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第1篇

使土地權(quán)利制度進(jìn)一步完善

從制度層面上看，土地制度涉及到整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。在土地制度中，土地權(quán)利是土地市場(chǎng)交換的客體《,物權(quán)法》對(duì)各種土地權(quán)利的完善直接推動(dòng)了土地市場(chǎng)的發(fā)展。《物權(quán)法》使土地權(quán)利制度進(jìn)一步完善，主要表現(xiàn)在進(jìn)一步明確了集體土地的產(chǎn)權(quán)代表，明確了建設(shè)用地使用權(quán)可以通過出讓或者劃撥設(shè)立，明確了建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期及地上附屬物的歸屬問題等。《物權(quán)法》顯化了土地資源的資產(chǎn)特性，揭示了土地作為不動(dòng)產(chǎn)是物權(quán)所有人的權(quán)利客體，明晰的資源產(chǎn)權(quán)和有償?shù)氖褂弥贫鹊拇_立必將合理利用和保護(hù)土地資源，解決了由于產(chǎn)權(quán)不清、主體不明等引起的土地使用效率不高等問題。比如《,物權(quán)法》詳細(xì)規(guī)定了建筑物區(qū)分所有權(quán),并將建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)明確為用益物權(quán),這些規(guī)定填補(bǔ)了我國在這方面的一項(xiàng)空白，使建筑物區(qū)分所有權(quán)有了具體的法律依據(jù),使建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)更加穩(wěn)定、明確,從而有利于促進(jìn)土地市場(chǎng)的發(fā)展和完善。另外，《物權(quán)法》還確立了土地用益物權(quán)的基本體系，使中國土地權(quán)利制度建設(shè)取得一定的成就。

加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的有力監(jiān)管

《物權(quán)法》的實(shí)施，使土地市場(chǎng)化更加深入，《物權(quán)法》對(duì)土地管理制度的影響還表現(xiàn)在加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的有力監(jiān)督方面。《物權(quán)法》規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價(jià)的方式出讓。這一規(guī)定在充分肯定我國以市場(chǎng)化方式配置土地資源改革成果的基礎(chǔ)上，將工業(yè)用地實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓從國家政策上升為法律，一方面對(duì)國土資源管理工作提出了新的要求，另一方面也為強(qiáng)化土地市場(chǎng)監(jiān)管，深入推進(jìn)以市場(chǎng)化方式配置土地資源奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。此外，《物權(quán)法》首次將工業(yè)用地實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓寫進(jìn)了法律，擴(kuò)大了以市場(chǎng)化方式配置土地資源的范圍，第一次規(guī)范了《國有土地使用權(quán)出讓合同》的內(nèi)容制訂全國統(tǒng)一的國有土地出讓合同示范文本，既是落實(shí)土地管理相關(guān)法律法規(guī)的要求，也有利于規(guī)范出讓方和受讓方的權(quán)利和義務(wù)，減少可能發(fā)生的合同糾紛，保護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范土地使用權(quán)的出讓行為，進(jìn)一步健全和完善國有土地出讓制度，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益具有十分重要的意義。

第2篇

關(guān)鍵詞：土地征用；公共利益；征地補(bǔ)償

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發(fā)展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關(guān)涉到社會(huì)的安寧和發(fā)展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關(guān)。在當(dāng)下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區(qū)迅速擴(kuò)張，以及各地掀起了建設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的熱潮，農(nóng)民的土地被大量征用，出現(xiàn)了大量的種地?zé)o土地、進(jìn)城無工作、拆遷無家園、“非農(nóng)”無保障、告狀無門路的“五無農(nóng)民”群體[1]。從而引發(fā)了大量和上訪事件。一組國土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補(bǔ)償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償問題是導(dǎo)致政府和農(nóng)民關(guān)系緊張的關(guān)鍵問題。這一問題不僅關(guān)涉到政府的公信力以及農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，而且也關(guān)系到我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。黨的十六屆四中全會(huì)指出“要適應(yīng)我國社會(huì)的深刻變化，把和諧社會(huì)的建設(shè)擺在重要位置”。但是農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調(diào)，農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)未能得到有效保障。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K農(nóng)村和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)的一大障礙。

一、征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)和補(bǔ)償原則

所謂農(nóng)地征用補(bǔ)償是指國家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人補(bǔ)償后，強(qiáng)制性的變更農(nóng)村土地所有權(quán)或使用權(quán)的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而征收是指所有權(quán)的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點(diǎn)。但是在以往的法制實(shí)踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內(nèi)涵既包括所有權(quán)也包括使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權(quán)益，而且是對(duì)人賴以生存和發(fā)展的最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)的克減。那么實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對(duì)的一個(gè)問題。在強(qiáng)調(diào)“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的權(quán)利本位時(shí)代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)義務(wù)性的社會(huì)本位時(shí)代的到來，基于公共利益的需要而對(duì)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)模怀姓J(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。所以，在一個(gè)正義的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對(duì)于個(gè)人因?yàn)楣怖嫠馐艿膿p失必須給予補(bǔ)償。圍繞土地征用補(bǔ)償問題，形成了眾多的學(xué)說，通過分析這些學(xué)說，可以把握征地補(bǔ)償合理性的依據(jù)。

（一）農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)

1、既得權(quán)說。此說以自然法思想作為基礎(chǔ)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是人民的天賦人權(quán)，是合法取得的既得權(quán)，因此應(yīng)該得到絕對(duì)的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經(jīng)濟(jì)上的特別損失，也應(yīng)當(dāng)基于公平的原則給予補(bǔ)償。

2、恩惠說。此說強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的國家權(quán)力，認(rèn)為土地征用權(quán)是國家與生俱來的權(quán)力，主張公益至上和法律萬能。此說認(rèn)為個(gè)人沒有與國家相對(duì)抗的理由，甚至完全否認(rèn)國家對(duì)私人有提供補(bǔ)償?shù)谋匾仪址競€(gè)人權(quán)利給予補(bǔ)償那完全是出于國家的恩惠。

3社會(huì)職務(wù)說。此說摒棄了權(quán)利天賦的觀念，認(rèn)為國家為了使個(gè)人盡其社會(huì)一份子的責(zé)任，首先應(yīng)該承認(rèn)個(gè)人的權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)職務(wù)的手段，因?yàn)闄?quán)利的本質(zhì)具有義務(wù)性，人民的財(cái)產(chǎn)被征用后，國家酌量給予補(bǔ)償，才能使得社會(huì)職務(wù)得以繼續(xù)履行。

4、社會(huì)協(xié)作說。該說基于法國狄驥的社會(huì)連帶理論，認(rèn)為社會(huì)作為一整體系統(tǒng)，其存在和運(yùn)轉(zhuǎn)依賴社會(huì)成員的相互協(xié)作，因此社會(huì)成員為保證社會(huì)的存在和發(fā)展只能犧牲部分權(quán)利和自由，而社會(huì)則以其整體的力量保障社會(huì)成員的生存和發(fā)展，對(duì)其利益所受損失和損害給予救濟(jì)。

5、公共負(fù)擔(dān)說。由于國家行為的受益者是社會(huì)全體，故當(dāng)一部分人或個(gè)別人因?yàn)閲倚袨槎袚?dān)的義務(wù)超出其因該承擔(dān)的份額時(shí)，國家就應(yīng)該基于平等原則，將其平均分擔(dān)給社會(huì)全體，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡。

6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認(rèn)為國家的合法征地行為對(duì)人民權(quán)益所造成的損失與國家課以人民的一般的負(fù)擔(dān)不同，它是使無義務(wù)的特定人對(duì)國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體人民共同分擔(dān)，給其以補(bǔ)償，才符合公平正義的精神，實(shí)現(xiàn)私人利益與公共利益的協(xié)調(diào)。[4]

上述第一種以及第二種學(xué)說，前者強(qiáng)調(diào)權(quán)利的絕對(duì)保障而后者強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的國家權(quán)力，在當(dāng)下都無法得到社會(huì)一般觀念的認(rèn)同，因此均被摒棄。社會(huì)職務(wù)說、社會(huì)協(xié)作說以及公共負(fù)擔(dān)說都從一個(gè)側(cè)面反映了征用補(bǔ)償?shù)暮侠硇裕嵌伎梢员惶貏e犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當(dāng)下的主流學(xué)說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因?yàn)樵诋?dāng)今社會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)被視為一項(xiàng)重要的憲法原則。財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然有社會(huì)義務(wù)性但是也應(yīng)該適用平等保護(hù)原則。一般情況下，對(duì)于法律明文規(guī)定的公法上的義務(wù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因?yàn)槌袚?dān)該義務(wù)所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權(quán)利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財(cái)產(chǎn)因?yàn)檎饔枚馐艿膿p失。這對(duì)于權(quán)利人來說無疑是一種十分不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此種少數(shù)人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補(bǔ)償是違反平等原則的，因此補(bǔ)償義務(wù)得以確立。補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。征用必須建立在補(bǔ)償基礎(chǔ)上也為世界各國的憲法所明文規(guī)定。1789年法國的《人權(quán)宣言》就已經(jīng)規(guī)定“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必須時(shí)，且在公平且預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不受剝奪。”美國憲法第5條修正案規(guī)定，“沒有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。”我國《憲法》第10條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。征用補(bǔ)償原則基本上成為各國法律的一項(xiàng)重要原則，但是如何補(bǔ)償各國法律規(guī)定得并不一致。有的國家采用完全補(bǔ)償原則，有的則采用不完全補(bǔ)償原則，還有的國家采用相當(dāng)補(bǔ)償原則。

（二）征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t

1、完全補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為土地征用的受益者是全體人民，對(duì)于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應(yīng)由公眾受益人負(fù)完全補(bǔ)償責(zé)任才符合平等原則的精神。而且確保權(quán)利人不因土地征用而處于財(cái)產(chǎn)狀況惡化的狀態(tài)，也是憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的宗旨所在。從生存權(quán)的保障來看，土地作為人民尤其是農(nóng)民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補(bǔ)償不應(yīng)該僅僅限于征用的客體，而且還應(yīng)包括與該客體直接或間接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益。

2、不完全補(bǔ)償原則。該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償僅僅限于財(cái)產(chǎn)上的損失，對(duì)于精神上的損失，應(yīng)該被視為特別犧牲，個(gè)人有忍受的義務(wù)。

3、相當(dāng)補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為，由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的、活動(dòng)的，因此征地補(bǔ)償應(yīng)斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結(jié)合社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，選擇采用完全補(bǔ)償原則或者不完全補(bǔ)償原則。一般說來，基于平等原則，對(duì)于特別財(cái)產(chǎn)的征用損害，應(yīng)當(dāng)給予完全補(bǔ)償，但是特殊情況下，可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。[5]

目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則。這一補(bǔ)償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，而只是一種生活補(bǔ)貼性的補(bǔ)償，而在現(xiàn)實(shí)生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對(duì)于被征用農(nóng)地并不享有所有權(quán)，征地后一般對(duì)農(nóng)地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，無疑是對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的剝奪。在當(dāng)下國家的價(jià)值取向正開始轉(zhuǎn)變，2004年的憲法修正案明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”，“公民個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”。在注重人權(quán)保障的國家價(jià)值觀下，個(gè)人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)決定國家權(quán)力，個(gè)人是一個(gè)目的性存在，個(gè)人權(quán)利的保障應(yīng)該是社會(huì)的最高價(jià)值。對(duì)于失地農(nóng)民來說，土地關(guān)系到其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，因此對(duì)于土地征用制度，我們應(yīng)該從人權(quán)保障的角度進(jìn)行重新審視，探究當(dāng)前農(nóng)民和政府關(guān)系緊張的法律制度層面的原因。

二、我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度透析

土地作為一種稀缺性的資源，各個(gè)國家都有嚴(yán)格保護(hù)土地資源的規(guī)定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發(fā)，我國立法機(jī)關(guān)在1998年修改《土地管理法》時(shí)旨在建立世界上最嚴(yán)格的土地管理制度。基于這一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴(yán)格的土地征用審批制度。但是嚴(yán)格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市發(fā)展對(duì)土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化。征地補(bǔ)償工作中存在的一系列問題折射出現(xiàn)行征地補(bǔ)償法律制度的不完善。

（一）征地補(bǔ)償未區(qū)分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現(xiàn)代國家，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規(guī)定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會(huì)國家和環(huán)境國家，公共行政的目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個(gè)不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的基礎(chǔ)。”[6]我國憲法第10條也規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對(duì)于征地的前提規(guī)定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。”可見政府將公益性征地和非公益性建設(shè)用地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。《土地管理法》將非公益性用地納入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補(bǔ)償規(guī)定來看，也是十分不合理的。因?yàn)樵诜枪嫘哉鞯剡^程中，農(nóng)地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年全國土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。土地發(fā)展權(quán)的收益本來應(yīng)該歸農(nóng)民所有，現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)卻是政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，不僅是對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪，而且激發(fā)了政府征地的內(nèi)在沖動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自改革開放至今，中國政府利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地方式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的賣地方式從農(nóng)民手中拿走的土地出讓和補(bǔ)償安置差價(jià)超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請(qǐng)客，農(nóng)民買單”。[7]因此，公益性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農(nóng)民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會(huì)公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補(bǔ)償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度的一大缺陷。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

1、按土地原用途給予補(bǔ)償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，由于具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區(qū)位不同可以產(chǎn)生級(jí)差地租，這部分土地收益由于并非是土地權(quán)利人投資形成的，所里理應(yīng)在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國家征用土地再出讓時(shí)決定不同地價(jià)的級(jí)差地租是國家投資形成的，原則上這項(xiàng)收益應(yīng)當(dāng)屬于國家。作為被征地農(nóng)民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

2、以年產(chǎn)值的倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

按照年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額雖然簡便易行，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，土地價(jià)格的確定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)，而同農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性程度并不明顯，而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)交易價(jià)格以及人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資情況下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值。尤其值得注意的是當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民得到的補(bǔ)償僅僅也就幾萬元，無法保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。

3、確立征地補(bǔ)償?shù)淖罡哐a(bǔ)償限額不合理

我國《土地管理法》47條規(guī)定“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”根據(jù)2006年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。因此，在征地補(bǔ)償中設(shè)定一個(gè)征地補(bǔ)償?shù)淖畹拖揞~有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益，但是設(shè)定一個(gè)最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因?yàn)樵诋?dāng)前我國農(nóng)村尚未建立有效的社會(huì)保障體系，因此土地對(duì)于農(nóng)民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會(huì)功能。所以規(guī)定一個(gè)補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~，很有可能使得失地農(nóng)民生活無保障，所以這一規(guī)定是不合理的。

