時間：2023-03-21 17:14:50
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關鍵詞：土地儲備制度房地產市場對策建議
土地儲備制度在我國的興起
綜合來看，我國土地儲備制度率先在市場經濟較為發達的深圳和上海得以實施。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市也先后成立土地儲備機構，開展土地儲備工作。目前我國已有近半數的市縣建立了土地儲備制度。我國土地儲備制度的含義是：由城市政府委托或設立的專門機構，對通過收回、收購、置換、征用等方式取得的土地進行前期開發、整理，并予儲存，根據城市土地利用規劃和年度用地計劃，將所儲備的土地以招標、拍賣等方式有計劃地投入市場，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。
城市土地儲備制度應用狀況
近年來，土地儲備制度在我國一些城市的運作取得了巨大成效，在完善土地市場、控制土地供應、促進城市產業結構調整和基礎設施建設等方面的優越性已逐步表現出來。但是，隨著土地儲備實踐的深入，人們對該制度在房地產市場的影響方面存在著許多疑慮。
地價房價上漲，開發市場起點不公
在已建立土地儲備制度的城市中，土地出讓價格大幅上揚，商品房價格隨之上漲。以杭州市為例，近年來該市地價、房價呈不斷上揚趨勢。同時，與目前的土地出讓價格比較，實施土地儲備制度前的我國城市土地出讓價格很低，制度實施前后地價差異很大。相鄰地塊的兩個項目由于土地成本的差異，導致開發的起跑線不公平。如何平衡制度實施前后一級市場的價格差異，如何在歷史與現實之間找到平衡點，是當前困擾我國許多城市政府的一個急需解決的問題。
市場結構失衡，多層次需求難滿足
我國推行房產改革政策的目的是采取多渠道、多途徑來滿足城鎮居民不同層次的住房需求。有人認為，土地儲備的實施在一定程度上影響了這一目標的實現，它導致房產開發走向集約與壟斷，市場逐漸被一些實力強的開發企業所占據，小型與實力較弱的開發企業被淘汰出局，而當前實力強的開發企業著眼于高檔和高回報開發，銷售的對象是高收入群體。即使是面向普通工薪階層開發的經濟適用房，開發檔次和市場價格也較高，部分消費者難以承受。房地產市場結構的失衡使多層次的住房需求得不到有效滿足，也造成高檔商品房供需矛盾加大。
土地儲備制度對房地產市場影響的分析
作為土地資源的配置方式之一，土地儲備制度的實施必然對房地產市場、土地資本市場產生影響。但是，該制度是否是引起城市地價上漲的主因，這就需要深入研究，它直接關系到我國城市土地儲備制度今后的發展與完善。
對城市土地價格上漲的分析
糾正扭曲的地價是城市地價上漲的直接原因我國土地儲備制度是在土地真實價值受到抑制，土地價格嚴重扭曲的情況下建立起來的，招標、拍賣方式帶來的地價合理上漲是土地價值的真實體現。在先前不規范土地市場中，地價或成交價低，一方面是土地隱型市場不注重價格杠桿作用的結果，另一方面灰色交易造成了國家利益的嚴重損失。據測算，我國的土地資產有25萬億元。由于種種原因，目前全國土地資產每年流失近100億元。實施土地儲備制度，土地市場在公平、公開的平臺上運作，必然帶來地價的上漲，其實質是國家作為土地所有者對土地收益權的體現。
土地市場無序炒作是地價上揚的重要原因目前在建立土地儲備制度的城市中，招標拍賣出讓土地出現了地價的非正常上漲。日本學者野口悠紀雄曾用現實地價與理論地價的差異來衡量東京市土地市場的健康狀況。其中的理論地價是指地租的資本化。結合我國的實踐，政府在土地的出讓環節中都要確定基準地價、標定地價和出讓底價。其中，基準地價是指政府按土地級別、用地類型或區段位置評估確定的平均價格。它是政府宏觀調控地價和進一步評估標定地價、出讓底價的基礎；標定地價是政府根據需要評估的具體地塊，在正常土地市場和正常經營管理條件下某一日期的土地使用權價格。它是政府出讓土地使用權時確定出讓金額的依據；出讓底價是指經具有土地評估資格的機構按規定的程序進行評估后，由市土地行政主管部門根據基準地價和標定地價所確定的土地使用權價格。由此可見，這三種價格在一定程度上具備了理論地價的含義，土地出讓價格只有在理論地價的合理范圍內波動才是正常的。
