時間：2023-03-21 17:14:37
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動機是分析盈余管理行為的前提。企業盈余管理的動機主要有以下四類：薪酬契約動因：企業管理層通過盈余管理的手段達到滿足利益相關者的預期的會計信息，從而提高自身的報酬，從委托理論的角度出發，管理層為了增加自身的報酬，滿足管理層的目標，偏離了股東的目標。盈余管理的動因從這一角度來說是使得管理層報酬最大化。債務成本動因：企業向債權人借入資金后，其目的是為子擴大經營，投入到有風險的經營項目中去，以期獲得最大的收益，如果經營情況沒有達到預期的效果，便會增加企業的財務風險。而債權人的目標是為了到期收回本金，得到約定的利息收入，所以，債權人在發放債務的時候就需要考察債務人的真實情況，因為信息不對稱，債務人一般是通過會計信息來衡量。而企業是會計信息的直接制造者，這就導致了企業的盈余動機十分明確——通過會計報表來獲得債務人的信任，并最大程度上降低企業的債務融資成本。資本市場動因：除債務融資之外，資本市場是企業融資的重要手段，資本市場對于企業的融資也提出了自身的種種要求，以滿足他們的利益和目的，會計信息是資本市場考核的一個重要方面，尤其是財務指標的業績評價在資本市場中有著舉足輕重的地位。管理層為了能在資本市場中順利達到融資的需要，盈余管理在這方面的貢獻就變得很有意義。政治成本動因：企業作為國家經濟的一部分，其生存與發展都受到了國家政治環境的影響，企業在發展過程中不得不考慮相關政治成本對企業的制約作用。國內外有研究證明，盈余管理在一定程度上可以規避的政治成本，為了達到避免引起不必要的政治成本的目的，企業往往會進行向下的盈余管理。
非營利組織不以利潤最大化為最終目標，不能分配盈余，不進行管理層股權激勵，這些特點會導致其不具有資本市場動因。為了維持非營利組織的永續經營并發揮社會福利功能，非營利組織的管理層也須追求合理利潤，且部分非營利組織（如非營利性醫院）也有商業營業行為，所以非營利組織也可能與營利組織一樣具有財務績效誘因。但非營利組織的經營受維持財務收支平衡的預算限制影響，其公布的財務績效過低或過高，均有其代價，所以，非營利組織同樣具有盈余管理的動機，只是種類和表現方式與營利組織有所不同。非營利組織也具有廣泛的委托關系，如果管理層管理不善，組織發生虧損，會提高組織的債務成本，管理層的管理能力受到質疑，甚至會面臨被解聘的風險，且非營利組織不同于上市公司，財務信息透明度較低，其與相關利益集團之間信息嚴重不對稱，致使問題比企業更加顯著，因此管理層迫于監督壓力，為了避免出現大幅虧損，非營利組織可能會進行盈余管理，以使損益兩平。如果非營利組織盈利水平過高，社會大眾會對其非營利宗旨產生質疑，從而產生負面的輿論壓力，甚至會付出重大成本，例如捐款收入減少、免稅待遇被取消等，因此，管理層可能進行盈余管理，刻意壓低盈利水平，防止盈利水平過高帶來的負面效應。
三、非營利組織的盈余管理
門檻效應企業盈余具有分布非連續的特點，即在某些臨界點處，盈余分布的頻數出現異常的跳躍或回落，這一現象被稱為盈余門檻心理（盈余門檻心理，是指當管理層有很強的誘因跨越某一盈余目標水平而進行盈余管理時，則盈余管理的結果，可能會使盈余分配在某些金額水平呈現不連續的現象，其盈余的分配狀況呈現微幅低于門檻的觀察值較預期少，而微幅超過門檻的觀察值較預期多的情況）。研究已證實上市公司有避免虧損（即盈余目標為0）或以前期盈余水平及分析師預測為標準進行盈余管理的現象，其主要意圖是影響資本市場股價。相較于企業，非營利組織雖然沒有股價的考慮，但管理層也受到不同利害關系人的監督，為了不增加債務成本或者獲得良好的管理能力評價，可能會有調高盈余的傾向，不同于企業的是，若非營利組織大幅獲利，管理層可能面臨負面的輿論壓力甚至付出政治成本，所以，非營利組織更可能會刻意地壓低盈余，尤其是具有商業營業行為的非營利醫院等，在長期賺取正常利潤的目標下，非營利組織為了盈余門檻，以會計政策和會計應計項目作為盈余管理的工具，進行盈余管理。
四、結語
論文摘要：收入是非營利組織為實現其社會使命獲取資金的主要來源。非營利組織應當對收入進行分類管理，積極獲取社會捐贈，努力擴大自創收入。
在當今市場經濟社會，非營利組織為完成某一具體的社會使命需要有足夠的資金支持。非營利組織收入是指非營利組織開展業務活動及其他活動依法取得的非償還性資金，這是非營利組織為實現其社會使命而獲取資金的主要來源。加強非營利組織收入管理，對于非營利組織的健康發展具有極其重要的意義。
一、非營利組織收入的分類
為了加強對收入的管理，有必要對收入進行分類，從而根據不同類別收入的特點加強其管理。非營利組織收入可進行如下幾種分類：
（一）貨幣性收入與非貨幣性收入
對于企業而言，收入通常表現為貨幣性收入，最終以貨幣或廣義的現金收取。對于非營利組織來說，情況則不相同，在非營利組織的收入中，政府撥款和社會捐贈的資財，相當部分是非貨幣性資產，如設備。為了管理上規劃現金收支的需要，可將非營利組織收入區分為貨幣性收入和非貨幣性收入。
（二）自創收入與非自創收入
非營利組織收入按其來源可分為自創收入和非自創收入。自創收入是指非營利組織通過提品或勞務而向消費者直接收取的收入以及通過投資而從受資方取得的收益。自創收入主要包括業務收入、經營收入和投資收益。對于自創收入，非營利組織按照法定或約定的價格或收費標準取得，主要用于補償業務支出。非自創收入是指非營利組織接受的政府撥款和社會捐贈。對于這類收入，非營利組織需要依法定程序申請或者采取措施爭取。
（三）限定性收入與非限定性收入
非營利組織的收入根據資財提供者的規定要求不同可以分為限定性收入和非限定性收入。例如，接受一筆捐款，若捐款人未予規定其使用方向或者期限，可由非營利組織自主調配使用，則屬于非限定性收入；如果捐款人規定這筆捐款本身的用途或期限，則列為限定性收入；進而如果捐款人還規定由于運用這筆捐款所產生的收入的用途，則這種配生的收入也屬于限定性收入。對于限定性收入，非營利組織應當嚴格按照捐款人規定的用途使用。
二、獲取社會捐贈
社會捐贈是非營利組織收入的重要來源。非營利組織應當采取積極的措施，獲取盡可能多的社會捐贈，以更好地實現組織的社會使命。
（一）尋找企業合作伙伴
非營利組織與企業界緊密的合作關系，對雙方都有益。非營利組織可以得到資金與財物的援助，從事良好的活動。而企業則可樹立良好的社會形象，它將被視為“優良公民”，而非僅是賺錢機器。