（三）征地補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償分配不合理

1、征地補(bǔ)償方式單一

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償以金錢補(bǔ)償為主。對(duì)于安置補(bǔ)助費(fèi)，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。政府采用金錢補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑢⒏黜?xiàng)費(fèi)用一次性的支付給農(nóng)民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩。現(xiàn)實(shí)的情況卻是當(dāng)前農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)還比較差，除少數(shù)農(nóng)民將所得土地補(bǔ)償費(fèi)用于長遠(yuǎn)投資外，大多數(shù)的農(nóng)民得到補(bǔ)償費(fèi)后，用來建設(shè)房屋等，因此本來就不多的補(bǔ)償費(fèi)，很快就被花光，進(jìn)而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農(nóng)民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實(shí)施違法犯罪活動(dòng)。因此，單一的金錢補(bǔ)償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現(xiàn)實(shí)，不利于社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補(bǔ)償方式。

2、補(bǔ)償分配不合理

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》26條“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。”但是制度取消后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的安置補(bǔ)助費(fèi)，缺乏有效的監(jiān)督控制。而且從目前中國農(nóng)村基層組織體制看，村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。作為農(nóng)民集體代表的農(nóng)村權(quán)勢(shì)階層受自身利益的驅(qū)動(dòng)，又往往有著與農(nóng)民集體不一致的個(gè)人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴(kuò)大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補(bǔ)償費(fèi)比例過大，而且留存在村集體的征地補(bǔ)償費(fèi)使用和管理缺乏有效的監(jiān)督。而土地收益中的主要成分是土地補(bǔ)償費(fèi)，至少應(yīng)當(dāng)占到土地收益總額的70%以上，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有以后由于集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)戶的利益并不完全一致，因此對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)農(nóng)民僅能得到5%-10%。

（四）征地補(bǔ)償法律程序不完善

在我國這樣一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的國度，數(shù)千年的人治傳統(tǒng)已經(jīng)深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠(yuǎn)都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務(wù)而沒有所謂的權(quán)利，因此在這樣一個(gè)缺乏權(quán)利意識(shí)的社會(huì)，法律權(quán)威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因?yàn)椤叭魏螌?shí)體目標(biāo)的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實(shí)，也就是說，法律上實(shí)體性目標(biāo)的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現(xiàn)其現(xiàn)實(shí)意義。”[9]但是，在我國土地征用程序在限制公權(quán)力運(yùn)作方面卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、程序性法律規(guī)范本身有漏洞

許多征地法律法規(guī)僅僅有原則性的規(guī)定，缺乏操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，為政府濫用自由裁量權(quán)打開了方便之門。例如，《土地管理法實(shí)施條理》25條規(guī)定，如果對(duì)征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有疑義，最終將由批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)裁量。但是對(duì)裁量的程序和標(biāo)準(zhǔn)未做出具體的規(guī)定。再如，我國雖然對(duì)土地征用聽證作了規(guī)定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定。總之，關(guān)于土地的法律規(guī)范本身存在許多的漏洞和不足，需要進(jìn)一步完善。

2、農(nóng)民的程序性權(quán)利無保障，缺乏有效的法律救濟(jì)機(jī)制

現(xiàn)行法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后公告農(nóng)民，新出臺(tái)的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》賦予了被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償方案有提出不同意見和要求聽證的權(quán)利，對(duì)農(nóng)民提出的意見確需修改的時(shí)候，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)修訂，并在報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)的時(shí)候附上相關(guān)意見和聽證筆錄。但是程序規(guī)范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章。

在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農(nóng)民的權(quán)益卻與程序密切相關(guān)。對(duì)于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭議的處理由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對(duì)土地征用的決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時(shí)，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。而且實(shí)踐中法院基于自身在權(quán)力體系中的地位，往往對(duì)涉及征地的案件拒絕司法，致使農(nóng)民的訴訟權(quán)得不到保障，更使得政府肆無忌憚。

三、實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度完善之路

（一）實(shí)現(xiàn)“非公益性用地”市場(chǎng)化

通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規(guī)定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序。因此，應(yīng)該取消政府非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，由市場(chǎng)來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認(rèn)為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因?yàn)閲夷耸且环N人類的組織，它并不一定比其他任何社會(huì)組織的規(guī)則和結(jié)構(gòu)更加正確無誤，因?yàn)樵谶@里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會(huì)犯錯(cuò)誤。”[10]因此，政府試圖憑借公權(quán)力對(duì)土地資源進(jìn)行嚴(yán)格控制的做法，往往不能實(shí)現(xiàn)其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象。因?yàn)樵谕恋乩谜呖磥恚幂^低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權(quán)力謀私利。因此，雖然市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地資源存在諸多的缺陷，市場(chǎng)調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場(chǎng)調(diào)節(jié)不好的問題，政府未必解決得好，甚至?xí)咽虑樘幚淼酶狻?/p>

為了保證以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序的統(tǒng)一，也為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化。土地權(quán)利人和土地使用者就土地價(jià)格等問題直接磋商，達(dá)成協(xié)議后經(jīng)政府土地管理部門確認(rèn)后即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。由于農(nóng)民在信息方面處于劣勢(shì)，所以政府應(yīng)建立土地價(jià)格的信息公布機(jī)制，克服單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)所帶來的弊端。

因此，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化，可以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權(quán)力的合法運(yùn)行。

（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行完全補(bǔ)償原則

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)要素均實(shí)行非市場(chǎng)的配置方式。土地被征用以后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農(nóng)民的生活水平在當(dāng)時(shí)是提高了而非下降了。征地所帶來的風(fēng)險(xiǎn)沒有分散給農(nóng)民個(gè)人家庭。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，失地農(nóng)民必須考慮就業(yè)問題。但是由于農(nóng)民缺乏生存技能，因此失地農(nóng)民的再就業(yè)非常困難。而且在當(dāng)下，農(nóng)村沒有建立起完善的社會(huì)保障機(jī)制，對(duì)于農(nóng)民來說，失去土地實(shí)際上失去一筆家庭財(cái)富，失去基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)[11]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)，而且意味著生計(jì)沒有保障。所以征地補(bǔ)償必須著眼于農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，采取完全補(bǔ)償原則。

基于完全補(bǔ)償原則，在具體的制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。可以借鑒國外關(guān)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失，因征地而發(fā)生的可預(yù)期利益的損失，殘余地分割損害，征用發(fā)生的必要費(fèi)用損失等。另外，基于農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障的考慮，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，應(yīng)該納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)的范圍。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于相關(guān)問題的研究，我國的土地征用完全補(bǔ)償費(fèi)用=地價(jià)+青苗等地上附著物價(jià)格+由征地外部不經(jīng)濟(jì)引起的損害連帶補(bǔ)償價(jià)格+土地發(fā)展價(jià)格。其中地價(jià)以馬克思地租理論為基礎(chǔ)，地價(jià)=地租/資本化率=[農(nóng)地級(jí)差地租Ⅰ+農(nóng)地級(jí)差地租Ⅱ+絕對(duì)地租（農(nóng)用）+壟斷地租（農(nóng)用）]/資本化率。[12]

（三）采取多種補(bǔ)償方式，健全征地補(bǔ)償分配機(jī)制

首先，要改變單一的補(bǔ)償方式，以金錢補(bǔ)償為主，多種補(bǔ)償方式并存。目前我國征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X貨幣補(bǔ)償。但是土地是農(nóng)民的生存之本，失地農(nóng)民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補(bǔ)償費(fèi)難以維持其長久的生存，加上我國農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，無疑使失地農(nóng)民的生活陷入絕境。因此我應(yīng)該借鑒國外的做法實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)償方式多樣化。日本的征地補(bǔ)償方式除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有替代地補(bǔ)償、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償（即被征地由物件時(shí)在土地被征用人的請(qǐng)求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費(fèi)的補(bǔ)償）。德國的土地征用補(bǔ)償方式除金錢補(bǔ)償外，還有代償?shù)氐难a(bǔ)償，代償權(quán)利的補(bǔ)償?shù)鹊取Ｎ覈恼鞯匮a(bǔ)償方式，應(yīng)該在借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，例如咸嘉“三集中、三統(tǒng)一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補(bǔ)償費(fèi)入股，社會(huì)保險(xiǎn)方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國的土地補(bǔ)償分配方式。由于我國的征地補(bǔ)償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)法律規(guī)定歸屬農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但是在當(dāng)下村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。甚至犧牲農(nóng)民的利益換取政治資本或者牟取個(gè)人私利。現(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放環(huán)節(jié)過多，時(shí)限不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民缺乏統(tǒng)一的可操作的分配方法。“在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，集體宣布的土地補(bǔ)償金額為每畝600～40000元，但絕大多數(shù)宣布的土地補(bǔ)償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補(bǔ)償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發(fā)生。”2004年1月18日《中國建設(shè)報(bào)》報(bào)道有關(guān)資料顯示，我國目前在土地征用時(shí)，許多地方在實(shí)際操作中采取法定標(biāo)準(zhǔn)的最低限，有的甚至低于法定標(biāo)準(zhǔn)；在土地轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲校胤秸蠹s獲得60%-70%；村級(jí)集體組織25%-30%；真正到農(nóng)民手里的不足10%。因此為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，必須健全征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞剑瑢⑼恋匮a(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放個(gè)農(nóng)民個(gè)人，并完善征地補(bǔ)償費(fèi)用的監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）完善征地補(bǔ)償法律程序，保障農(nóng)民的程序性權(quán)利

在法治條件下，對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當(dāng)程序。美國憲法第5條修正案規(guī)定，“沒有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。”在土地征用過程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權(quán)力的恣意，使公權(quán)力在法律預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行，同時(shí)法律程序的設(shè)計(jì)可以使財(cái)產(chǎn)權(quán)利人預(yù)知公權(quán)力的運(yùn)行模式，從而監(jiān)督其運(yùn)行，防止其濫用而侵犯自身的合法權(quán)益。

通過本文第二部分的分析我們知道，農(nóng)民的程序性權(quán)利無保障。在補(bǔ)償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章，所以程序規(guī)范的法律約束力不足。例如法律雖然規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，當(dāng)事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對(duì)因程序違法而造成的當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利損害給予任何的救濟(jì)途徑和規(guī)則原則。對(duì)于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭議的處理由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對(duì)土地征用的決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時(shí)，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。所以必須完善我國的征地補(bǔ)償法律程序，明確違法征地補(bǔ)償法律程序而實(shí)施的行政行為是無效的行為，農(nóng)民對(duì)此可以提起行政訴訟。對(duì)于農(nóng)民的，法院可以根據(jù)《行政訴訟法》54條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。

四、小結(jié)

在當(dāng)代，傳統(tǒng)的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經(jīng)被“最好的政府、最大的服務(wù)”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，這是實(shí)現(xiàn)正義原則的必然要求，也為世界各國的實(shí)踐所廣泛認(rèn)可。我國憲法也規(guī)定國家為了公共利益的需要可以對(duì)土地進(jìn)行征收、征用并給予補(bǔ)償。但是相關(guān)的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規(guī)定具體化，因此在土地征用的過程中，出現(xiàn)了政府公權(quán)力的異化，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)土地征用目的的合理性。同時(shí)，政府征地補(bǔ)償必須履行法律規(guī)定的正當(dāng)程序，實(shí)現(xiàn)征地行為形式的合理性。如果因?yàn)橥恋卣饔醚a(bǔ)償引起矛盾沖突，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，法律必須規(guī)定救濟(jì)機(jī)制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現(xiàn)救濟(jì)無門而引發(fā)集體暴力事件。建立在完善的征地補(bǔ)償法律規(guī)范基礎(chǔ)上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

注釋：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，1-2頁。

[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，324頁。

[7]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題》，2004年（12）。

[8]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，193頁。

[9]謝暉、陳金釗：《法理學(xué)》，高等教育出版社2005年版，173頁。

[10]轉(zhuǎn)引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，145頁。

[11]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，16頁。

[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，231頁。

參考書目：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版。

[4]陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版

[6]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題》，2004年（12）。

[7]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版

第3篇

我國土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。憲法規(guī)定:土地屬于國家和集體所有;土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。雖然我國法律體系上至憲法，下到地方法規(guī)都針對(duì)土地及土地管理進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，但在現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化過程中已經(jīng)顯得滯后和力不從心，我國農(nóng)村土地權(quán)益的現(xiàn)狀不容樂觀，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確

財(cái)產(chǎn)權(quán)要求主體明確，即便是共有，也要求要有明確的主體。主體不明確，直接導(dǎo)致法律關(guān)系模糊，權(quán)利責(zé)任不清，造成剪不斷理還亂的混亂局面。比如“農(nóng)村集體”這個(gè)概念，“農(nóng)村集體”由誰來行使權(quán)利?是村委會(huì)還是本村農(nóng)民整體?現(xiàn)實(shí)的做法是由村委會(huì)代表“農(nóng)村集體”行使主體權(quán)利，但很少承擔(dān)責(zé)任。這樣的機(jī)制直接導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，本應(yīng)作為農(nóng)民的既得利益，卻被鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村組織侵占。我國農(nóng)村集體所有權(quán)主體的不明確，是立法上的缺失和法律解釋的模糊是造成的。

(二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整

土地權(quán)益作為物權(quán)的一種，享有絕對(duì)權(quán)力的主體只有國家和集體兩種，而廣大農(nóng)民和市民只享有土地權(quán)益中的用益物權(quán)，而沒有處分權(quán)。即用益物權(quán)人對(duì)土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，比如土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等等。集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完整，直接導(dǎo)致集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢通。作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種，沒有處分權(quán)的物權(quán)直接導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)性收入偏低，這也是城鄉(xiāng)二元制體制帶來的弊端。