土地儲備對土地價格的影響不大以杭州市為例，對該市自實施土地儲備制度以來的土地儲備庫存量和土地交易價格進行相關分析：土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格(DP)的相關系數為0.659，為顯著相關。但在對該樣本相關系數進行顯著性檢驗時發現t值偏小，總體相關系數接近零值，土地儲備量與土地價格呈弱相關關系。對土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格（DP）進行簡單回歸分析，土地儲備庫存量對地價的解釋能力較弱。
DP=1636.75+13.92DS(t=1.752)
擬和優度檢驗R=0.435，F=3.080，DW=1.940
LN(DP)=7.001+0.221LN(DS)(t=3.125)
擬和優度檢驗R=0.206，F=1.038，DW=1.819
由以上回歸模型的解釋，土地儲備庫存量與地價間的相關關系較弱。土地儲備庫存量每增加1萬平方米，對地價平均有13.92元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果土地儲備庫存量增加1%，地價只變動0.221%。通過以上分析可知，土地價格上漲并不是由土地儲備制度造成的，土地儲備對土地價格的影響不大。
對商品房價格上漲的分析
房價上漲是多種因素共同作用的結果。其中，開發成本、市場需求等因素是主要的。
開發成本上升是房價上漲的主要原因在土地拍賣供應方式中，開發商的土地成本投入數額受到市場競爭的影響，必然以市場最高價才可競得理想的土地。而將土地成本增加部分轉嫁至房價是開發商轉嫁開發風險的必然選擇。以杭州市為例，對該市自實施土地儲備制度以來的商品房銷售價格和土地交易價格進行相關分析：房價（HP）與土地交易價格（DP）的相關系數為0.980，為高度相關。對房價（HP）與土地交易價格（DP）進行簡單回歸分析，土地交易價格對房價有很好的解釋能力。
HP=815+1.079DP(t=9.849)
擬和優度檢驗R=0.960，F=96，DW=2.996
LN(HP)=2.566+0.718LN(DP)(t=10.232)
擬和優度檢驗R=0.659，F=7.73，DW=3.355
由以上回歸模型的解釋，房價與地價之間有很強的正相關關系。土地交易價格每增加1元/平方米，對房價平均有1.079元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果土地交易價格增加1%，房價將變動0.718%。房地產市場需求的相對旺盛是拉動房價上漲的又一因素目前我國正處于城市化的加快發展階段，土地供應的高度壟斷直接導致城市用地需求猛增，間接影響城市房地產開發進程和總量增加，進一步導致房屋需求上升。需求的相對旺盛必然引起房價的上漲。以杭州市為例，對其近年來的商品房銷售價格和商品房銷售面積進行相關分析：房價（HP）與商品房銷售面積（M）的相關系數為0.969，為高度相關。對房價（HP）與商品房銷售面積（M）進行簡單回歸分析，商品房銷售面積對房價有較好的解釋能力。
HP=-236.18+12.814M(t=7.844)
擬和優度檢驗R=0.940，F=62.67，DW=2.564
LN(HP)=2.11+1.065LN(M)(t=8.242)
擬和優度檢驗R=0.646，F=7.30，DW=3.444
由以上回歸模型的解釋，房價與房屋銷售面積之間有較強的正相關關系。商品房銷售面積每增加1萬平方米，對房價平均有12.814元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果銷售面積增加1%，房價變動1.065%。
