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第1篇

關(guān)鍵詞：消防服務(wù)；民營(yíng)化；合同承包；政府規(guī)制

一、引言：?jiǎn)栴}研究之緣起

晚近三十年來(lái)，隨著公共事務(wù)日趨多樣化和復(fù)雜化，傳統(tǒng)的官僚化政府顯得格外遲鈍，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)幾乎同時(shí)在西方國(guó)家發(fā)起。從大的方面來(lái)說(shuō)，這場(chǎng)“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容包括“政府職能的市場(chǎng)化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權(quán)力的多中心化。政府職能的市場(chǎng)化包括國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制等”。[①]在這一過(guò)程中，“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾需求”的民營(yíng)化（Privatization）方式因?yàn)槠鹾狭恕罢丝s、市場(chǎng)回歸”的題旨而備受各國(guó)的青睞，進(jìn)而成為各國(guó)公共行政改革的重要舉措。民營(yíng)化并不意味著國(guó)家承擔(dān)公共行政義務(wù)和責(zé)任的徹底免除（即所謂的“國(guó)家除任務(wù)化”），它僅僅表明私人部門對(duì)某些公共行政事務(wù)程度不同的參與。正如民營(yíng)化大師E？S？薩瓦斯所言：“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和政府在自由健康社會(huì)中相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)。”[②]

在我國(guó)，自改革開放以來(lái)，伴隨著政府管制的不斷放松，這種以謀求私人部門參與行政任務(wù)履行為旨趣的民營(yíng)化改革運(yùn)動(dòng)同樣一路高歌猛進(jìn)。如今，不僅公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)、合同外包等形式的民營(yíng)化改革舉措為世人所熟知，就連傳統(tǒng)上涉及國(guó)家安全、公共安全等屬于國(guó)家保留的行政領(lǐng)域，民營(yíng)化改革的觸角仍然依稀可見，“治安有償承包”、“老板消防隊(duì)”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出現(xiàn)即是明證。[③]就公共事務(wù)的治理而言，這種公私部門之間的合作確實(shí)能夠直接起到有效緩解政府壓力的作用，甚至還可能進(jìn)一步提升行政任務(wù)的履行質(zhì)量。但是，我國(guó)當(dāng)下的一些公共行政民營(yíng)化之舉普遍都存在規(guī)范依據(jù)不足、法律位階過(guò)低等問題，甚至很多民營(yíng)化改革完全是依照行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件進(jìn)行的。由于法律保障機(jī)制的嚴(yán)重匱乏，一些行政領(lǐng)域的民營(yíng)化改革亂象叢生，政府不負(fù)責(zé)任的淡出、公共服務(wù)質(zhì)量的下降、私人部門的惟利是圖已經(jīng)成為公眾熱議的話題。近期發(fā)生的民營(yíng)消防隊(duì)“見火不救”及其所引發(fā)的生存危機(jī)事件，則進(jìn)一步暴露出公共行政民營(yíng)化過(guò)程中的重重困局，也為行政法學(xué)界剖析民營(yíng)化的利弊、時(shí)機(jī)、方式及后續(xù)責(zé)任分擔(dān)等問題提供了難得的個(gè)案。

“民營(yíng)消防隊(duì)見火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四時(shí)許，吉林省公主嶺市范家屯鎮(zhèn)尖子村農(nóng)民修文國(guó)的家突起大火。危急時(shí)刻村民們數(shù)次求救，但范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)因該村沒有上交防火費(fèi)而拒絕出火警。眾村民眼睜睜地看著修文國(guó)的數(shù)萬(wàn)元的房產(chǎn)在大火中付之一炬。據(jù)悉，范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)成立于1999年10月。當(dāng)初，有關(guān)部門同意成立這家民營(yíng)消防隊(duì)主要是考慮到公主嶺市管轄面積較大，對(duì)于一些較遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的火災(zāi)，公安消防隊(duì)無(wú)法及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施撲救，就近設(shè)立民間性質(zhì)的消防隊(duì)正好可以彌補(bǔ)這一不足。范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)成立之初的幾年，由于鎮(zhèn)政府每年代為征收部分防火費(fèi)，消防隊(duì)勉強(qiáng)能夠支撐。然而，自2003年之后，防火費(fèi)作為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”被吉林省有關(guān)部門廢除。無(wú)奈之下，范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)不得不逐個(gè)村屯簽協(xié)議，對(duì)于沒有與其簽訂協(xié)議的村就不能提供服務(wù)。時(shí)至今日，范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)已經(jīng)名存實(shí)亡。[④]

消防隊(duì)“見火不救”事件經(jīng)過(guò)多家媒體的報(bào)道之后引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，爭(zhēng)議之焦點(diǎn)集中在作為公共物品的消防能否完全由私人部門提供？政府能否因此而放棄相關(guān)的責(zé)任？進(jìn)一步言之，公共行政的民營(yíng)化是否存在或界限？遺憾的是，學(xué)界尚未從民營(yíng)化及政府管制的角度對(duì)這一典型社會(huì)事件進(jìn)行認(rèn)真分析，從而使相關(guān)的社會(huì)議論僅僅停留于感情層面的爭(zhēng)執(zhí)。筆者認(rèn)為，抽象而宏觀地論述公共行政民營(yíng)化的界限問題并非易事，為此，本文擬從民營(yíng)消防隊(duì)見火不救事件入手，圍繞當(dāng)下中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊背景，對(duì)消防事業(yè)的管理能否實(shí)行民營(yíng)化、需要什么形式的民營(yíng)化以及政府在后民營(yíng)化階段需要采取哪些行動(dòng)等問題進(jìn)行初步研究，希冀通過(guò)這種個(gè)案式的分析以點(diǎn)及面地觸及公共行政民營(yíng)化的界限問題，從而為我國(guó)當(dāng)下日益深入的民營(yíng)化改革提供理論支撐和相應(yīng)的制度保障，并求教于學(xué)界同仁。

二、消防服務(wù)民營(yíng)化之必要性

如同洪水、地震一樣，火災(zāi)是嚴(yán)重威脅人類生命安全和財(cái)產(chǎn)安全的災(zāi)害之一，所不同的是：由于火災(zāi)的突發(fā)性和人為因素，使人類還無(wú)法象對(duì)待其他災(zāi)害一樣，對(duì)其進(jìn)行預(yù)警。加之現(xiàn)代大工業(yè)社會(huì)所造成的人口集中和產(chǎn)業(yè)稠密，火災(zāi)一旦發(fā)生，其后果往往不堪設(shè)想。正是基于消防服務(wù)所具有的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，這種公共物品的無(wú)償提供一直被認(rèn)為是現(xiàn)代福利國(guó)家中政府的份內(nèi)之責(zé)。問題在于，政府提供作為公共物品的消防服務(wù)是否就一定意味著必須由政府親自去執(zhí)行？也就是說(shuō)，政府是否應(yīng)當(dāng)同時(shí)扮演消防服務(wù)提供者和消防服務(wù)生產(chǎn)者的雙重角色？域外有關(guān)國(guó)家的公共管理實(shí)踐似乎對(duì)此給出了否定的回答。例如，在丹麥，多數(shù)城市和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防服務(wù)，大多數(shù)人通過(guò)這一安排得到了保護(hù)。在瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防服務(wù)。[⑤]

在理論上，消防事務(wù)的管理畢竟涉及公共安全的維護(hù)，屬于現(xiàn)代政府的“天職”，因而往往被人們認(rèn)為是當(dāng)然的國(guó)家任務(wù)而不能轉(zhuǎn)嫁由私人來(lái)承擔(dān)。[⑥]然而，“某項(xiàng)公共任務(wù)是否確屬公權(quán)力主體的特殊任務(wù)，必須依據(jù)特定時(shí)空下的具體法秩序來(lái)決定”，也就是說(shuō)，“國(guó)家可否將某項(xiàng)公共任務(wù)視為國(guó)家任務(wù)納入管理，或者可否將該公共任務(wù)釋出由私人負(fù)責(zé)，首先應(yīng)解釋憲法以及所有合憲法的規(guī)范的規(guī)定才能決定”。[⑦]根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《消防法》第二十七條及第三十條的規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村可以根據(jù)需要，建立由職工或者村民組成的義務(wù)消防隊(duì)。可見，借助多種形式的民間力量參與消防事務(wù)的治理非但不為現(xiàn)行法律禁止反而為其所鼓勵(lì)和提倡。那么，消防事務(wù)的民營(yíng)化在轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國(guó)為何具有必要性呢？筆者認(rèn)為，這種客觀必要性主要源自以下三個(gè)方面：

第一，城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村巨變。一切制度的變遷都可歸因于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。就我國(guó)當(dāng)下的消防管理體制變革而言，同樣離不開對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)的考察。改革開放二十多年來(lái)，我國(guó)整體的社會(huì)結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元對(duì)立的格局，城市與鄉(xiāng)村之間在各個(gè)方面都形成了巨大差距。正是基于城鄉(xiāng)二元對(duì)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)，很多行政領(lǐng)域的改革（如醫(yī)療、社保等改革）實(shí)際上主要都是在城市進(jìn)行的，或者說(shuō)改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。現(xiàn)行消防體制的確立以及消防資源的配置大抵上也是如此。無(wú)論是上個(gè)世紀(jì)八十年代之初頒行的《消防條例》還是九十年代末期頒行的《消防法》，無(wú)不將消防資源偏向于廣大城市。[⑧]也就是說(shuō)，城市的消防事務(wù)得到了政府的高度關(guān)注，政府所提供的消防服務(wù)基本上覆蓋了城市地區(qū)；相比之下，廣大農(nóng)村地區(qū)由于人口、產(chǎn)業(yè)都沒有城市密集，火災(zāi)的發(fā)生概率及其造成的損失較低，因而所獲得的消防資源極少。如此以來(lái)，政府所提供的消防服務(wù)自然就難以惠及農(nóng)村和農(nóng)民。然而，伴隨著城市化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)發(fā)生了巨變。特別是在江浙等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的企業(yè)日益增多，其規(guī)模和密集程度甚至超過(guò)了一般的城市，火災(zāi)發(fā)生的幾率日益增大，消防服務(wù)的需求也隨之提升。在這一背景之下，舊有的公共消防管理體制和消防資源分配模式的弊端日漸顯露，以行政為主導(dǎo)的城市消防體制面對(duì)中國(guó)農(nóng)村的變化表現(xiàn)出強(qiáng)烈的促不及防。舊行政體制的巨大慣性和農(nóng)村地區(qū)對(duì)消防服務(wù)的巨大需求，為民間力量參與消防服務(wù)的供給提供了廣闊的空間。特別是伴隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的開展，城鄉(xiāng)二元對(duì)立的緊張格局有望得到及時(shí)緩解。于是，消防事務(wù)的民營(yíng)化自然就成了社會(huì)發(fā)展之需。

第二，消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的可分解性。在直觀層面上，消防事務(wù)的治理邏輯地包含了兩個(gè)組成部分：“火災(zāi)預(yù)防”（即“防”）和“滅火救援”（即“消”）。從公共安全維護(hù)和社會(huì)治理效果的角度上看，火災(zāi)預(yù)防遠(yuǎn)比滅火救援更為重要，這也正是現(xiàn)行消防管理貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合原則”的原因所在。大體上來(lái)說(shuō)，火災(zāi)預(yù)防涉及消防規(guī)劃的編制、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、消防設(shè)施的配置、消防安全的檢查以及火災(zāi)隱患的整治等相關(guān)事務(wù)，宏觀性、政策性特點(diǎn)十分明顯；相比之下，滅火救援則以盡量減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失為目標(biāo)，微觀性、單一性特點(diǎn)更為突出。由于火災(zāi)預(yù)防大多涉及公共政策的制定以及政策落實(shí)與否的監(jiān)管，因而作為現(xiàn)代國(guó)家公共政策制定者和監(jiān)管者的政府無(wú)疑應(yīng)當(dāng)去“親歷”。至于滅火救援，因其涉及面廣、不確定因素多，并不一定完全依賴政府去親自實(shí)施，更多的時(shí)候都可以借助民間力量的參與取得更好的救援效果。事實(shí)上，現(xiàn)行《消防法》對(duì)專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)等多種非政府形式的消防組織發(fā)展的鼓勵(lì)，本身就意味著立法者對(duì)民間消防力量參與滅火救援的認(rèn)可。在民營(yíng)化理論上，這屬于典型的“組織民營(yíng)化”，即行政主體并不解除所擔(dān)當(dāng)?shù)墓踩蝿?wù)，只是通過(guò)私法的組織形態(tài)來(lái)繼續(xù)擔(dān)當(dāng)。我國(guó)山東、深圳等地通過(guò)招聘方式錄用合同制消防隊(duì)員彌補(bǔ)公安消防力量在滅火救援方面的不足即為有效的制度嘗試。可見，消防事務(wù)雖然觸及社會(huì)公共安全，但由于其自身治理結(jié)構(gòu)的可分解性，對(duì)于其中具有執(zhí)行性質(zhì)的滅火救援事務(wù)完全可以吸收民間力量的參與。