(三)土地征收和補(bǔ)償制度不完備

現(xiàn)行法律體系框架下，國家作為土地征收唯一權(quán)利人在土地征收過程中，征地權(quán)力過于集中，征地目的過于寬泛，征地程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，征地范圍過于寬松，征地監(jiān)督缺乏機(jī)制，特別是征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展而適時(shí)調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，加之被征地農(nóng)民的安置和社會(huì)保障工作不到位，導(dǎo)致社會(huì)矛盾累積甚至激化，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素。特定個(gè)人為了社會(huì)的公共利益做出了犧牲，就應(yīng)該給予他們公平合理的補(bǔ)償。在我國，土地征收補(bǔ)償僅僅按土地生產(chǎn)性收益對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是一種不完全補(bǔ)償，明顯有失公平，這是直接導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入偏低的主要原因之一。

(四)農(nóng)村土地管理制度不嚴(yán)謹(jǐn)

我國人口眾多而土地資源有限，農(nóng)村土地中耕地面積已經(jīng)不能再觸及底線，城市建設(shè)用地越來越少，而地方各級(jí)政府出于對(duì)GDP的片面追求，屢屢超常規(guī)征用土地，甚至是耕地，造成土地流失嚴(yán)重。土地大部分被開發(fā)成房地產(chǎn)和工業(yè)園，造成GDP增長結(jié)構(gòu)問題和“土地財(cái)政”依賴兩個(gè)難題。而在新農(nóng)村建設(shè)中，分散的宅基地管理與建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)相背道而馳，且農(nóng)村宅基地房由于沒有完全產(chǎn)權(quán)而不能自由轉(zhuǎn)讓，這也是直接導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入缺少渠道的主要原因之一。

(五)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不配套

土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)戶在保留承租權(quán)的前提下將土地權(quán)益中的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民或經(jīng)濟(jì)組織，從中收取適當(dāng)流轉(zhuǎn)費(fèi)用而實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)性收入的一種契約。目前，我國農(nóng)村青壯年大多外出務(wù)工，農(nóng)村家庭有效勞動(dòng)力減少，大量土地閑置甚至拋荒，加之閑置的未利用建設(shè)用地，造成土地利用率較低。針對(duì)上述問題，如何建立一套土地科學(xué)管理，合理使用的法律機(jī)制，解決土地權(quán)益調(diào)整相關(guān)問題，為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入新的動(dòng)力，為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程掃清障礙已經(jīng)迫在眉睫。

二、土地權(quán)益之法律調(diào)整原則

“有效益的增長、有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化、有節(jié)奏的改革”預(yù)計(jì)將成為下一階段中國經(jīng)濟(jì)的三條關(guān)鍵線索;則有望成為連接這三條線索的重要切入點(diǎn)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，有什么樣的土地條件，就會(huì)有什么樣的增長方式，也就相應(yīng)有什么樣的城鎮(zhèn)化模式。［2］我們有理由相信，新型城鎮(zhèn)化過程中，土地權(quán)益調(diào)整應(yīng)由法律手段主導(dǎo)，運(yùn)用法律手段調(diào)整土地權(quán)益關(guān)系需要確立基本原則。

(一)土地權(quán)益法定原則

土地權(quán)益應(yīng)該由法律明文規(guī)定。我國立法中應(yīng)規(guī)定與土地相關(guān)的各種所有權(quán)及其權(quán)益，特別是農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其權(quán)益。這是運(yùn)用法律對(duì)土地權(quán)益進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)和首要原則。

(二)土地權(quán)益共享原則

該原則是指對(duì)土地權(quán)益收益的分配應(yīng)當(dāng)綜合考慮國家、集體、個(gè)人等多方主體的利益，實(shí)現(xiàn)收益的普遍與合理分享，這也是法律公平公正價(jià)值的體現(xiàn)。在新型城鎮(zhèn)化過程中，土地作為推動(dòng)這一進(jìn)程的重要因素，確立土地權(quán)益共同分享的原則意義重大。

三、土地權(quán)益之法律調(diào)整方法

土地權(quán)益法律關(guān)系是指市場(chǎng)主體之間對(duì)土地及土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與分配在法律層面的各種關(guān)系之總和。現(xiàn)行調(diào)整土地權(quán)益的主要法律有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》、《中華人民共和國刑法》以及散見于各種法律法規(guī)中的土地相關(guān)規(guī)定。從法律層面來講，對(duì)于土地權(quán)益調(diào)整有民事、行政、經(jīng)濟(jì)、刑事等方法。

(一)土地權(quán)益之民法調(diào)整

民法調(diào)整人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系針對(duì)的是平等主體。土地權(quán)益本身是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，民法調(diào)整土地權(quán)益主要是通過確認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)來保護(hù)土地權(quán)益主體的。但由于土地權(quán)益各主體地位的不對(duì)等，特別是個(gè)人土地權(quán)益的不完整性，導(dǎo)致民法調(diào)整土地權(quán)益能力有限。

(二)土地權(quán)益之行政法調(diào)整

行政法律關(guān)系圍繞行政職權(quán)行使過程展開，行政自由裁量權(quán)的廣泛存在容易侵犯行政相對(duì)人的權(quán)益和造成相同案件，不同裁量的不公平現(xiàn)象。而抽象行政行為要先經(jīng)行政復(fù)議才可訴訟的制度設(shè)計(jì)，為行政相對(duì)人維護(hù)權(quán)益增加了難度。比如土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，非經(jīng)國家立法調(diào)整，其標(biāo)準(zhǔn)是不會(huì)輕易改變的。很明顯，行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中處于弱勢(shì)，而行政法調(diào)整土地權(quán)益只能是一種通過限制公權(quán)而保護(hù)私權(quán)的一種土地權(quán)益保護(hù)方法。

(三)土地權(quán)益之刑法調(diào)整

刑法是規(guī)定犯罪、刑事責(zé)任和刑罰的法律。刑法調(diào)整土地權(quán)益法律關(guān)系只針對(duì)土地相關(guān)犯罪行為，體現(xiàn)在打擊土地相關(guān)犯罪上，從某種角度講，刑事方法是一種事后懲戒的土地權(quán)益保護(hù)方法。

(四)土地權(quán)益之經(jīng)濟(jì)法調(diào)整

經(jīng)濟(jì)法強(qiáng)調(diào)國家宏觀調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，注重經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益的總體平衡。事實(shí)上，土地權(quán)益關(guān)系的核心就是收益權(quán)，即土地權(quán)利主體對(duì)土地產(chǎn)生的利益參與分配并受益的權(quán)利。由于土地是我國農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和基本生活保障，且流轉(zhuǎn)途徑有限，加之農(nóng)村社會(huì)保障功能的覆蓋面不足，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地的依賴度過高，已經(jīng)嚴(yán)重影響到土地有序流轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如何在土地流轉(zhuǎn)和土地權(quán)益保護(hù)二者之間找到平衡點(diǎn)，也就是國家在協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)過程中如何宏觀調(diào)控以及制定好相關(guān)保障機(jī)制，為深化掃清障礙。綜上所述，土地權(quán)益之法律調(diào)整是一個(gè)系統(tǒng)工程，要綜合運(yùn)用各種法律手段，各部門要盡職盡責(zé)，特別是土地執(zhí)法部門，要管好土地，依法管地。在立法技術(shù)、執(zhí)法過程和法律監(jiān)督各環(huán)節(jié)創(chuàng)新機(jī)制，確保土地權(quán)益在法律層面的全面調(diào)整。

四、完善土地權(quán)益之法律調(diào)整相關(guān)措施

時(shí)至今日，距離農(nóng)村家庭承包制改革已經(jīng)30多年了，城鄉(xiāng)差距正在逐漸拉大，為了讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，使農(nóng)民與城市居民權(quán)利平等，對(duì)城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革都是必需的。在十召開以后，首要的、具有關(guān)鍵性意義的體制改革無疑是城鄉(xiāng)一體化的改革，其中包括城鎮(zhèn)化的推行、土地確權(quán)、城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化、戶籍一元化等等改革與發(fā)展措施。這是關(guān)系到“以人為本”原則得以貫徹的大事，也是確保農(nóng)民分享包括土地權(quán)益在內(nèi)的改革紅利的大事。

(一)完善土地確權(quán)，加強(qiáng)土地管理

調(diào)整土地權(quán)益，必須保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益:首先在立法層面，要明確界定農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬，給權(quán)要給的完整，確權(quán)要確的及時(shí)。不完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)在對(duì)抗第三方時(shí)終會(huì)顯得蒼白無力，不完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)在享受權(quán)益時(shí)也會(huì)大打折扣。其次盡快完成土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)證證書制度，由國家正式進(jìn)行確權(quán)，用制度的落實(shí)彌補(bǔ)法律的模糊，讓農(nóng)民親自掌控屬于自己的合法權(quán)益，防止第三方以任何形式侵占農(nóng)民的合法土地權(quán)益。具體措施如下:1．借全國經(jīng)濟(jì)普查之機(jī)，搞清土地現(xiàn)狀，為土地立法提供數(shù)據(jù)支撐;2．確認(rèn)發(fā)放農(nóng)村房屋房產(chǎn)證和宅基地使用權(quán)證，為農(nóng)村房產(chǎn)流通掃清障礙，開通農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入主渠道。3．確認(rèn)發(fā)放農(nóng)村土地(承包地，自留地，林地，山地，灘地等)使用權(quán)證，為土地有序流轉(zhuǎn)鋪平道路。

(二)調(diào)控土地流轉(zhuǎn)方向，實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)

土地本身的特殊性決定了它在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，調(diào)控土地在一二級(jí)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)方向，遵循土地利用的社會(huì)利益本位，實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)，其意義不言而喻。遵照契約精神，按照合同原則，鼓勵(lì)農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)土地權(quán)利，集中優(yōu)勢(shì)發(fā)展各類專業(yè)大戶或農(nóng)村專業(yè)合作社等多種形式的規(guī)模化經(jīng)營，真正做到農(nóng)地農(nóng)用，有序流轉(zhuǎn)。具體措施如下:1．優(yōu)先向關(guān)系國計(jì)民生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)大戶提供用地，確保農(nóng)地農(nóng)用。2．倡導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品深加工公司加農(nóng)戶的集約化生產(chǎn)模式，努力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附加值，提高農(nóng)民收入。3．國家有計(jì)劃對(duì)農(nóng)村專業(yè)大戶和農(nóng)村專業(yè)合作社提供資金支持和稅費(fèi)減免，甚至是財(cái)政補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。

(三)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，確保土地合理使用

在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各種矛盾逐漸顯現(xiàn):國家與集體土地所有權(quán)與個(gè)人土地權(quán)益之間的矛盾;國家對(duì)土地宏觀調(diào)控與地方財(cái)政對(duì)土地依賴之間的矛盾;土地資源有限與土地資源浪費(fèi)之間的矛盾;城鄉(xiāng)差距拉大與共享改革成果之間的矛盾。通過法律對(duì)土地權(quán)益的配置與調(diào)控，削弱政府對(duì)土地利用與收益的權(quán)力，賦予個(gè)人更多土地權(quán)益，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，豐富經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，集約化用地，提高土地使用率，在符合國家土地宏觀調(diào)控目標(biāo)的基礎(chǔ)上，合理使用土地，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民享有土地帶來的更多財(cái)產(chǎn)性收入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成果。具體措施如下:1．土地管理部門應(yīng)注重宏觀調(diào)控，重點(diǎn)控制用地方向，減少審批環(huán)節(jié)，間接提高用地效率。2．土地管理部門應(yīng)注重事后監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊圈地行為和不按審批用地性質(zhì)用地行為，涉嫌犯罪的移交司法機(jī)關(guān)，讓土地不法者產(chǎn)生敬畏，不敢違法用地。

(四)調(diào)整土地收益分配，切實(shí)做到權(quán)益共享

十報(bào)告提出，“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。怎樣提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入，讓農(nóng)村土地權(quán)益最大化，是的重要內(nèi)容。當(dāng)上述措施都還不足以保障這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，就只有運(yùn)用稅收這一宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿來調(diào)整土地權(quán)益分配。具體措施如下:1．針對(duì)現(xiàn)行土地管理制度將農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外，那么在利益分配的最后環(huán)節(jié)可創(chuàng)設(shè)土地增值收益補(bǔ)償稅來保障農(nóng)民土地權(quán)益。2．開征房產(chǎn)稅，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)的能力，以此來反哺新型城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民。

(五)完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，淡化土地養(yǎng)老模式

我國農(nóng)村居民養(yǎng)老保障模式單一，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，家庭和土地的養(yǎng)老保障功能越來越弱。失地農(nóng)民怎樣養(yǎng)老?他們?yōu)閲窠?jīng)濟(jì)發(fā)展付出了最寶貴的生產(chǎn)資料土地，理應(yīng)由國家統(tǒng)籌納入社會(huì)養(yǎng)老保障體制一并解決這一社會(huì)問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制要想加快，就必須通過各種途徑宣傳農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，引導(dǎo)農(nóng)民積極參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。至2009年試行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以來，截至2013年3月底，全國城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)達(dá)到4．86億人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年居民達(dá)到1．33億人，有12個(gè)省整合新農(nóng)保和城居保，制定實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有13個(gè)省級(jí)和1572個(gè)縣級(jí)行政區(qū)提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，全國月人均養(yǎng)老金水平78．6元，基金累計(jì)結(jié)余2504億元，其中個(gè)人賬戶基金累計(jì)結(jié)余2200億元。［3］就目前而言，規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金相關(guān)的運(yùn)行機(jī)制，最大程度的保障老年農(nóng)民的利益，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和保障社會(huì)和諧所必須做到的。具體措施如下:1．降低個(gè)人繳存比例，努力提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率。2．逐步統(tǒng)一城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，為經(jīng)濟(jì)二元制破冰探索可行途徑。

五、結(jié)語

第4篇

【關(guān)鍵詞】異延；公開性；奧秘性；磁場(chǎng)效應(yīng)

一、文學(xué)話語作為異延的技術(shù)

文學(xué)作品隱喻性語言是無處不在的，可以說沒有隱喻性的語言便不能稱之為文學(xué)的語言。隱喻性語言的運(yùn)用一方面是為了說明問題，彰顯語義，取得最佳的表達(dá)效果，另一方面，隱喻性語言的運(yùn)用又不可避免地延宕了意義。劉勰在《隱秀篇》中說“情在詞外曰隱，狀溢目前曰秀”，文學(xué)藝術(shù)必具有詩意，詩意的妙處就在于從“目前”的“秀”超越到“詞外”的“隱”。

問題恰恰在于文學(xué)本文的意思是什么？如何保證讀者閱讀由“秀”所領(lǐng)會(huì)到的“隱”與作者寫作在“秀”中所寄予的“隱”不南轅北轍，大相徑庭呢？

