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（一）經濟基礎決定上層建筑
根據哲學，建立在一定經濟基礎上的社會意識形態及政治法律制度和設施的總和稱之為上層建筑。而在階級社會中，政治法律制度及設施簡稱為政治上層建筑。戶籍管理制度從其社會屬性上來說，歸根結底是我國目前政治上層建筑的一部分。從功能上來說，戶籍管理制度最本質的功能只是承載人口統計及登記功能，而我國城鄉二元性的戶籍管理制度，是我國生產力發展水平不高這一大背景下、帶有不同時期政策導向等時代印記的歷史沿革下的現實產物。
（二）矛盾是推動事物發展的動力
進入21世紀，戶籍管理制度改革的呼聲日漸高漲。改革需要的出現，根本原因在于生產力發展到現階段，我國經濟發展水平總體上躍升到一個新臺階，但在區域經濟發展不平衡、社會收入差距持續拉大等現狀下，現行戶籍管理制度與生產力發展之間的矛盾表現為生產力進一步發展所要求的勞動力自由流動與現行戶籍管理制度催生下的一系列農民工的安置、子女入學、社會保障社會福利不平等問題之間的矛盾。
二、理論分析模型
根據上述觀點，我國不同時期的戶籍管理制度對應其承擔的管理功能。建國至今的戶籍管理制度一直是國家進行社會管理的重要行政手段，對應國家特定階段的經濟基礎及相應的政府政策導向，而不僅僅是人口登記管理的工具及手段。在此理論分析基礎上，建立如下模型，對建國64年（1949~2013年）來不同階段進行劃分，分析不同階段、不同社會經濟形態下戶籍管理制度的變革情況。
（一）建立理論分析模型
本文主要分析生產力發展水平及社會主要矛盾對戶籍管理制度演變的內在動力作用。同時，由于戶籍管理制度的變革很難作為變量進行明確定義，因此以戶籍管理制度在不同歷史階段的管理功能作為因變量對戶籍管理制度的變革加以分析，選取產業結構、經濟發展水平、社會主要矛盾作為自變量建立理論分析模型。自1956年年底社會主義制度正式建立以來，我國社會的主要矛盾始終是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，因此自變量社會主要矛盾這一項以特定歷史時期下與戶籍管理制度相關的社會主要矛盾的具體表現形式作為衡量加以分析。理論分析模型如下Ft=f（ISt，EDt，SCt）①其中，Ft為戶籍管理制度在特定歷史階段的管理功能；ISt為特定歷史階段的產業結構特點；EDt為特定歷史階段的經濟發展狀況；SCt為特定歷史階段下與戶籍管理制度對應的社會主要矛盾的表現形式；t為時間變量。
（二）以時間序列劃分不同階段進行分析
根據理論分析模型①，以時間序列將建國以來的戶籍制度變革分為五個時期。1.t={1949，1952}這是新生政權鞏固期。在產業結構(ISt)方面，此時期我國以第一產業為主，工商業所占的比重是極低的。在經濟發展狀況(EDt)方面，經過八年抗戰及三年內戰，國家經濟百廢待舉。同時，國家在這一時期建立了對我國戶籍管理制度有深遠影響的糧食統購統銷制度。在社會主要矛盾(SCt)方面，此時社會主要矛盾仍是人民大眾和帝國主義、封建主義、殘余勢力的矛盾。這一時期是新舊社會的過渡期，因而社會新秩序重建中表現出的社會形態特征相對寬松。相對應的，政府也選擇了較為寬松的戶籍管理制度。從具體政策來看，1949年《中國人民共同綱領》這部臨時憲法規定“自由遷徙”為公民自由權，1951年《城市戶口管理暫行條例》的目的之一是“保障人民居住、遷徙的自由”。與此同時，政府開始對城市人口進行登記和管理，作為之后戶籍二元體制的準備工作并逐步限制企業招收農村工人。所以，在這一時期，戶籍管理制度的作用(Ft)主要是為社會主義經濟改造、建設及社會管理體制的重建及穩定做準備。2.t={1953，1965}這個時期是我國社會和經濟的快速發展時期，主要的特點是在農業占比巨大的我國優先發展重工業。在產業結構(ISt)方面，1953年我黨提出過渡時期總路線和總任務，開始農業、手工業及資本主義工商業進行社會主義改造，基本完成我國的重工業建設及布局，大大提高了工業在國民經濟中的占比。在經濟發展狀況(EDt)方面，該時期我國優先發展重工業，國家采取計劃手段管制商品價格，造成了農產品與工業產品價格之間的剪刀差，將農業利潤向工業進行轉移。同時，糧食統購統銷制度使得城市居民得以低價購買糧食，進而保持較低的城鎮勞動力成本。在社會主要矛盾(SCt)方面，這個時期國家一系列工業發展戰略造成資本及人口從農村向城市的流動，具體表現為越來越多的農民希望進入工人隊伍，吃“供銷糧”。在這些社會矛盾的背景下，為了維持社會穩定，此時期戶籍制度主要的管理功能(Ft)是“嚴加限制城鄉之間、集鎮與城市之間人口遷移”。具體政策表現是1958年的《中華人民共和國戶口管理條例》正式形成了我國城鄉二元性的戶籍管理制度，《市政糧食定量供應暫行辦法》對二元戶籍管理制度做了經濟注腳，此外還有諸如《嚴格制止農村人口向城市流動》、《關于減少城鎮人口和壓縮城鎮糧銷量的九條辦法》、《關于處理戶口轉移問題的通知》及《關于戶口遷移政策的規定(草案)》等法律法規，通過各項規定對城鄉間人口流動進行嚴格限制。
“”時期，也是建國以來經濟社會發展全面停滯的十年。在產業結構(ISt)方面，一方面城市的二、三產業幾乎處于全面停擺狀態；另一方面，中蘇兩國關系緊張，相當部分蘇聯援建項目陷入停滯狀態。在經濟發展狀況(EDt)方面，國民經濟處于全面癱瘓狀態。在社會主要矛盾(SCt)方面，城市中的工礦企業無法創造更多的就業崗位，造成每年新增就業人口的大量失業。為緩解這一矛盾，國家開展“知識青年上山下鄉運動”，希望利用低效率的農業來解決城市中日益增多的失業人口。所以，戶籍管理制度在這個特定的歷史階段，其主要管理功能(Ft)表現為：推動更多城市人口，尤其是新增就業人口遷往農村；對農村人口向城市遷移進行嚴格限制，完全否定公民自由居住和遷移的權利。具體政策表現為1975年《憲法(修正案)》，利用憲法從法律層面完全否定公民“居住和遷徙的自由”。4.t={1977，1991}這一時期改革開放使我國經濟社會都發生了巨大的變化。在產業結構(ISt)方面，我國實行的農村土地承包經營權改革，極大地釋放了農業生產力。同時，我國東部沿海地區的工業逐步開始成長起來。在經濟發展狀況(EDt）方面，國民經濟全面復蘇，農業生產力的解放極大地帶動了國民經濟的增長。在社會主要矛盾(SCt)方面，改革開放極大地緩和了生產力與生產關系之間的矛盾，破除了生產關系中阻礙生產力發展的很多障礙。