第三，公共部門消防服務(wù)供給能力的不足。目前，我國(guó)消防機(jī)構(gòu)的設(shè)置和消防資源的分配都完全與行政區(qū)劃、行政級(jí)別相吻合，最基層的公安消防機(jī)構(gòu)基本上都設(shè)置在區(qū)縣一級(jí)。這種高度行政化的消防管理模式固然能夠優(yōu)先滿足城市對(duì)消防資源的需求，但對(duì)于地處偏僻的廣大鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，就難以與城市平等地享有政府所提供的消防服務(wù)。由于現(xiàn)有的消防人力、物力資源都集中在城區(qū)，即便消防機(jī)構(gòu)在接警之后能夠立即趕往鄉(xiāng)村火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，也會(huì)因?yàn)榈R最佳救火時(shí)間而無(wú)濟(jì)于事。事實(shí)上，在前文敘及的民營(yíng)消防隊(duì)見火不救事件中，村民也曾試圖向城區(qū)的公安消防隊(duì)求救，但由于路途遙遠(yuǎn)，最終也未能成功滅火。雖然伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，一些近郊的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)為城市所吞并，但農(nóng)村地區(qū)的徹底消滅永遠(yuǎn)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有的消防管理體制之下，公共部門尚無(wú)法為廣大農(nóng)村地區(qū)供給基本的消防服務(wù)。即使將公安消防機(jī)構(gòu)設(shè)置的末梢延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，也因?yàn)樨?cái)政資金的匱乏、審批程序的繁雜和行政編制的控制而難以實(shí)現(xiàn)。可見，面對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)日益增長(zhǎng)的消防需求，公共部門消防服務(wù)的供給能力明顯不足，只能更多地借助于民間的力量向農(nóng)村提供應(yīng)有的消防服務(wù)。由此可見，消防事務(wù)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)消防事務(wù)的民營(yíng)化將是我國(guó)未來(lái)消防體制改革的必由之路。

三、消防服務(wù)民營(yíng)化之模式選擇

上文的分析表明：在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國(guó)，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的提供雖然依舊是政府的天職，但借助于民間力量的參與卻能夠進(jìn)一步擴(kuò)大消防服務(wù)的實(shí)際覆蓋面，從而使城市與鄉(xiāng)村、富人與窮人都能夠平等地享有政府所安排的消防服務(wù)。然而，這是否意味著消防服務(wù)可以隨意地選擇各種民營(yíng)化方式呢？在民營(yíng)消防隊(duì)見火不救事件中，對(duì)于誰(shuí)交錢就給誰(shuí)救火、不交錢就不給救火的民營(yíng)消防隊(duì)來(lái)說(shuō)，排他性已經(jīng)十分明顯，消防服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性全然不復(fù)存在。而原本屬于公共產(chǎn)品的消防一旦變成了排他性的私人產(chǎn)品，其供給的公平性也將喪失殆盡。如此以來(lái)，純粹以市場(chǎng)化為取向的改革必將使政府在公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)地位被削弱、公共責(zé)任被規(guī)避。很顯然，這種所謂的民營(yíng)化改革不僅無(wú)助于消防服務(wù)的公平提供，而且還將直接導(dǎo)致政府民主性的喪失。

民營(yíng)化理論的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新就在于重新將公共服務(wù)的構(gòu)成要素區(qū)分為三個(gè)基本的參與者，即消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。其中，消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，可以是個(gè)人、特定地區(qū)的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征的社會(huì)階層或者獲得輔助的政府機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，有時(shí)甚至是消費(fèi)者自身；服務(wù)安排者或提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者，通常是政府單位但也有例外。服務(wù)“提供或安排”與服務(wù)“生產(chǎn)”之間的這一區(qū)分構(gòu)成了整個(gè)民營(yíng)化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。民營(yíng)化理論從靜態(tài)分析角度據(jù)此歸納出了公共服務(wù)的十種不同制度安排（見下表）。[⑨]

公共服務(wù)提供的制度安排

生產(chǎn)者安排者（提供者）

公共部門私人部門

公共部門政府服務(wù)政府出售

政府間協(xié)議

私人部門合同承包自由市場(chǎng)

特許經(jīng)營(yíng)志愿服務(wù)

補(bǔ)助自我服務(wù)

憑單制

值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七種安排的生產(chǎn)者是私人部門，民營(yíng)化一般運(yùn)用到其中的若干形式。按照這一制度框架來(lái)分析，吉林省范家屯鎮(zhèn)的民營(yíng)消防隊(duì)可以歸入“自由市場(chǎng)”式服務(wù)提供模式。在這一制度安排模式之下，生產(chǎn)者是私人部門，消費(fèi)者自己安排服務(wù)、選擇生產(chǎn)者并向其支付費(fèi)用，政府則不加任何干預(yù)。問題在于，市場(chǎng)制度所提供的僅僅是最普通的個(gè)人物品和可收費(fèi)物品，而現(xiàn)代社會(huì)所需要的消防服務(wù)恰恰是一種典型的公益物品，政府不能假借民營(yíng)化之名放棄其作為公共服務(wù)安排者或提供者的責(zé)任。正如學(xué)者所言：真正的民營(yíng)化政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的，所轉(zhuǎn)移的只是透過(guò)民間功能所表現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效；且真正的民營(yíng)化并不會(huì)造成政府角色的消失，而只是減少而已。因?yàn)檎砸袚?dān)政策說(shuō)服、規(guī)劃、目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬訂以及執(zhí)行、評(píng)估及修訂導(dǎo)正等功能，因此民營(yíng)化的成功，是建立在一個(gè)健全的政府功能基礎(chǔ)上的。[⑩]可見，消防服務(wù)的民營(yíng)化并非沒有任何界限可言。

通常地，根據(jù)私人部門參與公共事務(wù)程度的不同，可以將民營(yíng)化分為實(shí)質(zhì)民營(yíng)化和形式民營(yíng)化兩種基本類型。其中，實(shí)質(zhì)民營(yíng)化指的是特定行政事務(wù)的公共屬性不變，但國(guó)家本身不再負(fù)擔(dān)執(zhí)行或負(fù)擔(dān)全部執(zhí)行，而開放由民間部門負(fù)責(zé)或提供。例如，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)上，國(guó)家就可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)（如BOT模式）等方式吸引民間參與。在特許制下，政府通常授予某一私人組織一種排他性的權(quán)利——直接向公眾出售其服務(wù)和產(chǎn)品，民營(yíng)部門則往往為此向政府付費(fèi)，并在政府價(jià)格管制之下通過(guò)向消費(fèi)者收費(fèi)的方式取得投資回報(bào)。可見，在實(shí)質(zhì)民營(yíng)化的過(guò)程中，政府與民營(yíng)部門之間并不存在委托關(guān)系，毋寧說(shuō)是民營(yíng)部門以自己的名義獨(dú)立完成行政事務(wù)的運(yùn)營(yíng)。形式民營(yíng)化又可稱為功能的民營(yíng)化，指的是特定行政事務(wù)仍由國(guó)家承擔(dān)且不放棄自身執(zhí)行的責(zé)任，僅在執(zhí)行階段借助于私人部門的力量完成既定的行政任務(wù)。功能的民營(yíng)化主要有行政助手、專家參與、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服務(wù)的合同承包最為典型。“論及傳統(tǒng)公共服務(wù)的民營(yíng)化（區(qū)別于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)的民營(yíng)化）時(shí)，‘合同外包''''是最經(jīng)常提到的方式。”[11]在合同承包下，政府可以通過(guò)與營(yíng)利或非營(yíng)利性民間組織簽訂承包合同的形式實(shí)現(xiàn)某一公共服務(wù)的民營(yíng)化，即民間部門是生產(chǎn)者，政府是安排者并由其向生產(chǎn)者支付費(fèi)用。可見，在形式民營(yíng)化的過(guò)程中，政府與民營(yíng)部門之間實(shí)際上存在委托關(guān)系，即政府仍然承擔(dān)公共服務(wù)的全部責(zé)任，只不過(guò)把實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營(yíng)部門實(shí)施而已。

由此可見，作為公益物品之一的消防服務(wù)的供給事務(wù)宜采取合同承包的方式實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。相比較特許經(jīng)營(yíng)等實(shí)質(zhì)民營(yíng)化方式及其他類似政府淡出等更為激進(jìn)的民營(yíng)化方式而言，合同承包的優(yōu)點(diǎn)十分明顯。一方面，在合同外包的制度安排下，政府沒有放棄作為公共服務(wù)提供者的責(zé)任，由其向作為生產(chǎn)者的民營(yíng)部門支付費(fèi)用本身即是公共服務(wù)型政府理念的充分彰顯；另一方面，通過(guò)委托民間力量生產(chǎn)消防服務(wù)，可以大大減輕政府的壓力，特別是有效緩解社會(huì)日益增長(zhǎng)的消防需求與有限行政資源之間的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的公平供給。當(dāng)然，與目前無(wú)償?shù)墓蚕婪?wù)尚未覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)相比，政府將消防服務(wù)（尤其是農(nóng)村地區(qū)的消防服務(wù)）外包給民營(yíng)部門之后，勢(shì)必會(huì)引起成本的抬升，甚至還可能加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但與政府親自生產(chǎn)相比，外包方式還是能夠節(jié)約部分費(fèi)用。有趣的是，根據(jù)國(guó)外學(xué)者對(duì)公共服務(wù)不同提供機(jī)制精細(xì)的比較研究，消防服務(wù)的合同外包比政府自己生產(chǎn)要節(jié)約20%～50%的費(fèi)用。[12]考慮到我國(guó)普遍高昂的行政運(yùn)行成本，可以預(yù)見的是，將部分消防服務(wù)外包給民營(yíng)部門同樣能夠起到節(jié)約行政成本的作用。

四、消防服務(wù)民營(yíng)化之后續(xù)政府規(guī)制

盡管民營(yíng)化是在規(guī)制緩和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民營(yíng)化絕不意味著政府的徹底歸隱，毋寧說(shuō)是政府從前臺(tái)走向幕后、從行政事務(wù)的直接執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者和監(jiān)督者，即“掌舵”而非“劃槳”。正如德國(guó)聯(lián)邦議院法律委員會(huì)主席魯佩特·朔爾茨教授所指出的那樣：“這一切（指公共行政的民營(yíng)化——引者注）都不意味著國(guó)家和行政機(jī)構(gòu)必須全面從這些職能方面撤退。通過(guò)國(guó)家監(jiān)督規(guī)定的機(jī)制，特別是國(guó)家保證有關(guān)私人在職業(yè)和專業(yè)上的可靠性和素質(zhì)，公共利益完全可以得到充分的保障。我們可以這樣說(shuō)，行政機(jī)構(gòu)從自己執(zhí)行的責(zé)任中撤出越遠(yuǎn)，就越可通過(guò)監(jiān)督和檢查私人和保證專業(yè)與職業(yè)素質(zhì)來(lái)承擔(dān)更多的保障責(zé)任。”[13]在部分消防服務(wù)通過(guò)合同外包形式實(shí)施民營(yíng)化之后，政府同樣必須加強(qiáng)后續(xù)規(guī)制，從而保證公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全以及公共財(cái)產(chǎn)安全免遭以私法形式實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門的威脅。筆者認(rèn)為，消防服務(wù)民營(yíng)化之后的政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)著重解決好規(guī)制目標(biāo)和規(guī)制手段兩個(gè)基本問題。

（一）規(guī)制目標(biāo)