索緒爾、結(jié)構(gòu)主義、新批評(píng)學(xué)派等從不同角度和立場(chǎng)為解決這一問題作出了努力，而解構(gòu)主義的代表人物雅克·德里達(dá)則認(rèn)為，文本的意義根本就是不確定的，這種不確定性是作品意義發(fā)生不斷的遷延。由此，德里達(dá)別出心裁地杜撰了“異延”（differance）一詞。他認(rèn)為，語言不是所指與能指對(duì)應(yīng)統(tǒng)一、規(guī)定明確的結(jié)構(gòu)，符號(hào)不能在字面上代表其所意指的東西，產(chǎn)生出作為在場(chǎng)的所指。異延即是差異的本源或者生產(chǎn)，包括空間上的差異和時(shí)間上的綿延，語言的意義由符號(hào)之間的差異所決定，同時(shí)，意義又永無止境的“延宕”，這導(dǎo)致了意義的“播撒”，因而，本文的意義不可能得到確證，本文只能是“永不停止的能指”。

如果說語言文字在日常生活中就具有異延的特點(diǎn)，那么，語言文字用之于文學(xué)可能就是對(duì)意義的進(jìn)一步延宕，因?yàn)椋膶W(xué)的語言總是帶有阻拒性、隱喻性的，為避免“自動(dòng)化”話語的陳舊乏味，文學(xué)話語往往故意無視語法，踐踏常規(guī)，甚至不為人所理解，此外，文學(xué)語言中布滿了空白與不定點(diǎn)，各類修辭更是隨處可見，從此角度來說，文學(xué)話語的技巧便是語言異延的技術(shù)。

二、本文的三個(gè)層次及特點(diǎn)

那么，這被延宕的意義是否真如德里達(dá)所言消彌于無限的“播撒”中，無跡可循了呢？

新批評(píng)學(xué)派I·A·瑞恰茲與奧格登合著的《意義的意義》一書似乎可以為我們提供一些有益的思考。一方面，“瑞恰茲認(rèn)為文學(xué)作品的語詞、句子所喚起的意義是相對(duì)穩(wěn)定的，因?yàn)檎Z法規(guī)則和邏輯是比較穩(wěn)定的”，另一方面“對(duì)文學(xué)作品的聯(lián)想所喚起的意義則不穩(wěn)定，由于不同的人的主體條件、所處的環(huán)境各不相同，因此，這種聯(lián)想意義也就因人而異”[1]。同時(shí)，他又指出“語言的功能、意義可分為四種：意思、情感、語氣和意向。如果批評(píng)家和普通讀者能夠從因含在作品中的作家的意思、感情、語氣和意向著手，準(zhǔn)確而不是歪曲地加以把握，那么就完全可能了解作品的意義。”[2]

我們不妨把瑞恰茲所說的由文本詞語、句子等直接生成的意義，稱為“物理意義”，它們由于約定俗成的規(guī)則而具有相對(duì)的穩(wěn)定性；而把由對(duì)文本的聯(lián)想而生成的意義稱作“心理意義”，并由接受語境的不同而具有可變性。這樣，實(shí)際上是粗略地把本文劃分為呈現(xiàn)出縱深感的三個(gè)層次：第一個(gè)層次是由語詞、句子組成的可視可聽的“物理符號(hào)”，是純粹的能指；第二個(gè)層次是由物理符號(hào)所直接反映的“物理意義”，是第一層的所指，同時(shí)，又因?yàn)榕c第三個(gè)層次的關(guān)涉而成為能指；第三個(gè)層次是由物理意義而延伸、生發(fā)出來的“心理意義”，是最終的所指，也許稱之為“最終”并非確切，因?yàn)榈谌龑哟蔚男睦硪饬x總會(huì)因?yàn)榻邮苷Z境的復(fù)雜多變呈現(xiàn)出混沌性、廣延性等特點(diǎn)，是開放的，無限的，但同時(shí)又不是任性的，隨意的。

對(duì)本文這三個(gè)層次特點(diǎn)的理解，我們可以從黑格爾在《精神現(xiàn)象學(xué)》中所講的“奧秘性”與“公開性”受到啟發(fā)。奧秘性總是和常識(shí)相對(duì)，奧秘之所以成為奧秘就在于它是不可以把常識(shí)墊在認(rèn)知的腳下去觸及的，但同時(shí)，奧秘有不能處于不可澄明的黑暗之中，它需要陳述和表達(dá)自身，這就是所謂的“公開性”。就文學(xué)作品而言，它必然具有文學(xué)自身的“奧秘性”和“公開性”，其“奧秘性”就在于混沌、廣延、可望而不可及的第三個(gè)層次，文學(xué)的“奧秘性”為文學(xué)打制出一副門檻，盡管大多數(shù)人都可以用書寫和言語來表達(dá)自己，但并非每個(gè)人都可以涉足“奧秘”成為文學(xué)家和批評(píng)家。同時(shí)，盡管對(duì)“奧秘”的陳述并非等于“奧秘”本身，奧秘又并非是無跡可循的，如前所述，由于本文的第二個(gè)層次受到語法、規(guī)則等的約束，呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，這恰如“奧秘”的魅影，也許我們無法觸摸奧秘本身，更不能窮盡所有的奧秘，但我們可以通過想象而賦予混沌、廣延的奧秘以輪廓，誠如黑格爾所說：“只有完全規(guī)定了的東西才是公開的，可理解的，能夠?qū)W習(xí)而成為一切人的所有物”[3]由此我們可以說不具有“奧秘性”的東西是乏味的，而沒有公開性的東西則是不可理解的，文學(xué)也不例外。

三、從創(chuàng)作與接受看本文異延之發(fā)生

接下來的問題便是“奧秘性”如何在“公開”之后成為“奧秘”的呢？也就是說，創(chuàng)作過程是由“奧秘”到“公開”的過程，接受過程是由“公開”到“奧秘”的過程，按圖索驥為什么在實(shí)際操作的過程中往往無法圓滿完成呢？下面我們將著眼于本文的意義層從創(chuàng)作和接受兩個(gè)方面來探討這一個(gè)問題。

創(chuàng)作過程所留的“空白”使對(duì)意義的“涂改”成為可能。文學(xué)話語中不可避免地存在著空白、斷裂和潛隱，瑞恰茲和茵伽登對(duì)此皆有相關(guān)論述。瑞恰茲在《意義的意義》中認(rèn)為，所謂的本文意義乃是由作者領(lǐng)會(huì)在心，想寫卻未寫出的東西，因而形成空白。似乎可以這么說，空白并非無意義，空白是意義的意義，前一個(gè)意義是我們前文所說的“物理意義”，是本文顯在的“秀”，具有“公開性”；后一個(gè)是前文所說的“心理意義”，是本文潛在的“隱”，“心理意義”只可意會(huì)而無法用言語完全傳達(dá)而具有“奧秘性”。而茵伽登又把空白稱之為“不定點(diǎn)”，他說：“我把再現(xiàn)客體沒有被文本特別確定的方面或成分叫做‘不定點(diǎn)’”[4]，我認(rèn)為“不定”一詞更好地概括了文本意義的游離、擴(kuò)散、廣延和開放的特點(diǎn)，正是在“不定點(diǎn)”與空白之處，異延才大行其道。

此外，創(chuàng)作過程中修辭的運(yùn)用本身就是對(duì)意義的一種推延或遮蔽。修辭產(chǎn)生于語言的困境，盡管修辭學(xué)常常以“準(zhǔn)確、鮮明、生動(dòng)”為表達(dá)效果的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但這一標(biāo)準(zhǔn)恰恰也是語言“無能”的一種明證。“言不盡意”不只是文學(xué)的手段，同時(shí)也是文學(xué)的無奈。當(dāng)話語文字無法直抵那一美妙卻晦暗的世界，就只好走一條“曲線”，以修辭來間接傳達(dá)所感所想。而所謂“準(zhǔn)確、鮮明、生動(dòng)”不過是對(duì)晦暗世界的最大限度的眺望的企圖而已，眺望只是眺望，并不等于接觸，企圖只是企圖，并不等于實(shí)現(xiàn)。正如范繼淹所說：“說話人往往很難完全地、百分之百地傳輸自己想要傳輸?shù)男畔ⅲ犜捜艘埠茈y完全地、百分之百地把語言形式還原為它所代表的信息，編碼和譯碼只能求其最大限度的近似值。換言之，由于語言系統(tǒng)內(nèi)部矛盾和使用語言的差別，編碼和譯碼過程中往往產(chǎn)生信息損耗。”[5]

本文“異延”的可能性不僅埋伏在文學(xué)創(chuàng)作的過程中，更顯現(xiàn)于文學(xué)接受的過程中。德國文學(xué)理論家伊塞爾提出了“自我分解”的審美經(jīng)驗(yàn)論，說明了在閱讀文本的過程中，新經(jīng)驗(yàn)的納入是以先前經(jīng)驗(yàn)為背景的，這樣的閱讀經(jīng)驗(yàn)在空間上構(gòu)成一種差異的關(guān)系，在時(shí)間上則呈現(xiàn)出延伸的特點(diǎn)，本文意義處于不斷推陳出新的演革漂移中。盡管伊塞爾主張文本必須本文以某種方式控制讀者，但其理論已經(jīng)深刻地揭示出意義無定的、流動(dòng)的特點(diǎn)，意義像捉迷藏一樣時(shí)刻處于彼此的追逐當(dāng)中。

此外，異延的發(fā)生還受到主體所處的時(shí)代、民族、社會(huì)，所受的教育等的影響，對(duì)本文的理解和接受會(huì)隨著語境的不同而遷延，對(duì)此，筆者在此不再贅述。

四、播撒意義與磁場(chǎng)效應(yīng)

綜上，文學(xué)語言的空白、修辭，文學(xué)接受中不斷自我分解的審美經(jīng)驗(yàn)等，使得異延在文學(xué)的天空下大行其道。那么，我們應(yīng)該如何面對(duì)文學(xué)當(dāng)中的異延呢？

首先，異延絕對(duì)化必然導(dǎo)致文本解讀中向主體回溯過程中的“迷途”。處于異延中的主體并不具有一種傳統(tǒng)的意識(shí)優(yōu)先權(quán)，而是處于與意識(shí)流動(dòng)的同步共進(jìn)中，并且充滿了矛盾性和易變性，讓人在肯定中否定，在否定之后又肯定，無法使對(duì)象得到確證。異延之下整個(gè)本文仿佛是博爾赫斯的“交叉小徑的花園”，在枝枝杈杈里布滿著無限的可能，讀者在探尋文學(xué)“奧秘”的過程中最終陷入“意義的迷宮”。

其次，從另一個(gè)角度看，異延的存在也開拓了本文的審美空間。以空間的差異和時(shí)間的綿延為體征的異延，從有限的文學(xué)話語中，透視出一個(gè)無限深廣的意義空間，它以無盡的播撒，達(dá)到了本文的多義、渾沌的深層效應(yīng)和意義，構(gòu)成了文學(xué)“奧秘”的層面。盡管異延使確信無疑的“一”成為不可能，是所謂的終極意義永遠(yuǎn)“在別處”，但它同時(shí)也讓欣賞者體驗(yàn)到了一路上風(fēng)云變幻的美妙。

最后，須明確異延雖使意義成為四處播撒的種子，但并不意味著我們?cè)谧穼ひ饬x時(shí)可以無拘無束，隨意任性。如果說，異延把意義從邏格斯中心主義的束縛下釋放了出來，使之在可能性和相對(duì)性的天空下自由飛翔，那么，本文之中和之外也必然存在著一個(gè)意義的“磁場(chǎng)”制約著它不飛出其賴以生存的星球。其一，本文的意義具有相對(duì)的穩(wěn)定性。無論解構(gòu)主義對(duì)結(jié)構(gòu)如何發(fā)難，人類總不能在解構(gòu)的七零八落之后，走向“虛無”的泥淖。結(jié)構(gòu)始終是一種客觀的存在，與解構(gòu)并生并存，而形成一種“張力形式”，在異延把意義四處播撒的同時(shí)，結(jié)構(gòu)以“磁場(chǎng)效應(yīng)”使意義不至于“離譜”。其二，讀者對(duì)本文的接受具有相通性。我們對(duì)世界的理解不可能相同但可以相通。相通的關(guān)鍵在于不同者所反映的全宇宙的唯一性，而本文便是面向讀者所敞開的精神世界，這一精神世界又是我們所共同生存的現(xiàn)實(shí)世界的一面鏡子，喜怒哀樂，酸甜苦辣，正因?yàn)橛羞@些相通的感覺，交流才成為可能。

注釋：

[1][2] 朱立元.《當(dāng)代西方文論》.華東師范大學(xué)出版社，1997年版，第95至96頁.