企業優良公民是當代社會的一個新的理念，是企業內在的利益追求與外在的社會要求相結合的結果，目前正在成為企業文化特別是大公司文化必要的組成部分。以前，社會認為企業的責任僅是增加股東的利益。而在今天，這個觀念已經過時了。實踐經驗證明，企業的社會公益成績，完全可以幫助企業的營運取得更佳的成效，鼓勵公司的員工更投入他們的工作，使優質的人才不致流失，增加公司的收益，和吸引更多的投資者。道義責任已不再是企業捐助社會公益事業唯一的、最重要的理由。代替它是一個更現實的看法，即企業公民理念。為使非營利組織獲得更多的收入，使企業從捐贈中獲得更好的投資效益，為企業帶來更高的認同和更好的形象，非營利組織應當為企業特別是大公司的公益捐贈定出一個統一的而且往往與企業的營業需要有關的主題，并且尤為注重與企業結成合作伙伴，使企業能作出一個長期的支持承諾。企業對非營利組織的支持形式，可以是捐獻資金、產品、公司的專門技術和智識、也可以是公司員工的義務服務。由于非營利組織與公司成為伙伴，為社區及公司的將來進行投資，不僅可能更有效地利用公司的資源，改善營業的環境，而且往往使得非營利機構的運作更有效益，公司所在的社區的生活質量得到改善，從而達到雙贏的效果。
（二）面向社會公眾募捐
面向社會公眾募捐是非營利組織獲取社會捐贈的重要途徑。非營利組織在進行募捐時，應當為捐贈者提供足夠的、至少能使其用來進行抉擇的真實準確和沒有故意誤導的信息。對于信息的提供，可以根據公布信息的成本和預期收益決定公布信息的多少。比如，通過電視廣告信息時，其信息量可少一些；而通過電子郵件信息，信息量應該多一些。
要使募捐取得好的效果，公益項目的選擇以及社會公信度非重要。中國青少年發展基金會實施的希望工程就是一個成功的范例。募捐的方式應當靈活多樣。比如，上海市慈善基金會就采取了具有上海特色的系列化募捐方式：萬人上街募捐、慈善長跑、慈善義賽、慈善義拍、慈善義賣、慈善一日捐等等。
三、擴大自創收入
許多人認為非營利組織不應該有經營收入，其資金應全部來自于外部援助，民間捐贈應當是非營利組織的主要收入來源。這是社會觀念對非營利組織的誤解。美國薩拉蒙（Salamon）教授主持的約翰?霍普金斯非營利部門比較項目研究表明，沒有一個國家的非營利部門主要是由私人慈善支持的。國外實踐表明，非營利組織收入可來源于接受民間捐贈和公共部門支持，但其主要來源是自創收入。然而，在我國非營利組織的收入來源中，自創收入的比重還相當低。擴大自創收入，是我國非營利組織發展的必然要求。自創收入是指非營利組織通過提品或勞務而向消費者直接收取的收入以及通過投資而從受資方取得的收益。自創收入主要包括業務收入、經營收入和投資收益。
（一）業務收入
業務收入是指非營利組織為實現其社會使命而開展業務活動取得的收入。這是自創收入的基本形式，它主要是顧客支持型非營利組織對其顧客提供服務時的收取一定的費用所形成的收入，如學校向學生收取學費，醫院向病人收取醫療費和藥費。除了慈善型非營利組織，公眾支持型非營利組織同樣可以向其服務對象收取一定的費用形成業務收入，以擴大收入來源從而更好地提供服務。比如，我國的公共圖書館，一直是免費對讀者開放的，為了創造更好的條件為讀者服務，每年向讀者收取一定的費用完全是可行的。
需要注意的是，非營利組織是為實現其社會使命而運作，因此，對于為實現其社會使命所提供的服務，其收費應當是低水平甚至是免費的，而不能按照市場經濟價值規律來收費。
（二）經營收入
經營收入是指非營利組織在其實現社會使命的業務活動之外開展經營活動取得的收入。為了籌款支持其非營利活動，非營利組織可以從事活躍的經濟活動。對許多國家的非營利組織而言，從事經濟活動的獲利，是一極重要的資金來源。
非營利組織從事合法的經營來支持其非營利性的活動，需要同時符合下列條件：一是利潤或收入不可分配給其創立人、會員、干部、董事或員工，二是其主要目的并非單純從事經濟活動，而是實現其非營利宗旨。
關鍵詞：非盈利組織;財務管理;問題及對策
非盈利組織財務管理作為財政的一個重要分支，對保證公共支出、社會建設、社會安定、事業發展、清潔廉政等方面發揮著重要作用。非盈利組織財務管理是事關各項工作健康、有序開展的重要環節。本文首先分析了非盈利組織財務管理存在的主要問題，進而分析導致這些問題出現深層次的原因，最后提出了具有針對性的措施，為提過我國非盈利組織的財務管理水平、和改變目前一些不良的現狀做點努力。
一、非盈利組織財務管理存在的主要問題
1.因為不重視財務資金的使用效率，財政資金分配與使用經常出現“兩張皮”的問題，無法實現財權與事權相協調。由于財權和事權之間分離，責任與權力之間不匹配，故而非盈利組織經常出現專項資金不能專款專用、資金管理不夠嚴格、資金使用效益差等現象。
2.資金預算編制水平有待提高，財務工作人員在預算資金的編制過程中對單位財務預算編制的認識和重視程度不夠，在技術手段上沒有真正的深入實際對每一個項目或一個經濟活動斟酌和細算，方法用最簡單的算術法，缺乏嚴謹性和科學性，結果出現大約數現象，預算編制不夠精準。
3.資產管理缺乏規范性。采購物資商品的預付貨款因不及時清算或貸款擔保硬性扣回形成呆壞賬；部分非盈利組織對固定資產的存量及流量管理不嚴，普遍存在“重購建、輕管理”的現象，固定資產的使用、維護、處置、出租、出借以及調撥、報廢等方面管理不規范，資產使用效率低下，更有甚者造成了國有資產的流失。
4.內部控制薄弱和混亂現象嚴重。雖然大部分單位都有本單位的內部控制制度，但更多的還是有章不循，流于形式，將已訂立的制度“印在紙上，掛在墻上”，以應付有關部門的檢查審計，內部監督執行大打折扣。使內部控制制度名存實亡，失去了應有的剛性和嚴肅性。
二、非盈利組織存在問題的主要原因
1.領導財務意識不強或不懂。非盈利組織財務管理水平較低的一個重要原因可能在于主要領導相對淡薄的財務意識。這主要體現因權力的集中和膨脹使部分領導干部僅僅把財會部門當成“錢包”，多數會計人員僅僅扮演“付款員”的角色，沒有權利也沒有機會參加單位的重要決策和業務管理活動。導致財務監督流于形式。
2.監督機制不完善。部門領導掌握著人事權，會計人員的崗位是領導賦予的，這就決定了會計人員無法有效實行其對領導進行財務監督的職權，使會計監督有名無實。同級制約作用形同虛設；上級監督點多、線長，鞭長莫及，作用發揮得不充分，不全面，不到位。導致違規違紀時有發生，難以自查自糾。上級審計單位拘泥于帳面審查，滿足于專項檢查，難以做到全面審查。
3.財務管理人員素質不高。很多的非盈利組織中的財會人員是單位已聘人員或隨調家屬而安排的，有些還是部隊轉業軍人，還有的是領導的親朋好友及其子女。他們沒有經過財會訓練，基本理論不懂，業務不熟練，基本技能差，工作能力不強，特別是接受新知識、新技術、新方法的能力較差。不少財務會計主管不是會計專業出身，這些“門外漢”對會計工作一知半解，對《會計法》和財務管理知識了解不多，依法理財的觀念淡漠。
三、提高非盈利組織財務管理水平的舉措
1.努力增強領導干部的財務意識，逐步規范財務管理，要努力健全內部控制機制，提高財務人員地位，重視財務專業人員。日常開支要力爭做到三人以上簽字有效，加強和完善對“一支筆”的監督力度，應當采取財務公開化、業務公開化，力爭增加透明度，增強官本位的免疫力。