土地管理上的缺陷也在一定程度上影響了房屋的整體價格水平我國一些城市從鼓勵扶持某一事業發展的目標出發，曾相繼出臺了一系列土地優惠政策，主要針對經濟適用房、以房帶路、招商引資、扶持骨干企業、幫助特困企業等等。由于政策執行上的自由度大，管理很難到位，造成土地資產流失，也沒有達到扶持的目的。此外，由于國家對經濟適用房土地獲取、設計方案、購房對象范圍限定等方面還缺乏嚴格有效的管理，一些房地產開發商千方百計以經濟適用房名義取得劃撥土地后，不按國家規定的標準建設經濟適用房，造成了房地產市場競爭不公、產品結構不合理和土地供應的無序。
因而土地儲備制度對我國房地產市場的負面影響不大，不會直接導致房地產價格上揚。
完善土地儲備制度的對策建議
為了使土地儲備制度對我國城市建設發揮更大的作用，有必要對該制度進行進一步的完善，具體建議如下：
合理控制土地儲備的范圍和數量
土地儲備制度是確保政府切實壟斷土地一級市場的一種管理制度。但必須指出，不能以壟斷影響土地市場的發育，也不能盲目擴大土地一級市場的邊界，必須正確處理政府調控與市場配置的關系，合理控制進入土地儲備的范圍和數量。我們認為，在地價上漲過快的城市，完全可以通過成立有形的土地交易市場，允許一些有閑置土地的企業上市交易，這樣既可以讓閑置的土地盡快流動起來，增加土地供應量，也可避免土地資源浪費。科學合理地確定土地儲備數量是土地儲備制度正常運行的重要保證。但土地儲備過多，會造成資金占用過多，加大土地儲備機構的經營風險。合理的土地儲備數量要根據土地市場供求關系來確定，而土地供求取決于社會、經濟、政策等若干因素，要通過對相關歷史數據進行統計分析，設計需求預測模型，進而得出最佳土地儲備數量。
加大土地供應結構的調整力度
土地供給結構與需求結構的協調均衡是土地市場供求平衡的更高層次的要求。在目前我國一些城市已出現地價、房價大幅上漲的情況下，土地儲備機構不僅要根據市場的實際需要和經濟發展實際及時地掌握土地投放總量，更要從市場細分的角度，適時調整各類不同用途的土地儲備量和供給量，化解土地市場供需失衡的矛盾。就當前我國房地產市場狀況而言，當務之急是緊縮城市中心區住宅用地和城市高檔房地產用地，對開發高檔商品房，不僅要從供給源頭上進行限制，還要以高地價、高稅收等手段加以限制；落實經濟適用房、廉租房政策，對面向百姓的商品房所用土地要適當放寬，滿足居民日益增長的住房需求。在“放寬”政策的同時，要切實規范土地行政管理行為，避免土地供應政策帶來的漏洞。
建立健全相關配套的法律法規
建立健全相關配套的法律法規，用配套的法律手段解決現實中的問題如公益型用地的收購與管理、原建成區的隱形土地市場問題等等；同時要嚴格執法，加大管理力度，使土地儲備工作順利進行。建立依法監督的機制，對儲備機構的工作進行監督，以保障儲備目標的實現應建立土地儲備工作信息公開制度，盡量公開土地儲備機構在土地收購、開發、儲備和出讓環節中的資料和信息，便于各方的監督和投訴。同時，通過公開如年度土地出租、出讓計劃、一級土地市場交易資料、土地儲備數量等市場信息，促進房地產開發市場的理性發展，引導市場化的開發商能夠根據信息進行分析預測，做出理性的投資決策。
強化土地儲備管理的監控職能
土地儲備管理監控職能的弱化嚴重地阻礙了城市土地市場和房地產市場的健康有序發展。因此，要強化土地儲備管理的監控職能，加強對土地使用狀況和土地價格的全程監控和跟蹤管理。具體來講，監控的內容一是建設用地的選址、用途是否符合城市土地利用總體規劃和城市建設規劃的要求；二是建設項目是否按法定程序和審批權限申請和審批，有無違反規定用途使用土地；三是土地利用是否按規定的進度進行建設，有無占而未用的土地；四是土地價格是否合理，是否故意抬高地價或壓低地價，從事炒賣地皮的非法活動。同時，與房地產管理部門密切配合，實行地價與房價的鏈接管理，杜絕房地產市場不合理定價行為。
重構土地儲備的組織體系
在我國城市建立土地儲備制度的初期，以杭州市為代表的分層次兩級管理模式的組織體制的運行比較順利。但隨著土地儲備制度實踐的深入，這種體系的弊端日益暴露。一方面，土地儲備機構掛靠土地行政管理部門，接受后者的直接領導，致使其地位弱化，運作效率不高；另一方面，在土地儲備實施中需要相互配合的城市規劃、計劃、建設、財政、環保、房管等多個政府職能部門之間的責任不清，未形成協作的格局。