[3] 轉(zhuǎn)引自張世英.《哲學(xué)導(dǎo)論》.北京大學(xué)出版社，2002年版，第92頁，第91頁。

第5篇

「關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)合有權(quán)公有制

改革和完善我國集體土地所有權(quán)制度已備受學(xué)界重視。筆者認(rèn)為，淵源于日耳曼法并在普通法世界的法治沃土上改良發(fā)展、團(tuán)體主義色彩極強(qiáng)的合有權(quán)制度與我國集體土地所有權(quán)制度有很多相似之點(diǎn)。它在確保堅(jiān)持社會(huì)主義公有制前提下，使我國集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步明晰化：農(nóng)民真正擁有集體土地所有權(quán)，享受所有者利益，以集體土地所有人一份子的身份獲得最低社會(huì)福利保障，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。借鑒普通法合有權(quán)制度對(duì)我國集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行合理再造，是完善我國集體土地所有權(quán)制度之必然選擇。

一、普通法合有權(quán)制度及其法律特征

在普通法上，存在著兩種共有形式：即合有（JointTenancy）與共有（TenancyInCommon）。其中，共有相當(dāng)于我們的按份共有（Miteigentum），而“合有則是普通法所特有的所有權(quán)形式”。它系指數(shù)人平等的、永不分割的對(duì)不動(dòng)產(chǎn)整體所享有的所有權(quán)，其中若有合有人死亡，其權(quán)利便喪失并自然地添加于其他合有人的一種共有權(quán)制度。由于“全部土地所有權(quán)都直接或間接源于王權(quán)這種觀點(diǎn)在英格蘭很早就被接受”，“甚至現(xiàn)在英國的土地法也基于這種推論，即認(rèn)為英國的全部土地歸國王所有，公民只擁有使用一塊特定土地的有限權(quán)利”。所以，在談及土地時(shí)，合有與共有“則使用聯(lián)合租佃和按份租佃這樣的術(shù)語，但這是用來指自由保有地產(chǎn)所有人，與租賃法毫不相干。”可見，從英國土地產(chǎn)權(quán)的歷史發(fā)展及其本身特征考察，英國財(cái)產(chǎn)法中的“TointTenancy”和“TenancyInCommon”實(shí)為英國土地所有權(quán)之兩種特殊形式：合有與共有（即按份共有）。因此，國內(nèi)譯者將其分別譯為“共同租佃”和“按份租佃”張屬字面上直譯，如上文。而將其分別譯為“合有”與“共有”，便是英國土地產(chǎn)權(quán)之共有權(quán)制度的應(yīng)有之義。所以說，合有是普通法所特有的所有權(quán)形式。

普通法上的合有是由日耳曼法的總有與合有融合演化而來，日耳曼法的共有存在三種形式：即總有（Gesamteigentum）、合有（EigentumZurGesamtenHand亦稱合手的共有，或總手的共有）及共有（Miteigentum亦稱分別共有）。這三種共有形式，一方面，融入羅馬法并為羅馬法所承受：因日耳曼法為團(tuán)體主義之法制，而羅馬法為個(gè)人主義之法制，所以，經(jīng)羅馬法繼受后，其中，“總有團(tuán)體轉(zhuǎn)化為法人，總有權(quán)成為法人之單獨(dú)所有權(quán)”：“合有為羅馬法共有之觀念所修正”，“成為共同共有之形態(tài)”；分別共有則并入羅馬法所固有的共有形態(tài)之中。另一方面，因11世紀(jì)諾曼人入侵不列顛，將日耳曼法中這一團(tuán)體主義色彩極濃的共有思想帶入普通法世界并走上其獨(dú)立發(fā)展之道路，即將其中總有與合有融合改造發(fā)展成普通法的特有的共有形式-合有（JointTenancy），而分別共有（Mitergutum）則成為普通法中的共有（TenancyInCommon）。從而最終成為其傳統(tǒng)之一。隨著歐洲大陸王權(quán)被削弱，因而缺乏一個(gè)穩(wěn)定而強(qiáng)有力的中央集權(quán)，團(tuán)體主義便分崩離析；可是王權(quán)的作用在英國卻得到加強(qiáng)，致使這種在歐洲大陸發(fā)展起來的日耳曼法之共有形式在歐陸本土未能得到很好的保存，卻在英國普通法傳統(tǒng)中得到發(fā)揚(yáng)光大。所以，有人直言，“英美普通法屬于日耳曼法”，是“相對(duì)地比較最純的日耳曼法現(xiàn)代版。”

在英國，關(guān)于合有法制之歷史可追溯到中世紀(jì)的所謂概念主義。1066年諾曼底征服英格蘭后，遂將大量的土地交給有錢人（所謂的承租人），條件是他們必須提供一定人數(shù)的騎士每年服役40天。然后，作為封建領(lǐng)主的承租人將土地交給那些騎士（所謂的佃戶）并以他們的名義保有該土地。騎士們作為合有人對(duì)土地享有合有權(quán)-在英國法中創(chuàng)造了一個(gè)抽象的概念：即地產(chǎn)（TheEstate）權(quán)。法律力圖使地產(chǎn)權(quán)在數(shù)人共享的情況下永不分割，完整無缺，以維護(hù)封建義務(wù)。“于是就創(chuàng)立了一個(gè)假設(shè)：合有-即生存合有人的聯(lián)合所有權(quán)。它始終保持整個(gè)地產(chǎn)為生存的合有人享有，不因繼承、轉(zhuǎn)讓等而被分割。其突出特征就是在合有中生者對(duì)死者名下的地產(chǎn)享有權(quán)利。”所有權(quán)的這種形式使人想起法國的養(yǎng)老儲(chǔ)金會(huì)，任何人不得繼承死去的合有人，權(quán)利永遠(yuǎn)屬于還生存著的人。

直到亨利八世才通過法令強(qiáng)制地產(chǎn)予以分割。但隨著封建制度的衰微，合有扮演了一個(gè)新的角色，即藉以創(chuàng)設(shè)用益權(quán)制度，它同樣維護(hù)生者對(duì)死者名下地產(chǎn)的權(quán)利亦即生存者權(quán)（Survivorship）。具有諷刺意味的是，法律創(chuàng)設(shè)合有權(quán)制度的初衷是用來維護(hù)封建義務(wù)，在用益權(quán)制度中卻成了逃避封建義務(wù)的手段。地產(chǎn)權(quán)人為受益人（BeneficialOwner）利益把地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給數(shù)個(gè)受托人（LegalOwners）合有，倘有受托人死亡，其權(quán)利便喪失并自然地添加給其他受托人，其義務(wù)也因死亡不發(fā)生繼承而消失，從而使受益人得以逃脫繁重的封建義務(wù)。隨后，這種合有權(quán)制度設(shè)計(jì)亦為現(xiàn)代信托制度所繼受和發(fā)展。在美國所有的州信托法中，受托管理人還是像古老的用益權(quán)制度中的受托人一樣，被假定為合有人而享有權(quán)利。若數(shù)個(gè)受托管理人中某個(gè)人死亡，其權(quán)益不會(huì)因其死亡而轉(zhuǎn)移到他的繼承人手中，而是自動(dòng)地授予給活著的人。如果將數(shù)個(gè)受托人視作一個(gè)委員會(huì)，所發(fā)生的一切就是委員會(huì)中一個(gè)成員消失了，而其他人則繼續(xù)進(jìn)行下去，就像他依然存在一樣。

總之，“這一古老的合有權(quán)制度歷經(jīng)了封建社會(huì)，及隨后的商業(yè)、工業(yè)和社會(huì)革命。因此，沒有理由認(rèn)為它的存在和發(fā)展會(huì)受到隨之而來的技術(shù)革命的威脅。這種驚人的法律穩(wěn)定性表明：合有權(quán)制度，至少其維護(hù)生存者權(quán)的根本特征能夠滿足某些永久的社會(huì)需要。”

關(guān)于合有權(quán)制度的基本法理，最早見于十五世紀(jì)托馬斯。利特爾頓的《論保有》。它是關(guān)于英國法律的最早的印刷本，系用法語寫成。因?yàn)橹Z曼征服后的數(shù)個(gè)世紀(jì)法官們依然一如既往地使用法文法律術(shù)語（LawFrench）。20世紀(jì)前期的判例則通常是根據(jù)愛德華。科克的17世紀(jì)評(píng)論。而今天法官解決有關(guān)合有的爭議則大都參照寫于18世紀(jì)中期的布萊克斯通的《英國法律評(píng)論》中關(guān)于合有的四同原則：即同一時(shí)間、共同占有、相同權(quán)利、相同利益。縱覽歷史上各家之基本法理，合有權(quán)制度與其他共有權(quán)形式相比較具有如下法律特征：

第一，權(quán)利之平等性與統(tǒng)一性。合有是各合有人平等地、不分份額地對(duì)全部財(cái)產(chǎn)享有的所有權(quán)形式，它只存在一個(gè)權(quán)屬，具有平等性與統(tǒng)一性。此點(diǎn)區(qū)別羅馬法的分別共有：系指各共有人按其應(yīng)有份額對(duì)共有財(cái)產(chǎn)享有的所有權(quán)，其每一份額上都存在一個(gè)單獨(dú)的所有權(quán)，各共有人得自由處分，隨時(shí)請(qǐng)求分割出其應(yīng)有之份額，具有差別性與獨(dú)立性。

第二，客體之永不分割性，合有是在財(cái)產(chǎn)共有中生者對(duì)死者名下之合有財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利的一種生存者權(quán)。合有財(cái)產(chǎn)不因合有成員脫退而被處分，也不因合有成員死亡而被繼承，它永遠(yuǎn)屬于具有成員身份之生存成員，而具永不分割之特性。此為合有最顯著之特征。該點(diǎn)區(qū)別于羅馬法之公同共有。雖公同共有亦系數(shù)人基于公同關(guān)系而平等地、不分份額地對(duì)財(cái)產(chǎn)之全部享有權(quán)利，且公同關(guān)系解散之時(shí)得處分、繼承或請(qǐng)求分割共有之財(cái)產(chǎn)。不具永不分割之特性。

第三，權(quán)利之完全性。合有系其成員享有管理、處分、使用、收益合有物之完全所有權(quán)，合有人作為所有者，得按“平等自愿，民主議決”之原則，通過參與合有共同意志而協(xié)力行使管理處分之支配權(quán)；同時(shí)亦得通過參與如土地租金等收益之分配、利用公共設(shè)施、享有公共福利等實(shí)現(xiàn)所有權(quán)意義的受益權(quán)。此點(diǎn)屬與總有之本質(zhì)區(qū)別。總有系所有權(quán)之質(zhì)的分割。其管理處分之支配權(quán)為總有團(tuán)體組織所專有，總有成員不得享有，更不具所有權(quán)意義上之受益權(quán)，總有成員僅享有使用、收益之利用權(quán)。即享有所有權(quán)權(quán)能之一部，稱為利用所有權(quán)（Nutzungseigentum）。總有須團(tuán)體組織之上級(jí)所有權(quán)與其成員之下級(jí)所有權(quán)即利用所有權(quán)相結(jié)合，始成為一個(gè)完全之所有權(quán)。

第四，權(quán)利之自由開放性。合有得就其使用、收益權(quán)能設(shè)立他物權(quán)，該他物權(quán)既為合有成員享有與行使，亦得自由讓與他人享有與行使。具有自由性與開放性，此點(diǎn)亦區(qū)別于總有。總有之使用、收益權(quán)能須分配給有成員身份之總有成員享有，并因其身份之得喪而得喪。“不得離開其身份而就其權(quán)能為繼承讓與或處分”。極具團(tuán)體之封閉性。第五，權(quán)利行使之民主性。合有財(cái)產(chǎn)之管理處分系各總有成員自身共同協(xié)力為之。具有民主性。此點(diǎn)區(qū)別于總有之極權(quán)性。總有財(cái)產(chǎn)之管理處分屬團(tuán)體組織所專有，其各總有成員不得為之。總有成員僅有利用之權(quán)能。故左慕（Sohm）氏謂總有為管理組織體（Uerwaltungsorganisation）；合有為管理共同體（Verwaltungsgemeinschaft），以示二者之區(qū)別焉。

合有這一淵源極深的所有權(quán)制度，走過了漫長的封建社會(huì)，歷經(jīng)了商業(yè)、工商、與社會(huì)革命的洗禮，不僅在當(dāng)時(shí)促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定，而且在隨后的歷次變革中展現(xiàn)出其極強(qiáng)之適應(yīng)性與生命力。它以其上述獨(dú)具之特征區(qū)別于其他共有權(quán)形式，并昭明其對(duì)我國集體農(nóng)業(yè)所有權(quán)制度之完善可資借鑒之功能。合有權(quán)主體之平等性、客體之永不分割性、內(nèi)容之完全性與自由開放性及權(quán)利行使之民主性，特別是其始終維護(hù)生存者權(quán)利的功能，使我國集體所有權(quán)制度能在確保社會(huì)主義公有制的前提下真正落實(shí)農(nóng)民作為所有者的權(quán)利，促進(jìn)土地資源自由流轉(zhuǎn)，真正實(shí)現(xiàn)土地所有與利用兼顧效率與公平之價(jià)值目標(biāo)。

隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，我國集體土地所有權(quán)制度的固有缺陷日益顯化，學(xué)界對(duì)其改革與完善見解頗多，其中日耳曼法的總有，因其最具團(tuán)體主義之色彩，在政治上較易切合集體所有制的要求，因而成為改革的重要思路之一，《物權(quán)法草案》亦謂我國集體土地所有權(quán)“系參考民法上的總有”理論。但對(duì)傳統(tǒng)文化上總有權(quán)制度的性質(zhì)與功能之檢討及對(duì)普通法上合有權(quán)制度之探究則鮮為學(xué)界同仁重視。二、借鑒普通法合有權(quán)制度完善我國集體土地所有權(quán)制度的合理性

關(guān)于集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，近年來，我國法學(xué)界存在諸種不同之看法，其中具有代表性的觀點(diǎn)有三種：其一認(rèn)為，我國的集體所有權(quán)是一種新型的總有，集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)（土地）享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按照平等、自然的原則來行使對(duì)集體土地的所有權(quán)；其二認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單獨(dú)所有權(quán)；其三認(rèn)為，集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體財(cái)產(chǎn)（土地）應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)。

上述諸說雖都揭示了集體土地所有權(quán)某一面之特征，但從集體土地所有權(quán)之本質(zhì)、功能及現(xiàn)行立法、改革方向等多方面考慮，則皆難免失之偏頗。

其一，總有系指在日耳曼之農(nóng)村公社土地所有制中，將土地之使用、收益權(quán)分配給各家庭，而管理、處分權(quán)則屬公社的一種分割所有權(quán)形態(tài)。這與我國現(xiàn)行集體土地制度極具相似之處。這種分割所有權(quán)形態(tài)，其內(nèi)容為質(zhì)的分割，即管理、處分權(quán)屬總有團(tuán)體組織，而各總有成員則僅享有利用、收益權(quán)，稱利用所有權(quán)。成員無所有權(quán)層面上的管理、處分之支配權(quán)，也無所有權(quán)意義上的受益權(quán)。同時(shí)，各總有成員之使用、收益權(quán)與其成員身份有密接關(guān)系，因其身份之得喪而得喪，不得離開其身份而就其權(quán)能為繼承讓與或處分。因而有極強(qiáng)之團(tuán)體封閉性。而且總有之管理、處分權(quán)專屬其組織，團(tuán)員僅有利用所有權(quán)而無管理、處分之支配權(quán)，具有極權(quán)性。此種觀念因違反羅馬法所有權(quán)之本質(zhì)，經(jīng)羅馬法繼受后遂改依羅馬法之理念予以整理。至近世后總有則幾已斂跡。持總有觀點(diǎn)者僅窺其最強(qiáng)團(tuán)體主義色彩，政治上易切合集體所有制要求之表象，而未能深究其低級(jí)、落后致與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制要求格格不入之實(shí)質(zhì)。倘若改革和完善我國集體土地所有權(quán)制度參考民法上“總有”理論，則必然進(jìn)一步造成所有權(quán)虛置，真正所有者無所有權(quán)，不利使農(nóng)民以所有人一份子之身份從所有者利益中獲得最低社會(huì)福利保障以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平；也必然造成農(nóng)業(yè)封閉式經(jīng)營，土地用益權(quán)不能有償使用、自由流轉(zhuǎn)，不利土地資源優(yōu)化配置以促進(jìn)土地之使用效率。同時(shí)極易助長政府組織侵權(quán)、干部專權(quán)，不利權(quán)利之民主行使。這既不符合該主張者之初衷，亦不符合集體土地所有制之改革方向。