2.嚴格執行預算管理的規定，提高經費的使用效率。第一，做好預算制的基礎工作。首先，預算編制的科學性、全面性、準確性和真實性是事業單位財務管理的關鍵。其次，是在預算的執行上嚴格按照預算編制項目(科目)資金的使用去向運行，對收支出現的差額應及時進行認真的分析，找出原因合理的調整，嚴把審批核實手續；最后，是在預算的監督上財務工作人員要認真履行各自的崗位職責，及時糾正預算編制和執行預算過程中存在的問題，提高資金的使用效益。
3.健全完善財務管理制度。建立起切實可行的財務管理制度和會計核算流程。對現金的管理，財產的審批，預算的編制、執行、監督和評價都要有明確而具體的規定。制度的制定要體現適應性和可操作性原則，必須結合單位實際，不能生搬硬套，內部財務制度的條文在表述上應盡量通俗易懂，操作方便，并與日常會計核算的實務緊密聯系。
4.提高認識更新觀念，加強會計隊伍建設，提高非盈利組織領導者和財務管理工作者對財務管理的高度重視，改變重要錢輕管理的思想，應更新理財觀念，從“核算型”向“經營型”和“管理型”轉變。要加強財會人員和內部審計人員的素質教育，不斷提高財會人員和內部審計人員的政治思想和業務質。
四、總結
總之，隨著非盈利組織改革的不斷深入，必須進一步規范非盈利組織財務管理活動，強化非盈利組織財務管理職能，努力提高非盈利組織的資金效益和社會效益，使其充分發揮作用，把非盈利組織財務管理工作提高到一個新水平，促進非盈利組織的健康發展，更好地為社會提供優質服務。問題及對策
參考文獻:
從已往的考察分析中我們發現，以美國為代表的公共管理學研究雖走過了不菲的歷程，其理論建構卻長期缺乏統一的哲學基礎。和其他社會科學相比，公共管理研究的歷史留給人們更多的印象不是知識的積累、融合與揚棄，而是不斷的變化、中斷或革命，多元的、經驗的觀念變革或差異沖突壓倒了理論自身的演進邏輯。公共管理學研究沒有鎖定穩定的軌道，它的興趣范圍似乎是隨意和無限的;它沒有發展出一套方法論或主流意義上的研究綱領和范式，據此將不同的學者聯系起來，便于他們之間的溝通和對話;它的研究對象或要解決的基本問題仍模糊不清。這不僅使其無力有效應對實踐及相鄰學科特別是政治學對自己學科地位的挑戰，難以擺脫所謂的“認同危機”，而且在一定程度上使公共管理學研究者的學科信仰及從業熱情受到挫傷。［2］“大問題”的提出從一個角度表達了人們為擺脫此類危機或困擾所做的努力。1995年，貝恩發表了《公共管理學的大問題》一文，率先拉開“大問題”討論的序幕。受物理學啟示，貝恩認為在公共管理學領域存在三個像物理學家經常討論的基本問題，稱其為公共管理研究的“大問題”。第一個問題是所謂的微觀管理，即公共管理者如何打破組織運轉中“程序規則———不良業績———更多的規則”這種微觀管理的循環?公共管理的不良績效與圍繞管理關系存在的主體間的相互不信任有關，這種不信任會抑制公共組織的表現，在不信任、差的工作績效和規則制定間形成一種惡性循環。如何削減內在于不同主體之間的不信任，打破微觀管理中的這種循環，是公共管理學研究的一大難題。第二個問題是所謂的激勵，即公共管理者如何鼓勵人們努力、智慧地為達到公共目的而工作?經濟學雖然將委托關系看作組織行為的中心問題，但由于它將控制而不是激勵看作有效委托關系的關鍵，使委托范式暗含著可能偏離實際的假定①。在經濟學家那里以委托人怎樣控制人行為為核心的委托問題，在應用中轉化成怎樣避免委托人試圖控制人時引起的功能失常行為問題。如果公共管理者不知道怎樣更好地達到社會目標或什么目標應當被追求，如何激勵公職人員以智慧而努力的方式去為公共利益而工作，便成為公共管理效率改進不能回避的又一難題。第三個問題是所謂的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他們機構的表現業績?為了知道一個公共機構或其成員是否做了好的工作，必須界定完成什么對好的工作業績能做出貢獻，由此確定度量的對象。而確定與工作業績內在相關的度量對象常常是困難的。當投入和產出度量不能揭示組織真正所完成的業績時，較好的方法也許是去檢查組織運作的結果或影響。在工作努力和結果的關聯又不總是明顯的情況下，斷定組織成員工作的努力程度常變得相當困難。如何度量工作業績以推動公共事業的發展因此成為具有挑戰性的研究課題。［3］313－324在貝恩看來，上述三個問題都基于這樣的假定:公共管理者和研究者的工作不僅僅是理解公共機構的行為，而且是如何改進公共機構的表現。如果研究者們能有效回答這些問題，則將為提高公共機構的績效做出貢獻。貝恩的文章發表后很快引起社會反應，紐曼(1996)和柯林(1996)的論文代表著最早的學術反應。針對貝恩的研究漏洞和操作偏好，在題為《什么使公共管理學成為科學?或“大問題”真的大嗎?》一文中，紐曼倡導在哲學層面上考慮學科的大問題。認為對公共管理學大問題的揭示必須在這門學科研究最基本的層面進行，且應當揭示該學科的本質和存在動力。真正的大問題不應當是貝恩意義上的應用問題，而應當屬于這類問題:什么是一個組織或公共組織的本質?公共組織如何與它的環境相關?管理一個組織意味著什么?［4］409－415在題為《民主制中的公共管理學大問題》中，柯林表達了與紐曼和貝恩皆有所不同的觀點。基于公共管理與政治、法律等社會因素的密切關系，柯林認為公共管理學大問題的確立必須滿足四個標準:根植于民主政治的達成;提高到社會的水平;面對集體行動手段的復雜性;強調更加有效的社會學習。在此標準下，公共管理學的大問題包括7個既是研究性也是行動性的方面:(1)什么是集體行動的手段，據此保持既向民主政治過程也向核心的社會價值負責?(2)什么是社會中集體行動的非政府角色，怎樣保護和培育這種角色?(3)基于功能和地理上的政府結構之間有什么適當的權衡?(4)怎樣解決國家和地方在政治舞臺上的緊張局勢?(5)什么樣的決策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理論原則可以被利用?(6)什么樣的平衡在中立的能力、代表性和領導之間應當被采取?(7)如何提高社會的學習過程，改進有效選擇、可替代后果、達成目標、特別是培育和發展民主政體的知識?［5］416－422
二、新研究及其特點和方法