為此，應該對土地儲備機構掛靠于土地行政管理部門的現有體系進行改革。其目標是，建立由市土地與房產管理委員會直接領導土地儲備機構的新體系。具體內容是：城市政府通過機構改革，對與城市土地利用和管理直接有關的部門進行整合，組建土地與房產管理委員會。該委員會下設土地管理、房產管理、城市規劃以及土地儲備等若干辦公室。新的組織體系有利于提高土地儲備機構的地位，為充分發揮其作用提供條件也有利于各部門之間的協調。
參考資料：
1.楊遴杰、林堅、高永，國外土地儲備制度及借鑒，中國土地，2002（5）
2.吳次芳、譚永忠，我國城市土地儲備的幾個問題，城市問題，2002（5）
3.劉田，構筑土地市場巍峨大廈——紅五月縱橫談，中國土地，2002（6）
4.(日)野口悠紀雄著，汪斌譯，土地經濟學，北京：商務印書館，1997
農村土地資源的管理首先要明晰土地產權，對土地的所有權駐地和土地使用權駐地的歸屬進行明確的界定。我國法律規定，農村土地屬于農民集體所有，農民擁有土地的使用權。為解決這一固定對產權和使用權主體的模糊性，應推動農村土地資本化進程，按照市場經濟的原則，在法律的框架范圍內對農村土地資源的產權和使用權進行界定，如將農村土地集體所有明確為“村集體所有”，避免村干部等個人決策對土地的使用權的影響，對土地承包經營權中涉及到的土地轉讓、出租、抵押等權利繼續擰市場的調配，將土地資源的價值與市場經濟的融資和資本化運行相銜接，促進土地資源的資本化進程。
2健全農村土地資源的流轉機制
市場經濟條件下，需要對土地資源進行資本化運作，同時以商品的身份實現其自身的價值，將土地資源的實物形態轉化為價值形態。在產權明確的情況下，推動土地資源的使用權和其他權利的市場流轉。為此，應從法律層面上進行立法規范土地資源流轉中涉及到權利、義務、范圍等等內容，從法律的角度保護農民和投資人的合法權利，同時對土地資源的管理起到制度約束作用。此外，積極探索建立和培育規范的農村土地市場，通過農村土地資源的轉包和調整促進土地資源的流轉，完善市場經濟條件下，土地資源的流轉形式，如股份合作、租賃、承租返包、托管、代耕等等，通過資本化的運作，市場的流轉，提高土地資源的管理效率，實現土地資源的可持續化、高收益性的利用。
3強化農村土地基礎工作
市場條件下土地資源的流轉歸根到底是土地價格的調動。只有完善的土地產權和土地價格體系才能夠發揮市場在土地資源配置管理中的作用。為此，首先應推動農村土地登記制度的建立，對土地資源的面積、權屬、使用條件、用途、價格等因素進行科學的登記，為土地資源的資本化奠定基礎和提供法律依據。同時推動土地定級估價制度，按照市場的資源調配和定價機制，對農村土地的質量等級與市場價格進行合理的估價，規范農村土地價格體系，推動農村土地基礎管理工作。
4發展農村中介服務機構
(一)耦合協調度模型耦合協調度模型是在耦合度模型的基礎上演化而來的。在物理學中，耦合是指兩個或兩個以上的系統通過各種相互作用而彼此影響的現象。耦合度是用來描述系統或要素之間彼此作用的影響程度［6］。借鑒物理學中的容量耦合概念及容量耦合系數模型，建立多個系統的耦合度模型。耦合度對判別土地市場與區域經濟耦合作用的強度具有重要意義，但此模型的不足之處在于它只能說明兩個系統間相互作用程度的強弱，無法反映二者協調發展水平的高低。例如當兩個系統發展水平都較低時，同樣也可以得到兩個系統協調度較高的結果。而協調度可以度量系統之間或系統內部要素之間在發展過程中協調狀況好壞程度，也就是說可以真實地反映其協調發展水平的高低。為此有學者引入了協調度的概念，將模型加以改進，構造出了一個可以反映兩個系統發展水平的耦合協調度模型，以評價系統相互耦合的協調程度。