其二，集體土地所有權(quán)屬集體經(jīng)濟(jì)組織之單獨(dú)所有權(quán)觀點(diǎn)，既與我國現(xiàn)行立法不符，也與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)和改革目標(biāo)相悖。我國現(xiàn)行憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法均明文規(guī)定我國集體土地所有權(quán)的法定主體為“農(nóng)民集體”，如1998年新出臺(tái)的《土地管理法》第8條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。”從規(guī)定中可以看出，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體成員直接享有的所有權(quán)。而集體經(jīng)濟(jì)組織只是代行經(jīng)營、管理權(quán)并不享有單獨(dú)的所有權(quán)。事實(shí)上，一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組的社區(qū)內(nèi)，相對(duì)應(yīng)的農(nóng)民集體只能有一個(gè)，而集體經(jīng)濟(jì)組織則無此對(duì)應(yīng)關(guān)系，一個(gè)“農(nóng)民集體”可以有多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)也可能涵蓋多個(gè)“農(nóng)民集體”。況且政社合一體制消失后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，實(shí)際行使所有權(quán)的主體就變成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府；同時(shí)，依《憲法》第110條規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織屬準(zhǔn)行政組織，如以集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)主體，就必然造成行政管理權(quán)與所有權(quán)相混，政經(jīng)不分，導(dǎo)致公權(quán)干預(yù)私權(quán)。正是基于這種認(rèn)識(shí)上的偏差，才使鄉(xiāng)、村組織乃至鄉(xiāng)、村干部小團(tuán)體利用行政權(quán)力攫取土地利益，侵犯農(nóng)民所有者權(quán)益之現(xiàn)象屢見不鮮。這便造成了組織專橫、干部專權(quán)，而真正的主體-農(nóng)民之集體所有權(quán)卻形同虛設(shè)，只不過是一種“法律幻想”而已。從而使本應(yīng)由集體土地所有權(quán)承擔(dān)的社會(huì)保障功能就落到了土地用益權(quán)上，這既不利社會(huì)公平，亦無助土地利用效率之實(shí)現(xiàn)。

其三，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確立為集體組織法人單獨(dú)所有權(quán)則與集體土地所有權(quán)的本質(zhì)不一致。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)民以集體成員身份共同平等享有之所有權(quán)，其目的在于為農(nóng)民提供社會(huì)保障。而法人所有權(quán)主體之法人成員則非依成員身份，而是以持股財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利，其行使表決權(quán)非依一人一票、權(quán)利平等之原則，而是依一股一票原則行使，最終必然導(dǎo)致權(quán)利由大股東操縱。同時(shí)，若將集體土地所有權(quán)確定為集體組織法人單獨(dú)所有權(quán)，則農(nóng)民集體成員和這個(gè)法人之間沒有類似股權(quán)之聯(lián)結(jié)性權(quán)利，遂無從對(duì)法人進(jìn)行控制，極易導(dǎo)致法人專橫，侵犯農(nóng)民作為所有者之權(quán)益。

筆者認(rèn)為，惟普通法之合有權(quán)制度與我國集體土地所有權(quán)制度具有內(nèi)在的一致性，是完善我國集體土地所有權(quán)制度的理想模式。其權(quán)利主體之平等性與民主性，可使農(nóng)民集體成員在平等、民主的基礎(chǔ)上形成集體共同意志，從而全體協(xié)力行使所有者權(quán)利，避免集體組織以行政管理權(quán)代替所有權(quán)，攫取所有者利益，侵犯農(nóng)民作為所有者的權(quán)利及組織專橫、干部專權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生；其權(quán)利客體之統(tǒng)一性與永不分割性，便保證了集體土地不致落入私人之手，導(dǎo)致私有化之產(chǎn)生，即使農(nóng)民集體之成員全部脫退或死亡，集體土地亦轉(zhuǎn)給其他社區(qū)或收歸國有。這就確保維護(hù)了集體公有制之鞏固和發(fā)展。權(quán)利內(nèi)容之完全性則使農(nóng)民真正享有所有者權(quán)益即所有權(quán)意義上的受益權(quán)。讓農(nóng)民能以集體所有人一份子的身份從土地有償使用，自由流轉(zhuǎn)，促使土地資源優(yōu)化配置，充分發(fā)揮土地之利用效率。

三、塑造我國社會(huì)主義新型的合有權(quán)制度的基本思路

社會(huì)主義新型的合有權(quán)制度系指一定社區(qū)范圍內(nèi)有農(nóng)村戶籍的全體現(xiàn)存成員對(duì)集體土地依法共同享有的全面支配的權(quán)利。這種新型的合有權(quán)（下稱合有權(quán)）是在充分借鑒和吸收普通法上合有權(quán)制度的精神內(nèi)核和合理表征并結(jié)合我國農(nóng)村的歷史、現(xiàn)狀、人文、政治諸要素的情況下，對(duì)完善我國集體土地所有權(quán)制度所進(jìn)行的理性重構(gòu)，其制度設(shè)計(jì)之基本思路如下：

1合有權(quán)的主體是一定社區(qū)范圍內(nèi)有農(nóng)村戶籍的全體現(xiàn)存成員。

其一，一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體成員，根據(jù)現(xiàn)行立法系指鄉(xiāng)、村、村民小組三級(jí)農(nóng)民集體。它們之間存在著包含關(guān)系。這種立法上的缺陷，正是造成現(xiàn)實(shí)中集體土地所有權(quán)虛位、行政侵權(quán)、農(nóng)民無權(quán)之根源。從歷史與現(xiàn)狀予以考察，一定社區(qū)范圍的全體成員應(yīng)以村民小組為原則，村為例外予以明確界定。即集體土地所有權(quán)原則上歸村民小組農(nóng)民集體享有；如村民小組的土地界限已打破，已統(tǒng)一歸村所有的，其所有權(quán)可由村民集體享有，亦可經(jīng)2/3村民成員同意確定歸村民小組農(nóng)民集體享有；原歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地則收歸國家所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代表國家統(tǒng)一行使所有權(quán)。

其二，一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體成員系屬有農(nóng)村戶籍的現(xiàn)存人員。首先，社區(qū)農(nóng)民集體成員資格須與其戶籍相聯(lián)系，因?yàn)樯鐓^(qū)居民還包括城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口及本社區(qū)農(nóng)民集體以外的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。其次，集體土地所有權(quán)只能由社區(qū)農(nóng)民集體之現(xiàn)實(shí)生存成員享有。集體財(cái)產(chǎn)不因成員脫退而受分割，也不因成員死亡而被繼承。其目的在于確保集體土地社會(huì)主義公有制性質(zhì)和為每一個(gè)農(nóng)村公民提供最低生活福利保障之功能，以求社會(huì)公平之實(shí)現(xiàn)。

其三，一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體全體成員不是一個(gè)具有獨(dú)立法律人格的法人團(tuán)體，而是以成員個(gè)人為本位的非法人共同體，其權(quán)利義務(wù)由組成共同體之全體成員承受，不由個(gè)別成員承受，亦不由團(tuán)體獨(dú)立承受，因而其主體仍屬自然人，是自然人以特殊形式-群體形式享有所有權(quán)。農(nóng)民集體成員以村民小組或村成員大會(huì)為共同體之權(quán)利機(jī)構(gòu)，在平等、民主基礎(chǔ)上形成共同意志對(duì)集體財(cái)產(chǎn)依法行使統(tǒng)一之全面支配權(quán)。并在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生村民小組長或村資產(chǎn)管理委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行村民小組或成員大會(huì)之決議；且由村民小組或村成員大會(huì)和作為村民自治組織的村民委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)之管理活動(dòng)分別實(shí)施民主監(jiān)督和專門監(jiān)督。

2合有權(quán)的內(nèi)容包括管理權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)和享受及消費(fèi)權(quán)。

（1）管理權(quán)。管理權(quán)是合有共同體全體成員在平等自愿、民主議決的基礎(chǔ)上形成共同意志對(duì)集體財(cái)產(chǎn)為統(tǒng)一支配之權(quán)利。即決定標(biāo)的如何維持、改善，如何收益及如何處分等宏觀管理決策，包括在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生專職管理人如村民小組長、村資產(chǎn)管理委員會(huì)。專職管理人具體執(zhí)行管理決策并受成員大會(huì)和村民委員會(huì)之監(jiān)督。

（2）依法處分權(quán)。依法處分權(quán)是指在法律許可范圍內(nèi)對(duì)集體土地進(jìn)行處置以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值并促進(jìn)利用效率之權(quán)能。在法定范圍內(nèi)的處分權(quán)，主要是對(duì)集體土地就其使用、收益權(quán)能設(shè)立用益物權(quán)。同時(shí)，筆者建議：對(duì)國家和其他非農(nóng)業(yè)用地者因公共利益外之商業(yè)目的而利用農(nóng)地者，農(nóng)民集體根據(jù)政府土地管理部門的審批，得設(shè)立農(nóng)地出讓土地使用權(quán)。從而避免土地巨額地租和流轉(zhuǎn)收益流入國庫乃至私人之手，以損害集體土地所有者利益。

第6篇

[論文摘要]在國家加大宏觀調(diào)控力度的背景下，土地作為宏觀調(diào)控的“閘門”，其重要性日漸明顯，國土資源管理在國民經(jīng)濟(jì)中的地位日漸突出，國土資源執(zhí)法監(jiān)察作為國土資源的一個(gè)重要組成部分，承擔(dān)著規(guī)范管理秩序，保障資源可持續(xù)利用的重要職責(zé)。從堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，就加強(qiáng)我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作進(jìn)行全面論述。

國土資源執(zhí)法監(jiān)察是國土資源管理的重要組成部分和重要環(huán)節(jié)，是國土資源法律法規(guī)順利實(shí)施的重要保障，對(duì)促進(jìn)和維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)依法行政，確保社會(huì)穩(wěn)定有著十分重要的作用。

結(jié)合我們寧夏國土資源管理現(xiàn)狀，客觀論述了目前寧夏回族自治區(qū)國土資源管理面臨形勢(shì)和存在的困難，進(jìn)行了深刻而詳實(shí)的分析和探討。并從存在問題入手，采取擺事實(shí)講道理等手法，闡述了我區(qū)目前國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作存在的問題及原因。提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，論述了在執(zhí)法監(jiān)察中的一些具體方法和措施。對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)全區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作將具有一定的借鑒和指導(dǎo)意義。

一、我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察的現(xiàn)狀及存在的問題及特點(diǎn)

當(dāng)前，我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作既面臨著前后未有的好機(jī)遇，又面臨著十分嚴(yán)峻的新挑戰(zhàn)。

一是從案件發(fā)生情況看。土地方面，2002年發(fā)案362件，比2001年494件減少132件，比2000年742件減少380件，分別減少26.7%和51.2%；礦產(chǎn)方面，2002年違法案件104件，比2001年33件增加71件，比2000年61件增加43件，分別增加21.5%和70.5%，呈上升趨勢(shì)。

二是從違法案件種類看。在查處的土地違法案件中，未經(jīng)批準(zhǔn)占地居首，共1073件，占立案總數(shù)的67.1%；在查處的礦產(chǎn)違法案件中，違法開采居多，共194件，占查處案件總數(shù)的98%，其中無證開采130件，占65.7%。

三是從違法主體看。個(gè)人違法用地、采礦多于集體和企事業(yè)單位，個(gè)人違法用地1427件，占89.3%，個(gè)人違法采礦156件，占78.8%；企事業(yè)單位違法用地97件，占6.1%；縣級(jí)機(jī)關(guān)違法用地23件，占1.4%。

四是從違法案件發(fā)生的區(qū)域看。農(nóng)村違法占地問題多于城市，但城市個(gè)案違法占地面積大大高于農(nóng)村。

五是以“建設(shè)城市新區(qū)”、“調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)搞養(yǎng)殖業(yè)”、“發(fā)展旅游業(yè)”為名，無限制的擴(kuò)大城市外延，大量占用耕地和國有未利用土地的現(xiàn)象屢見不鮮。

這種狀況，不僅使大量國土資源流失，也給國土資源和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。

二、執(zhí)法難的集中表現(xiàn)

“執(zhí)法難”的問題一直是困擾國土資源執(zhí)法監(jiān)察的一大難題，也是國土資源管理需要解決的重要問題。主要集中表現(xiàn)為以下“五難”：

違法行為發(fā)現(xiàn)難。就全區(qū)而言，在有限人員編制下，既要監(jiān)管土地，又要監(jiān)管礦山，面廣量大，加之基本裝備缺乏，交通工具等保障條件較差，全覆蓋、高頻率動(dòng)態(tài)巡查力所不及，致使有些違法案件很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

違法行為制止難。表現(xiàn)為土地違法者常常是突擊占地施工、礦產(chǎn)違法者常常是突擊開采搶運(yùn)，制止起來非常困難。

違法案件調(diào)查取證難。在實(shí)際工作中，有些違法者拒不配合，或者借故拖延，而執(zhí)法人員沒有強(qiáng)制調(diào)查取證的手段，導(dǎo)致調(diào)查工作陷入僵局。

違法案件處理難。由于當(dāng)前法制環(huán)境較差，致使查處案件面臨著“嚴(yán)格執(zhí)法”和“法不責(zé)眾”的兩難境地，特別是對(duì)違法責(zé)任人的處理更是難上加難。

違法案件執(zhí)行難。現(xiàn)行法律沒有賦予國土資源部門強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，實(shí)踐中種種原因而使案件在執(zhí)行環(huán)節(jié)受阻或擱淺。

