那么構(gòu)成多次盜竊的行為是否包括受過行政處罰的行為?還是僅指沒受過行政處罰的行為?如某被告人在兩年期間共盜竊三次，數(shù)額分別為:第一次600元、第二次400元、第三次500元，三次行為中的前兩次行為都受到了行政處罰，在認(rèn)定“多次盜竊”的次數(shù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何處理?如果不將已經(jīng)受過的行政處罰的次數(shù)計(jì)算在內(nèi)，那么其第三次行為仍舊是行政不法行為，不構(gòu)成犯罪。如果多次盜竊包括已經(jīng)受到的行政處罰，那么其盜竊500元的行為即構(gòu)成犯罪。從立法目的看，應(yīng)當(dāng)將已經(jīng)受過的行政處罰計(jì)算在內(nèi)。如果將行政處罰排除在“多次盜竊”之外，對盜竊慣犯而言，接受行政處罰反而可能成為規(guī)避刑事責(zé)任的方法，這顯然不合常理，違背制裁的目的。這種處理不違反禁止重復(fù)評價(jià)原則，禁止重復(fù)評價(jià)原則是指對同一犯罪不得重復(fù)定罪并予以刑罰處罰，而行政處罰與刑事處罰是兩種不同性質(zhì)的處罰，已受的行政處罰次數(shù)在刑事評價(jià)時(shí)作為行為人的人身危險(xiǎn)性及社會危害性的評價(jià)依據(jù)而存在。在刑法規(guī)范中多處規(guī)定的實(shí)施某種行為未經(jīng)行政處理的，按照累計(jì)數(shù)額計(jì)算?！皵?shù)額累計(jì)計(jì)算”關(guān)系到罪與非罪，關(guān)系到刑罰的輕重。首先，累計(jì)的對象應(yīng)當(dāng)限于同一主體的同一性質(zhì)的行為所涉及的數(shù)額。如趙某先后為A、B兩公司的工作人員，兩公司都涉嫌單位走私，趙某是其中直接負(fù)責(zé)的人員，那么對其行為的追究只能是分別累計(jì)在A、B兩公司的未經(jīng)處罰的數(shù)額，而不能將兩個(gè)犯罪中的數(shù)額累計(jì)。①其次，累計(jì)的行為應(yīng)當(dāng)是每次行為都構(gòu)成犯罪或者是有基本行為已經(jīng)達(dá)到犯罪的程度，對于其之前或之后實(shí)施的未經(jīng)處罰的行為所涉及數(shù)額予以累計(jì)。從每次行為是否為犯罪行為的角度來看，多次實(shí)施某一行為存在以下三種形式的組合:第一，多次行為中每次行為均達(dá)到構(gòu)成犯罪所需的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，均為犯罪行為。第二，每次行為都未達(dá)到構(gòu)成犯罪所需的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，均為違法行為而非犯罪行為。第三，多次行為中部分達(dá)到構(gòu)成犯罪所需的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，為犯罪行為;部分未達(dá)到構(gòu)成犯罪所需的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，為違法行為。就第一種組合形式而言，因?yàn)槠渌婕暗氖峭N數(shù)罪和連續(xù)犯，數(shù)額累計(jì)計(jì)算沒有疑問，也不屬于本文所討論的范圍，在此不贅述。第二、三種情形則涉及到如何對待違法行為的問題，對這些違法行為是否均應(yīng)累計(jì)，如何累計(jì)。針對第二種組合方式，每次行為都未達(dá)到構(gòu)成犯罪所需的數(shù)額的，對這種違法行為如果沒有相關(guān)法律予以規(guī)定，而理解為未經(jīng)行政處罰的一并累計(jì)為犯罪，是一種將行政違法行為升格為犯罪行為，跨越了行政權(quán)與司法權(quán)的界限，與分權(quán)原則不符，是司法權(quán)對于行政權(quán)的越權(quán)行為。如果允許如此解釋，那么所有的未經(jīng)處罰的行為均可因?yàn)槲醇皶r(shí)受到行政處罰而構(gòu)成犯罪，這個(gè)結(jié)論是荒謬的。當(dāng)然，在此應(yīng)將多次違法行為與“一罪”的行為加以區(qū)別，有些行為每次單獨(dú)看都因?yàn)閿?shù)額不夠犯罪的界限而只成立違法行為，但這些行為有可能是刑法所指的“一罪”的行為表現(xiàn)，如“螞蟻搬家式”走私行為，利用郵寄方式逃稅，每次所寄的物品所偷逃的應(yīng)繳稅額達(dá)不到法律所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但這種行為是一種營業(yè)犯，即“通常以營利為目的，意圖以反復(fù)實(shí)施一定的行為為業(yè)的犯罪”，②對營業(yè)犯，應(yīng)當(dāng)累計(jì)計(jì)算數(shù)額。目前法律和司法解釋中的累計(jì)計(jì)算的類型應(yīng)當(dāng)說就是指的這種營業(yè)犯。第三種組合方式，其中一次或者幾次行為構(gòu)成犯罪，其他行為達(dá)不到犯罪程度的，應(yīng)當(dāng)累計(jì)。第三種組合方式中具體又存在如下三種可能的情形:犯罪成立在先，行政違法在后;最后一次為犯罪行為，之前為行政違法;犯罪行為在中間，前后均存在行政違法行為。對此，最高人民法院于1997年的《關(guān)于審理盜竊案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第5條第12項(xiàng)規(guī)定:“多次盜竊構(gòu)成犯罪，依法應(yīng)當(dāng)追訴的，或者最后一次盜竊構(gòu)成犯罪，前次盜竊行為在一年以內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)累計(jì)其盜竊數(shù)額”。盡管這一司法解釋已經(jīng)廢止，新的司法解釋中沒有再對盜竊數(shù)額累計(jì)計(jì)算加以規(guī)定，但是關(guān)于盜竊數(shù)額如何累計(jì)的問題仍舊存在。從一般法理層面分析，對于行為人基于同一或者概括的犯意，連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)相同的危害行為，盡管刑法學(xué)上對其罪數(shù)形態(tài)存在連續(xù)犯、集合犯等不同歸類上的爭議，但對于其法律后果是不存異議的，共同主張認(rèn)定為一個(gè)犯罪行為，僅作一罪處罰。③因此，對連續(xù)實(shí)施的行為，累計(jì)各次數(shù)額就成為“作一罪處罰”的必然選擇，而無論各次行為中構(gòu)成犯罪的行為居于違法行為前后。綜上，刑法中所指的累計(jì)計(jì)算應(yīng)當(dāng)是每次行為都構(gòu)成犯罪或者是有基本行為已經(jīng)達(dá)到犯罪的程度，對于其之前或之后實(shí)施的未經(jīng)處罰的行為所涉及數(shù)額予以累計(jì)。如果其多次實(shí)施的行為均未達(dá)到定罪的罪量標(biāo)準(zhǔn)的，不應(yīng)予以累計(jì)，以避免將本應(yīng)構(gòu)成行政違法的行為累計(jì)成為犯罪。再次，對于累計(jì)的時(shí)限，即應(yīng)當(dāng)累計(jì)計(jì)算多長時(shí)間內(nèi)的未經(jīng)處罰的數(shù)額，現(xiàn)行刑法沒有作出明確規(guī)定，司法解釋有的沒有規(guī)定累計(jì)的時(shí)限，有些則規(guī)定了累計(jì)的時(shí)限。如最高人民法院2002年7月16日《關(guān)于審理搶奪刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條“搶奪公私財(cái)物，未經(jīng)行政處罰處理，依法應(yīng)當(dāng)追訴的，搶奪數(shù)額累計(jì)計(jì)算”，籠統(tǒng)規(guī)定了未經(jīng)行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)追訴的累計(jì)計(jì)算數(shù)額。這里應(yīng)當(dāng)追訴是指應(yīng)當(dāng)受刑事追訴還是指未承擔(dān)法律責(zé)任的一概追究，不得而知。對累計(jì)計(jì)算的時(shí)間跨度，有學(xué)者認(rèn)為，“多次行為中，對于構(gòu)成犯罪的單次行為，應(yīng)當(dāng)以刑法規(guī)定的追訴時(shí)效為準(zhǔn)，對于尚不構(gòu)成犯罪的單次違法行為，則應(yīng)當(dāng)以處罰的追訴時(shí)效為準(zhǔn)”筆者同意這種區(qū)分時(shí)效的觀點(diǎn)，按照此觀點(diǎn)，則根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，除法律另有規(guī)定的如逃稅的追究期限為五年、違反治安管理行為期限為六個(gè)月等以外，多數(shù)違法行為追究法律責(zé)任給予行政處罰的有效期限應(yīng)為兩年，超過兩年發(fā)現(xiàn)的，不得對違法行為進(jìn)行處罰。連續(xù)犯或者繼續(xù)犯的責(zé)任追究時(shí)效從行為終了之日起計(jì)算，也只應(yīng)當(dāng)累計(jì)可以追究法律責(zé)任的有效期限內(nèi)的數(shù)額，超出有效追究期限的不應(yīng)當(dāng)累計(jì)。