(二)土地市場發展水平和區域經濟發展水平計算模型根據公式(3)和(4)，土地市場和區域經濟系統的耦合協調度取決于各子系統的發展水平，因此需要建立土地市場和區域經濟發展水平的評價指標體系來衡量二者的發展水平。本文采用熵值法來確定兩個系統的指標權重同時采用極值變換法進行標準化，為了滿足熵值法和耦合協調度對數據非負的要求，借鑒楊慧的處理方法將標準化后的數據加0．01做非負化處理［11］。對于土地市場發展水平和區域經濟發展水平的計算，采用線性加權法。
(三)耦合協調度劃分標準對于系統耦合協調度的判斷標準，目前學術界仍然沒有形成定論。在對國內學者的研究成果進行比較分析的基礎上，結合本文研究重點，綜合參考陳基純、暖［12］以及楊慧［11］的分類方法將土地市場和區域經濟耦合協調度劃分為6個等級。
二、成都市土地市場和區域經濟耦合協調度分析
成都作為中西部綜合競爭力最強的現代特大中心城市，由于受到西部大開發戰略的推動，成為許多知名企業尤其是房地產開發企業進軍西部地區的首選城市和投資熱點區域，土地市場和區域經濟的發展面臨巨大的挑戰和壓力，因此成都土地市場和區域經濟的協調發展尤顯重要。為此，本文以其作為研究對象，研究土地市場與區域經濟兩個子系統的耦合協調狀況。
(一)指標體系構建及權重確定土地市場和區域經濟的發展水平涉及社會、經濟和環境等方面的各個要素，根據評價指標選取的全面性、動態性、科學性和可操作性等原則，結合研究區域特點，構建了衡量二者發展水平的評價指標體系，見表2。本文數據來源如下:土地價格指標數據來源于中國城市地價動態監測系統，其余土地市場指標數據來源于2005－2012年《成都市土地市場分析報告》和《成都市房地產市場研究年報》，2005－2011年區域經濟指標數據來源于2006－2012年《成都統計年鑒》，2012年區域經濟數據來源于2012年成都市國民經濟和社會發展統計公報。運用熵值法確定兩個系統的各指標的權重一并在表2中列出。
(二)耦合協調度計算結果首先根據式(5)和(6)，計算出成都市土地市場和區域經濟的發展水平，然后根據式(2)和(4)，計算二者的耦合協調度(根據計算出的土地市場和區域經濟的發展水平，通過變異系數法，計算得到α，β分別為0．386和0．614)，結果見表3。同時根據耦合協調度計算結果及表1土地市場與區域經濟耦合協調的劃分標準，將成都市2005－2012年土地市場與區域經濟的耦合協調狀況的評價結果一同列于表3。
(三)土地市場與區域經濟耦合協調度分析根據表3，2005－2012年成都市土地市場和區域經濟的耦合協調度分值除了2008年出現下降之外，其余年份都呈增長趨勢。耦合協調度的分值，由2005年的0．087增加到2012年的0．517，年均增長6．14%。由此可見，成都市土地市場和區域經濟兩個子系統間相互配合、相互推進的作用在逐漸增強，系統運行績效逐漸提高，耦合協調關系逐漸趨向良好發展。但值得注意的是，該復合系統的整體協調功能仍處于中等偏下水平，耦合協調度得分比較低，耦合協調度的均值為0．320，處于不可接受區間。結合表1和表3中的數據，繪制出成都市土地市場與區域經濟復合系統耦合協調類型劃分圖，由圖1可以直觀地反映出2005－2012年成都市土地市場和區域經濟復合系統的耦合協調關系的變化趨勢。具體可以劃分為3個階段:第一個階段是2005－2006年，此階段耦合協調類型由極度失調衰退類轉變為一般失調衰退類。在該階段成都市區域經濟的發展滯后于土地市場，土地市場的發展對區域經濟的規模擴張效應、激勵效應和結構優化效應發揮作用，刺激區域經濟發展，但是由于二者發展水平均較低，造成耦合協調度處于不可接受區間。第二個階段是2006－2011年，此階段二者耦合協調類型由一般失調衰退類過渡到勉強耦合協調類，耦合協調區間由不可接受區間跨到過渡區間。2008年土地市場發展遭遇瓶頸，復合系統的發展由區域經濟滯后型轉變為土地市場滯后型，區域經濟發展對土地市場的資金支撐效應和激勵效應得到發揮，造成耦合協調度出現下降再上升的變化狀態。第三個階段是2011－2012年，此階段二者耦合協調類型由勉強耦合協調類過渡到初級耦合協調類，雖然二者發展水平都得到提升，耦合協調關系得到進一步提升，但是增幅不大，導致該階段耦合協調區間仍屬于過渡區間。綜上所述，成都市土地市場與區域經濟耦合協調過程可以用“二三四”來概括，即耦合協調過程跨越不可接受區間和過渡區間兩個區間，耦合協調關系經歷三個變化階段，耦合協調作用遵循了極度失調衰退一般失調衰退勉強耦合協調初級耦合協調四個路徑。