作為公共物品的消防服務(wù)以合同外包的形式交由民營(yíng)組織去生產(chǎn)，其根本目的在于借私人部門之手彌補(bǔ)公共部門在提供公共服務(wù)能力上的不足，從而更好地向公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，在部分消防服務(wù)民營(yíng)化之后，政府對(duì)民營(yíng)組織的規(guī)制也必須保障服務(wù)公共性的實(shí)現(xiàn)，避免因私人部門天生的逐利性而損害公共利益。具體而言，消防服務(wù)民營(yíng)化后續(xù)政府規(guī)制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是安全和公平。首先，消防安全屬于公共安全范疇，無(wú)論采取什么方式提供，都必須確保公民人身、財(cái)產(chǎn)的安全以及公共財(cái)產(chǎn)的安全。特別是對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)的居民來(lái)說(shuō)，房屋及家產(chǎn)是其安身立命之本，應(yīng)當(dāng)受到格外關(guān)注。這不僅是民營(yíng)消防組織的基本任務(wù)和使命，而且更是政府監(jiān)管所追求的崇高目標(biāo)。其次，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的供給必須堅(jiān)持公平優(yōu)先的原則，向特定區(qū)域的全體社會(huì)成員提供普遍的服務(wù)。特別是在通過(guò)政府付費(fèi)形式外包消防服務(wù)的情況下，民營(yíng)組織更不能自行選擇服務(wù)對(duì)象實(shí)施區(qū)別對(duì)待，而應(yīng)當(dāng)向承包區(qū)域內(nèi)所有的人提供公平的服務(wù)，這也當(dāng)然地成為政府監(jiān)管的重要目標(biāo)。

（二）規(guī)制手段

在公私部門對(duì)立的時(shí)代，政府大多習(xí)慣性地選擇傳統(tǒng)的“命令——控制”型規(guī)制模式來(lái)實(shí)現(xiàn)既定的規(guī)制目標(biāo)。但在公共服務(wù)民營(yíng)化時(shí)代，公共部門與私人部門之間業(yè)已形成了日益親密的合作關(guān)系，因而政府更應(yīng)當(dāng)重視通過(guò)契約模式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和規(guī)制的目標(biāo)。就消防服務(wù)的合同外包來(lái)說(shuō)，規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更多地取決于承包合同的簽訂。筆者以為，消防服務(wù)承包合同的主要條款應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)方面：一是消防服務(wù)的具體內(nèi)容，包括服務(wù)的對(duì)象、服務(wù)的事項(xiàng)以及服務(wù)的具體要求。這部分條款實(shí)際上框定了民營(yíng)組織的基本任務(wù)，也是政府對(duì)其實(shí)施績(jī)效評(píng)估的主要依據(jù)。二是政府的付費(fèi)，包括付費(fèi)的數(shù)額、時(shí)間及方式等內(nèi)容。應(yīng)該說(shuō)這部分內(nèi)容的訂立最為關(guān)鍵，一方面，政府必須比較內(nèi)部機(jī)構(gòu)提供消防服務(wù)的成本和該服務(wù)由民營(yíng)組織合同外包的成本，盡可能節(jié)約財(cái)政支出；另一方面，政府又必須給予民營(yíng)組織投資參與消防服務(wù)生產(chǎn)以必要的回報(bào)，從而吸引更多的民間力量以便最終形成相互競(jìng)爭(zhēng)的局面。總的來(lái)說(shuō)，承包費(fèi)用應(yīng)當(dāng)?shù)陀谡畽C(jī)構(gòu)親自提供消防服務(wù)的成本。至于具體的付費(fèi)方式，可以采取具有激勵(lì)性質(zhì)的“固定價(jià)加獎(jiǎng)勵(lì)”的方式，在確保民營(yíng)組織能夠維護(hù)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，根據(jù)其績(jī)效情況（如火災(zāi)發(fā)生率的下降、滅火救援的效果等）進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，從而敦促承包者盡可能降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量。[14]值得注意的是，費(fèi)用的合理確定是建立在充分掌握行業(yè)內(nèi)相關(guān)信息的基礎(chǔ)之上的，這對(duì)政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是違約處罰，包括承包者違約的具體情形及其處罰措施。四是爭(zhēng)議處理，包括爭(zhēng)議處理的機(jī)制以及處理期間不中斷服務(wù)等。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在消防服務(wù)外包合同簽訂之后，借助于監(jiān)督、促進(jìn)合同的履行就能夠確保規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，在通過(guò)契約規(guī)制的同時(shí)，政府也可以采取一些傳統(tǒng)的規(guī)制手段對(duì)民營(yíng)消防組織進(jìn)行控制，其中以行政許可最為重要。根據(jù)現(xiàn)行《行政許可法》第12條的規(guī)定，“直接關(guān)系公共安全、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可。事實(shí)上，一些地方（如浙江、廣東等地）政府已經(jīng)根據(jù)《消防法》分別就專職消防隊(duì)和義務(wù)消防隊(duì)的設(shè)立條件、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了規(guī)定，從而為民間組織參與消防服務(wù)確立了起碼的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。由此，政府也可以將行政許可作為規(guī)制民營(yíng)消防組織的重要手段之一。此外，鑒于火災(zāi)發(fā)生的不確定性，民營(yíng)消防組織參與火災(zāi)撲救可能會(huì)造成過(guò)多損耗，這也需要政府以補(bǔ)貼的方式適當(dāng)給予扶持。

需要指出的是，發(fā)生在吉林的“民營(yíng)消防隊(duì)見火不救”事件是我國(guó)目前大量民間消防隊(duì)尷尬處境的真實(shí)寫照。其間所反映出來(lái)的核心問題有二：一是民間消防隊(duì)的資金缺乏應(yīng)有的保障，難以更好地發(fā)揮其在整個(gè)消防體系中應(yīng)有的補(bǔ)充作用；二是政府面對(duì)民間消防隊(duì)的出現(xiàn)反應(yīng)較為遲鈍，沒有通過(guò)監(jiān)管和扶持因勢(shì)利導(dǎo)。為此，必須通過(guò)《消防法》的修改，明確規(guī)定政府可以通過(guò)締結(jié)外包契約的方式委托民間消防隊(duì)提供部分消防服務(wù)，并通過(guò)對(duì)政府監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定保障消防服務(wù)民營(yíng)化的順利推行。

五、結(jié)語(yǔ)：通過(guò)民營(yíng)化破解行政管理體制改革難題

引人關(guān)注的是，轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政管理體制業(yè)已成為我國(guó)當(dāng)下政治體制改革的主要任務(wù)。從大的方面來(lái)講，行政管理體制改革所要解決的就是“政府應(yīng)該做什么”、“政府通過(guò)什么樣的組織形式以什么樣的方式去做”的問題。按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，今后在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更要完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，特別是要強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。事實(shí)上，正如有的學(xué)者所指出的那樣：“過(guò)小的政府和過(guò)大的政府都不利于社會(huì)發(fā)展，規(guī)模適度、職能適度的政府才是社會(huì)發(fā)展所需要的。適度的政府取決于兩個(gè)方面，一是政府職能的范圍是有限的，二是政府運(yùn)作的質(zhì)量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。”[15]為此，就必須在公共服務(wù)領(lǐng)域引入民間力量的參與，形成多元服務(wù)主體的格局。通過(guò)“政府瘦身”和“市場(chǎng)回歸”，有效克服全能政府的諸多缺陷，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代福利國(guó)家對(duì)政府的角色期待。當(dāng)然，公共服務(wù)民營(yíng)化的改革并不是政府責(zé)任的放棄，相反地，通過(guò)民營(yíng)化之后的重新規(guī)制（Reregulation），政府的“掌舵”作用更能夠充分顯現(xiàn)。正如美國(guó)學(xué)者彼得·德魯克所言：“我們面對(duì)的不是‘國(guó)家的逐漸消亡''''，相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著一個(gè)選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無(wú)力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導(dǎo)從而把’實(shí)干''''讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府。我們需要一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)實(shí)行‘實(shí)干''''的政府，不是一個(gè)’執(zhí)行''''的政府。這是一個(gè)‘治理''''的政府。”[16]就此層面而言，本文有關(guān)消防服務(wù)民營(yíng)化的粗略探討就具有潛在的標(biāo)本意義，對(duì)其他公共服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化改革也能產(chǎn)生啟示，從而為當(dāng)下行政管理體制改革難題的化解提供另一種思路。

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[①][美]埃莉諾？奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海三聯(lián)書店2000年版，譯叢總序第1頁(yè)。

[②][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第350頁(yè)。

[③]參見《農(nóng)村治安該不該“承包”》，載《報(bào)刊文摘》2003年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防隊(duì)”涌現(xiàn)瑞安》，載《南方周末》2004年4月1日A3版；沈穎：《海上戒毒》，載《南方周末》2004年10月7日A4版。

[④]參見彭興庭：《消防隊(duì)“見火不救”公用事業(yè)民營(yíng)化的困局》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2005年9月12日第6版。

[⑤][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第74頁(yè)。

[⑥]參見《從民營(yíng)消防隊(duì)的困境反思〈消防法〉》，/Articles/2005/08/734159.HTM，2006年6月15日最后訪問。

[⑦][臺(tái)]陳愛娥：《公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化之合法性與合理性》，載《月旦法學(xué)雜志》1998年第5期。

[⑧]參見《中華人民共和國(guó)消防條例》第17條及《中華人民共和國(guó)消防法》第27條的規(guī)定。

[⑨][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第70頁(yè)。

[⑩][臺(tái)]詹中原：《民營(yíng)化政策——公共行政理論與實(shí)務(wù)之分析》，五南圖書出版公司1993年版，第10—11頁(yè)。

[11][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第74頁(yè)。

[12][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第160頁(yè)。

[13][德]魯佩特·朔爾茨：《法治國(guó)家和行政法：連續(xù)性和活力》，“法制國(guó)家現(xiàn)代化：德國(guó)國(guó)家行政管理經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)的前瞻”研討會(huì)交流論文，2000年3月27—28日，北京。

[14]一般來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)合同外包的付款有固定價(jià)格、固定價(jià)加獎(jiǎng)勵(lì)及成本加固定費(fèi)用等三種具體方式。[美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第202頁(yè)。

第2篇

世界上任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，都關(guān)心政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府的作用是通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，為市場(chǎng)運(yùn)行創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境。中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)過(guò)程相比西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)過(guò)程，政府所起的作用不完全相同，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要是由政府主導(dǎo)和扶持起來(lái)的，因此政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中的作用尤其重要。在市場(chǎng)化過(guò)程中，中國(guó)政府不僅承擔(dān)著一些基本的職能：提供公共物品、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、外部性的管制、制定壟斷行業(yè)的法規(guī)，而且承擔(dān)著改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的職能。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程也就是政府逐漸轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)政府規(guī)模、改革經(jīng)濟(jì)管理方式、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程。

一、政府規(guī)模不斷縮小

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)說(shuō)，政府規(guī)模小一點(diǎn)，對(duì)市場(chǎng)自由運(yùn)行有好處，但是在市場(chǎng)失靈面前，政府也不能無(wú)所作為，政府應(yīng)有適度的規(guī)模，對(duì)經(jīng)濟(jì)有一定程度的干預(yù)。國(guó)際上通常用經(jīng)濟(jì)自由化的尺度衡量市場(chǎng)化程度，對(duì)經(jīng)濟(jì)自由化研究比較著名的兩份報(bào)告——美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)和《華爾街日?qǐng)?bào)》共同主辦的《經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)》以及加拿大弗雷澤研究所的《世界經(jīng)濟(jì)自由度報(bào)告》，都運(yùn)用政府規(guī)模的大小衡量政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，并且他們都認(rèn)為政府規(guī)模和市場(chǎng)化程度存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，即政府規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度越低。借鑒他們的方法，利用1992－2001年的數(shù)據(jù)，從政府收入、政府機(jī)構(gòu)與人員、政府消費(fèi)支出、政府投資和政府補(bǔ)貼等方面衡量一下中國(guó)的政府規(guī)模。

政府收入占GDP的比重體現(xiàn)了政府在社會(huì)總產(chǎn)品的價(jià)值形態(tài)分配中所能直接分配的份額，這一比重顯著下降，說(shuō)明從收入的角度看中國(guó)政府規(guī)模明顯縮小。1993年政府收入比重從1992年的42．02％急劇下降到20．83％，原因是1992年開始了以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的國(guó)有小企業(yè)改革和以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為主要內(nèi)容的國(guó)有大中型企業(yè)改革，政府從國(guó)有企業(yè)中取得的收入大大減少。政府收入占GDP的比重從1993年的20．83％上升到2001年的25．78％，提高了4．95個(gè)百分點(diǎn)。主要原因有三：第一是財(cái)源因素，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和企業(yè)效益的提高擴(kuò)大了財(cái)源；第二是政策因素，清理和取消了已到期的稅收優(yōu)惠政策；第三是管理因素，強(qiáng)化稅收征管，有效地堵塞了稅收流失的漏洞，企業(yè)緩稅、欠稅得到抑制。