表現在社會生活中，除“下鄉知青”大規模地返城之外，其他普通農村居民相比之前不再想要盲目進城。與此同時，國家“農轉非”政策出臺，逐步有計劃進行“農轉居”的人口管理。所以，這一時期戶籍管理制度的主要功能(Ft)是實行彈性化的人口管控，從而配合經濟體制改革，具體政策如1977年出臺的《關于處理戶口遷移的規定》。5.t={1992，今}這是改革開放的深入和快速發展期。在產業結構(ISt)方面，我國的優勢產業逐步呈現出向東部沿海及向大城市聚集的趨勢，其中勞動密集型的加工業成為了拉動我國經濟快速增長的“三駕馬車”之一。在經濟發展狀況(EDt)方面，經濟總量相對改革開放前有質和量的飛躍、但區域經濟發展不平衡、社會收入差距持續拉大。在社會主要矛盾(SCt)方面，東部與中西部地區的區域發展不平越來越明顯，吸引了中西部大量的農村剩余勞動力到東部就業。同時，東部沿海地區勞動力密集型的出口加工業也對勞動力有巨大需求。在此情況下，戶籍的人口管控功能逐步失效，但戶籍所附帶的在諸如公共服務、社會保障方面的城鄉差距則表現得更為突出。所以，這個時期戶籍制度的管理功能(Ft)更多是以不同的福利待遇對人群進行了劃分，如一線城市以戶籍為基礎的“限車令、限房令”等。
三、政策建議
（一）實現均衡區域資源配置
目前，我國的區域經濟發展不平衡，東中西部各省的經濟發展狀況存在巨大的差距，不同城市之間的福利待遇和社會保障水平有著巨大的差異。只要東中西地區及不同城市之間存在著資源配置、公共福利等的巨大差異，人口就仍然會不斷從中小城市、中西部地區向東部大城市流動。在這種背景下，中小城市需要為東部沿海尤其是一線大城市分流人口，從而消解大城市的戶籍改革壓力。要達到這一目的，關鍵在于要在區域及不同城市之間均衡資源配置，縮小戶口背后如教育、醫療、就業、社會保障、住房等方面的福利差距。戶籍管理制度的改革需要中央政府的強勢介入。中央政府應該對中小城市的發展給予足夠的政策支持；推動城鄉之間勞動力市場的一體化進程，盡快統籌全國的社會保障體系，加快實現全國范圍內資源的公平分配和配置；戶籍改革需要在全國不同層級城市同時推動。
（二）依據權利與義務對等原則
一、總體目標
以黨的十七大精神為指導，堅持科學發展觀和以人為本的理念，不斷深化戶籍管理制度改革，調整戶口遷移政策，取消戶口遷移中計劃指標的限制，促進人口合理有序流動，加快城鄉經濟協調發展。通過戶籍管理制度改革，建立城鄉統一的、以具有合法固定住所為戶口遷移基本條件的戶口管理政策，更好地發揮戶籍管理工作在促進經濟社會發展、保護公民合法權益和維護社會穩定方面的作用。
二、主要內容
（一）建立城鄉統一的戶口登記管理制度。在全市取消城鄉分割的農業戶口、非農業戶口性質及其他性質的戶口類別，按照經常居住地登記戶口的原則，實行城鄉統一的戶口登記管理制度，統稱“中華人民共和國居民戶口”。
（二）堅持以經常居住地戶口為基本形式，有合法固定住所或穩定職業(生活來源)為基本落戶條件的原則。凡在經常居住地通過購買、贈予、繼承、自建等途徑獲得房屋產權的公民，均可根據本人意愿辦理本人及其直系親屬落戶手續。
（三）進一步放寬科技人才的戶口遷移條件。凡來我市工作的中級以上（包括中級）專門人才和具有中級以上（包括中級）職業資格的技能人才，準許本人及其直系親屬在實際居住地落戶。市內科技人才自愿到小城鎮或農村工作的，可以不遷戶口。
（四）積極吸納大學畢業生來我市工作。對自愿來我市就業的大專（全日制國民教育序列）以上（包括大專）畢業生，根據本人意愿，可將戶口遷移到我市，也可以遷回原籍。如暫不能落實工作單位的，可根據本人意愿，在全市范圍內先落戶后找工作。其人事關系由市、區縣人才交流中心代為管理，戶口暫落人才交流中心集體戶。待其工作單位落實后，可將戶口遷往工作單位或居住地派出所。
（五）放寬對直系親屬投靠入戶的限制。夫妻投靠不受婚齡、年齡限制，對已在配偶所在地投靠居住的公民，可根據本人意愿辦理落戶手續。
（六）新生嬰兒（包括超生、非婚生）隨父隨母自愿申報戶口，對非計劃內生育的嬰兒，憑《出生醫學證明》辦理戶口登記后，同時，在《年度人口和計劃生育基本情況統計表》中進行登記，并定期向同級計生部門通報情況。
（七）凡市內生源考取我省省級教育行政部門認可的普通高等學校、普通中等專業學校的學生，入學時自愿辦理戶口遷移手續。不愿辦理戶口遷移手續的學生在校內期間由學生所在地公安派出所辦理暫住登記。學生畢業后，派出所憑畢業生學歷證書、報到證和用人單位與畢業生簽訂的就業協議書等相關證件將戶口遷至經常居住地。
（八）妥善解決無戶口人員的落戶問題。對持有過期戶口遷移證件的公民，符合現行戶口遷移政策的，應準予落戶；不符合政策的，由遷出地戶口登記機關予以恢復戶口。遺失戶口遷移證件的，證件簽發地戶口登記機關應按照原證件的內容予以補發，并注明補況。公民長期外出，農村婦女出嫁戶口被注銷的，原戶口登記機關應予以恢復戶口。其它無戶口人員，按照在經常居住地登記常住戶口的原則，民警調查核實后，經派出所長審核，報區縣戶口管理機關審批同意后，準予落戶。
三、配套政策
城鄉統一的戶籍登記管理制度確立后，有關部門應對計劃生育、退役士兵安置、最低生活保障、撫恤優待及土地承包等方面的政策進行相應銜接，使之與國家現行的有關政策相適應。
(一)計劃生育政策。凡在村民委員會登記戶口，依法經營土地，以農業收入為主要生活來源的居民，適用農村居民的計劃生育政策；其他居民一律適用城鎮居民的計劃生育政策。城鎮居民到農村落戶的，不享受農村的計劃生育政策。
(二)退役士兵安置政策。凡入伍前戶口在村民委員會的居民，退出現役后，按農村退伍義務兵安置的有關規定辦理戶口手續；其他義務兵和士官退出現役后，按《兵役法》、《退伍義務兵安置條例》、《士兵退出現役安置暫行辦法》等有關規定辦理戶口手續。
(三)最低生活保障政策。凡在社區居委會登記戶口，本人或直系親屬未承包經營農村土地的居民，其最低生活保障，按《城市居民最低生活保障條例》的有關規定執行。
(四)撫恤優待政策。凡戶口登記在社區居委會且本人或直系親屬未承包經營農村土地的傷殘軍人、軍烈屬、老復員軍人，仍執行當地城鎮撫恤優待補助標準；其他優撫對象執行當地農村撫恤優待補助標準。
(五)土地承包政策。戶口遷入城鎮的農村居民，尊重本人意愿，保留其土地承包經營權或依法進行土地承包經營權轉讓。
(六)醫療保險政策。凡戶口在村民委員會登記的居民，享受新型農村合作醫療政策，城鎮居民到農村落戶居住的，不享受新型農村合作醫療政策。
四、工作要求