(四)土地市場與區域經濟耦合協調度影響因素分析由前文分析可知，復合系統的整體協調功能處于中等偏下水平，而土地市場和區域經濟系統的耦合協調度的高低主要取決于各子系統的發展水平。根據表3中的土地市場發展水平分值和區域經濟發展水平分值繪制出圖2。由圖2可以發現，2005－2012年土地市場的發展水平呈現出先上升后下降的周期性變化，而區域經濟的發展總體呈上升趨勢，但是增速緩慢。2008年，土地市場發展水平和區域經濟發展水平都跌到最低，這可能與“5．12”地震的影響和全球金融危機有關。區域經濟子系統應對外界變化，可以較好地面對危機，保持自身的緩慢增長，而土地市場發展水平卻由2007年的0．180下降到2008年的0．053，下降幅度高達71%，之后連續3年的發展水平分值都低于2007年的0．180，由復合系統耦合協調發展的促進因子變成了制約因子。這說明與區域經濟相比，土地市場發展的穩定性較低。土地市場發展的失衡，制約了區域經濟的快速發展，導致區域經濟增幅較緩慢，從而造成復合系統的耦合協調度總體偏低。由此可見，土地市場發展失衡是導致近幾年來土地市場區域經濟復合系統的耦合協調度整體協調類型偏低的主要因素。
三、結論
【關鍵詞】有償使用；現存問題；原因分析；對策
一、我國土地有償使用中的現存問題
1.土地利益分配關系扭曲
國有土地所有權被虛置，中央政府和地方的利益分配不公。大部分的國有土地出讓金歸負責具體實施的縣或市政府所有，而中央和省級政府僅僅提取少部分。于是，地方政府有很強的經營土地的動力，大肆通過圈地運動和賣地來增加地方性財政收入，嚴重扭曲了中央和地方的利益關系。
另外，地方政府和農民之間也存在收益分配不公。法律明確禁止集體土地的所有權直接交易，對于被征土地農民的經濟補償應包括安置補償費、土地補償費以及青苗和地上附著物補償費三部分。但是，由于農民缺乏對補償費的了解和認識以及相關立法的缺失，常出現把土地補償費克扣在村委會和地方政府，僅將安置補償費以及青苗和地上附著物補償費發放給農民的問題。
2.土地市場既不規范也不健全
由于土地的使用行為具有廣泛的外部性，因此，土地市場公開化就顯得尤為重要。早在1999年，國土資源部就已開始籌建全國土地市場信息系統，但是目前在土地市場信息傳導和披露等方面仍然存在著信息公開完備性不足以及渠道過于單一等問題，而且，在征地過程中，農民參與土地活動的渠道也不夠通常暢，缺乏透明度。
城鄉土地市場不一致，缺少統一的土地市場，這也是目前存在的嚴重問題。在農村，集體土地不能流轉進入土地一級市場并參與土地一級市場的收益分配，而在城市，土地則可以流轉成建設用地和商業用地并參與到土地一級市場的收益分配，從而導致城鄉土地市場二元化。
二、現存土地有償使用問題的原因分析
1.中央和地方政府的職責以及目標不相容
理論上，中央政府對土地的使用具有無可爭辯的決定權，但在具體實施中，中央政府的影響力卻很難體現。中央政府是土地政策的制定者，擁有批準占用土地的權力，而地方政府則是土地政策和土地占用補償的具體實施者。地方政府通過各種手段操縱和變通占用補償政策，應付和規避中央政府的規劃和管理，通過土地出讓和招商引資等方式增加財政收入，彰顯其政績。由于中央和地方政府的職責以及目標不相容，有的地方便出現低價出讓土地，大量土地亂占和閑置等情況。
2.土地市場化程度低與土地供給的雙軌制
在我國，土地一級市場被壟斷，土地的使用取決于政府的行政計劃和管理，什么時候轉變土地利用類型以及轉變成什么類型，這都是由各級政府的行政屯批和規劃決定的，因此，市場機制不能優化配置土地的使用。另外，由于土地供應的雙軌制，使得市場價格和非市場價格同時存在，并有很大的差異，加之政府行政劃撥的價格指導，這又造成了土地的市場價格不能客觀體現土地的真實價值，從而出現低價補償的情況。