政府消費(fèi)支出占GDP的比重，1992年為13．11％，2001年上升到13．58％，十年間政府消費(fèi)支出比重變化不大。政府投資占GDP的比重從2．24％上升到3．9％，原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求交通運(yùn)輸、能源、原材料等基礎(chǔ)設(shè)施的配套，而這些領(lǐng)域都需要政府進(jìn)行投資。

政府補(bǔ)貼主要指價(jià)格補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼，占GDP的比重從2．88％下降到1．08％。在政府補(bǔ)貼總額中，價(jià)格補(bǔ)貼的比重從1992年的41．96％上升到2001年的71．19％，國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼的比重從1992年的58．04％下降到2001年的28．81％，價(jià)格補(bǔ)貼大大超過(guò)國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼，成為補(bǔ)貼的主要組成部分。而價(jià)格補(bǔ)貼屬于宏觀調(diào)控性支出，是政府調(diào)節(jié)收入、穩(wěn)定價(jià)格的一種手段。

政府機(jī)構(gòu)規(guī)模和政府人員的數(shù)量也是判斷政府規(guī)模大小常用的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革都是縮減政府規(guī)模的改革，1998機(jī)構(gòu)改革后，政府人員占全社會(huì)從業(yè)人員的比重由1992年的5．16％下降到2001年的4．56％。

二、政府管理體制日趨完善

中國(guó)政府初步建立了以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系框架，基本形成了國(guó)家計(jì)劃和財(cái)稅體制、金融體制相互配合、相互制約的調(diào)控機(jī)制。國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃突出了宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性，基本取消了指令性計(jì)劃指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃總體上的預(yù)測(cè)性和指導(dǎo)性。財(cái)稅體制正在向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，以分稅制為核心的新財(cái)稅體制初步形成。金融體制正在按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，構(gòu)建現(xiàn)代化的金融機(jī)構(gòu)體系、金融市場(chǎng)體系和金融調(diào)控監(jiān)管體系。綜合運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，促使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)熱時(shí)，通過(guò)實(shí)施適度從緊的財(cái)政、貨幣政策使國(guó)民經(jīng)濟(jì)成功地實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度回落時(shí)，實(shí)施積極的財(cái)政政策，如增發(fā)建設(shè)國(guó)債用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力擴(kuò)大內(nèi)需。同時(shí)發(fā)揮貨幣政策的作用，綜合運(yùn)用各種貨幣政策工具，如運(yùn)用調(diào)節(jié)利息率和存款準(zhǔn)備金率、公開市場(chǎng)操作、信貸政策等工具改變貨幣的供應(yīng)量。

全面推進(jìn)行政審批制度改革，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制。2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》，重點(diǎn)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和省級(jí)人民政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行徹底清理。2001年11月，國(guó)家計(jì)委對(duì)于不需要中央政府投資、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展、總投資限額以下的項(xiàng)目，屬于地方政府出資的由地方計(jì)劃部門審批的項(xiàng)目，屬于企業(yè)出資的由企業(yè)自主決策的項(xiàng)目取消行政審批，第一批取消的審批事項(xiàng)有：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、不需要中央投資的農(nóng)林水利項(xiàng)目、地方和企業(yè)自籌資金建設(shè)的社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、商貿(mào)設(shè)施項(xiàng)目等。對(duì)其他不應(yīng)繼續(xù)審批的事項(xiàng)，正與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，將盡快予以公布取消。對(duì)保留的審批事項(xiàng)，提出了簡(jiǎn)化程序，提高效率，建立監(jiān)督制約機(jī)制等具體措施。同年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委第一批取消了30項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，財(cái)政部取消七項(xiàng)涉及企業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)的行政審批事項(xiàng)。除對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安全長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和合理布局的公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目繼續(xù)保留由政府審批外，逐步取消其它審批事項(xiàng)。凡是能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的、能由中介組織提供服務(wù)的、能由企業(yè)自主決定的事項(xiàng)都由市場(chǎng)決定，行政審批制的改革促進(jìn)了市場(chǎng)作用的發(fā)揮，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

三、政府大幅度減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)

政府已大大減少對(duì)價(jià)格的直接干預(yù)。國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門及有關(guān)部門的商品和服務(wù)項(xiàng)目由1992年定價(jià)目錄頒布時(shí)管理的141種（類）減少到2001年的13種（類）。在社會(huì)商品零售總額、社會(huì)農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)總額和生產(chǎn)資料銷售總額中，政府定價(jià)的比重分別從1992年的5．6％、10．3％、19．8％下降到2001年的2．7％、2．7％、9．5％。政府僅對(duì)極少數(shù)重要商品與勞務(wù)有定價(jià)權(quán)或價(jià)格控制權(quán)。《價(jià)格法》規(guī)定，在必要時(shí)政府可對(duì)以下五類商品和服務(wù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)：（1）與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格；（2）資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格；（3）自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格；（4）重要的公用事業(yè)價(jià)格；（5）重要的公益價(jià)格。目前，政府對(duì)價(jià)格的管理只是作為宏觀調(diào)控的一種手段，目的在于維持物價(jià)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)收入分配。

生產(chǎn)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。政府除了對(duì)少數(shù)重要產(chǎn)品實(shí)行指令性計(jì)劃外，其余由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或?qū)嵭兄笇?dǎo)性計(jì)劃。在工業(yè)品生產(chǎn)方面，指令性計(jì)劃只局限于木材、黃金、卷煙、食鹽和天然氣等5種，其中木材、天然氣和黃金只是在某些環(huán)節(jié)或部分產(chǎn)品實(shí)行指令性計(jì)劃。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，指令性計(jì)劃已全部取消，對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃和市場(chǎng)調(diào)節(jié)。全社會(huì)各市場(chǎng)主體的生產(chǎn)主要是由企業(yè)和市場(chǎng)決定，政府的職能主要是反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造公平的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

第3篇

為了緩解外匯儲(chǔ)備增加對(duì)貨幣供應(yīng)的不利影響，對(duì)沖外匯儲(chǔ)備的壓力，央行從2002年就開始了大規(guī)模的公開市場(chǎng)操作。起初，公開市場(chǎng)操作集中于以國(guó)債為主的現(xiàn)券買斷操作和回購(gòu)操作上。然而，由于央行資產(chǎn)負(fù)債表中的債券存量相當(dāng)有限，在經(jīng)歷了一段不長(zhǎng)時(shí)期的單向操作之后，央行發(fā)現(xiàn)自己陷入了無(wú)券可賣的尷尬境地。正是在這種情況下，作為一種替代手段，央行于2002年9月24日將公開市場(chǎng)操作中未到期的正回購(gòu)轉(zhuǎn)換為中央銀行票據(jù)，然后再用于回購(gòu)操作。央行票據(jù)從此正式進(jìn)入中國(guó)的債券市場(chǎng)。2003年初，鑒于外匯儲(chǔ)備又比上年驟增742億美元的現(xiàn)實(shí)，央行認(rèn)識(shí)到，外匯儲(chǔ)備的增加可能會(huì)持續(xù)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期。這意味著，對(duì)沖由此引起的貨幣供應(yīng)的過(guò)度增加，將成為中國(guó)貨幣政策在今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的主要任務(wù)。由于可用來(lái)實(shí)施對(duì)沖操作的金融工具依然缺乏，央行遂決定將央行票據(jù)作為今后公開市場(chǎng)操作的主要基礎(chǔ)。于是，從2003年4月22日開始，央行票據(jù)開始了大規(guī)模發(fā)行，并作為貨幣市場(chǎng)的一個(gè)重要券種被允許在銀行間市場(chǎng)上流通。在從那以后的短短4年多時(shí)間里，央行票據(jù)的發(fā)行規(guī)模迅速增長(zhǎng)，品種也不斷增多。

從以上的簡(jiǎn)短回顧不難看出，央行票據(jù)是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融改革的特定歷史環(huán)境下，在中國(guó)迅速融入全球經(jīng)濟(jì)體系，在國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域改革尚在進(jìn)行之中，特別是財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合機(jī)制尚待完善的條件下，為了有效實(shí)施貨幣政策做出的現(xiàn)實(shí)選擇。在這個(gè)意義上，它是具有中國(guó)特色的金融創(chuàng)新。

央行票據(jù)的產(chǎn)生及發(fā)展，對(duì)我國(guó)金融體制改革和迄今為止的金融宏觀調(diào)控發(fā)揮了重大作用：其一，中央銀行由此獲得了一種主動(dòng)、靈活且可大規(guī)模操作的金融工具。通過(guò)對(duì)這種金融工具的買賣，央行實(shí)現(xiàn)了在其資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的條件下，通過(guò)對(duì)其自身負(fù)債結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)調(diào)整商業(yè)銀行可貸資金量，從而實(shí)施反周期的貨幣政策調(diào)控的積極效果。其二，由于其連續(xù)滾動(dòng)發(fā)行方式、競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)、大量的市場(chǎng)供需和活躍的二級(jí)市場(chǎng)交易（銀行間市場(chǎng)），央行票據(jù)的發(fā)行利率事實(shí)上已經(jīng)成為了我國(guó)貨幣市場(chǎng)的基準(zhǔn)利率，為金融機(jī)構(gòu)的其他資產(chǎn)業(yè)務(wù)提供了利率定價(jià)的基準(zhǔn)，這在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)利率市場(chǎng)化的進(jìn)程。其三，作為一種無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模巨大和交易活躍的基礎(chǔ)性金融債券，央行票據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展不僅推動(dòng)了我國(guó)貨幣市場(chǎng)的快速發(fā)展，為各類金融機(jī)構(gòu)實(shí)施流動(dòng)性管理和風(fēng)險(xiǎn)管理提供了有效工具，而且推動(dòng)了以開發(fā)各類金融衍生品為主要內(nèi)容的金融創(chuàng)新。

但也應(yīng)當(dāng)看到，發(fā)展央行票據(jù)市場(chǎng)，是在我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)發(fā)展不充分，其市場(chǎng)密度、深度和彈性均存在缺陷，從而很難為貨幣政策操作提供有效基礎(chǔ)的條件下，央行為了弱化外匯儲(chǔ)備迅速增長(zhǎng)之不利影響而作出的“次優(yōu)”選擇，因此，其存在缺陷在所難免，主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

（1）成本問題

由于央行票據(jù)構(gòu)成央行負(fù)債，在其操作過(guò)程中，央行需要為其發(fā)行的票據(jù)支付利息，這便產(chǎn)生了調(diào)控成本問題。然而，如果徑直將央行票據(jù)的利息支出全部歸諸調(diào)控成本，那是不正確的。在理論上，我們可以從兩個(gè)角度來(lái)衡量央行票據(jù)的成本。第一，由于發(fā)行央行票據(jù)的目的是為了對(duì)沖央行因過(guò)度買進(jìn)其他資產(chǎn)（外匯）所造成的基礎(chǔ)貨幣之過(guò)度投放，而央行買進(jìn)的這些資產(chǎn)又是有收益的，所以，分析央行票據(jù)的成本，必須將發(fā)行央票所支付的利息與其相應(yīng)增加持有的外匯資產(chǎn)的收益進(jìn)行比較。第二，在央行的武器庫(kù)中，還有一種“對(duì)沖”工具，這就是提高法定準(zhǔn)備金率。因此，我們還可以將央行購(gòu)買并持有外匯資產(chǎn)的收益同央行提高法定準(zhǔn)備金率所需支付的成本（對(duì)法定準(zhǔn)備金支付的利息）進(jìn)行比較。做了上述比較之后，對(duì)于對(duì)沖外匯儲(chǔ)備增長(zhǎng)的成本問題，顯然應(yīng)有不同的看法。進(jìn)一步，我們還可以對(duì)發(fā)行央票的成本（央票利率）與提高法定準(zhǔn)備金率的成本（法定準(zhǔn)備金利率）進(jìn)行比較。很明顯，前者的成本比后者要高。于是，對(duì)于近來(lái)央行不斷提高法定準(zhǔn)備金率的政策操作，我們可以基于成本的比較找到比較強(qiáng)有力的解釋。

（2）雙重角色的矛盾

無(wú)論其目的為何，發(fā)行央行票據(jù)總意味著央行增加了市場(chǎng)上對(duì)資金的需求；反之則相反。它的這一操作，必然會(huì)對(duì)市場(chǎng)資金供求和市場(chǎng)利率產(chǎn)生影響。這樣，就在央行大量發(fā)行央票來(lái)收縮流動(dòng)性的時(shí)候，它同時(shí)也就成為我國(guó)貨幣市場(chǎng)上最大的做市商。作為做市商與作為調(diào)控當(dāng)局這兩種矛盾身份的一體化，無(wú)疑增加了央行宏觀調(diào)控的復(fù)雜性，并加重了其在貨幣政策操作的兩個(gè)主要對(duì)象－貨幣供應(yīng)量和利率－之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的難度。在極端的情況下，倘若央行為了降低其操作成本而對(duì)央行票據(jù)的利率有所追求，就會(huì)有操縱利率之嫌－這顯然與央行的市場(chǎng)中立地位和市場(chǎng)穩(wěn)定功能相悖。