（一）加強組織領導。各級政府要高度重視戶籍管理制度改革工作，協調解決好工作中遇到的問題。各區縣政府要制定戶籍管理制度改革的具體實施意見，并報市公安局備案。各級公安機關要充分發揮職能作用，具體負責戶籍管理日常工作，確保新的戶籍管理制度順利推行。
(二)搞好工作銜接。戶籍管理制度改革，涉及到戶口登記、人口統計年報等一系列問題。各級公安機關要結合本地實際，充分預計戶口一元化管理可能遇到的問題和困難，有針對性地制定工作措施，按計劃分步驟組織實施，防止出現因戶口一元化管理造成戶口登記、人口統計年報與部、省統計方式不一致的問題。
[關鍵詞]二元戶籍制度 人才 管理
[中圖分類號]D631.42 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2013）04-0063-01
計劃經濟體制下我國一直沿用按“農業戶口”與“非農業戶口”進行劃分與管理的二元戶籍管理體制，改革開放30多年以來盡管戶籍改革呼聲此起彼伏，時至今日依舊沒有進行徹底改革。2010年國務院將戶籍制度改革列入當年九大重點改革任務，國務院常務會議審議并原則通過的《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》協調推進城鄉改革。深化土地管理、戶籍制度改革，建立城鄉統一的建設用地市場和人力資源市場。據公安部官方網站提供的信息，在2007年公安部承辦的452件代表、委員建議、提案中，涉及戶籍管理的97件，占總數的21.5%。對于許多代表、委員就推進戶籍管理制度改革提出的建議、提案，公安部治安管理局在廣泛征求意見的基礎上，起草了《公安部關于進一步改革戶籍管理制度的意見（征求意見稿）》，并根據國務院領導同志的指示，會同國家發改委、教育部、民政部等13個部門進行了戶籍管理工作綜合調研，形成了《公安部關于進一步改革戶籍管理制度的意見》（送審稿），正在進行進一步修改、完善。2007年送審，至今沒有下文，看來戶籍改革依舊阻力重重，何日破冰？還需耐心等待。
一、二元戶籍制度框架內的人才檔案管理存在的問題
人才服務中心是在改革開放過程中為適應人才合理流動創建的人力資源和社會保障服務機構，是深化人力資源和社會保障制度改革的產物，它在人力資源配置從統包統配模式向發揮人才市場基礎性作用模式的轉換中逐步成長壯大的，開辟和發展了各項為人才服務的業務。實際工作中二元戶籍制度框架內的人才檔案管理存在的問題是顯而易見的。
一是高校畢業生就業難的矛盾比較突出。2012年全國新增就業1266萬人，年末城鎮登記失業率控制在4.1%。2013年高校應屆畢業生699萬人。根據某知名社會調查機構的跟蹤調查，受宏觀經濟形勢影響，企業用人規模縮減，2013屆畢業生求職難度增加，2013屆高職高專畢業生簽約率為35%，低于上屆同期9個百分點；本科畢業生為38%，低于上屆同期8個百分點；碩士畢業生為29%，低于上屆同期7個百分點。調查表明，高職高專“有專業相關實習”的畢業生簽約率為43%、本科為47%；碩士“有工作經歷”的畢業生簽約率為35%。
二是檔案管理任務加重。人事是指人才中介服務機構，經政府人事部門授權，接受單位或個人的委托，依據國家政策法規，對各類人事事務提供社會化服務的一種新型的人事管理方式。檔案管理是工作的重要內容，隨著近年來高校畢業生人數逐年增加，檔案管理工作任務越來越重。
三是異地就業人員檔案管理弊端過多。由于受戶籍制度限制，一些在大中城市工作的大學生檔案無法實現就業地托管，只好把檔案移交戶籍所在地托管，造成人在外地工作，社會保險在工作地繳納，人在千里之外就業，檔案在戶籍所在地保管。辦理相關人才服務手續找人困難，簽字更困難，這種人事對異地就業人員帶來的不便是顯而易見的。
四是造成人事檔案與社會保險費繳納地不一致。如今人事檔案一般都考慮戶籍所在地，許多高校畢業生在異地就業，在異地繳納社會保險費，由于受戶籍制度制約檔案只能在戶籍所在地托管，這對于這部分人員到達法定退休年齡后退休待遇造成新的不公。
二、做好二元戶籍制度人才檔案管理的對策
一是加快戶籍制度改革。在市場經濟體制下，二元制戶籍制度已經嚴重阻礙了人才的合理流動，阻礙了經濟和社會的健康發展，進行徹底改革已是大勢所趨、民心所向、社會和經濟發展所必需的。最近媒體報道，明年將加快戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化。現在的問題是農業人口是否愿意市民化的問題，隨著土地價格的不斷飆升，如果繼續延續二元制戶籍制度，現在的農民究竟有幾個愿意放棄屬于自己承包經營的土地，去換取非農業戶口呢？
要了解小城鎮對周圍農村發展的作用，了解小城鎮的人口容量，就必須研究小城鎮的人口問題。也只有對小城鎮的人口問題有比較深入的了解，才可能對小城鎮的戶籍制度改革有清楚的認識。
一、小城鎮戶籍制度改革進程回顧
農村改革后大量的農民進城謀生。因此1984年國務院發出《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧到縣城以下的集鎮入戶居住，發給《自理口糧戶口簿》。這是對50年代以來戶口管理體制的一個重大突破。自理口糧對農民的吸引力不大，1990年全國自理口糧人口428萬人，1993年只上升到470萬人[1]，出現這種情況的原因可能是小城鎮的經濟缺乏活力。以1993年為例，在自理口糧就業人口中，從事工業的占26.7%、商業的占23.2%、服務業的占17.7%、建筑業的占10.7%、交通運輸業的占6.1%、其他的占15.6%，從這個結構可以看出為小城鎮自身經濟服務的就業人口占半數以上。讓農民自理口糧到城鎮，而小城鎮給農民的機會有限，因此吸引力也有限。
1992年公安部出臺的《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，決定實行當地有效城鎮戶口制度，范圍是小城鎮、經濟特區、經濟開發區等，對象是外商親屬、投資者、被征地的農民。在這一基礎上，1992年山東省政府出臺了“山東省地方城鎮戶口”政策，其他大部分地方采取的是“藍印戶口”這種更加機動的戶籍政策。藍印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章為藍色而得名。擁有藍印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經過若干年后才能夠轉變為正式戶口。最早采用藍印戶口的以中小城市居多，在一些地方的小城鎮也實行藍印戶口。藍印戶口的條件和價值與城鎮的地位是緊密聯系在一起的，城鎮地位越高，得到藍印戶口的條件也越高。