基于人們對公共管理學學科建構的不滿及理論重建的需要，圍繞“大問題”的首輪之爭獲得了意想不到的社會反響。認識到“大問題”研究的重要和激勵效應，美國《公共管理評論》不僅于2000年發表本刊編輯的專文(CamillaStivers，2000)，對“大問題”研究的意義予以肯定:跨越不斷增加的公共管理分支學科和特殊的讀者群體，給日益碎片化和微觀化的研究以根基，更好地服務于公共管理的學術和實踐;［6］194－199而且在2001年開設專欄，給“大問題”研究的深入予以鼓勵。柯林作為“大問題”早期爭論的特殊專家，在專欄開篇中發表了《大問題對公共管理研究之重要》一文(2001)，強調并闡述了“大問題”對民主社會公共管理學術研究與實踐的價值。柯林認為，有效認同并處理“大問題”的最大挑戰來源于我們過度關注組織運行中的工具問題。“大問題”不應集中于工具而應聚焦于公共管理對社會的后果和價值方面，公共管理怎樣影響社會應當成為聚焦的中心，“大問題”應當由此論域引申出來。除了自己倡導的傾向，柯林總結了“大問題”研究在其他方向所做的工作。一些研究繼續在機構組織工具層面及人管理方面開展工作，以期在微觀管理方面有所發現;一些研究聚焦于公共管理的功能機制如何克服現代國家中存在的分散獨立和碎片現象，以期形成更為廣泛的治理、網絡和行政連接的理論;一些研究將視野從人操作層次拓展至非政府組織行為對公共事務的影響;一些研究則在“治理改革”框架下將焦點置于社會行為者對公共管理人的影響。柯林在堅持自己1996年觀點的同時認為，對于公共管理理論和實踐來說，“大問題”的回答和提出同樣重要和急迫。回答的質量隨著時間的推移雖會得到改進，但有效的回答無論何時都應當是理論堅定、經驗準確和可執行的。柯林重申，公共管理是人類活動的一個中心，人類需要公共管理及其機構。然而，公共管理的成功不在于工具層面，而在于它對于一個國家或地區的持久價值。公共管理學的大問題必須涉及怎樣使我們的社會對公民更好而不是更糟這種持久的價值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世紀以來的“大問題”研究似乎并未朝著他期盼的方向邁進，其整體上呈現的是一種多元分散的趨向。與20世紀集中于普遍性問題的爭論有所不同，認識到研究起點、觀察維度對結論的影響，一些學者以方法論變化為手段，尋求公共管理大問題研究的突破。在他們看來，公共管理問題研究必須慮及管理過程依存的關系和背景。譬如，孤立地考察一種管理行為，與將其置于網絡關系所得的結論是不同的，對于“大問題”的確立也因此可能相異。關注公共管理行為的依存條件，既是對象世界的客觀邏輯，也是科學認識的方法論要求。艾格雷諾夫、麥圭爾(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉漢(RichardF．Callahan，2001)的研究表達了這一傾向。與此同時，意識到普遍性和特殊性的依存關系，另一些學者將研究對象延伸或拓展到公共管理的分支學科和應用部門領域，通過對區域和具體問題的分析為普遍性大問題研究創造條件。這包含有兩種學術趨向:一種趨向在尋求、總結“大問題”的過程中將研究視野延伸至公共管理學科內的分支領域，以此展示“大問題”存在的豐富內涵和微觀基礎，布魯克斯(ArthruC．Brooks，2002)、庫珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大體歸于這一傾向;一種趨向將“大問題”探究拓展到感性具體的應用管理部門，與此匹配的分析和觀點雖不具有普適性，對普遍性問題的概括和檢驗卻提供了一種經驗支持，是公共管理研究不可或缺的論域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他對具體公共部門管理事務的考察體現了這一研究傾向。就理論重建而言，延伸研究和方法論變化對大問題的討論更具意義。和傳統公共管理研究給人的印象一樣，在對公共管理“大問題”研究的梳理中學者們已經發現，研究方式或方法論選擇的過度分散有可能使公共管理學研究重蹈“認同危機”的舊轍。致力于理論重建的努力雖然使“大問題”研究者認識到了集中統一的某種重要，但遠未達到貝恩設想的集中狀態。相反的是，公共管理論域的“大問題”越來越多并日趨多元和分散。造成這種狀況的原因可能是多樣的，但研究方法的差異是主要原因之一。觀察維度和邏輯起點的不同反映的就是方法論的一種差異。貝恩和柯林在早期爭論中所以會各執己見，首先源于他們研究中選擇的邏輯起點彼此不同。貝恩的研究從機構開始，因而微觀組織和管理技術被賦予重要地位。柯林的研究從制度開始，民主政治、社會參與自然會被賦予更大的權重。為解決大問題研究中的分散化，卡拉漢于2001年發表了題為《公共管理“大問題”研究方法中連結與隔斷的挑戰》的論文，主張建立一種包容廣泛、能夠將不同層次的研究連接起來的新的基礎或起點，用以克服單一維度或層面分析的局限。［8］493－499譬如，以社會作為研究起點或觀察維度就可能具有這種包容性。社會是一個廣泛系統，個人、團隊、組織、制度等各種現象及其相互作用皆可有序地納入其中。當以社會為基點考察“大問題”時，人們必須顧及社會系統中的相互作用及各種現象間的秩序與嵌套關系，對“大問題”的概括便容易趨向一致或融洽。站在社會角度看待組織與制度，以組織為起點的貝恩的研究和以制度為起點的柯林的研究便不再表現為形式上的嚴格沖突，而顯現為本質上的交融或趨同。因為現實社會中的組織和制度是不可分割的兩種行為方式。組織存在于制度之中，制度依靠組織得以建立和實施，它們皆屬社會系統互惠存在的構成部分。與卡拉漢直接從方法論角度尋求改進研究的做法不同，艾格雷諾夫和麥圭爾(2001)從公共管理對象及其存在方式與背景轉換維度，體現了方法論變化對“大問題”認知的影響。在他們看來，不同的管理對象應當有不同的運行規律和管理理論，基于其上的“大問題”因此也應當是不同的。如果說傳統公共管理理論多以單一組織的研究為核心，則現代公共管理研究必須致力于交互作用背景下的管理問題和規律。公共網絡管理提供了發現這種問題和規律的一個平臺。2001年發表的《公共網絡管理中的大問題》是二人基于這一觀點所做的嘗試。受數學學科的啟示，這篇文章首先也對“大問題”研究予以充分肯定。如果說希爾伯特100多年前對未來數學研究提出待解問題被傳為佳話，那么它同時也向學術研究傳遞了一個信息:那些懸而未決的科學問題不僅不是學科發展的障礙，而往往相反是學科活力所在的象征。公共管理學應該屬于這樣一個學科，它需要發現并解決屬于自己的核心問題。日益凸顯的公共網絡管理研究是這一學科的重要構成。網絡意味著對單個組織的超越，在組織群體的交織中看待并實施管理，這與傳統聚焦于邊界清晰的單一組織管理有所不同。當公共管理面臨的不是一個機構，而是多重組織如多重政府交織的存在對象時，既難以劃定清晰的邊界，也難以依靠線性的組織權威和官僚層級指令，便需要建構超越傳統的管理理論，建立基于網絡關系基礎上的新的公共管理學說。為建立這樣的學說，作者提出并討論了與公共網絡管理相關的七個“大問題”:(1)是否有一個等同于傳統管理程序的功能網絡，在網絡管理中存在相同的計劃、組織、人事、指導、協調、報告、預算即POSDCORB①?(2)網絡管理中的群體決策與工作中那些基于行為科學或其他學習與決策過程的方法是否相似?(3)網絡提供的靈活性是否超越快速的適應或程序調整?(4)網絡以什么方式采用相互的自我責任?(5)網絡中與組織法律理性權威相對應的凝聚因素是什么?(6)網絡中的權力如何展示，它對群體問題解決的影響是什么?(7)公共管理網絡產生不曾發生的結果嗎?［9］295－326