（3）開放經(jīng)濟(jì)條件下內(nèi)、外均衡的矛盾

發(fā)行央行票據(jù)為的是對(duì)沖外匯儲(chǔ)備的過(guò)度增加，其直接出發(fā)點(diǎn)在于追求內(nèi)部均衡。而央行票據(jù)市場(chǎng)的供求態(tài)勢(shì)和由之決定的利率走勢(shì)，又將通過(guò)其對(duì)人民幣資金的供求對(duì)比和市場(chǎng)利率之走勢(shì)的影響，對(duì)外匯市場(chǎng)和人民幣匯率的動(dòng)態(tài)產(chǎn)生沖擊，這便涉及到外部均衡問題。不難看出，單一運(yùn)用發(fā)行央票這種手段來(lái)同時(shí)應(yīng)付對(duì)內(nèi)均衡和對(duì)外均衡兩個(gè)經(jīng)常不一致的目標(biāo)，不免有顧此失彼之虞。舉例說(shuō)，為對(duì)沖外匯儲(chǔ)備增加而發(fā)行央票，固然達(dá)到了收緊銀根的效果，滿足了對(duì)內(nèi)均衡的要求；但銀根的收縮將導(dǎo)致人民幣利率水平上升，而利率水平的上升，即便沒有進(jìn)一步刺激投機(jī)性外匯的進(jìn)一步流入，至少也沒有弱化其流入的動(dòng)力。

需要指出的是，如果我國(guó)依然實(shí)行固定匯率制，從而無(wú)須顧及匯率水平的變動(dòng)，這一缺陷并不明顯。但是，WTO過(guò)渡期的結(jié)束以及匯率形成機(jī)制的加快改革，無(wú)疑加速了我國(guó)發(fā)展為開放性大型經(jīng)濟(jì)體的步伐，致使這一缺陷日益凸顯。

在以上所舉的三個(gè)缺陷中，第一個(gè)缺陷是可以忽略的。因?yàn)椋^成本問題，實(shí)在只是財(cái)務(wù)安排的一個(gè)假象－如果把外匯資產(chǎn)和央票負(fù)債納入同一個(gè)核算框架中同時(shí)考慮，這個(gè)問題事實(shí)上并不存在。我們?cè)谙挛闹袑⒓杏懻撨@一問題。真正成為間題的是后兩者。出現(xiàn)第二個(gè)缺陷的原因，在于央行在央票的操作中不免有自己的利益存在，集做市商與調(diào)控者兩個(gè)相互對(duì)立的職能于一身，自然難免沖突。出現(xiàn)第三個(gè)缺陷的原因，在于中國(guó)日益成長(zhǎng)為開放性大型經(jīng)濟(jì)體，從而必須同時(shí)兼顧對(duì)內(nèi)均衡和對(duì)外均衡兩個(gè)相互聯(lián)系但經(jīng)常沖突的目標(biāo)－將這兩項(xiàng)任務(wù)擠壓在單一的對(duì)沖操作和提高法定準(zhǔn)備金率的操作之中，已經(jīng)使得央行陷入左支右細(xì)的窘境，并降低了國(guó)家總體的宏觀調(diào)控效力。

二、外匯儲(chǔ)備管理體制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

在我們看來(lái)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，中國(guó)外匯儲(chǔ)備管理體制改革的基本任務(wù)之一，就是要隔斷外匯儲(chǔ)備的動(dòng)態(tài)同國(guó)內(nèi)貨幣供應(yīng)的僵硬聯(lián)系。在探討改革我國(guó)外匯儲(chǔ)備管理體制的方略之前，有必要對(duì)別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)作些比較分析。通過(guò)分析美國(guó)、英國(guó)、日本、歐盟、韓國(guó)、新加坡和我國(guó)香港特區(qū)等國(guó)家（地區(qū)）的外匯管理體制安排，并分析這些國(guó)家（地區(qū)）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)背后的理論線索和邏輯關(guān)系，我們概括出如下兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

（1）外匯儲(chǔ)備持有者問題

關(guān)于外匯儲(chǔ)備的當(dāng)局的安排，大國(guó)和小國(guó)有著截然不同的選擇。經(jīng)濟(jì)開放的大國(guó)更傾向于由財(cái)政部門或貨幣當(dāng)局之外的專設(shè)部門持有外匯儲(chǔ)備，并相應(yīng)承擔(dān)外匯市場(chǎng)干預(yù)和匯率穩(wěn)定職能；而小國(guó)則更多地選擇由中央銀行直接持有外匯儲(chǔ)備，并相應(yīng)承擔(dān)外匯市場(chǎng)干預(yù)與匯率穩(wěn)定職能。

對(duì)于任何開放型經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，宏觀調(diào)控的任務(wù)均可概括為同時(shí)追求對(duì)內(nèi)均衡和對(duì)外均衡。但是，因經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不同，從而對(duì)內(nèi)部均衡重要性強(qiáng)調(diào)程度的不同，大國(guó)和小國(guó)處理內(nèi)外均衡關(guān)系的模式存在著重大差異。

對(duì)于開放型大國(guó)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，由于客觀上本國(guó)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性較強(qiáng)，且經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性始終受到強(qiáng)調(diào)，宏觀調(diào)控的基本任務(wù)，便是要同時(shí)實(shí)現(xiàn)內(nèi)外均衡。然而，經(jīng)濟(jì)政策理論（例如“丁伯根法則”）和各國(guó)實(shí)踐均告訴我們：由于一種政策工具只能實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)政策目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部均衡和外部均衡兩個(gè)經(jīng)常不相容的宏觀調(diào)控目標(biāo)，至少需要兩種以上的政策工具。同樣已經(jīng)成為共識(shí)的是：在浮動(dòng)匯率制下，財(cái)政政策優(yōu)于實(shí)現(xiàn)對(duì)外均衡，而貨幣政策則優(yōu)于實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)均衡。因此我們看到，像美國(guó)、英國(guó)、日本、韓國(guó)之類的大國(guó)，均確定了由貨幣當(dāng)局負(fù)責(zé)內(nèi)部均衡、而由財(cái)政當(dāng)局負(fù)責(zé)外部均衡的分工。由于外匯儲(chǔ)備更多地涉及外部均衡問題，這些國(guó)家自然都選擇由財(cái)政當(dāng)局來(lái)主導(dǎo)外匯管理體制，并負(fù)責(zé)制定匯率政策。

由財(cái)政部門或?qū)ＴO(shè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)外匯管理體制的最大好處，在于可以切斷外匯儲(chǔ)備與基礎(chǔ)貨幣供給之間的直接聯(lián)動(dòng)關(guān)系，阻隔匯率變動(dòng)可能對(duì)貨幣政策產(chǎn)生的直接影響。同時(shí)，由于隔斷了不穩(wěn)定的外部沖擊，貨幣政策的獨(dú)立性得到加強(qiáng)，其調(diào)控國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力也得到提高。

小型開放經(jīng)濟(jì)體的情況則不同。由于它們幾乎不存在可以自我支撐的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系，其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是高度依賴全球市場(chǎng)的。這意味著，小型開放經(jīng)濟(jì)的內(nèi)外均衡具有一致性，基本上不存在所謂的內(nèi)外均衡沖突問題，也就無(wú)所謂內(nèi)外均衡的職能分工問題。同樣由于小型經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴外部環(huán)境，保持匯率穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)外部均衡，在多數(shù)情況下總會(huì)成為壓倒一切的目標(biāo)。新加坡以及我國(guó)香港地區(qū)便是實(shí)例。這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體事實(shí)上都不擁有真正意義的中央銀行，也不存在真正意義的貨幣政策。如果一定要作比較，那么，他們的貨幣政策的唯一目標(biāo)就是保持匯率穩(wěn)定。在這種情況下，選擇由貨幣當(dāng)局負(fù)責(zé)外匯儲(chǔ)備的管理，以確保本國(guó)基礎(chǔ)貨幣供給與外匯儲(chǔ)備的變動(dòng)保持同步變動(dòng)關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)匯率穩(wěn)定和整體經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的必要條件。

（2）外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)的多樣化

在外匯儲(chǔ)備管理模式的選擇上，儲(chǔ)備規(guī)模較大的國(guó)家傾向于對(duì)外匯儲(chǔ)備進(jìn)行分檔管理。其外匯儲(chǔ)備管理的目標(biāo)，在常規(guī)的流動(dòng)性之外，均有一定的收益率要求。

從國(guó)際比較來(lái)看，外匯儲(chǔ)備較少（對(duì)匯率干預(yù)要求較低）的國(guó)家，由于持有外匯資產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本較低，通常采取的是較為簡(jiǎn)單的管理模式，其儲(chǔ)備管理的首要目標(biāo)大都是維持較高的流動(dòng)性，對(duì)外匯儲(chǔ)備的收益性沒有太多的要求。而在那些儲(chǔ)備規(guī)模較大的國(guó)家（主要集中在亞洲地區(qū)）中，出于提高管理效率的考慮，往往對(duì)外匯儲(chǔ)備實(shí)行了分檔管理，在確保外匯儲(chǔ)備流動(dòng)性的前提下，將多余部分進(jìn)行收益率較高的各種投資，以提高外匯儲(chǔ)備的整體收益水平。

比如，從1997年開始，韓國(guó)貨幣當(dāng)局便將儲(chǔ)備資產(chǎn)分為流動(dòng)部分、投資部分和信托部分三個(gè)部分來(lái)管理，并對(duì)不同的部分設(shè)定不同的投資基準(zhǔn)。流動(dòng)部分由美元存款和短期美國(guó)國(guó)庫(kù)券組成，每季度根據(jù)儲(chǔ)備現(xiàn)金流來(lái)決定合適的規(guī)模，追求高度流動(dòng)性的目標(biāo)。投資部分投資于中長(zhǎng)期、固定收入的資產(chǎn)，追求收益率目標(biāo)。以上兩個(gè)部分的外匯儲(chǔ)備均由韓國(guó)銀行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。信托部分同樣追求收益率目標(biāo)，不同的是，這部分外匯資產(chǎn)是委托給國(guó)際知名的資產(chǎn)管理公司進(jìn)行管理的。根據(jù)韓國(guó)銀行的解釋，設(shè)置這一檔的目的，在于提高儲(chǔ)備收益的同時(shí)，提供一條向國(guó)際知名管理公司學(xué)習(xí)先進(jìn)投資知識(shí)的途徑。自2003年開始，韓國(guó)進(jìn)一步成立了由政府全額出資的韓國(guó)投資公司（KIC）。從功能設(shè)置來(lái)看，該公司將作為一個(gè)資產(chǎn)管理公司，逐步接受韓國(guó)銀行和財(cái)政部的委托，管理一部分外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)。

新加坡政府亦然。與韓國(guó)不同的是，它不僅將國(guó)家外匯儲(chǔ)備分出兩檔，而且該兩檔的儲(chǔ)備分別交由金融管理局和政府投資公司（GIC）來(lái)持有并管理，從而實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)分離。在這種安排下，新加坡金融管理局持有的外匯儲(chǔ)備主要用于干預(yù)外匯市場(chǎng)，及作為基礎(chǔ)貨幣發(fā)行的保證，目的是維持新元匯率的穩(wěn)定。而新加坡政府投資公司，作為一家由政府全額出資的資產(chǎn)管理公司，則接受政府管理外匯儲(chǔ)備的委托，通過(guò)其6個(gè)海外機(jī)構(gòu)，在全球主要資本市場(chǎng)上對(duì)股票、公司債券、貨幣市場(chǎng)證券、甚至金融衍生產(chǎn)品進(jìn)行投資，來(lái)實(shí)現(xiàn)外匯儲(chǔ)備收益的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。