3.相關法律法規的缺失或不完善
首先，由于沒有相關的法律指導，在土地征用過程中，農民對如何參與到征地方案的制定中，沒有具體的參與方式和途徑，對征地農民的土地補償也沒有具體的標準說明，因此，地方政府低價補償以及克扣農民土地補償金的現象也屢禁不止。其次，土地規劃的效力也大打折扣，由于相關法律法規的不完善，公眾對規劃應由哪些部門負責、多長時間進行一次、政府如何向公眾公示以及公眾如何參與規劃等問題都無法獲得確切答案。最后，由于相關法律的缺失，土地被肆無忌憚的征用和閑置，尤其是對農民耕地的違法占有。
三、促進土地有償使用管理的對策
1.土地利用規劃方面的對策
努力建立一套系統科學、穩定權威、可操作性強、公眾參與度高的土地利用規劃體系，為土地政策和計劃的有效實施打下基礎。
首先，要加強公眾的參與度，保證公眾意見直通渠道的暢通，重視專家在土地利用規劃中的關鍵作用。由專人講解規劃方案，并經電視、報紙等媒介公布規劃方案，通過匿名反饋意見和代表協商等形式，暢通電話、微博、匿名書信等渠道，對公眾認為不合理的地方做出詳細的答復，讓公眾親身參與到土地利用規劃中來。其次，突出不同產業和不同區域的土地利用特點，統籌安排用地規模、范圍和時間。重點保護好城市發展的周邊區域和農民耕田，嚴格限定城市建設用地總量。在城市內部，在滿足生產生活實踐需求的前提下，抑制城市建設用地的不合理增加，減少重復建設和盲目建設。在城市外部，減小對農、林以及濕地的破壞，保障糧食產量和安全，維持生態平衡。
2.土地市場方面的對策
2.1 發揮市場機制的基礎性配置作用
發揮市場機制基礎性的配置和調節作用，政府調節只作為市場體制的補充。首先，相關政府部門要完善市場規則，凈化土地市場環境，增加市場信息透明度，讓市場機制調節和控制土地價格，引導土地合理使用。其次，相關政府部門要積極地進行土地使用政策指導，在必要時可給予適當的優惠，促進土地的社會效益能夠最大限度的發揮，保證土地有償使用的可持續發展。最后，建立提供土地市場信息服務的中介機構，嚴格審核其條件和資質，規范中介行為，保證其能夠在評估土地市場價格和土地市場供需雙方土地信息等方面提供正確而及時的服務。
2.2 建立城鄉一體的土地市場
打破集體土地不能直接流轉進入市場一級市場的原有格局，實行集體土體和國有土地同地、同價和同權。不論是農村的集體土地還是城市的國有土地，都可以在統一的土地市場進行土地活動。遵照市場公平的原則，通過轉讓、出租等形式，集體土地所有者可以把土地使用權轉交給任何需要建設用地的企業或個人，以市場機制控制的價格作為土地使用權的價格，集體土地所有者和國有土地所有者一樣擁有獲得工業化與城市化利益的權利，從而切實保障集體土地所有者的利益。
3.法律法規等司法體系方面的對策
盡快建立并完善相關的法律法規，只有明確規定政府和公眾參與土地有償使用管理的權利和義務，使土地有償使用活動有章可循、有法可依，才能更好的促進土地的合理使用。結合我國現存的主要問題，針對我國土地有償使用的法律法規等司法體系有以下建議。
首先，開展土地規劃立法工作，保證土地規劃具有法律效力，明確公眾的參與權，從而解決土地重復建設和盲目建設的問題，遏制非法圈占土地的行為。其次，改變國有土地與集體土地同時存在的土地二元化格局，破除土地一級市場壟斷局面，通過相關立法使集體土地能夠直接進入土地一級市場，從而在源頭上減少設租、尋租和壟斷的危害。第三，在法律上明確說明和確認農民的土地財產權利，例如，農民宅基地的申請和出租、宅基地的財產權利等。最后，完善司法體系，設立獨立于政府部門之外的公共機構和組織，專門解決土地使用糾紛，保障土地規劃和土地征用中的各方利益。
四、結束語
只有從土地利用規劃、土地市場和法律法規等司法體系三個方面聯合解決當前我國土地有償使用中的問題，才能促進我國的工業化和城市化進程穩定前進。
參考文獻
[1]劉佳.劃撥土地使用權市場化法律制度研究[J].行政與法，2013，（03）.
[2]李旭，肖斌.城市周邊地區土地管理問題及對策研究[J].中國新技術新產品，2013，（04）.