三、非營利管理研究對“大問題”的回答
除方法論上新的嘗試，將研究對象下延到公共管理學科的分支領域，透過對分領域問題的微觀考察，尋求或檢驗對普遍性問題的回答，是新世紀公共管理“大問題”研究的又一傾向。在此方向，布魯克斯和庫珀的研究具有一定代表性。在2002年發表的《非營利管理幫助回答公共管理的大問題》中，布魯克斯試圖通過對非營利管理問題的分析尋找公共管理“大問題”的答案。這種分析從非營利管理研究議題的分布開始，目的在于發現“大問題”集中的領域。根據《非營利管理和領導》雜志編輯丹尼斯•楊(DennisR．Young，1993，1997)對“當代非營利組織關鍵問題”的界定和歸類，布魯克斯考察了1993至1997年該雜志的主題及所占比例，將其概括為如下幾類:委員會治理8%;行政領導8%;人力資源管理12%;財政資源7%;對變化的戰略適應9%;組織結構14%;表現度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非營利問題學術雜志發文的主題，發現基本議題也多集中于以上方面。由于這些議題與貝恩的“大問題”多有重疊，通過它們可以對貝恩的“大問題”做更深的透析。［10］259－266依據貝恩的觀點，公共管理部門中的委托人即被選官員不能通過規則的強化很好地管理人的行為，由此導致微觀管理中不信任、更差的工作績效和更多規則的惡性循環。在缺乏較好績效控制技術的情況下，打破這種惡性循環需要削減不信任，這要求合理界定委托人和人的角色。布魯克斯認為，與一般公共部門相比，非營利部門的行政等級更具模糊性。譬如，非營利董事會負責其組織高層的監管時，經常會被要求產生諸如負責籌款、協調管理等具體的功能行為，由此延伸了董事會的責任鏈。當董事會這樣去做的時候，意味著委托人可能就是人自己。這種委托人和人角色的模糊狀態會影響董事會的有效治理。為了提高非營利管理的工作效率，董事會的任務應當合理地限于政策層面。有效的非營利管理董事會傾向于與組織的日常行政無涉，它們對于操作層面事務的干預僅僅限于危機時期。這些特點與公共管理明顯相似。在公共部門管理中，那些高高在上擁有決策權的委員會也常常對組織運行的官僚程序感興趣，這不但會降低董事會的效率，還可能導致一類基于委員會介入細節而引發的危機。從中得到的教訓是，董事會和委員會的操作干預都應限于危機時期，且危機干預必須是經濟的。雖然非營利董事和公共部門的委托人有所區別，但二者關于微觀管理的問題和答案是相似的。從非營利管理存在的問題和消解方向可以看出，為了消減公共管理領域委托關系中的不信任，澄清委托人的使命并將其在人層次的干預限于危機情境十分重要。公共部門的雇員管理可以從非營利志愿者激勵問題的分析中發現啟示。雇員激勵是貝恩提出的公共管理的又一個“大問題”。公務員的特殊地位使公共管理者難以像企業家那樣解雇或獎勵任何人;而公共管理績效認知的困難既意味著道德約束的失控，也意味著不當激勵出現的可能，并由此引發壞雇員驅逐好雇員的現象。在此背景下，考慮到公共部門較低的工資，非金錢補償成為一種平衡機制。布魯克斯對此的解釋是:一個雇員在任何領域掙得補償C，那里C=W+V。W代表著貨幣類收益如工資，V代表非金錢收益如工作滿意。想象一個雇員在兩份工作之間進行選擇:一份是私營公司的工作，貨幣收入為Wp;一份是地方政府工作，貨幣收入為Wg。如果Wp＞Wg，但是雇員選擇了地方政府工作，則存在Vg＞Vp，即非金錢收益在政府部門比私營部門更高。這表明公共部門對雇員的激勵主要來自非金錢收益。和政府一類公共部門相比，非營利部門管理涉及一些特殊情形，如志愿者勞動力介入的貨幣收益為零(即W=0)，他們的收益補償全部來自非金錢力量方面(即C=V)。如果貨幣收益為零，激勵一個人成為志愿者參與非營利性活動的動力便只能從非貨幣收益方面去尋找。這種非貨幣收益雖然大部分不能為管理者所操縱，其主要方面卻可以被分離出來予以考察，它們構成激勵志愿者行為的主要因素。諸如:認識到活動的意義而為社會或社區改進而工作，做有責任的公民;表達個人態度，顯示對他人的關愛;學習新知識和技巧，增加職業生涯的選擇機會和能力;發展領導和團隊技巧，建構自我尊敬，提升或賦予生命以意義;經歷新挑戰，豐富自身閱歷，體驗積極的組織文化，享受特殊時光。這一切對志愿者來說都是與貨幣收益不同的獎勵。在志愿行為關系中，給予者和接受者會存在一種雙贏情景，志愿者在給他人帶來福利的同時也提升了自己。公共部門管理中的雇員激勵雖不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之間的部分重疊使前者可以從后者得到啟示。譬如，非金錢雇傭關系在公共領域和志愿者領域應當是被認同的，認識到形式多樣的非金錢收益的激勵價值，在不增加費用的情況下，管理者有可能實現對非營利或公共部門工作的改進;營銷大部分無形收益對招聘、保留和激勵非營利或公共部門的雇員都會有所幫助。績效度量是貝恩提出的公共管理的第三個“大問題”。對此問題的解答雖存在良好意向和努力，結果卻始終不甚理想。人們致力于量化標準的發現和應用，不斷強化投入產出意識，公共管理的績效評價依舊充滿模糊性。普遍認同的原因是，目標的多元化使公共部門的績效度量難以有明確的界定和標準，也缺乏讓公共管理者自己去澄清的激勵。布魯克斯認為，公共機構中也許不存在像企業生存必須維系的那種可測度的成本或利潤底線。非營利管理存在類似的情形。一方面，非營利組織必須擁有并認識到它的生存底線，以避免倒閉或消亡的風險;另一方面，非營利組織也存在目標的多維或模糊性，且經常被寄托或賦予公共使命。在此狀況下，發展一種績效評估的多維方法，是度量非營利領域業績表現的合理選擇。布魯克斯介紹了庫什納和普爾(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)圍繞這一問題構建的模型，該模型從4個維度界定非營利組織的業績表現:(1)是否獲得機構運作需要的充足資源或資金;(2)是否以最小成本或效率的方式產出所需要的東西;(3)是否以依據組織使命的要求達成了既定目標;(4)機構服務的顧客是否滿意。在目標多元的非營利系統，這些維度都存在于一個反饋環中。例如，資源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能擬制承諾的目標達成或傷害選舉人的滿意，而這些負面效果又會引起更大的資源危機。因此，任何對這些維度的忽略都會產生對組織績效理解的殘缺。績效考察的這種多維方法對公共部門管理富有啟示。全面質量管理在政府機構的應用就具有這種多維特點，涉及對“顧客”滿意、目標達成、持續改進、員工參與等多方表現的度量。比較非營利管理與公共部門的業績表現可形成如下共識:尋求單一公共機構業績表現的度量方法可能是不合適的;業績表現的構成不僅包括組織的運作效率，選民滿意，也包括機構資金的重組和目標的達成。這些維度存在著一種相互影響的反饋機制，忽略其中一個因素同時意味著其他方面可能存在麻煩。公共部門的績效度量應同時在多個維度來展開。