我國(guó)香港特區(qū)也將外匯基金分為支持組合和投資組合兩檔來(lái)實(shí)現(xiàn)分檔管理。支持組合為貨幣基礎(chǔ)提供支持，進(jìn)行外匯市場(chǎng)干預(yù)，以此確保港元匯率的穩(wěn)定。投資組合則保障資產(chǎn)的價(jià)值及長(zhǎng)期購(gòu)買力，追求較為長(zhǎng)期的投資收益。投資基準(zhǔn)由外匯基金咨詢委員會(huì)制定，其主要內(nèi)容包括外匯基金對(duì)各國(guó)及各環(huán)節(jié)資產(chǎn)類別的投資比重及整體貨幣擺布。外匯基金雇傭全球外聘基金經(jīng)理負(fù)責(zé)管理外匯基金約三分之一的總資產(chǎn)及所有股票組合。

值得注意的是，類如美國(guó)、英國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家，雖然憑借其本幣在國(guó)際金融體系中居于“關(guān)鍵貨幣”地位而不保持大量外匯儲(chǔ)備，但是，其外匯儲(chǔ)備管理也都含有“在保持流動(dòng)性和安全性前提下爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化”的目標(biāo)。

三、中國(guó)外匯儲(chǔ)備管理體制改革的可行方向

中國(guó)外匯儲(chǔ)備的迅速增長(zhǎng)，是由一系列國(guó)際和國(guó)內(nèi)因素造成的。就國(guó)際而論，全球經(jīng)濟(jì)失衡當(dāng)推首因；就國(guó)內(nèi)而言，儲(chǔ)蓄過(guò)剩并造成國(guó)際收支順差，則屬根源。特別需要注意的是，大量研究顯示：無(wú)論是全球經(jīng)濟(jì)失衡還是國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄過(guò)剩，都是由一系列實(shí)體經(jīng)濟(jì)因素和體制因素造成的，要在短期內(nèi)矯正它們絕非易事。這意味著，外匯儲(chǔ)備持續(xù)增長(zhǎng)，將是我們?cè)诮窈笠粋€(gè)較長(zhǎng)時(shí)期中必須面對(duì)的情勢(shì)。鑒于外匯儲(chǔ)備的增長(zhǎng)已經(jīng)成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行日益重要的因素，并已顯示出若干負(fù)面影響，鑒于我國(guó)現(xiàn)行的外匯儲(chǔ)備體制已經(jīng)不足以應(yīng)對(duì)這種新的復(fù)雜局面，改革傳統(tǒng)的外匯儲(chǔ)備管理體制，創(chuàng)造一個(gè)靈活且有效的制度框架，已成當(dāng)務(wù)之急。

建立全球配置資源的戰(zhàn)略。面對(duì)國(guó)家外匯儲(chǔ)備迅速增長(zhǎng)的局面，人們直觀的反應(yīng)是要將外匯儲(chǔ)備“用掉”。我們認(rèn)為，這種看法過(guò)于簡(jiǎn)單化。應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到這樣的事實(shí)：如果我們當(dāng)真能夠大量購(gòu)買國(guó)外的資源、產(chǎn)品和勞務(wù)，亦即為外匯儲(chǔ)備找到規(guī)模巨大且穩(wěn)定的非金融用途，外匯儲(chǔ)備就不會(huì)增長(zhǎng)過(guò)快了。反過(guò)來(lái)說(shuō)，外匯儲(chǔ)備所以增長(zhǎng)過(guò)快，正是因?yàn)槲覀儭坝谩辈怀鋈ァＴ诖饲閯?shì)下，簡(jiǎn)單地為了減少外匯儲(chǔ)備而不計(jì)成本、甚至浪費(fèi)地“用掉”我們用國(guó)內(nèi)資源和產(chǎn)品交換而來(lái)的外匯儲(chǔ)備，肯定是不足取的。

有鑒于此，面對(duì)外匯儲(chǔ)備不斷增長(zhǎng)的局面，應(yīng)當(dāng)提出的任務(wù)是促進(jìn)外匯儲(chǔ)備多渠道使用。綜合別國(guó)經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)踐，這既包括外匯資產(chǎn)持有機(jī)構(gòu)的多元化，也包括外匯資產(chǎn)投資領(lǐng)域的多樣化。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上。在過(guò)去近30年改革開放取得巨大成果的基礎(chǔ)上，今后的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)必更廣泛和更深入地融入全球經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行之中。因此，更加積極、主動(dòng)地運(yùn)用全球的資源來(lái)為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，或者說(shuō)，著眼于全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來(lái)規(guī)劃我國(guó)的資源配置戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的立足點(diǎn)。毫無(wú)疑問，外匯儲(chǔ)備管理體制的改革應(yīng)當(dāng)被有機(jī)地納入這一全球化發(fā)展戰(zhàn)略之中。具體而言，我國(guó)外匯儲(chǔ)備管理體制改革的主要目標(biāo)是：更加有效和多樣化地使用外匯儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)商品輸出向生產(chǎn)輸出和資本輸出的轉(zhuǎn)變，并借此在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（1）改革之一：國(guó)家外匯資產(chǎn)持有者的分散化

迄今為止，我國(guó)依然實(shí)行比較嚴(yán)格的外匯管制。在現(xiàn)行的框架下，絕大部分外匯資產(chǎn)都必須集中于貨幣當(dāng)局，并形成官方外匯儲(chǔ)備；其他經(jīng)濟(jì)主體，包括企業(yè)、居民和其他政府部門在內(nèi)，都只能在嚴(yán)格限定的條件下持有外匯資產(chǎn)。這種外匯管理體制是與傳統(tǒng)體制下國(guó)家外匯儲(chǔ)備短缺的情況相適應(yīng)的；而今的情況是，我們已經(jīng)開始為外匯儲(chǔ)備積累過(guò)多及增長(zhǎng)過(guò)快而苦惱。適應(yīng)上述變化，放松外匯管理已經(jīng)勢(shì)在必行。近來(lái)有關(guān)當(dāng)局提出了要大力推行“藏匯于民”戰(zhàn)略，正是適應(yīng)了這種轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

在我們看來(lái)，我國(guó)外匯儲(chǔ)備管理體制的改革，就持有主體多元化而言，就是要將原先集中由人民銀行持有并形成官方外匯儲(chǔ)備的格局，轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶泿女?dāng)局（形成“官方外匯儲(chǔ)備”）、其他政府機(jī)構(gòu)（形成“其他官方外匯資產(chǎn)”）和企業(yè)與居民（形成“非官方外匯資產(chǎn)”）共同持有的格局。這樣做的目的有二：其一，通過(guò)限定貨幣當(dāng)局購(gòu)買并持有的外匯儲(chǔ)備規(guī)模，有效地隔斷外匯資產(chǎn)過(guò)快增長(zhǎng)對(duì)我國(guó)貨幣供應(yīng)的單方向壓力并據(jù)以減少流動(dòng)性，保證貨幣當(dāng)局及其貨幣政策的獨(dú)立性；其二，為外匯資產(chǎn)的多樣化創(chuàng)造適當(dāng)?shù)捏w制條件。

從某種意義上講，匯金公司的設(shè)立和有效運(yùn)行，標(biāo)志著外匯資產(chǎn)持有主體的多樣化進(jìn)程已在我國(guó)展開。只不過(guò)，在目前的體制框架下，匯金公司的法律地位并不明確，相應(yīng)地，它與央行的資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系也未界定清楚。因此，為了進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)外匯儲(chǔ)備管理體制改革，一方面，我們應(yīng)盡快明確匯金公司的法律地位及其功能，另一方面，根據(jù)國(guó)家對(duì)外開放的需要，還可再設(shè)立若干預(yù)匯金類似的專業(yè)化投資型機(jī)構(gòu)。

在這里需要特別強(qiáng)調(diào)專設(shè)外匯管理機(jī)構(gòu)的重大意義。在經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)下，設(shè)立專業(yè)性政府投資公司來(lái)管理部分外匯資產(chǎn)，具有積極參與國(guó)際金融市場(chǎng)、學(xué)習(xí)先進(jìn)金融知識(shí)、了解市場(chǎng)最新動(dòng)態(tài)、提升國(guó)家金融競(jìng)爭(zhēng)能力的戰(zhàn)略意義。在這方面，新加坡和韓國(guó)專設(shè)政府投資公司（新加坡的GIC，韓國(guó)的KIC）的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

（2）改革之二：與持有主體多樣化相適應(yīng)的外匯資產(chǎn)多元化

一些研究者指責(zé)我國(guó)的外匯儲(chǔ)備都用于購(gòu)買美國(guó)的政府債券，從而造成外匯儲(chǔ)備收益的低下。以上分析表明這是不確實(shí)的。事實(shí)上，自從上個(gè)世紀(jì)末期以來(lái)，我國(guó)外匯儲(chǔ)備，無(wú)論就其幣種而言還是就其資產(chǎn)種類而言，就已經(jīng)多元化了。因此，所謂外匯資產(chǎn)多樣化的任務(wù)，就是在原先有效操作的基礎(chǔ)上，對(duì)官方外匯資產(chǎn)做出明確的功能劃分，并確定相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)規(guī)定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管框架。

在總體上，我們應(yīng)當(dāng)將國(guó)家外匯資產(chǎn)劃分為兩個(gè)部分。

第一部分可稱流動(dòng)性部分，其投資對(duì)象主要集中于發(fā)達(dá)國(guó)家的高流動(dòng)性和高安全性的貨幣工具和政府債務(wù)上。這一部分外匯資產(chǎn)形成“官方外匯儲(chǔ)備”，主要功能是用于為貨幣政策和匯率政策的實(shí)施提供資產(chǎn)基礎(chǔ)。毫無(wú)疑問，官方外匯儲(chǔ)備應(yīng)繼續(xù)由央行負(fù)責(zé)持有并管理。

第二部分可稱投資性部分，它主要被用于投資在收益性更高的金融資產(chǎn)上。從持有主體上看，其中一部分可交由其他政府經(jīng)濟(jì)部門管理，形成“其他官方外匯資產(chǎn)”，主要用于貫徹國(guó)家對(duì)外發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，在海外購(gòu)買國(guó)家發(fā)展所需的戰(zhàn)略性資源、設(shè)備和技術(shù)，或者在海外進(jìn)行直接投資，或者購(gòu)買具有一定風(fēng)險(xiǎn)的高收益國(guó)外股票、債券、乃至金融衍生產(chǎn)品。應(yīng)當(dāng)指出的是，只要制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，央行也可以持有一部分非儲(chǔ)備的其他官方外匯資產(chǎn)。當(dāng)然，在賬目上，這部分外匯資產(chǎn)應(yīng)與央行的資產(chǎn)負(fù)債表明確地劃分開來(lái)。其余的外匯資產(chǎn)（非官方外匯資產(chǎn)），應(yīng)當(dāng)按照“藏匯于民”的思路，配合外匯管制放松的步調(diào)，鼓勵(lì)由企業(yè)和居民購(gòu)買并持有。

（3）改革之三：劃定貨幣當(dāng)局持有的“官方外匯儲(chǔ)備”規(guī)模

外匯儲(chǔ)備管理體制改革的必然內(nèi)容之一，就是將一部分外匯資產(chǎn)從貨幣當(dāng)局的資產(chǎn)負(fù)債表中移出，形成其他官方外匯資產(chǎn)和非官方外匯資產(chǎn)。這種分割的關(guān)鍵，在于比較合理地確定應(yīng)由央行持有并作為官方外匯儲(chǔ)備的外匯資產(chǎn)的規(guī)模。

關(guān)于由央行掌握的外匯資產(chǎn)（外匯儲(chǔ)備）規(guī)模究竟應(yīng)當(dāng)有多大，可以有不同角度的測(cè)算。根據(jù)韓國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)的實(shí)踐，央行掌握的外匯儲(chǔ)備規(guī)模可以根據(jù)如下四項(xiàng)因素來(lái)確定。其一，傳統(tǒng)的三項(xiàng)外匯儲(chǔ)備規(guī)模決定因素；其二，根據(jù)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)對(duì)外開放程度，依據(jù)外資在國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)中投資所占的比重，估計(jì)出在最壞的情況下，外資撤出可能造成的不利影響；其三，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，計(jì)算出本國(guó)匯率的波動(dòng)幅度，估計(jì)在最壞的情況下，匯率劇烈波動(dòng)可能造成的不利影響；其四，根據(jù)調(diào)控貨幣供應(yīng)量的需要，估算出為了使貨幣當(dāng)局能夠履行其正常功能，需要有多大規(guī)模的外匯資產(chǎn)作為其貨幣發(fā)行的準(zhǔn)備資產(chǎn)。