1997年在全國近400個小城鎮進行戶籍改革試點。從1998年開始，各地逐步開放小城鎮戶籍。在這方面，中西部地區開放的步伐邁得比較大。例如1998年貴州省在10個小城鎮進行試點，在貴州省公安廳的《小城鎮戶籍改革試點方案》中規定，在小城鎮中有合法穩定的非農職業或者穩定的生活來源，有合法的固定居所后居住滿兩年，就可以辦理小城鎮的常住戶口，并且不允許收取城鎮增容費。
2000年中央和國務院出臺了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，規定對縣級市市區及以下的城鎮，只要有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口。在這一政策的推動下，各地對小城鎮戶籍的開放速度也相應加速。2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對小城鎮的戶籍改革進一步放寬，至此絕大多數小城鎮的戶籍基本上對農民開放了。
在開放小城鎮戶籍這場改革中，對開放戶籍促進城鎮化寄予了太多的希望。其實從1997年開始小城鎮的戶籍試點改革到現在，小城鎮對農民的吸引力并沒有明顯的增強，沒有出現大量農民遷入小城鎮的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮戶籍以每個600元的價格攤派出售[2]。河南省小城鎮的戶籍開放后，對農民的吸引力不大，在一些改革試點小城鎮竟然沒有一個人申報[3]。為什么小城鎮的戶籍改革沒有引起大的反響，這從小城鎮人口狀況可以得到有益的啟示。
二、小城鎮人口狀況
關于小城鎮的人口統計比較混亂，不同的資料來源有出入。資料不一致的一個重要原因是統計口徑問題，按照中國的戶籍管理制度，一個鎮人口的身份至少有兩種類型，農業人口與非農業人口，在一些鎮中則可能還有“自理口糧人口”、“藍印戶口”、“地方城鎮戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本地人和外來人口，而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續與沒有辦理的兩類。按行政區劃來劃分鎮人口，時常會產生誤導。因為大多數小城鎮的管轄范圍都比較大，包含了大量的農村，容易夸大小城鎮的人口規模。目前小城鎮的范圍界定也有待完善，因為在一些地方，隨著小城鎮的發展、城鎮人口規模的擴大、農村工業的發展，鎮與周邊農村在地理上已經連成一片，如果用原來的行政區域來計算小城鎮的人口規模則容易縮小其實際的人口數量。鑒于上述情況，在本文中對小城鎮人口的描述分析存在一定的局限，只能是一種概況性的介紹。
表1與表2是來自不同資料的全國性小城鎮人口資料，表1是歷史性的回顧，表2是時間剖面的狀況。表2的資料并不完整，缺了接近2000個鎮的數據，占當年全部城鎮數量的10%。如果比較兩張表的數據，可以看出兩者之間在平均人口規模上有比較大的差異，而在平均非農業人口規模上的差異比較小，導致這種差異的原因是統計范圍的不同，前者是用鎮行政區劃統計，因此規模偏大，后者用建成區，因此規模偏小。由于農業人口大部分居住在鎮的建成區外，用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距比較大。又因為非農業人口主要集中在鎮的建成區內，所以用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距相對比較小。上述的兩個資料都有缺陷，但是相比之下用建成區統計的資料更加符合實際情況。
[2]《中國人口統計年鑒》（2000年），中國統計出版社，2000年.
[3]《中國人口年鑒》(1985)，中國社會科學出版社，1985年.
根據表2中的數據，從60年代初期開始到改革開放前的20年間，全國小城鎮在數量和人口規模上長期處于停滯狀態。改革開放以后，小城鎮的數量從1980年不足3000增長到1999年接近2萬個，平均每年增長率為10.5%；人口規模從5693萬增加到37637萬，平均每年增長率也為10.5%。雖然近年來小城鎮有較大的發展，但是分析一下卻可以看出小城鎮發展有兩個問題。第一個是作為小城鎮主體的非農業人口，從1980年到1999年的平均年增長率只有2.8%，扣除了人口的自然增長因素，小城鎮的非農業人口遷移增長率實際上是很低的。第二個是在1980年平均每個小城鎮有1.5萬的非農業人口，到1999年平均每個小城鎮的非農業人口不到4000人。小城鎮非農業人口規模的縮小主要有三個原因，一是部分人口規模大的小城鎮發展為小城市，二是新增加的小城鎮的人口規模小，三是因為戶籍制度的限制，大量在小城鎮從事非農業生產經營活動的“農業人口”沒有被承認是非農業人口。
表21999年各地帶小城鎮人口情況人／個
地帶平均人口平均非農業人口平均勞動力人數平均企業人員數
東部5842241531551516
中部511923782489857
西部331214601676505
全國5009216926121077
說明：①共17260個鎮資料，根據這些鎮的資料計算，下同。
②此表的人口指的是鎮區的人口。
資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。
前幾年大量的縣城轉變為城市，導致剩下的小城鎮人口規模普遍不大，全國大約70%的小城鎮的人口規模不到5000人，非農業人口規模不到2000人。小城鎮人口規模超過2萬，或非農業人口規模超過1萬的小城鎮，占全部城鎮的比重在3%左右。從空間的角度看，小城鎮的人口規模以東部地帶為最大，中部次之，西部最低。例如東部地帶小城鎮平均人口規模比西部高76.4%，東部地帶小城鎮平均非農業人口規模比西部高65.4%。根據17260個鎮的資料，在人口規模最小的2000個鎮中，約50%在西部地區。
由于大部分小城鎮人口規模小，只要增加幾千人就可以讓不少城鎮人口倍增，由此帶來生活環境惡化，就業機會減少等問題，因此短期內大多數小城鎮人口增長的空間不大。
三、小城鎮人口中實際非農業人口估算