四、延伸研究:對行政倫理“大問題”的考察
公共管理在理性意義上應當有其規范的倫理基礎，但這種基礎具體是什么卻時常困擾著公共論域中的許多學者和實踐者。2004年，庫珀發表了《行政倫理的大問題:對集中研究和合作努力的需要》一文，將“大問題”研究延伸到行政倫理領域，試圖對公共管理倫理的規范基礎給予說明。［11］395－407對這一問題常見的非正規表述是:哪種倫理在政府行政決策中應當被采用?每一個人都有自己基于宗教、政治、文化或生活經驗及其他社會化經歷之上有個性的倫理觀點。除此之外，社會上還存在稱之為“職業倫理”的行為規范，公共行政倫理既是這種規范的一部分，也是公共管理理論研究縱深發展的重要領域。庫珀概括了這一領域備受關注、可視為公共倫理選擇價值基礎的5個議題:(1)政權價值與憲法理論。自由、平等和財產權是與此相關的規范價值。(2)公民權理論。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民賦予的權力，并承擔責任代替公民處理公共事務。(3)社會公平。社會公平是政府行為核心的組織原則，該原則雖從未單獨成為被接受的中心，卻是行政倫理主要的價值規范之一。(4)美德。美德不是一個高高在上的深奧假定，而是生活中常見的性格特點或道德現象，將其理解為行政倫理的特點之一是對理性主義的矯正。①(5)公共利益。公共利益作為政策和行政決策的終極原則發揮作用，提醒并約束公共管理行為必須代表廣泛分享的人民利益而不是特殊群體的獨占利益。這些具有美國特點的價值規范是否和怎樣適合于其他國家令人深思。行政倫理規范的創造因國家而異嗎?有沒有可稱之為全球行政倫理的東西?如果行政倫理是社會性建構的，當社會交往使世界正變成相互依靠的整體時，是否會出現或建構出公共行政管理的全球倫理?與此關聯的公共行政倫理的一個“大問題”是:基于個別國家或地區社會基礎之上的行政倫理范式在全球適用嗎?庫珀的回答是肯定的。早在《跨國世界的公共管理倫理》(2000)中，庫珀與其合作者尤德(DianeYoder)就對這一問題給予了正面解答。他們考察了自1970年以來大量的國際條約、協定、合同、公約和項目，發現其中蘊含著一些彼此認可或共同追求的價值觀基礎:自主決定、自由、真誠、信任、善始善終。這些價值觀既與美國文化相吻合，也適用于其他國家或地區，只是人們常常不知道它們怎樣被世界其他國家或地區所采納。譬如，缺乏透明度產生的負面影響或破壞作用使得任何一個政府都面臨壓力，如果某個政府期望它的國家能夠長期繁榮和穩定，就不得不增加其政治決策和公共管理的透明度。作為對政府信任的基礎，透明度就可能成為全球公共管理追求的倫理價值。如果全球性價值倫理確實存在或能夠為人們所重建，是否會導致多樣性世界文化的破壞或同質化、西方化?庫珀的回答是否定的。盡管不同文化覆蓋的融合是可能的，但人們依舊可能在一個包容廣泛的文化中保持其生活與行為個性，一方面富有地區特點，同時又介入全球文化。如何進行組織設計以支持倫理行為是庫珀認為的公共行政倫理的第二個“大問題”。以邁歐格拉姆(Milgraam，1960)在耶魯所做的實驗和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的實驗為例，庫珀分析了層級官僚組織的兩個局限:不僅在激勵職員的行為方面是失敗的，而且常常阻礙他們產生正確的倫理行為。譬如，在邁歐格拉姆的實驗室中，不同年齡、性別、職業、宗教傾向或教育水平的受試者，在有關提示和組織文化的誘使下，多會產生拋棄個人倫理責任的異端行為，如以痛苦和危險的方式對他人實施電擊。邁歐格拉姆將這種現象解釋為“角色轉變”，即通過心理角色的逐漸過渡，受試者從相對自治的主體存在變成了實驗意志的某種工具。當人成為工具時，便不再為個人的行為承擔倫理責任。津巴多的實驗則發現，大學生在模擬監獄分配的角色中，很快會變成對犯人有虐待傾向的惡劣的護衛，或對其他人和護衛實施侵略性報復的囚犯。在此，護衛和犯人一樣被組織中關聯的角色所俘獲。這些與有關文獻用“組織人”、“微觀政府”或“組織支配”概念刻畫官僚組織對其成員行為的塑造作用十分類似。“組織人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了組織成員如何忠誠地被組織所捆綁，以至于毫無疑問地依據組織的期望決定自己的行為;“微觀政府”概念描述了不管倫理和法律如何規定，雇員都被要求是他們組織監督者的命令服從者;“組織支配”范式則反映了組織通過強化能夠使其利益最大化的心理威脅支配它們雇員的生活，由此導致成員行為的單調或片面化。大量文獻和行政倫理案例顯示，組織傾向于剝奪或阻礙其工作人員堅守他們的職業良心或倫理自由。是否能夠建立一個傾聽并支持倫理訴求的公共組織，有賴于公共管理倫理專家和組織問題專家的合作努力。庫珀提出的最后一個倫理“大問題”是，為公正起見，什么時間應該平等或不平等對待人們?傳統觀點認為，為了公正地對待每個人，必須同樣地對待每個人。20世紀中葉后社會的多樣化發展對這一觀念提出挑戰。公民權運動、反貧困運動、婦女運動、環境運動、學生運動以及其他倫理運動以前所未有的多元訴求迫使人們意識到，同等待人未必對每個人就是公正的。在回應多元化的公民社會及其偏好與訴求方面，基于理性化、標準化的傳統觀念有著名不副實的困難。客觀的情形可能是，在接受以官僚機構為中心給予的服務時，許多公民經常覺得他們得到了不公正待遇。由此引出的一個倫理問題可能是，公正并不要求任何時候都同樣地對待人們。在一些情況下，它要求給予相同待遇;在另一些情況下，則可能需要差別待遇。但清楚理解這兩種公正方式的標準時常也是困難的。在一些案例中人們能看到公正與差別待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及殘疾人待遇時給予的特殊照顧，在社會心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人們卻茫然于明顯的觀念沖突，譬如，同性戀者們基于平等的觀念堅持維護他們結婚的權利，要求同性戀者之間對忠誠的承諾應該被像其他人那樣得到對待;持反對意見者則認為婚姻應該僅僅存在于異性之間。由此引起的激烈爭論是:什么樣的資格應同等對待，什么樣的同等對待應該禁止?以相同方式對待每個人也許不是理想的普世價值觀，但何時需要平等對待，何時需要不平等對待，則常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不總是等價的，我們必須解決這樣一些關聯問題:什么時候不平等對待是公正的，什么時候平等對待是公正的?是應該標準化每一個問題，還是給予一些情況特殊考慮?假若各個方面的情況都要考慮，又如何對標準化和多樣性進行綜合?