綜合考慮以上四項(xiàng)因素，大致上可以估計(jì)出應(yīng)當(dāng)保留在央行資產(chǎn)負(fù)債表中的外匯儲(chǔ)備規(guī)模。仔細(xì)分析這些決定因素，可以看到，其中有一些因素是相互覆蓋的。因此，最適合官方外匯儲(chǔ)備規(guī)模可以根據(jù)短邊原則予以確定。我們認(rèn)為，在上述四項(xiàng)因素中，對(duì)外匯儲(chǔ)備需求最大的因素，應(yīng)當(dāng)是作為基礎(chǔ)貨幣的支持資產(chǎn)。鑒于當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)貨幣的規(guī)模約為65232.44億元人民幣的現(xiàn)狀，建議由央行持有的用于貨幣政策操作的外匯儲(chǔ)備規(guī)模保持在5000－6000億美元。

建立“其他官方外匯資產(chǎn)”的融資機(jī)制。由貨幣當(dāng)局之外的任何機(jī)構(gòu)購(gòu)買和持有外匯資產(chǎn)，都有一個(gè)如何為購(gòu)買外匯資產(chǎn)籌集資金的問題。這一問題，構(gòu)成外匯儲(chǔ)備管理體制改革的爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一。

對(duì)此，日本財(cái)務(wù)省多年的實(shí)踐為我們提供了邏輯清晰且有價(jià)值的借鑒。在日本，官方外匯儲(chǔ)備的主要部分是由財(cái)務(wù)省持有并管理的。財(cái)務(wù)省通過(guò)“外匯基金特別賬戶”（FEFSA）來(lái)管理這筆外匯儲(chǔ)備。FEFSA由外幣（主要是美元）基金和日元基金兩部分構(gòu)成。當(dāng)需要購(gòu)買美元時(shí)，則動(dòng)用日元基金；當(dāng)需要購(gòu)買日元時(shí)，則動(dòng)用美元基金。

迄今為止，F(xiàn)EFSA籌集日元資金的基本手段是在市場(chǎng)上發(fā)行短期融資票據(jù)（FinancialBill，F(xiàn)Bs）。在法律上，F(xiàn)Bs被定義為調(diào)節(jié)資金余缺的現(xiàn)金管理券，由于這筆負(fù)債對(duì)應(yīng)的是等值外匯資產(chǎn)，在經(jīng)濟(jì)上具有自我清償?shù)奶卣鳎裕槐挥洖檎畟鶆?wù)。換言之，發(fā)行FBs，無(wú)論其規(guī)模如何，均不會(huì)增加政府債務(wù)。在這里，籌集資金和運(yùn)用資金的性質(zhì)和特征，與證券投資基金的發(fā)起和運(yùn)作頗為類似。

更具體地說(shuō)，日本的FEFSA系統(tǒng)由兩部分構(gòu)成：外匯交易基金和外匯交易基金特別賬戶。前者是政府交易外匯的基金。根據(jù)日本政府預(yù)算法，其余額和買賣均不記入政府預(yù)算；而后者則由交易產(chǎn)生的利潤(rùn)與損失、在外匯干預(yù)過(guò)程中產(chǎn)生的利息的收付構(gòu)成。根據(jù)日本政府預(yù)算法，后者要記入政府預(yù)算的收入與支出項(xiàng)中。

我們認(rèn)為，日本的FEFSA通過(guò)發(fā)行FBs來(lái)為其持有的外匯儲(chǔ)備提供本幣資金的融資安排，特別是，日本法律對(duì)FBs性質(zhì)的認(rèn)定以及相應(yīng)的制度和預(yù)算安排，對(duì)我國(guó)有著直接的借鑒意義。

第4篇

1.鹽業(yè)基本情況

我國(guó)鹽業(yè)總體上呈現(xiàn)產(chǎn)銷分立、產(chǎn)能過(guò)剩、管理多元、集中度低的特點(diǎn)。2013年我國(guó)制鹽產(chǎn)能9700萬(wàn)噸，產(chǎn)量8600萬(wàn)噸，產(chǎn)能、產(chǎn)量均居世界第一位。我國(guó)制鹽企業(yè)298家，其中獲得食鹽定點(diǎn)資格的有98家，但各類制鹽生產(chǎn)主體達(dá)2000多個(gè)，呈現(xiàn)散、小、弱、亂的局面。在食鹽流通上，按照行政區(qū)域設(shè)立的各級(jí)鹽業(yè)公司享有食鹽的批發(fā)專營(yíng)權(quán)。省、市、縣三級(jí)形成的食鹽批發(fā)主體2222家，絕大多數(shù)屬于獨(dú)立法人。從省級(jí)批發(fā)企業(yè)來(lái)看，有2/3的企業(yè)實(shí)行政企合一。全國(guó)鹽的消費(fèi)按用途劃分為三個(gè)部分：一是兩堿化工用鹽，約占82%，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)；二是食鹽，約占11%，實(shí)行專營(yíng)管理；三是小工業(yè)用鹽及其他，約占7%。各地管理制度不統(tǒng)一，有些地區(qū)由各地鹽業(yè)公司根據(jù)地方鹽業(yè)法規(guī)統(tǒng)一組織供應(yīng)，有些地區(qū)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。由于占鹽業(yè)主體地位的工業(yè)鹽已經(jīng)市場(chǎng)化，只有食鹽由政府管制，實(shí)行專營(yíng)，所以本文所探討的主要是食鹽流通管理體制改革。

2.目前食鹽流通管理體制

（1）專營(yíng)組織體系

我國(guó)對(duì)食鹽流通實(shí)行專營(yíng)制度，但在管理體制上食鹽專營(yíng)與煙草專賣是不同的。在煙草專賣制度下，煙草行業(yè)自上而下建立了“行業(yè)集中統(tǒng)一和垂直領(lǐng)導(dǎo)”的管理體系，食鹽行業(yè)沒有建立起完全垂直管理的體系，而是實(shí)行行業(yè)歸口管理。在中央層面，工業(yè)和信息化部消費(fèi)品工業(yè)司擬訂食鹽的生產(chǎn)計(jì)劃，承擔(dān)鹽業(yè)和國(guó)家儲(chǔ)備鹽行政管理工作。全國(guó)31個(gè)省（市、自治區(qū)）（不包括港澳臺(tái)，下同）的鹽業(yè)管理機(jī)構(gòu)不直接歸國(guó)家鹽業(yè)主管部門垂直管理，其編制、人員及經(jīng)費(fèi)均歸當(dāng)?shù)卣块T管理，僅在業(yè)務(wù)上接受國(guó)家鹽業(yè)主管部門的指導(dǎo)，而且各地鹽務(wù)管理局的歸口單位也不一致，有的歸發(fā)改委，有的歸經(jīng)貿(mào)委、商業(yè)、輕工、供銷等部門。各地區(qū)（省、市、自治區(qū)）內(nèi)，管理體系分為三種情況：一是垂直管理（如山西省）；二是省（市、自治區(qū)）鹽業(yè)公司對(duì)所在地市、縣公司部分垂直管理，部分分散管理（如北京市）；三是分散管理（如遼寧省）。

（2）政企關(guān)系

目前全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域共有32個(gè)省級(jí)鹽業(yè)公司，其中河北省實(shí)行產(chǎn)銷管理分設(shè)（河北省鹽務(wù)局與河北省鹽業(yè)公司一套人馬、兩個(gè)牌子，負(fù)責(zé)河北省制鹽行業(yè)的管理及行政執(zhí)法；河北鹽業(yè)專營(yíng)有限公司負(fù)責(zé)本省食鹽專營(yíng)業(yè)務(wù)，并設(shè)有河北省供銷社鹽業(yè)管理辦公室負(fù)責(zé)銷區(qū)鹽政執(zhí)法），其余30個(gè)省級(jí)鹽業(yè)、鹽政管理職能政企分設(shè)的有8個(gè)，分別是北京、天津、云南、遼寧、青海、福建、山西、；正在實(shí)行分離、尚未完全到位的省有3個(gè)，分別是黑龍江、吉林、江西；其余19個(gè)省均為政企合一，即鹽業(yè)公司和鹽務(wù)管理局是“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩個(gè)牌子”，多數(shù)實(shí)行內(nèi)部部門分設(shè)、職責(zé)分開。在鹽業(yè)執(zhí)法方面，按照《中華人民共和國(guó)鹽業(yè)管理?xiàng)l例》，鹽業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)鹽業(yè)執(zhí)法工作，執(zhí)法人員絕大多數(shù)是各級(jí)鹽業(yè)公司職工。同時(shí)，食品藥品監(jiān)督管理部門、工商行政管理部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門、衛(wèi)生部門及公安部門等也在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，承擔(dān)著鹽業(yè)管理職能。目前，各級(jí)鹽業(yè)公司對(duì)碘鹽的食鹽計(jì)劃完成率、碘鹽覆蓋率、合格碘鹽使用率（即“三率”）負(fù)有直接責(zé)任。

（3）產(chǎn)供銷管理

我國(guó)的食鹽產(chǎn)供銷體系由生產(chǎn)企業(yè)、批發(fā)專營(yíng)企業(yè)和零售網(wǎng)點(diǎn)組成。按照現(xiàn)行食鹽專營(yíng)制度規(guī)定，碘鹽只能由食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)，鹽業(yè)公司負(fù)責(zé)本區(qū)域食鹽計(jì)劃的組織落實(shí)及銷售供應(yīng)。

3.對(duì)當(dāng)前食鹽流通管理體制的評(píng)價(jià)

食鹽與其他普通商品不同，具有公益性和商品性雙重屬性。從目前所實(shí)行的食鹽專營(yíng)制度來(lái)看，從社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩方面更能客觀評(píng)價(jià)我國(guó)的食鹽流通管理體制。當(dāng)然，也要正視專營(yíng)體制所出現(xiàn)的問題。

（1）食鹽專營(yíng)的社會(huì)效益

食鹽專營(yíng)制度下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、安全地實(shí)現(xiàn)了消除碘缺乏病的階段性目標(biāo)，由于食鹽保持較低的價(jià)格以及對(duì)鹽業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)有力的管理，有效抑制了私鹽泛濫，對(duì)老少邊窮地區(qū)也保證了以統(tǒng)一的價(jià)格供應(yīng)食鹽，且沒有發(fā)生明顯的供不應(yīng)求等情況。從歷史規(guī)律看，我國(guó)每隔3~5年就會(huì)發(fā)生一次全國(guó)性的大面積食鹽搶購(gòu)風(fēng)，局部的食鹽搶購(gòu)基本年年發(fā)生。特別是2011年日本發(fā)生核泄露危機(jī)后，一些地區(qū)食鹽被搶購(gòu)，鹽價(jià)暴漲，多地食鹽脫銷。在此情況下，各地鹽業(yè)企業(yè)緊急啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，確保了食鹽價(jià)格穩(wěn)定和充足供應(yīng)。在食鹽專營(yíng)制度下，各級(jí)鹽業(yè)生產(chǎn)和流通機(jī)構(gòu)確保了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，解決了大量人員的就業(yè)問題，鹽行業(yè)得到了快速發(fā)展，鹽產(chǎn)量躍居世界第一，效益不斷提高。

（2）食鹽專營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益

我國(guó)通過(guò)建立食鹽專營(yíng)制度，在沒增加任何經(jīng)濟(jì)投入情況下，經(jīng)濟(jì)有效地實(shí)現(xiàn)了全國(guó)居民補(bǔ)碘需求。以2012年為例，人均在食鹽上的消費(fèi)支出約為13元，每月1元多，占人均可支配收入的0.0266％~0.0355%，吃鹽成本在人們?nèi)粘ＯM(fèi)中所占比重微不足道。在專營(yíng)制度下，食鹽批發(fā)價(jià)格和零售價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)，在保證供需關(guān)系穩(wěn)定的前提下，為國(guó)家貢獻(xiàn)了一定的稅收。在專營(yíng)制度下，政企合一，市場(chǎng)監(jiān)管費(fèi)用也主要由鹽業(yè)公司承擔(dān)，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（3）食鹽專營(yíng)出現(xiàn)的問題