三、我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察存在問題的原因分析

存在問題的原因可以概括為以下幾個(gè)方面：

一是法制觀念不強(qiáng)。一些市（縣）領(lǐng)導(dǎo)以發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為借口，違法批地、違法用地、非法出讓和轉(zhuǎn)讓土地，以權(quán)代法、以言代法等違法行為不斷發(fā)生；

二是監(jiān)察體制不順。目前這種管理體制，是各級(jí)國土資源部門只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)的“單向”體制，難以形成上級(jí)國土資源部門對(duì)下級(jí)政府及國土資源部門強(qiáng)有力的制約機(jī)制。

三是執(zhí)法手段不硬。現(xiàn)行法律沒有賦予國土資源部門以必要的查封、扣押、拆除等強(qiáng)制措施的權(quán)力。違法行為不能及時(shí)和有效地制止。

四是執(zhí)法力度不夠。普遍存在著重審批發(fā)證，輕監(jiān)督檢查的傾向；沒有形成自上而下的有效的監(jiān)督制約機(jī)制，執(zhí)法監(jiān)察不夠經(jīng)常有力。

四、強(qiáng)化國土資源執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)策及建議

（一）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平

必須從我國人多地少、土地供需矛盾突出的基本國情出發(fā)，使各級(jí)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，通過學(xué)習(xí)宣傳法律，使群眾特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部做到明白合理保護(hù)、利用土地資源是對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)任的一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略措施。運(yùn)用行政的手段，建立一套節(jié)約集約用地機(jī)制，管住總量、控制增量、盤活存量，提高土地容積率和利用率；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的手段，一方面全面推行“招、拍、掛”等市場(chǎng)化配置方式，提高土地取得和保有成本，抑制多占、濫用和浪費(fèi)土地現(xiàn)象。

（二）以貫徹國務(wù)院《決定》和《通知》為契機(jī)，始終保持執(zhí)法監(jiān)察高壓氛圍

以衛(wèi)星遙感執(zhí)法檢查為抓手，突出嚴(yán)肅查處新發(fā)生違法用地與政府違法用地兩個(gè)重點(diǎn)，切實(shí)解決基層政府依法用地意識(shí)不強(qiáng)和頂風(fēng)違法問題；建立健全協(xié)作辦案制度為契機(jī)，借助兄弟部門力量，形成國土資源大執(zhí)法格局；進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，堅(jiān)持查人與處事相結(jié)合，繼續(xù)保持嚴(yán)肅查處違法用地的高壓態(tài)勢(shì)。

（三）以切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法巡查為載體，努力把土地違法抑制在萌芽狀態(tài)

違法者的利益有多大，執(zhí)法的阻力就有多大。查處違法用地只是手段，目的是維護(hù)正常的土地管理秩序。因此要堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防與查處相結(jié)合的原則，加強(qiáng)土地動(dòng)態(tài)巡查，進(jìn)一步狠抓源頭防范。構(gòu)建完整的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。要做到防范關(guān)口前移、預(yù)防重心下移，逐步建立“上有衛(wèi)星，下有百姓”、“縱向到底，橫向到邊”立體防范監(jiān)管體系，提高案件發(fā)現(xiàn)率、制止率和立案率，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。

（四）以嚴(yán)肅查處違法案件為重點(diǎn)，著力提高執(zhí)法監(jiān)察效力

第7篇

關(guān)鍵詞 土地管理；土地督察；例行督察；專項(xiàng)督察；土地違法

中圖分類號(hào) F301. 22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2012）08-0121-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.08.019

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地供需矛盾日益突出，各類土地違法現(xiàn)象大量產(chǎn)生。2001-2009年，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為819萬多件，涉及土地面積45.18萬hm2，其中涉及耕地面積21.50萬hm2。大量土地違法行為危害了耕地保護(hù)目標(biāo)，嚴(yán)重威脅我國糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。因此，中央政府從嚴(yán)格制定各類土地管理法規(guī)、開展“全國土地執(zhí)法百日行動(dòng)”等多個(gè)方面加強(qiáng)了對(duì)土地違法的管控。尤其是，為切實(shí)加強(qiáng)土地管理工作，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)），2006年7月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（〔2006〕50號(hào)），決定建立國家土地督察制度，并明確了派駐地方的國家土地督察局的職責(zé)。其中，“監(jiān)督省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況”成為其重要職責(zé)之一。

圍繞土地違法這一熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，諸多學(xué)者對(duì)土地違法現(xiàn)象的空間特征與演變趨勢(shì)［1］、土地違法結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的關(guān)系［2］、經(jīng)濟(jì)增長與違法用地的關(guān)系［3］、市場(chǎng)化改革與土地違法［4］、土地違法現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和政策等影響因素［5-6］、土地違法治理［7-8］等方面進(jìn)行了富有成效的探索。土地督察制度建立以來，國家土地督察機(jī)構(gòu)開展了大量工作，然而，從掌握的文獻(xiàn)看，就土地督察對(duì)土地違法影響的而言，目前尚未見深入報(bào)道。那么，土地督察是否對(duì)土地違法產(chǎn)生了影響，有什么樣的影響以及影響程度如何？本文試圖對(duì)這些問題加以分析。

1 土地督察影響土地違法治理的理論框架

1.1 土地督察制度及其內(nèi)涵

《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）提出，“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國家土地督察制度，設(shè)立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”。國務(wù)院辦公廳于2006年7月發(fā)出《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（〔2006〕50號(hào)），初步構(gòu)建了國家土地督察制度的基本框架，明確設(shè)立國家土地總督察、副總督察，負(fù)責(zé)組織實(shí)施國家土地督察制度；在國土資源部設(shè)立國家土地總督察辦公室，向地方派駐9個(gè)國家土地督察局。隨后，國家土地總督察辦公室及9個(gè)派駐地方的國家土地督察局逐步建立健全并開展了相關(guān)工作。2006年7月以來，國家土地督察機(jī)構(gòu)按照“邊組建、邊工作、邊實(shí)踐、邊總結(jié)”的原則，積極開拓，不斷探索，開創(chuàng)了以專項(xiàng)督察、例行督察和審核督察為核心，以督促地方政府落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和中央土地調(diào)控政策、嚴(yán)格土地執(zhí)法、開展調(diào)查研究與土地管理形勢(shì)監(jiān)測(cè)預(yù)警為主要內(nèi)容，以在線督察為主要技術(shù)平臺(tái)的業(yè)務(wù)體系。

專項(xiàng)督察、例行督察和審核督察作為國家土地督察機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)，具有較強(qiáng)的普遍性和影響力。根據(jù)歷年國家土地督察公告數(shù)據(jù)，2007年以來，國家土地督察機(jī)構(gòu)投入1 946人次對(duì)23個(gè)省（區(qū)、市）及1個(gè)計(jì)劃單列市開展了專項(xiàng)督察；對(duì)收到的39 139件報(bào)國務(wù)院審批和省級(jí)人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收抄送備案材料通過卷宗審核、派出督察組檢查、現(xiàn)場(chǎng)踏勘等方式進(jìn)行了抽查；在全國28個(gè)省（區(qū)、市）及5個(gè)計(jì)劃單列市共594個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開展了土地例行督察。

1.2 土地督察對(duì)土地違法的影響機(jī)制

第8篇

    論文關(guān)鍵詞 土地 農(nóng)村土地 土地污染 法律制度

    一、農(nóng)村土地污染的概念

    (一)土地土地是由地球陸地部分在一定高度和深度范圍內(nèi)的巖石、礦藏、土壤、水文、大氣和植被等要素構(gòu)成的自然結(jié)構(gòu)總體。從法律的角度來看,我國還沒有以立法的形式對(duì)土地作出個(gè)明確的定義。就土地的生態(tài)價(jià)值和自然屬性,從有效的防治土地污染的目的出發(fā),可以將土地的涵義界定為“土地是地球表面上由土壤、巖石、氣候、水文、地貌、植被等組成的自然綜合體,它包括人類過去和現(xiàn)在的活動(dòng)結(jié)果。”土壤是由許多層厚度不同的礦物質(zhì)成分所構(gòu)成自然主體。土地的涵義與土壤的涵義不同,土地比土壤的范圍要廣,土壤只是土地的構(gòu)成土地許多因素中的一種。

    (二)農(nóng)村土地污染農(nóng)村土地污染,主要是指農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)用地的污染。從目前農(nóng)村地區(qū)土地污染的實(shí)際情況和大家所關(guān)注的農(nóng)村土地污染情況來看。農(nóng)村土地污染主要表現(xiàn)在水土流失、土地沙化、土地土壤重金屬污染化、土壤酸化與鹽堿化、工程荒漠化、濕地與優(yōu)質(zhì)土壤資源的減少等地退化問題。

    二、我國農(nóng)村土地污染的現(xiàn)狀

    我國目前農(nóng)村地區(qū)的土地污染相當(dāng)嚴(yán)峻,土地污染面日益擴(kuò)大,土地染物的種類多,而且污染的數(shù)量日漸增高,甚至有些地區(qū)還出現(xiàn)了新型的復(fù)合污染。如:鎘米問題、高濃度農(nóng)藥污染蔬菜、地下水等。我國農(nóng)村地區(qū)土地污染總體現(xiàn)狀是點(diǎn)面源污染并存、生活污染與工業(yè)污染層疊。農(nóng)村土地污染有以下幾種:

    (一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的農(nóng)藥、化肥、動(dòng)物糞便、生活垃圾等污染在目前階段,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中每年都施用大量農(nóng)藥、化肥,其大部分都是沒有被植物所吸收,而是滲入到土地里。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2007年我農(nóng)藥使用量為162.3萬噸,為1990年使用量的2.2倍,化肥的施用量已達(dá)5107.8萬噸,是1990年施用量的兩倍;農(nóng)用薄膜使用量大約193.75萬噸,是1990年的4.1倍。豍另外跟國家發(fā)改委統(tǒng)計(jì),我國目前農(nóng)田施用化肥量平均每公頃達(dá)360多公斤,分別是德國、美國的1.6倍和3.3倍,其中氮肥的利用率為25%-30%、磷肥利用率為10%-20%,比發(fā)達(dá)國家低20-30個(gè)百分點(diǎn);平均每畝農(nóng)田農(nóng)藥量使用為150克左右,是歐盟國家的3倍,在農(nóng)藥使用率上只有30%上下,相當(dāng)于歐盟國家在農(nóng)藥使用率上的一半。過量的施用農(nóng)藥化肥,會(huì)直接導(dǎo)致農(nóng)田土壤的養(yǎng)分失衡和土壤物理性質(zhì)的劣化,同時(shí)也會(huì)對(duì)地下水自然造成連鎖污染。

    在現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活過程中農(nóng)用化學(xué)劑大量使用和有效的使用概率底下,使得農(nóng)村地區(qū)的土地污染的范圍不斷擴(kuò)大。這些污染物從單一的污染逐漸演變成點(diǎn)污染和面源污染相結(jié)合的新型復(fù)合污染。

    (二)農(nóng)村生活污水及生活垃圾對(duì)土地進(jìn)行污染隨著人民生活水平的不斷提高,生活垃圾及生活污水逐年增加。我國農(nóng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)建設(shè)落后和環(huán)境保護(hù)設(shè)施的不到位,對(duì)生活垃圾的無害化處理簡單。農(nóng)村農(nóng)戶產(chǎn)生的生活垃圾隨意亂丟,使得農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境更加嚴(yán)重,從而出現(xiàn)了臟、亂、差現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì),大約每年產(chǎn)生的1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾基本是全部露天堆放。生活垃圾是由可分解的有機(jī)物質(zhì)、不可分解的物質(zhì)構(gòu)成,但是大部分生活垃圾的分解率底。污水灌溉也是農(nóng)村土地污染的一種重要污染。合理使用生活廢水及工業(yè)廢水中含有的氮、磷、鉀等多種植物所需養(yǎng)分,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)增收有一定的效果。但是這些廢水中同樣含有重金屬、氯化物等許多有毒物質(zhì),在沒有處理的情況下直接使用于農(nóng)田灌溉中,致使基本農(nóng)田喪失生產(chǎn)力,成為“毒土”。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)部2006年對(duì)全國污灌區(qū)調(diào)查統(tǒng)計(jì),大約140萬km2的污水灌溉區(qū)中,遭受重金屬污染的土地面積占污水灌溉區(qū)總面積的64.8%,其中,嚴(yán)重污染的占8.4%,中度污染的占9.7%,輕度污染的占46.7%.這些污染對(duì)環(huán)境生態(tài)鏈上的人而言,構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。

    (三)城市的污染物向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移除農(nóng)村生產(chǎn)生活所導(dǎo)致的土地環(huán)境污染之外,城市污染物向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移也是構(gòu)成農(nóng)村地區(qū)土地污染的一個(gè)重要原因。城市污染物向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的主要形式有兩個(gè)方面:第一,面污染物的企業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū),隨著城市環(huán)境法律制度的建立健全以及國家對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)要求等方面的因素,一些高污染企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)移農(nóng)村地區(qū)。這些企業(yè)大部分是一些生產(chǎn)設(shè)備簡陋,環(huán)境污染物處理能力低下,所產(chǎn)生的廢棄物、工業(yè)廢水、生產(chǎn)生活垃圾等對(duì)農(nóng)村地區(qū)的土地加劇的污染。第二,生活垃圾等污染物由城市向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移,隨著城市規(guī)劃建設(shè)及城市人口不斷增加,城市居民生活所帶來的垃圾數(shù)量不斷攀高,從而大部分城市生活垃圾沒有處理就直接運(yùn)到城郊附近或農(nóng)村地區(qū),在某些靠近城市附近的農(nóng)村地區(qū)大部分空置地自然就成了城市垃圾放置地,甚至一些耕地也成為污染物放置地。

    (四)農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化污染及城鎮(zhèn)化污染改革開放以來,農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到了很大的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)迅速的發(fā)展壯大。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)像雨后春筍一樣扒地而起,給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了巨大的能量。但是同時(shí)也給農(nóng)村地區(qū)造成了比較嚴(yán)重的環(huán)境污染,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染是農(nóng)村土地污染源的主要之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的工業(yè)污染大量排放,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)村現(xiàn)有環(huán)境生態(tài)的承受能力和分解能力。