在公共管理研究前沿陣地美國，從1984年始就有學者評估公共行政學的研究質量①，繼之不斷有學者加入到這個隊伍，他們以博士學位論文和期刊雜志為分析基點，聚焦于公共行政文獻中研究方法的質量問題[1]62。國內張成福于1996年發文[2]拉開我國行政學研究的“反思之幕”②。2005年，繼中譯本《公共行政研究:對理論與實踐的反思》[1]出版后，國內學界紛紛借鑒其中的評估框架來檢視我國行政學研究存在的方法問題，從初始的描述性分析轉向量化評估。筆者認為，研究方法固然重要，亦是我國公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但內容決定形式，研究主題是評估研究質量的一個更基本的因素，對學科知識的累積和內容體系的建構有著更根本的貢獻。而在具有代表性的反思文獻中，運用文獻計量方法來比較全面檢視我國公共行政學教材的論文僅有兩篇③：曾峻[3]通過檢視在國內9本具有一定影響力的公共管理教材，提出我國公共管理學教科書編著存在的問題，但由于該文發表較早，所選書目偏舊，樣本偏少，所得結論局限于公共管理學（不包括公共行政學和行政管理學）教材；另一文[4]通過210本行政學教科書內容的研究，對行政學的范式轉換進行經驗檢驗，但是評估指標單一，未能充分挖掘教材所提供的信息，雖然210本教科書突破前述研究樣本量的局限，但是國內教材的質量參差不齊，無所限制的擴大樣本會影響研究結論的質量。基于以上考慮，本研究以典型樣本為主，并把范圍擴大到公共管理學類（包括行政管理學和公共行政學）的中外經典教材。
二、研究設計
一個學科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節正是這一學科研究內容的典型概括。因此，以經典教材為樣本進行分析，可以窺探這一學科的研究主題概貌。本研究選取中西經典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經典教材主要從“公共行政與公共管理經典譯叢”（中國人民大學出版社出版）的經典教材系列中挑選，輔之“公共管理學科系列教材”（經濟科學出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國青年出版社出版）等譯介國外學術成果的窗口，結合北大、清華、復旦、中大、廈大等高校的博士參考書目，最終篩選出10本出現頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來自美國，余下5本分別來自英、法、澳、和日本④。國內教材的來源有三：一是在公共管理學界具有相當影響力和知名度的學科帶頭人、或其著述入選中山大學行政管理研究中心的國內學人文庫的學者所編著的最新教材，力求每個獲得公共管理一級學科博士學位點的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統和狀況；二是黃達強、夏書章等前輩早年編著的教材；三是臺灣學者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較。基于評估需要，筆者從教材中提取以下指標制成統計量表，編碼錄入，以SPSS16.0統計軟件進行數據分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國外的教材，則以版權頁的時間為主。設計這一指標可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說明該教材越是被廣泛使用。（3）國家。指教材在哪個國家出版，只要用于衡量國外教材選取的代表性。（4）寫作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數。指該教材共有幾章，把導論計算在內。（6）邏輯體系。指該教材的內容章節編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否。可從教材的目錄判斷，或者作者的序言、譯者序中尋找，次之則根據教材的內容來判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學：概念與案例》一書是經典理論和案例的匯編，通過案例闡釋概念理論；再如《行政科學》一書的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數。研究主題大體與教材的章節名重合，有些章節名出于統計的需要筆者做些改動，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現頻率和在教材中的重要程度。（9）頁數。指該章節在教材中所占的頁數，為了消減誤差，由下一章的起始頁減去本章的起始頁得出。頁數越多，表明該章節在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個等級（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過計算該教材中所有研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來判斷。（11）變動情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過新舊版教材的對比，或者作者的再版序言中得知。
三、結果分析與比較
（一）教材命名與范式轉變所選樣本中從書名來看，國外沒有一本教材命名為“公共管理學”的⑥，與國內的教材形成鮮明對比，正如另外一項研究[5]所發現的，國外仍以傳統公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領域的前輩夏書章、黃達強、竺乾威等人，臺灣學者也偏好取名為“行政（管理）學”或者“公共行政學”外，國內的新版教材都命名為“公共管理學”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國內學者關于公共行政學范式變遷的不同看法？有學者為此通過210本行政學教科書的內容研究，發現從傳統行政學到公共管理學，雖然在內容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價值觀取向下進行的不同的制度安排和技術設計，行政學范式沒有發生轉換[4]。國外學者似乎對在公共管理中應用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統的公共行政，但他同時指出范式變遷是一個漸進過程，“管理主義改革仍有一段很長的路要走”。[6]筆者也試圖在國內教材中尋找編著者命名的初衷，發現公共管理學作為當代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評,它并未形成統一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語的生成與流行大概與1997年國務院學位委員會正式確立公共管理學為管理學門類一級學科有關，只能以此來解釋教材易名的原委。
（二）版本、編著與經典國外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務》已是第八版，其次《公共行政學：概念與案例》是第七版，均是經典之作。相反，國內的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學———種不同于傳統行政學的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學》(已出版三次)，張國慶主編的《公共行政學》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽為經典。究其原因，國內的行政管理專業學科建設八十年代才起步，雖處于快速發展中，但知識體系的積累緩慢，學科理論體系的構建更是任重道遠；與美國將近一百年的公共行政學科發展史相比，仍屬年輕后輩的學習階段。經典教材是多方面的因素鑄就，更需學科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎上。教材的編著情況也印證這一點，所選樣本中國外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學：概念與案例》是主編。而國內的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺灣的。一般來說，主編的教材很難保證教材整體的質量，因編寫者的素質而良莠不齊，很難引為經典之作（除非是學科的開山之作，譬如夏書章、黃達強主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國內經典）。這種“知識生產方式”即幾個人、十幾個人寫一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結果只能停留于低水平重復的狀態。這也可解釋為什么國內教材短短幾年間雨后春筍般的涌現而經典甚少，主編的教材往往寫作周期較短，有如飲食中的快餐，而經典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。