在前面談到小城鎮發展過程中，大量從事非農業生產經營的“農業人口”得不到承認為合法的非農業身份，這部分人在目前的城鎮人口中占相當大的一部分。同時在部分小城鎮中存在大量的外來勞動力，在有資料的城鎮中，有1226個鎮的企業中的就業人數超過有當地戶籍的勞動力人數，表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多，數量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實際從事非農業工作者的身份得到確認，對城鎮戶籍管理有益，這些城鎮將是戶籍制度改革的最大受益者。
到底小城鎮中有多少人口應該屬于非農業人口，這是無法準確回答的問題，因為在小城鎮中，有些家庭內部的成員可以分別從事農業與非農業工作，也有相當一部分人是同時兼職農業與非農業。不過還是可以對目前小城鎮中實際非農業人口規模作一大略估計，下面是估計的公式：
期望城鎮非農業人口＝1.8×（企業人員數＋勞動力人數×0.1）
這一公式的基本思路是：第一，按目前中國城鎮的實際情況，每個非農業勞動力供養1.8人（包括勞動力本人在內）；第二，在一個鎮內部的勞動力中至少有10%的人是從事行政管理、文教衛生、商業和服務業，應該說10%這一比重可能偏低。用這一公式計算出的城鎮非農業人口規模，本文稱為期望城鎮非農業人口。表6是根據公式計算的結果，從中可知全國小城鎮中，實際屬于非農業的人口要比統計數多50%左右，其中東部地區大約多70%，中西部則在30%左右。要強調的是這些期望可在小城鎮增加的非農業人口中，70%以上在東部地區。
從期望可增加的小城鎮非農業人口數量上看，除了局部地區之外，小城鎮非農業人口的增長并非是無限的，它受到小城鎮就業條件的限制。除了少數以交通、旅游、集市貿易為主要產業的小城鎮之外，大部分小城鎮人口增長在很大程度上受到其企業發展的制約，只要沒有一定數量和規模的企業存在，讓小城鎮人口大發展是空中樓閣。根據表2中的數據，全國平均每個小城鎮只有大約1000人的企業員工。東部地區多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而從表7的數據中可知，全國接近40%的小城鎮中，企業員工數量不足250人，在西部地區這一比重是接近60%。從企業情況看，目前大部分小城鎮容納大量人口就業的前景并不樂觀。
注：①期望可增加非農業人口＝A類城鎮的期望非農業人口-A類城鎮的實際非農業人口
A類城鎮指的是：期望非農業人口＞實際非農業人口的小城鎮
B類城鎮指的是：期望非農業人口＜實際非農業人口的小城鎮
②期望可增加非農業人口比重＝期望可增加非農業人口／實際非農業人口
資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。
資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。
從期望城鎮非農業人口和小城鎮企業規模的分析中可以得知，通過戶籍制度改革可以讓一些實際上已經在小城鎮工作的人得到戶籍，但是靠這類人口來增加小城鎮人口的作法在東部地區可以比較有效，在中西部地區的效果不大
四、關于小城鎮人口與小城鎮戶籍制度改革的幾點討論
在對小城鎮人口狀況有一定了解的基礎上，可以從人口的角度對小城鎮戶籍制度改革作一點討論。
首先，小城鎮的人口規模普遍太小，對大多數服務行業來說，根本達不到許多服務業所能生存的“門檻人口”。在這些城鎮中，要依靠企業中就業人口的大量增加，拉動服務業人口的增加才可能發展。其實從“自理口糧”人口對小城鎮發展起的作用有限這一事實，也可以看到開放小城鎮戶籍對大部分小城鎮的發展幫助有限。
其次，在市場經濟體制下，人口的流動主要是受到勞動力市場的影響，從目前小城鎮的人口狀況看，大多數小城鎮的勞動力市場潛力有限。大部分企業規模小，容納勞動力的能力極有限。根據《中國農村鄉鎮統計概要2000》中數據計算，在小城鎮中平均每個企業的規模12人，其中東部地區平均16人，中部地區平均9人，西部地區平均7人，可以說相當部分企業是處于小作坊的水平。沒有就業機會，白給農民一個小城鎮戶籍對農民沒有實質意義。
第三，目前戶籍制度改革并不限于小城鎮，大多數小城市的戶籍已經相當開放，甚至于石家莊這樣大城市的戶籍也基本上開放，與小城鎮相比，城市的吸引力遠大得多，而且對石家莊這樣的城市來說，戶籍開放后也沒有出現大量人口涌入的局面。因此只要小城鎮的就業機會無法超過城市，那么小城鎮的戶籍吸引力就有限。
第四，小城鎮戶籍改革的實質是什么，目的是什么。根據目前小城鎮人口現狀，小城鎮戶籍改革的實質是承認大批在小城鎮工作、生活的人口，他們的身份已經不是農民，其目的應該是方便人口管理。如果把小城鎮戶籍制度改革的目的定位在促進農村城鎮化上，從前面的分析看，很可能要失望的。
第五，小城鎮戶籍改革的效果存在地區差距。在東部地區小城鎮的發展水平比較高，在珠江三角洲地區、長江三角洲地區、特大城市的郊區，戶籍改革對小城鎮規模的發展會有相當大的促進作用。相反在廣大的中西部地區，簡單通過開放小城鎮戶籍，甚至是開放城市戶籍，對城鎮化的促進作用依然有限。
收稿日期：2002-1-21；修訂日期：2002-4-3
【參考文獻】
[1]中華人民共和國全國分縣市人口統計資料（1990年度與1993年度）.北京：群眾出版社，1991、1993.
第一條為加強對地質遺跡的管理，使其得到有效的保護及合理利用，根據《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國礦產資源法》及《中華人民共和國自然保護區條例》，制定本規定。
第二條本規定適用于中華人民共和國領域和其他管轄海域的各類地質遺跡管理。
第三條本規定中所稱地質遺跡，是指在地球深化的漫長地質歷史時期，由于各種內外動力地質作用，形成、發展并遺留下來的珍貴的、不可再生的地質自然遺產。
第四條被保護的地質遺跡是國家的寶貴財富，任何單位和個人不得破壞、挖掘、買賣或以其他形式轉讓。
第五條地質遺跡的保護是環境保護的一部分，應實行“積極保護、合理開發”的原則。
第六條國務院地質礦產行政主管部門在國務院環境保護行政主管部門協助下，對全國地質遺跡保護實施監督管理。縣級以上人民政府地質礦產行政主管部門在同級環境保護行政主管部門協助下，對本轄區內的地質遺跡保護實施監督管理。
第二章地質遺跡的保護內容
第七條下列地質遺跡應當予以保護：
一、對追溯地質歷史具有重大科學研究價值的典型層型剖面（含副層型剖面）、生物化石組合帶地層剖面、巖性巖相建造剖面及典型地質構造剖面和構造形跡；
二、對地球演化和生物進化具有重要科學文化價值的古人類與古脊椎動物、無脊椎動物、微體古生物、古植物等化石與產地以及重要古生物活動遺跡；