三、行政處罰對刑事案件審理的影響

第9篇

一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機(jī)關(guān)開始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財(cái)源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實(shí)踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦?。行政處罰法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來限制各級政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進(jìn)入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問題。增加勞役罰內(nèi)容，通過恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級的國家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭議。一種意見認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見認(rèn)為，根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見。一種意見認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問題，即會出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問題。第一，誰有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級行政機(jī)關(guān)，但又沒有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問題。概括起來主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對于某些現(xiàn)場處罰，如交通警察對違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對無照經(jīng)營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證。現(xiàn)場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。

5.處罰決定的執(zhí)行不力?，F(xiàn)存問題是：（1）特定處罰，如警告、責(zé)令、吊銷證照執(zhí)行難缺乏有效措施；（2）有關(guān)部門協(xié)助義務(wù)不明確，協(xié)助不力；（3）申請法院執(zhí)行的決定種類、數(shù)量過多，如責(zé)令罰、吊銷證照罰、小額罰款等，法院難以執(zhí)行；（4）個(gè)別執(zhí)法部門力量薄弱，缺乏必要人身物質(zhì)保障；（5）行政干預(yù)執(zhí)行的情況增多。

對以上執(zhí)行問題，建議立法采用新的執(zhí)行方式和體制。如對特定處罰的執(zhí)行，應(yīng)確立處罰累進(jìn)和轉(zhuǎn)換制以及保全措施；明確各機(jī)關(guān)協(xié)助義務(wù)、重新劃分法院與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行范圍；小額罰款及責(zé)令、吊銷證照罰應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行。充實(shí)個(gè)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)；提供必要的物質(zhì)保障，避免出現(xiàn)靠濫收費(fèi)、亂罰款執(zhí)行處罰或其他管理任務(wù)的混亂現(xiàn)象。