    工業(yè)生產(chǎn)后的廢渣占用土地,工業(yè)生產(chǎn)后廢水被迫灌溉當(dāng)?shù)剞r(nóng)田,這都對(duì)我國的耕田造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。這個(gè)工業(yè)污染物中含有鎘、砷、汞等有毒重金屬和石油類有機(jī)物污染,致使許多土地中的土壤基本喪失生產(chǎn)力,成為“毒土”。

    三、完善我國農(nóng)村土地污染防治法律制度的建議

    (一)完善農(nóng)村土地污染防治法律制度的必要性農(nóng)村土地污染不僅制約著農(nóng)村生態(tài)的發(fā)展,其農(nóng)村污染物污染的土地所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也受到污染的影響。這些農(nóng)村土地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品,在國際交易市場(chǎng)中嚴(yán)重的阻礙著進(jìn)出口貿(mào)易。土地污染的演變過程難以察覺卻,這些污染危害最終指向的是人。直接危害人體健康,特別是重金屬在蔬菜、糧食中的累積,將處于食物鏈頂端的人類置于危險(xiǎn)位置。隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)謀求快速發(fā)展,不合理的生產(chǎn)生活方式給農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了較大的影響。農(nóng)村土地中的污染物種類不斷增多,并且在新形勢(shì)環(huán)境下變化成新型的一種復(fù)合型污染物。甚至轉(zhuǎn)向立體農(nóng)業(yè)污染,使得農(nóng)村土地環(huán)境進(jìn)一步加劇。目前我國在土地環(huán)境污染立法上,關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染的法律法規(guī)比較少,在國家層面上沒有系統(tǒng)的污染控制法律法規(guī),更沒有有效的預(yù)防和治理農(nóng)村土地污染的環(huán)境法律制度。在這個(gè)方面法律制度的缺陷致使農(nóng)村地區(qū)土地污染的程度進(jìn)一步惡化,要想控制農(nóng)村土地污染這個(gè)趨勢(shì),保護(hù)現(xiàn)有的農(nóng)村土地自然資源,維持農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境,急需在法律制度及法律法規(guī)上建立健全。

    (二)完善我國農(nóng)村土地污染防治法律制度的建議1.加強(qiáng)農(nóng)村土地污染防治專項(xiàng)性立法我國農(nóng)村地區(qū)土地污染問題需要根本上解決,立法是根本。針對(duì)現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀以及法律控制不力的情況下,必須要借助于系統(tǒng)的法律制度進(jìn)行管理。我國現(xiàn)階段的土地污染防治法律制度與規(guī)范存在著很多缺陷與不足,不能與現(xiàn)有的情況相協(xié)調(diào),必須加以修正和完善。

    2.完善農(nóng)村土地污染防治的執(zhí)行與監(jiān)管體制執(zhí)法是依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段,而法律是否有效執(zhí)行又依賴著完善的行政管理體制制度。目前我國針對(duì)農(nóng)村土地環(huán)境污染問題的相關(guān)法律法規(guī)相當(dāng)少,致使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化,土地污染不斷加劇擴(kuò)大。這些都與現(xiàn)今農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律制度執(zhí)行關(guān)系密切。諾要使我國農(nóng)村地區(qū)土地污染防治得到行而有效的執(zhí)行,必須規(guī)范好我國農(nóng)村土地防治行政管理機(jī)制。我國目前的行政監(jiān)管體制存在著多頭管理的混亂局面,出現(xiàn)“九龍治理”的局面,得不到有效的控制。目前我國農(nóng)村地區(qū)應(yīng)該明確行政管理機(jī)制中的職權(quán)和各自分工,才能夠在執(zhí)法管理中有效的落實(shí),才有效的保護(hù)好了農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境的安全。

第9篇

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地 農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度 管理

ABSTRACT

This article on rural residential land management and tenure systems analysis,through the study of existing problems of rural residential land and management difficulties, policy against our country,make suggestions to a relatively viable, to address the rural residential land management difficulties, rural housing land use right allocation confusion providing feasibility.

Key Words: Rural Residential Land；Rural housing land use right；Management

中圖分類號(hào)：G812.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

一.前言

在我國的土地管理政策中，農(nóng)村的宅基地，主要的是指在農(nóng)村中，住戶或者是個(gè)人將作為住宅基地用地而發(fā)生占有，或者是利用的本集體的所有土地。宅基地既包括各種建造房屋占據(jù)的土地，也包括已經(jīng)建好，或者是過去已經(jīng)占用的土地，同時(shí)還將即將用于房屋建造的土地。在我國現(xiàn)行法律政策中，宅基地主要分為三類，已經(jīng)建立房屋的占用地，建過房屋但已無附著物，不能居住的土地以和準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地。其中，宅基地的所有權(quán)要?dú)w屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。目前，由于我國的宅基地在制度體系，和分配政策上存在著很多的缺陷，使得我國的宅基地使用分配缺乏規(guī)范性，分配秩序混亂。在宅基地的使用分配過程中，受到來自各方面的影響較大，行政力量的干預(yù)更是嚴(yán)重，使用權(quán)的分配制度不嚴(yán)格，規(guī)范難以貫徹落實(shí)，很多地區(qū)分配過程中，都是由村干部進(jìn)行決策，造成嚴(yán)重的不公平和不合理現(xiàn)象，不僅僅很大程度的喪失了公平性，也加劇了社會(huì)的矛盾。

二.農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)存的問題

宅基地關(guān)系到農(nóng)村住戶和個(gè)人的切身利益，其管理是否科學(xué)合理將對(duì)宅基地分配使用的公平性起到十分重大的影響，在我國現(xiàn)階段的國情下，農(nóng)村宅基地雖然在管理上取得了一些成果，但是，效果不明顯，依舊存在著很多問題。筆者將作出詳細(xì)分析。

1.規(guī)劃建設(shè)實(shí)施困難

在農(nóng)村宅基地管理中，要嚴(yán)格遵守我國《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，在農(nóng)村中，居民的住宅建設(shè)規(guī)劃要嚴(yán)格遵循當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)或者是村里面的建設(shè)規(guī)劃。在我國現(xiàn)階段，很多村民在修建自己的住房時(shí)候，都具有很大的隨意性和自由性，為了滿足自己的需求和個(gè)性化的要求，當(dāng)獲得了房屋建設(shè)的審批之后，并開始放線和施工，在房屋建設(shè)竣工之后，也不去土地管理機(jī)構(gòu)請(qǐng)求房屋質(zhì)量的檢查驗(yàn)收，這使得農(nóng)村的住宅建筑缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，布局顯得混亂，各種土地權(quán)屬矛盾不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重影響到社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)村的和諧。伴隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)民生活水平的不斷提高，區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)逐漸完善，很多農(nóng)村居民在建筑房屋時(shí)候，多會(huì)選擇交通便利，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡囟危诔鞘谢讲粩嗵岣叩耐瑫r(shí)，更多的村民會(huì)憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力或者是私人關(guān)系在一些新規(guī)劃地區(qū)選擇更為優(yōu)越的地段進(jìn)行建房，那些經(jīng)濟(jì)能力較弱的農(nóng)民更多的希望在原地建房。各種因素的影響，使得農(nóng)村宅基地規(guī)劃困難，新的規(guī)劃難以貫徹落實(shí)，老規(guī)化難以廢止。

2.“一多一亂”現(xiàn)象比較嚴(yán)重

在農(nóng)村宅基地管理中，筆者發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村村民并沒有嚴(yán)格遵守建房規(guī)范，同時(shí)，在房屋建筑施工過程中，通過各種手段擅自擴(kuò)大房建建筑面積，更有甚者，在規(guī)劃自己將要修建的房屋的同時(shí)，用其他的方式將房屋基地邊上，本屬于集體的土地大肆占用，并在這些本屬于集體土地上發(fā)展農(nóng)業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)等，賺取經(jīng)濟(jì)利益。在占用集體土地的同時(shí)，也忽視到土地管理部門的等級(jí)注冊(cè)，既嚴(yán)重阻礙了土地管理的規(guī)范性，造成了土地管理的難度，同時(shí)也造成了很多土地權(quán)屬問題的矛盾。

3.亂圈亂占問題非常嚴(yán)重

據(jù)我國相關(guān)的法律規(guī)定，宅基地主要是用房屋建筑所用，但是在農(nóng)村宅基地管理中，筆者發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民在占用了基本的住宅建筑用地之外，為了滿足養(yǎng)殖畜牧等需求，在房屋附近修建豬圈，牛圈和羊圈，或者是在屋后修建菜園等，既造成了空間的擁擠，也造成了嚴(yán)重的交通阻礙。同時(shí)，不利于區(qū)域的整體規(guī)劃。

4.無節(jié)制的占用好地

在筆者多年的農(nóng)村宅基地管理經(jīng)驗(yàn)中，筆者發(fā)現(xiàn)，很多有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的或者還是有私人關(guān)系的農(nóng)民，為了能夠選擇最好最寬敞的地方修建房屋，花費(fèi)高昂代價(jià)占用一些優(yōu)質(zhì)土地或者是平坦地，從而造成了很多浪費(fèi)，比如，村中心很多舊房都浪費(fèi)，無人居住，村子外部卻大力修建房屋，造成嚴(yán)重的土地資源浪費(fèi)。

5.違法用地查處執(zhí)法困難

在農(nóng)村，由于農(nóng)民修建房屋相對(duì)而言投資都比較大，基本上都要花費(fèi)掉很多的積蓄，而且受到一些傳統(tǒng)觀點(diǎn)的影響，比如房子的面積越大越好，規(guī)模越宏偉越好，房屋的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)越新穎越好，將房屋視為身份地位等象征，這便使得很多居民在修筑房屋時(shí)候，房屋面積經(jīng)常會(huì)突破原有規(guī)劃的面積。同時(shí)，據(jù)我國的《土地管理法》相關(guān)的規(guī)定，土地監(jiān)察人員對(duì)土地違法行為的制止權(quán)，當(dāng)發(fā)生一些土地占用問題的時(shí)候，如果沒有能夠?qū)嵤┯行У淖柚够蛘呤窍拗疲阒荒芤勒障嚓P(guān)的法律規(guī)范向法院提出申訴，但這需要一個(gè)過程，即使申訴得到貫徹落實(shí)，房屋已經(jīng)建筑完成。在眾多調(diào)整的法規(guī)中，《土地管理法》剛性最強(qiáng)，但是其中的相關(guān)處理懲罰也只是進(jìn)行拆除或者是沒收，但是沒有違法占用的房屋建筑結(jié)構(gòu)屬于居民財(cái)產(chǎn)，要進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)評(píng)估，其操作十分困難，容易引發(fā)多種矛盾，也使得執(zhí)法變得更為艱難。

6.村民宅基地私自出租，轉(zhuǎn)讓出售他人

在我國廣大的農(nóng)村，由于很多農(nóng)民的法律素質(zhì)較低，對(duì)宅基地的相關(guān)的法律認(rèn)識(shí)不清，多認(rèn)為宅基地是自己的私人財(cái)產(chǎn)，可以進(jìn)行自由的處理，比如自由交換，買賣，宅基地的交易都是屬于私人的事情，與土地管理部門無關(guān)，因此，無需去辦理相關(guān)的手續(xù)，同時(shí)，在很多農(nóng)村中，村干部的管理水平有限，干部和群眾都對(duì)土地使用制度的改革不關(guān)心，缺乏熱情，私自將集體土地轉(zhuǎn)讓，或者是進(jìn)行出售。造成了土地流失，管理嚴(yán)重脫節(jié)。

三.加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策建議

1.大力宣傳土地管理法律、法規(guī)

要借助各種傳媒面向社會(huì)通過各種途徑和形式宣傳土地管理的法律、法規(guī)及規(guī)章制度，宣傳土地基本國情，國策，國法，普遍提高廣大人民群眾的土地法制意識(shí)。尤其面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，要將《土地管理法》列入普法內(nèi)容的重點(diǎn)進(jìn)行宣傳，不斷提高各級(jí)黨員干部的土地法制素質(zhì)，對(duì)各級(jí)主要干部學(xué)習(xí)貫徹執(zhí)行土地管理法實(shí)行任前考試，任期評(píng)議，離任審核，凡考試不通過，評(píng)議不合格，審核有問題的干部不得擔(dān)任相應(yīng)崗位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

2.提高土地集約利用率

農(nóng)村宅基地管理要以合理利用土地、節(jié)約耕地為原則，結(jié)合農(nóng)地整理和村鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，達(dá)到土地的集約高效利用。從長遠(yuǎn)看，要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制，大力搞好村莊用地的整理。經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地方，可以村集體為單位建村民公寓樓；經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地方則要大力整治空心村，對(duì)多占宅基地及亂圈亂占進(jìn)行清理，從實(shí)際出發(fā)，區(qū)別情況，依法處理。

3.嚴(yán)格實(shí)施村民建房手續(xù)的審批

村民建房手續(xù)的審批要在嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，服從規(guī)劃安排的前提下，實(shí)施村民建房管理公示制和社會(huì)服務(wù)承諾制，增加行政審批的透明度、辦事程序的公開化，要將村民建房辦理手續(xù)的條件、辦理流程、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)依據(jù)、辦理時(shí)限在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)向群眾進(jìn)行公布，在村民宅基地安排有爭議的地方，可引入公開、公平、公正的競爭機(jī)制，堅(jiān)決鏟除老百姓建房中出現(xiàn)的以地謀私，亂收費(fèi)的不正之風(fēng)。

4.嚴(yán)格執(zhí)法，加大執(zhí)法力度

要對(duì)繼續(xù)違法超占集體土地的人員依法從嚴(yán)處理，對(duì)仍然違法建房超占集體土地的，必須依法從重處理。一是要按照《土地管理法》規(guī)定，該拆除的堅(jiān)決拆除；二是對(duì)不符合農(nóng)村規(guī)劃的建房一律不批，新建房必須和舊村改造結(jié)合起來。這樣持之以恒堅(jiān)持下去，原來超占集體土地隨著有償使用的矛盾緩解，新建房違法戶得到及時(shí)查處，舊村改造也有了啟動(dòng)資金，自然就能加速村莊改造步伐，于國于民均有利。

四.結(jié)束語

宅基地的管理關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到我國農(nóng)村土地資源的管理效率。要在分析管理中存在問題的基礎(chǔ)上，采取科學(xué)有效的措施，嚴(yán)格執(zhí)法，做到管理的規(guī)范化和制度化。

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