三、具有重大科學研究和觀賞價值的巖溶、丹霞、黃土、雅丹、花崗巖奇峰、石英砂巖峰林、火山、冰川、隕石、鳴沙、海岸等奇特地質景觀；
四、具有特殊學科研究和觀賞價值的巖石、礦物、寶玉石及其典型產地；
五、有獨特醫療、保健作用或科學研究價值的溫泉、礦泉、礦泥、地下水活動痕跡以及有特殊地質意義的瀑布、湖泊、奇泉；
六、具有科學研究意義的典型地震、地裂、塌陷、沉降、崩塌、滑坡、泥石流等地質災害遺跡；
七、需要保護的其他地質遺跡。
第三章地質遺跡保護區的建設
第八條對具有國際、國內和區域性典型意義的地質遺跡，可建立國家級、省級、縣級地質遺跡保護區、地質遺跡保護段、地質遺跡保護點或地質公園，以下統稱地質遺跡保護區。
第九條地質遺跡保護區的分級標準：
國家級：
一、能為一個大區域甚至全球演化過程中，某一重大地質歷史事件或演化階段提供重要地質證據的地質遺跡；
二、具有國際或國內大區域地層（構造）對比意義的典型剖面、化石及產地；
三、具有國際或國內典型地學意義的地質景觀或現象。
省級：
一、能為區域地質歷史演化階段提供重要地質證據的地質遺跡；
二、有區域地層（構造）對比意義的典型剖面、化石及產地；
三、在地學分區及分類上，具有代表性或較高歷史、文化、旅游價值的地質景觀。
縣級：
一、在本縣（市）的范圍內具有科學研究價值的典型剖面、化石及產地；
二、在小區域內具有特色的地質景觀或地質現象。
第十條地質遺跡保護區的申報和審批：
國家級地質遺跡保護區的建立，由國務院地質礦產行政主管部門或地質遺跡所在地的省、自治區、直轄市人民政府提出申請，經國家級自然保護區評審委員會評審后，由國務院環境保護行政主管部門審查并簽署意見，報國務院批準、公布。
對擬列入世界自然遺產名冊的國家級地質遺跡保護區，由國務院地質礦產行政主管部門向國務院有關行政主管部門申報。
省級地質遺跡保護區的建立，由地質遺跡所在地的市（地）、縣（市）人民政府或同級地質礦產行政主管部門提出申請，經省級自然保護區評審委員會評審后，由省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門審查并簽署意見，報省、自治區、直轄市人民政府批準、公布。
縣級地質遺跡保護區的建立，由地質遺跡所在地的縣級人民政府地質礦產行政主管部門提出申請，經縣級自然保護區評審委員會評審后，由縣（市）人民政府環境保護行政主管部門審查并簽署意見，報縣（市）級人民政府批準、公布。
跨兩個以上行政區域的地質遺跡保護區的建立，由有關行政區域的人民政府或同級地質礦產行政主管部門協商一致后提出申請，按照前三款規定的程序審批。
第十一條保護程度的劃分
對保護區內的地質遺跡可分別實施一級保護、二級保護和三級保護。
一級保護：對國際或國內具有極為罕見和重要科學價值的地質遺跡實施一級保護，非經批準不得入內。經設立該級地質遺跡保護區的人民政府地質礦產行政主管部門批準，可組織進行參觀、科研或國際間交往。
二級保護：對大區域范圍內具有重要科學價值的地質遺跡實施二級保護。經設立該級地質遺跡保護區的人民政府地質礦產行政主管部門批準，可有組織地進行科研、教學、學術交流及適當的旅游活動。
三級保護：對具有一定價值的地質遺跡實施三級保護。經設立該級地質遺跡保護區的人民政府地質礦產行政主管部門批準，可組織開展旅游活動。
第四章地質遺跡保護區的管理
第十二條國務院地質礦產行政主管部門擬訂國家地質遺跡保護區發展規劃，經國務院環境保護行政主管部門審查簽署意見，由國務院計劃部門綜合平衡后報國務院批準實施。
縣級以上人民政府地質礦產行政主管部門擬訂本轄區內地質遺跡保護區發展規劃，經同級環境保護行政主管部門審查簽署意見，由同級計劃部門綜合平衡后報同級人民政府批準實施。
第十三條建立地質遺跡保護區應當兼顧保護對象的完整性及當地經濟建設和群眾生產、生活需要。
第十四條地質遺跡保護區的范圍和界限由批準建立該保護區的人民政府確定、埋設固定標志并公告。未經原審批機關批準，任何單位和個人不得擅自移動、變更碑石、界標。l
第十五條地質遺跡保護區的管理可采取以下形式：
對于獨立存在的地質遺跡保護區，保護區所在人民政府地質礦產行政主管部門應對其進行管理；
對于分布在其他類型自然保護區內的地質遺跡保護區，保護區所在地的地質礦產行政主管部門，應根據地質遺跡保護區審批機關提出的保護要求，在原自然保護區管理機構的協助下，對地質遺跡保護區實施管理。
第十六條地質遺跡保護區管理機構的主要職責：
一、貫徹執行國家有關地質遺跡保護的方針、政策和法律、法規；
二、制定管理制度，管理在保護區內從事的各項活動，包括開展有關科研、教學、旅游等活動；
三、對保護的內容進行監測、維護，防止遺跡被破壞和污染；
四、開展地質遺跡保護的宣傳、教育活動。
第十七條任何單位和個人不得在保護區內及可能對地質遺跡造成影響的一定范圍內進行采石、取土、開礦、放牧、砍伐以及其他對保護對象有損害的活動。未經管理機構批準，不得在保護區范圍內采集標本和化石。
第十八條不得在保護區內修建與地質遺跡保護無關的廠房或其他建筑設施；對已建成并可能對地質遺跡造成污染或破壞的設施，應限期治理或停業外遷。
第十九條管理機構可根據地質遺跡的保護程度，批準單位或個人在保護區范圍內從事科研、教學及旅游活動。所取得的科研成果應向地質遺跡保護管理機構提交副本存檔。
第五章法律責任
第二十條有下列行為之一者，地質遺跡保護區管理機構可根據《中華人民共和國自然保護區條例》的有關規定，視不同情節，分別給予警告、罰款、沒收非法所得，并責令賠償損失：
一、違反本規定第十四條，擅自移動和破壞碑石、界標的；
二、違反本規定第十七條，進行采石、取土、開礦、放牧、砍伐以及采集標本、化石的；
三、違反本規定第十八條，對地質遺跡造成污染和破壞的；
四、違反本規定第十九條，不服從保護區管理機構管理以及從事科研活動未向管理單位提交研究成果副本的。
第二十一條對管理人員、監守自盜、破壞遺跡者，上級行政主管部門應給予行政處分，構成犯罪的依法追究刑事責任。
第二十二條當事人對行政處罰決定不服的，可以提起行政復議和行政訴訟。
第六章附則
第二十三條本規定由地質礦產部負責解釋。
第一條本辦法適用于在我市范圍內擁有土地承包經營權并承擔耕地保護責任的農戶，以及承擔未承包到戶耕地保護責任的村組集體經濟組織。
第二條為嚴格保護耕地，提高耕地綜合生產能力，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《基本農田保護條例》有關規定，建立耕地保護補償機制，由市政府設立耕地保護基金。