關鍵詞：土地市場；問題；解決路徑
土地作為最基本和最重要的生產資料，它的基本制度能夠很大程度上體現一個國家的政治制度和社會運行狀況。當前我國在土地資源利用和管理上正面臨著一系列深層次的矛盾和沖突，甚至個別地方在土地市場建設及國有土地出讓及國土資金管理等方面還存在一些問題和不足，急需要改進和完善。
一、當前我國土地市場存在的主要問題
（一）政府在對土地市場的宏觀調控管理中發生管理錯位。土地作為一種資源，政府必須對土地市場進行較強的宏觀調控，但是政府在宏觀調控管理中往往會迷失自己的方向，發生角色錯位，在土地市場中扮演著重要經濟主體、調控者、監管者、仲裁者等多重角色，而確又以經濟主體為重，這是產生很多土地市場問題的根源。
（二）土地閑置現象比較嚴重，導致土地資源的極大浪費。由于過去一些地方盲目進行土地開發，特別是工業園區、文化廣場和房地產用地開發，遺留下來的閑置建設用地至今未能完全消化。另外有些政府征收或收回了大量土地但找不到新的使用渠道，造成了土地閑置，這是政府土地出讓規劃的失誤。還有就是有的地方拿到土地使用權后不進行土地開發從而導致閑置。這些大量土地的閑置不但降低了土地利用率，更帶來很大的經濟損失。
（三）土地增值收益的分配模糊不清。土地增值收益是指由于土地改變用途后所帶來的增值，土地的增值屬于土地的附屬物，應當歸所有者所有，但在現實中，土地使用方所獲得的增值收益并不是由土地本身獲得，而是基于土地的用途依靠自己的財產獲得，那么對于土地增值收益中要分配給土地所有者的比例則難以確定。我國農民的弱勢地位決定了對于被征收耕地的使用，使用方應該分配一定的土地增值收益給失地農民，但分配比例的確定是非常不明確的。
（四）農村集體所有的土地違法交易現象普遍存在。在農村部分農民因缺房子住而申請占用耕地得不到批準，他們有的便未批先用，或者采取欺騙手段報批用地，象這樣的違法用地案件時有發生，且屢禁不絕。另外，在國有土地使用權公開招標拍賣掛牌出讓活動過程中，少數地方還存在著私下交易或暗箱操作的違法現象。
二、解決路徑的選擇
（一）及時進行完善、補充與修改當前不相適應的土地管理法律法規。要從各地實際出發，及時重新修編土地利用總體規劃，不再搞一刀切做法，使其成為各具地方特色的土地利用總體規劃，以便更加有利于宏觀調控與微觀管理。要緊密結合全國土地市場秩序的治理整頓，針對新出現的閑置土地案件，嚴格實行閑置土地不消化或消化不多的，堅決不再重新辦理批地，并對新增的閑置土地從重征收土地閑置費，或者由當地人民政府依法收回。要進一步加強土地的法律框架建設，完善土地法規，對土地的開發利用建立在科學合理健全的法律制度基礎之上。
（二）完善土地增值收益分配與管理。中央政府、地方政府與集體和農民三方對于農村集體土地增值收益的重新分配，重點在于確定土地出讓金純收益的分享比例。也就是說，在維持現有集體和農民獲得土地補償、地方政府獲得主要稅費分配格局基礎上，將原來主要由地方政府或集體和農民占有的出讓金純收益進行重新分配。中央政府分享的出讓金純收益，應主要用于農地整理、公益性征地補貼和基礎設施建設。地方政府分享的出讓金純收益，應主要用于當地基礎設施建設、公益性征地補貼和失地農民社會保障。集體和農民所得的出讓金收入，除直接分配給農民個人外，其他的應當用于失地農民社會保障和集體公共公益事業建設。
（三）進一步完善土地市場配置機制，轉變地方政府在土地市場中的角色，限定政府在土地市場中的權利，建立透明公開的土地市場。土地公有制從各方面來分析都是符合中國的基本國情的，應堅持土地公有的地位毫不動搖。在此框架下要進行的制度安排就是修正土地市場的利益主體的權利范圍，建立透明公開的土地市場，有效地制約部分地方政府的行為，減少違法違規行為的發生。地方政府在土地市場中的角色很大程度上成為很多問題的根源。要逐步改變地方政府在土地市場中的角色，當然監管者和調控者的角色是不能變的，這里的角色僅指經濟主體的角色。要以完善土地稅費改革為途徑，將政府配置公有土地的權利限制在合理的范圍內。必須對政府強制性征地進行嚴格限制，對征地的目的和范圍要有嚴格的界定，國家不能濫用征地權。在向市場經濟體制轉軌過程中，政府要推動甚至主導土地市場化發育和發展的進程，必須代表市場經濟發展方向，政府參與土地市場的建設應從創造和經營市場向培育和服務市場轉變。
（四）不斷加強土地管理，加大土地市場的監管，合理配置土地資源。要不斷加強土地管理，合理配置土地資源，要按照供地計劃供地、按項目用地指標供地，高度壟斷土地一級市場。要建立健全招標拍賣、掛牌出讓國有土地使用權制度，實行科學管理，落實建設用地管理的各項技術指標，堅持土地有償使用制度減少劃撥用地。要逐步建立規范、公開、有序的土地有形市場，規范土地交易行為，使管轄范圍內的所有土地，除公益事業用地按規定可以劃撥外，其他開發建設用地一律通過市場進行配置。要逐步建立土地市場監測和監管體系，準確把握地價動態變化，嚴厲查處非法轉讓土地和違法用地行為，加大執法監察工作力度，清理整頓土地市場，嚴厲查處非法轉讓土地使用權，隱形交易和閑置、荒蕪土地等違法用地行為。只有這樣才能從根本上扭轉土地市場的混亂和管理失控，防止土地資產流失，保證土地市場健康發展。
參考文獻：