（三）章數、頁數與邏輯體系國外教材的章數均值為14，眾數為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學》）和最小值8（德巴什的《行政科學》）；國內教材的章數均值為13.47，眾數為13，最小值8（張國慶主編的《公共行政學》），最大值24（江明修著的《公共行政學：理論與社會實踐》）。從以上統計值來看，結論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導論），而每章的篇幅多大呢？以國外教材為例，總頁數均值為480.4，如按14章來算，則每章占34.31頁，和每本教材章節的頁數均值36.92大體相當。而教材的章節編排是否成邏輯體系？分析結果表明，國外教材70%有著內在的邏輯體系，而國內教材章節的前后邏輯關系不明顯，對行政環境、行政職能、行政組織、行政領導、人事行政、財務行政、行政決策、行政執行、行政監督、行政改革與發展以及機關內部事務管理等傳統模塊內容進行任意取舍編排，似乎誰先誰后無關大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學者所言，“教材篇章安排依舊延續了過去模式的做法，至于這些模塊之間的有機聯系是什么，語焉不詳，結果給人一種零亂的感覺，現有研究更沒有自覺去尋找整個知識體系的邏輯起點，缺乏一條紅線，一個核心把來自各方面的知識串聯起來”。[3]雖然國內教材章節的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數教科書（54.17%）因循以往行政學模塊式做法，在教材編寫體系上主要是以政府管理過程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書章、王樂夫編著的《行政管理學》，竺乾威主編的《公共行政學》。其二，受休斯的《公共管理導論》影響，按照當前流行的西方公共管理范式進行編著，注重將工商管理的技術、方法與工具如績效評估、人力資源管理、戰略管理等引入到公共部門管理中來。這類教材（占到33.33%）近年陸續出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學———一種不同于傳統行政學的研究途徑》。其三，將傳統公共行政學與公共管理模式相結合進行編著，試圖在公共行政管理的過程中融入公共管理的相關內容。這類教材居少數，只有12.5%，以張國慶主編的《公共行政學》為代表。
（四）特色從編寫方法、行文風格、取材構思、理論視角等方面來評價國內外的經典教材，筆者發現國外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動活潑，可讀性強。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過程的政治：公共行政學新論》用大量現實資料及案例對公共行政學的原理進行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學的政治視角。再如西尾勝的《行政學》以制度論、管理論和政策論構建全書的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務》梳理了美國公共行政的百年發展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國內的教材則體裁單調，內容趨同，結構呈板塊式或要素排列式，許多版本沒有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學的一些著作和教科書,相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結構上鮮有突破和創新。讀了這本書,再讀另一本書,許多人都有一種似曾相識之感”。[7]從教材的編著取向看，臺灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門管理方式、方法和工具的特性，呈現出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內含了管理學中的組織、計劃、決策、授權與分權、領導、人事等主題。大陸早期如黃達強、夏書章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內容寫作看，多數教科書停留于泛泛而談的水平,對于中國行政管理原則、特點的概括分析大多局限于學理和法律文本，沒有直面現實的問題和差距，公共管理學的實踐性與操作性沒有充分體現。具體說來，教材每一“板塊”或“要素”的內容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個方面,各篇章基本如此,無大差別。這種“標準化”現象緣于多數教材編寫者缺少從事公共管理的經驗和感性認識，所以簡單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無法為公共管理實務者提供切實的指導。從敘述論證看，過于宏大敘述，缺乏事實資料支撐。翻閱國內樣本教材，幾乎很少看到來自行政管理實踐的調查、統計、案例、數據。比如關于中央與地方關系的內容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關系的歷史與現實和我國政府間關系的現狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉鎮等各級政府到底在干什么？職權到底是怎樣劃分的？這些問題卻得不到解答。再如行政決策,現行教材中所介紹的決策程序都是四個步驟或三個步驟,內容比較空洞，反映不了黨委領導下的民主集中制。
（五）研究主題通過對各研究主題的頻數統計，國外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據該研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來識別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數的高低，更要結合其重要程度，比如“導論”這一節，雖然是90%出現率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學的理論基石得到學界的一致認同。“績效管理”作為新興的政府管理工具受到熱捧，出現頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時俱進、貼近政府改革實踐。國內教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門人力資源管理、公共組織、行政領導、法制行政、政府職能、績效管理、政府改革與治理、政府倫理與責任、公共財政等等。兩相比較，國內外教材的研究主題大體相近，如公共部門人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責任與倫理、績效管理、政府改革與治理等主題受到學者的共同關注。此外，國內教材保留了一些傳統的行政學研究主題，如行政領導、機關管理、行政溝通與協調、行政權力等，還根據政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉變、危機管理。但是“公共預算與財政管理”這門“顯學”還處于相對邊緣的地位；同樣地，對于政府間關系、戰略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。
筆者認為，好的教材要能指導學者的研究和研究生學位的教育，因此筆者通過以下的兩個比較分析來檢驗現有的經典教材是否能很好的指導學術研究和學位教育。一是與中美兩國的公共行政學博士學位論文的研究領域比較。因為博士論文是研究生教育的質量和成果的集中反映,亦是其所在學科研究的現狀與水平的直接體現。據學者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國別、年度浮動）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發展、財政及預算、政府間關系、管理科學、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發現，國內的博士論文聚集于行政理論、管理科學和政策分析，較大部分論文集中在對策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗和論證等基礎性研究,而對美國90年代博士論文新近出現的雇員行為及發展、財政及預算、組織理論及行為等核心議題關注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結論，國內的教材不能很好的指導研究生學位的教育，教材的編寫和博士論文的寫作脫節為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認為將是公共行政學邁向科學研究的突破口，助推我國博士論文從類似工作報告的對策研究走向強調理論驗證或推導,更為強調定量技術的科學研究。二是與學術界的研究主題比較。
學術研究成果主要呈現形式是期刊論文，通過統計分析中國公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學者們關注的研究領域。何艷玲[9]的一項研究表明，我國行政科學的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務員制度與人力資源、績效評估（行政效率）、政府間關系等領域。兩相對照發現，學界的研究主題大體與國內教材的重合，但期刊論文更注重實效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關系”，研究NGO回應社會問題，同時兼顧傳統的研究領域如政府倫理與責任、行政文化等。統計分析也有力所不逮的軟肋。數據資料的定量分析只能說明過去，解釋現在，或能一定程度上預測未來，卻難以前瞻性的規劃未來。正如登哈特所言，“從某種意義上說，社會科學家們之所以無法產生恰當、適用的知識，是因為他們對實證主義的信奉，是他們把自己的學術活動局限在資料收集和統計處理上，從而只能得出經驗主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數統計分析的結論也只是說明了學界過去和現在在做哪些領域的研究，卻不能指出我國行政學者在未來應該做哪些研究。根據轉型期中國公共管理的實踐發展和現實需要，筆者認為公共企業、發展中國家的公共行政、非營利組織與第三部門管理、社會政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現頻率較低的研究主題恰好是我國公共管理研究的薄弱環節，尤其是公共管理視閾下的國有企業研究幾近空白，這是未來應該加以重視的研究主題。
四、公共管理教材的編著途徑