第三條市國土局依據土地利用總體規劃和土地利用現狀，負責耕地保護基金運作管理和制定年度分配方案，并會同市農委劃定耕地保護的類別和對耕地保護責任落實情況進行監督檢查；市財政局負責耕地保護基金的籌集和使用的監督管理；市農委負責耕地保護基金用于耕地流轉擔保和農業保險的運作管理；市勞動保障局負責對承擔耕地保護責任的農民養老保險的運作管理。
第二章基金的來源
第四條耕地保護基金按照“統一政策，分級籌集”的原則，由市和區（市）縣共同籌集。其主要來源包括：
（一）每年市、區（市）縣兩級的新增建設用地土地有償使用費；
（二）每年繳入市、區（市）縣兩級財政的土地出讓收入的一定比例的資金。
以上兩項不足時，由政府財政資金補足。
具體解繳辦法由市財政局負責制定。
第五條市和區（市）縣所籌集資金全部納入耕地保護基金專戶，由市國土局統一管理，根據各區（市）縣的耕地面積和類別進行統籌安排。
第三章基金的使用對象及標準
第六條本辦法所稱耕地是指種植農作物的土地，包括水田、旱地、菜地及可調整園地等。
第七條根據全市耕地質量和綜合生產能力，對耕地實行分類別保護與補貼。具體類別劃分及補貼標準如下：
（一）基本農田：400元/畝·年；
（二）一般耕地：300元/畝·年。
耕地保護補貼標準根據全市經濟社會發展狀況和耕地保護基金運作情況，建立相應的增長機制。
第八條耕地保護責任人是指承擔耕地保護責任的農戶和村組集體經濟組織。耕地保護責任人應當與區（市）縣政府簽訂《耕地保護合同》，對耕地保護的地塊、面積、類別、期限和補貼資金及違約責任等內容進行約定。
第四章基金的使用范圍
第九條耕地保護基金的使用范圍：
（一）耕地流轉擔保資金和農業保險補貼；
（二）承擔耕地保護責任農戶的養老保險補貼；
（三）承擔未承包到戶耕地保護責任的村組集體經濟組織的現金補貼。
第十條耕地流轉擔保和農業保險補貼。每年提取當年劃撥的耕地保護基金資金總量的10%，用于對全市范圍耕地流轉擔保資金和農業保險補貼。
第十一條農民養老保險補貼。引導和鼓勵我市農民積極參加養老保險，完善農民養老保險體系，并逐步實現城鄉養老保險接軌，為農民向城鎮轉移創造條件。
以耕地保護補貼標準為依據，扣除耕地流轉擔保資金和農業保險補貼后，農民所獲得的耕地保護補貼首先用于其購買養老保險。
為符合參保條件的每個農民建立養老保險個人帳戶。每戶養老保險補貼由符合參保條件的家庭成員平均分享。每戶符合參保條件的人數出現增減情況時仍然平均分享；家庭參保成員有符合養老金領取條件并已開始領取的，其原養老保險補貼由其他家庭參保成員平均分享。
養老保險補貼直接劃入農民養老保險個人帳戶，購買養老保險的不足部分，由農民個人承擔。參保農民按規定標準和時限繳足個人繳費部分后，可按規定領取養老金。
第十二條符合下列條件的，可提取耕地保護基金現金：
（一）每戶耕地保護基金養老保險補貼總金額超過（每戶參保人數×個人應繳費標準金額）的多余部分；
（二）不愿按規定標準和時限繳足養老保險個人繳費部分的農民，男年滿60周歲、女年滿55周歲，可一次性提取養老保險個人帳戶的資金；
（三）對簽訂了《耕地保護合同》的村組集體經濟組織，在扣除耕地流轉擔保資金和農業保險補貼后，每年定期按其保護耕地的面積給予現金補貼。
第十三條符合提取耕地保護基金現金條件的農戶和村組集體經濟組織需向所在鄉鎮政府（街道辦事處）提出申請，經鄉鎮政府（街道辦事處）和區（市）縣社保部門核實后并共同出具提取證明，到指定機構辦理領取手續。
第十四條農戶土地承包經營權流轉后，耕地保護基金補貼仍歸農戶；村組集體經濟組織耕地流轉后，耕地保護基金補貼仍歸原村組集體經濟組織。耕地保護責任仍由耕地流轉前擁有土地承包經營權的農戶或村組集體經濟組織承擔。
第五章基金的管理
第十五條耕地保護基金實行統籌使用、專戶管理、專款專用、封閉運行。
第十六條市和區（市）縣財政部門負責耕地保護基金的籌集和使用的監督管理。
第十七條以年度為單位，由市國土局會同市財政局、市勞動保障局根據區（市）縣當年的耕地保護面積，按基金分配方案撥付到區（市）縣國土資源部門的耕保資金專戶，再由區（市）縣國土資源部門會同同級財政部門、勞動保障部門將農民養老保險補貼劃入同級社保部門。
第六章監督與處罰
第十八條國土資源部門采取遙感監測、實地檢查等措施，對農民和村組集體經濟組織的耕地保護責任的履約情況進行動態監督檢查。
第十九條市和區（市）縣監察、國土資源部門要建立耕地保護舉報獎勵制度，設立舉報信箱和開通舉報電話。對破壞耕地行為進行舉報并經查證屬實的，給予舉報者一定獎勵。
一、加強護士在職教育，提高護理人員的綜合素質
(一)、按護士規范化培訓及護士在職繼續教育實施方案抓好護士的“三基”及專科技能訓練與考核工作
1、重點加強對新入院護士、聘用護士、低年資護士的考核，強化她們的學習意識，護理部計劃上半年以強化基礎護理知識為主，增加考核次數，直至達標。
2、加強專科技能的培訓：各科制定出周期內專科理論與技能的培訓與考核計劃，每年組織考試、考核2—3次，理論考試要有試卷并由護士長組織進行閉卷考試，要求講究實效，不流于形式，為培養專科護士打下扎實的基礎。
3、基本技能考核：屬于規范化培訓對象的護士，在年內16項基本技能必須全部達標，考核要求在實際工作中抽考。其他層次的護士計劃安排操作考試一次，理論考試二次。
4、強化相關知識的學習掌握，組織進行一次規章制度的實際考核，理論考試與臨床應用相結合，檢查遵章守規的執行情況。
(二)、加強人文知識的學習，提高護士的整體素養。
1、組織學習醫院服務禮儀文化，強化護士的現代護理文化意識，先在護士長層次內進行討論，達成共識后在全院范圍內開展提升素養活動，制定訓練方案及具體的實施計劃。
安排全院性的講座和爭取派出去、請進來的方式學習護士社交禮儀及職業服務禮儀。開展護士禮儀競賽活動，利用“5.12”護士節期間掀起學禮儀、講素養的活動月，組織寓教寓樂的節日晚會。
(三)、更新專業理論知識，提高專科護理技術水平。隨著護理水平與醫療技術發展不平衡的現狀，各科室護士長組織學習專科知識，如遇開展新技術項目及特殊疑難病種，可通過請醫生授課、檢索文獻資料、護理部組織護理查房及護理會診討論等形式更新知識和技能。同時，有計劃的選送部分護士外出進修、學習，提高學術水平。
二:加強護理管理，提高護士長管理水平
(一)、年初舉辦一期院內護士長管理學習班，主要是更新管理理念、管理技巧及護理服務中人文精神的培養，當今社會人群對護理的服務需求,新的一年護理工作展望以及護士長感情溝通交流等.
(二)、加強護士長目標管理考核,月考評與年終考評相結合,科室護理質量與護士長考評掛鉤等管理指標。
(三)、促進護士長間及科室間的學習交流，每季組織護理質量交叉大檢查，并召開護士長工作經驗交流會，借鑒提高護理管理水平。三、加強護理質量過程控制，確保護理工作安全、有效。
(一)、繼續實行護理質量二級管理體系，尤其是需開發提高護士長發現問題，解決問題的能力，同時又要發揮科室質控小組的質管作用，明確各自的質控點，增強全員參與質量管理的意識，提高護理質量。
(二)、建立檢查、考評、反饋制度，設立可追溯機制，護理部人員經常深入各科室檢查、督促、考評。考評方式以現場考評護士及查看病人、查看記錄、聽取醫生意見，發現護理工作中的問題，提出整改措施。
(三)、進一步規范護理文書書寫，從細節上抓起，加強對每份護理文書采取質控員—護士長—護理部的三級考評制度，定期進行護理記錄缺陷分析與改進，增加出院病歷的缺陷扣分權重，強調不合格的護理文書不歸檔。年終護理文書評比評出集體第一、二、三名。
(四)加強護理過程中的安全管理：
1、繼續加強護理安全三級監控管理，科室和護理部每月進行護理安全隱患查擺及做好護理差錯缺陷、護理投訴的歸因分析，多從自身及科室的角度進行分析，分析發生的原因，應吸取的教訓，提出防范與改進措施。對同樣問題反復出現的科室及個人，追究護士長管理及個人的有關責任。
2、嚴格執行查對制度，強調二次核對的執行到位，加強對護生的管理，明確帶教老師的安全管理責任，杜絕嚴重差錯及事故的發生。
[論文摘要]目前的分級護理制度與實際工作有不相適應的地方，在臨床執行中存在許多困難，應做適當的修改。
分級護理制度作為臨床護士的工作依據，要求護士根據護理等級所對應的臨床護理要求，為患者提供相應的護理服務。隨著護理學的發展，現代護理理論不斷地注入到護理實踐之中，但分級護理制度的內容更新尚有差距，相對陳舊，與臨床實際工作已不相適應，在執行分級護理制度時存在許多困難。現分析如下，供同行討論。
1 分級護理制度的內容與實際工作不相適應
分級護理制度制定以來，以1994年山西鏘主編的《新編護理技術操作常規》和1998年中國總后勤部主編的《醫療護理技術操作常規》第四版作比較為例，其內容從病情依據到臨床護理要點(或要求)，一直沒有做過重大修改，但隨著醫學科學的發展，ICU、CCU等各種監護病房相繼建立，分級護理制度與實際工作已不相適應。2002年北京市衛生局主編的《護理常規》中，等級護理的劃分、級別指征、護理要求相對適合臨床護理工作，但仍有不完善的方面。
2 分級護理制度執行中的困難
2.1 醫療工作制度對分級護理制度的影響 分級護理由醫生決定，通過醫囑再由護士實施，而醫學院校沒有設護理課程，醫生對分級護理制度缺乏了解，往往根據主觀或經驗判斷分級護理標準，以我院2005年11月內科和骨科相比為例，內科一級護理患者占本科住院患者的51.2%，而骨科一級護理患者占本科住院患者的87.7%，分級護理標準掌握不準，使許多患者難以達到一級護理要求，造成你開你的醫囑，我做我的護理的醫護脫節現象。
2.2 分級護理制度帶來的醫療糾紛 當一些醫療糾紛發生后，患者家屬會從客觀資料中尋找醫院的薄弱環節，其中醫囑中的級別護理要求最容易被找出漏洞。如一級護理每15 min~30 min巡視1次患者，有時很難做到，雖然不是導致醫療糾紛的原因，但患者家屬也要以此為突破口，找到醫院的不足，要求醫院賠償。
2.3 一級護理 每15 min~30 min巡視1次患者難以做到，原因如下。
2.3.1 一級護理患者增多 我國冠心病發病率及死亡率1980年至1991年平均增加了300萬，近年有增加的趨勢;交通事故逐年上升;由于看病難、看病貴，許多患者病情危重時才到醫院就診等原因，使危重、特殊護理及一級護理患者增多。我院2005年11月一級護理患者占住院患者的51.4%。
2.3.2 護士工作量增大 一方面，住院患者逐年增多，平均住院日逐年縮短，我院住院患者:1994年2 316人，2004年為9 119人，增加了約4倍;平均住院日:1994年11.9 d，2004年6.6 d，基礎護理工作量增大，而臨床護士人數1994年101人，2004年127人，加之，特殊護理、危重護理及一級量增多，一級護理患者比二級護理患者每天護理所需時間多2 h，住院患者的治療以靜脈輸液為主，而且輸液步驟較原來增多。一方面，醫療機構臨床護理崗位的護士數量少，由于臨床護士數量不足，護理工作不到位的問題突出。據衛生部對全國400多所醫院的調查，病房護士、床位比平均為0.33%∶1.95%以上，醫院住院患者的生活護理和部分基礎護理工作依靠家屬或者護士承擔。每一患者所需的護理時間增加，增加了護士的工作量。
2.3.3 患者需求增高 隨著生活水平的提高，患者不僅需求有舒適的環境，高超的護理技術，而且需要了解相關疾病的預防、康復知識，要進行健康教育指導。患者不僅需要治療疾病，還需要人文和心理上的關懷，以促進健康，減輕痛苦，提高生命質量。
3 討論
3.1 分級護理制度的內容需要修改 根據《山西省醫療服務項目價格》將護理費分為重癥監護、特級護理、一級護理、二級護理、三級護理費用。有人建議將ICU收治的危重患者的監測級別分為一級、二級、三級監測。分級護理制度從級別的劃分、病情依據到臨床護理要求均需要做出適當修改，以更好地指導臨床護理工作。
3.2 分級護理等級的確定 分級護理作為臨床護士工作的依據之一，有人主張由護士或責任護士以護囑形式下達分級護理等級比較合適。護士長下護囑不太切合實際，現實中護士長行政事務繁多，當忙于行政事物或休息時，患者的護理級別就不能及時更改或下達。責任護士不能24 h在崗，患者的病情隨時都會發生變化，而基層醫院護士素質高低不一，對疾病的觀察、認識也不一致，護士下護囑也有弊病，一旦發生醫療糾紛責任全部由護士承擔，所以分級護理等級由醫生以醫囑的形式下達比較合適。在醫學院校中增加護理課程，使醫生掌握分級護理標準，并將分級護理標準作為醫生考取執業資格的內容之一。
3.3 分級護理制度中巡視病房的時間應作恰當調整 王曉梅在《護理收費標準對分級護理質量的影響》的研究中指出:“一級護理患者難以保證每15 min~30 min巡視1次”，以我院一級護理患者占51.4%的情況也很難做到，特需護理的患者要求24 h護理人員在身邊的確困難，隨著對護理質量要求增高，護理內容增多，分級護理制度中巡視病房的間隔時間應做適當調整。
一、資料與方法
1、一般資料選取本院部分科室的80名護理人員，均為女性，將所有護理人員隨機分為兩組，觀察組和對照組，每組40例。其中觀察組主管護師4名，護師12名，護士24名，對照組主管護師4名，護師12名，護士24名。兩組在學歷、年齡、性別、護理級別等一般資料上無顯著差異（P>0.05），具有可比性；該階段兩組護理的患者總數差異不大無統計學意義（P>0.05），可進行對比。
2、管理方法對照組實行常規護理管理方法，觀察組實行績效考核管理制度。績效考核管理制度：
①確定績效考核指標。包括護理人員的工作量、工作強度、所承擔的責任、工作風險、患者滿意度等。根據這些指標來明確績效考核的內容。
②建立績效考核方式。各科室可通過建立績效考核小組的形式，對護理人員的各項考核指標定期進行評價核實，并完善薪酬制度，將其每月工資分為基本工資和績效工資兩部分，使工資具有嚴肅性和規范性，嚴格按照績效考核的標準來發放工資。
3、觀察指標觀察并記錄兩組出現的護患糾紛和患者投訴情況；觀察兩組的護理質量，包括基礎護理、心理護理、健康教育、技術操作、理論學習等各項指標，每項滿分為10分。
4、統計學方法對上述兩組各項記錄數據進行分類和匯總處理，采取統計學軟件SPSS16.0分析和處理，計量資料采取（±s）表示，采用t檢驗；對比以P<0.05為有顯著性差異和統計學意義。
二、結果
1、兩組的護患糾紛和患者投訴情況比較1年期間，觀察組有2例護患糾紛、1例患者投訴，對照組有5例護患糾紛、5例患者投訴，觀察組情況明顯優于對照組，其比較有統計學意義（P<0.05）。
2、兩組的護理質量各個指標比較兩組護理質量各個指標比較。
三、討論