毋庸諱言，在專營(yíng)體制下，各級(jí)鹽業(yè)公司承擔(dān)著保證碘鹽供應(yīng)的政治任務(wù)，又肩負(fù)著資產(chǎn)保值增值、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，同時(shí)還要履行市場(chǎng)監(jiān)管的行政職責(zé)。政企不分導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范、角色定位不清晰，容易出現(xiàn)利用政治或行政職能為經(jīng)濟(jì)職能服務(wù)的傾向，也容易導(dǎo)致專營(yíng)范圍擴(kuò)大化。在食鹽專賣體制下，制鹽企業(yè)生產(chǎn)的食鹽必須通過(guò)與自己有購(gòu)銷計(jì)劃的鹽業(yè)公司才能銷售，這就造成了工商利潤(rùn)如何分配的問題，也使得負(fù)責(zé)運(yùn)銷的鹽業(yè)公司處于買方壟斷的地位。產(chǎn)銷分離的制度設(shè)計(jì)是產(chǎn)銷矛盾產(chǎn)生的根源，食鹽生產(chǎn)企業(yè)不能直接進(jìn)入市場(chǎng)從而缺乏自主創(chuàng)新的積極性，經(jīng)營(yíng)范圍的限制導(dǎo)致區(qū)域分割，食鹽批發(fā)企業(yè)發(fā)展沒有突破地域界限，沒有在區(qū)域范圍內(nèi)或全國(guó)范圍內(nèi)成為具有一定競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的市場(chǎng)主體，經(jīng)受市場(chǎng)沖擊能力弱，經(jīng)營(yíng)效率較低。

二、區(qū)域鹽業(yè)集團(tuán)的組建方案

第5篇

1.1科技管理體系不完善

受傳統(tǒng)科技管理體制和體系的影響，科技管理體制中僵化的現(xiàn)象仍然存在，科技管理體系中條塊分割的格局還沒有被完全打破。科技管理體系的不完善直接造成科技管理體制難于適應(yīng)市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際要求，難于形成科技管理的良好空間與氛圍，造成科技資源、管理重點(diǎn)的分配不公，出現(xiàn)科技管理組織能力和協(xié)調(diào)能力的下降，影響科技管理體制的建設(shè)，制約著科技管理工作的發(fā)展。

1.2科技管理體制市場(chǎng)化程度低

市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)化是科技管理體制創(chuàng)新的平臺(tái)與方向，與其他事業(yè)相比，我國(guó)科技管理體系發(fā)展的狀態(tài)出現(xiàn)了明顯落后和不足的問題。在科技資源配置的過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制需要將其作用充分發(fā)揮出來(lái)。但是目前實(shí)行的科技管理體制并沒有將市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的指導(dǎo)性作用發(fā)揮出來(lái)，使得項(xiàng)目研發(fā)與成果在應(yīng)用的過(guò)程中出現(xiàn)了較為明顯的分離現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在兩方面：一方面是科技成果難以轉(zhuǎn)化，不能獲得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益。另一方面是科技管理部門并沒有充分發(fā)揮作用，產(chǎn)學(xué)研究聯(lián)系不緊密。

1.3科技成果轉(zhuǎn)化率低

受科技管理體制落后的影響，我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化率長(zhǎng)期低于國(guó)際平均水平，這種問題將會(huì)使科研工作的發(fā)展進(jìn)入逐步下降的“死循環(huán)”，既形不成科研與市場(chǎng)的有效對(duì)接，也不能形成科技成果與商品的有效轉(zhuǎn)化，使科技活動(dòng)和管理工作失去社會(huì)的認(rèn)可和市場(chǎng)的肯定，難于發(fā)揮市場(chǎng)資源的優(yōu)勢(shì)，形不成對(duì)科技管理體制改革的有力支持。

2構(gòu)建創(chuàng)新體系為背景的科技管理新體制

2.1轉(zhuǎn)變科技管理工作的觀念

新時(shí)期科技管理工作要實(shí)現(xiàn)觀念的轉(zhuǎn)變和理念的創(chuàng)新，特別是在科技管理體制的建設(shè)中，要將轉(zhuǎn)變觀念和創(chuàng)新理念列為頭等大事。要從科技管理體制和意識(shí)兩個(gè)重要層面入手，將科技管理工作的職能做到分解，實(shí)行決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的有效分類，使科技人員、管理人員能夠各司其職，真正將精力放在各自的本職工作中。此外，要引入第三方監(jiān)督機(jī)制，科技管理工作要主動(dòng)利用社會(huì)上專業(yè)組織的優(yōu)勢(shì)，大膽將監(jiān)督和評(píng)估職能讓渡給第三方，這樣可以有效集中科技管理人員的精力，落實(shí)科技管理的責(zé)任，在創(chuàng)新科技管理工作觀念的同時(shí)，做到對(duì)科技管理工作質(zhì)量和體系上的保證。

2.2建立和完善科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制

針對(duì)當(dāng)前存在的科技成果轉(zhuǎn)化率低的實(shí)際問題，應(yīng)加速科技管理體制的創(chuàng)新進(jìn)程，要將市場(chǎng)資源引入到科技工作和管理工作之中，建立科技管理與市場(chǎng)結(jié)合的新體制，以科技人才、學(xué)術(shù)成果作為資產(chǎn)，加深科研單位與市場(chǎng)的進(jìn)一步合作和聯(lián)系，使傳統(tǒng)的、束之高閣的科技成果及時(shí)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化和商業(yè)化，在發(fā)揮科技成果經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，發(fā)展出科技成果轉(zhuǎn)化的新機(jī)制和新體系。

2.3建立和健全科技人才的評(píng)價(jià)機(jī)制

建立科技人才的評(píng)估評(píng)價(jià)體系是當(dāng)前科技管理體制改革的核心目標(biāo)之一，要針對(duì)當(dāng)前科技人才數(shù)量和質(zhì)量?jī)煞矫鎲栴}展開評(píng)價(jià)機(jī)制的創(chuàng)新，使科技人員的本職工作與日常其他工作相分離，將科技人員更主要的精力和時(shí)間更多地投入到科學(xué)技術(shù)研究之中，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)科技人才的約束、控制和激勵(lì)，在正確評(píng)價(jià)人才、完善評(píng)價(jià)機(jī)制的同時(shí)，做到對(duì)科技人員主動(dòng)性和積極性的保證，提升科技人員的原創(chuàng)能力和科研水平，為更高科技成果的誕生鋪平體系性和機(jī)制性道路。此外，要通過(guò)評(píng)價(jià)機(jī)制形成科技管理工作的正確方向，使科技人才能夠通過(guò)自身價(jià)值的體現(xiàn)來(lái)堅(jiān)定科技事業(yè)的從業(yè)信心，取得外部環(huán)境和內(nèi)部認(rèn)知的雙方面認(rèn)可，做到對(duì)科技人員全面發(fā)展的有效保障，達(dá)到創(chuàng)新和改革科技管理工作的深層次目標(biāo)。

3結(jié)語(yǔ)

第6篇

水利建設(shè)項(xiàng)目大多數(shù)是非盈利的公益性項(xiàng)目,一般投資主體是國(guó)家。然而,整個(gè)水利建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行完全是由項(xiàng)目單位臨時(shí)組建“指揮部”等非法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),沒有一個(gè)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)代表政府實(shí)行監(jiān)督與管理,這使項(xiàng)目投資難以得到有效控制。

在傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制下,項(xiàng)目建設(shè)單位同時(shí)又是使用單位。在建設(shè)過(guò)程中,由于缺乏制約,建設(shè)單位容易偏向自己本部門的利益,擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模,導(dǎo)致項(xiàng)目投資“無(wú)底洞化”。

一般來(lái)講,解決管理體制問題的途徑有兩條:一是進(jìn)行嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì),解決好權(quán)力和利益之間關(guān)系;二是實(shí)行政企分離,政府主要從事宏觀決策和監(jiān)管,企業(yè)從事具體的建設(shè)管理事務(wù)。目前,我國(guó)水利建設(shè)管理體制改革正沿著這兩條途徑前進(jìn)。

這種管理模式是以組建臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)如某某工程指揮部等形式來(lái)進(jìn)行工程建設(shè)的管理。其優(yōu)點(diǎn):在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用;其缺點(diǎn):沒有明確投入、產(chǎn)權(quán)、分配的關(guān)系,當(dāng)資金、質(zhì)量、工期等出現(xiàn)問題時(shí),不便于明確和追究主體責(zé)任。

20世紀(jì)90年代,建設(shè)管理體制開始了明晰產(chǎn)權(quán)改革,實(shí)行政企分離體制,許多建設(shè)單位改制成為獨(dú)立法人,從而形成了項(xiàng)目法人責(zé)任制建設(shè)管理模式。項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)質(zhì)是通過(guò)第二條途徑進(jìn)行制度改革,它具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合、貸還結(jié)合”。項(xiàng)目法人責(zé)任制確立了業(yè)主在整個(gè)投資過(guò)程的核心地位,它以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項(xiàng)制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。我國(guó)三項(xiàng)制度從80年代之后在我國(guó)的整個(gè)建筑市場(chǎng)就開始試點(diǎn),不斷推廣,水利建設(shè)市場(chǎng)也在探索。特別是“98”大水之后工程投入的大幅度提高,使我們有能力由過(guò)去水利工程以歲修為主改變?yōu)橐源笠?guī)模的基本建設(shè)為主,所以以“三項(xiàng)制度”為核心的水利建設(shè)管理體制在水利建設(shè)工程中得到了全面推行,為保證大規(guī)模水利建設(shè)的順利實(shí)施發(fā)揮了重要作用。

2水利工程建設(shè)管理中存在的問題及原因

2.1項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)不到位

項(xiàng)目法人責(zé)任制是“三項(xiàng)制度”的核心問題,但是部分項(xiàng)目法人組建不規(guī)范,甚至根本未組建項(xiàng)目法人,造成責(zé)任主體不明確。行政干預(yù),違反建設(shè)程序,只抓工期,不顧質(zhì)量,資金不能按時(shí)到位。

2.2招投標(biāo)管理中存在不少問題

許多工程在招投標(biāo)中,委托沒有資質(zhì)或低資質(zhì)的單位招投標(biāo),從而使低資質(zhì)或無(wú)資質(zhì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理隊(duì)伍參與工程建設(shè)。招投標(biāo)工作不夠規(guī)范,違規(guī)操作,虛假招標(biāo)或直接發(fā)包工程導(dǎo)致部分工程存在轉(zhuǎn)包和違法分包。水利工程建設(shè)中的“同體”問題嚴(yán)重,主要表現(xiàn)在質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目法人、施工單位、監(jiān)理單位相互隸屬同一行政主管部門管理,其中監(jiān)理單位歸屬項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)單位或施工單位管理。

監(jiān)理隊(duì)伍不足,素質(zhì)較低,部分人員無(wú)證上崗;監(jiān)理工作不到位,比較突出的是作假賬。不該簽單的簽單,應(yīng)該核實(shí)的不去核實(shí)。部分工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)前期工作不充分,設(shè)計(jì)人員設(shè)計(jì)水平低,不能嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計(jì)因素考慮不到位,設(shè)計(jì)質(zhì)量不高,設(shè)計(jì)質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督

2.3監(jiān)督檢查,加強(qiáng)質(zhì)量檢測(cè)

稽察的影響范圍相對(duì)較小,威懾能力不夠;稽察整改到位率低、監(jiān)督力度不足。部分市地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)還沒有完全獨(dú)立建制,政府質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定性還不明確,質(zhì)量管理職能責(zé)任不明,質(zhì)監(jiān)人員不足,監(jiān)督缺乏規(guī)范統(tǒng)一的工作程序,缺乏必要的控制手段,存在監(jiān)督機(jī)制失靈的現(xiàn)象,質(zhì)量檢測(cè)工作有待加強(qiáng)。

2.4驗(yàn)收工作以及偷工減料問題

實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目多,但正規(guī)驗(yàn)收的少;病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程由于驗(yàn)收率低,已影響到水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作的整體進(jìn)度,影響到新的項(xiàng)目的實(shí)施。

工程多次轉(zhuǎn)分包,層層收管理費(fèi),工程實(shí)體資金流失,從而導(dǎo)致部分企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下偷工減料。為節(jié)約顯成本,施工不按規(guī)范操作,最終導(dǎo)致隱成本大大增加。質(zhì)量控制體系落后,有待健全,質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)。

3水利工程建設(shè)管理的對(duì)策及建議

3.1依法規(guī)范項(xiàng)目法人職責(zé)

項(xiàng)目法人是項(xiàng)目建設(shè)主體,對(duì)工程項(xiàng)目負(fù)總責(zé)。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人基本條件的要求和管理,建立對(duì)項(xiàng)目法人建設(shè)行為的考核管理制度,規(guī)范和約束項(xiàng)目法人的建設(shè)行為。

建立健全科學(xué)嚴(yán)密的標(biāo)底形成機(jī)制和評(píng)標(biāo)決標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和工作程序,推行合理低價(jià)中標(biāo),防止惡意低價(jià)中標(biāo)行為,遏制轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象,加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家的管理。

3.2提高監(jiān)理人員素質(zhì),積極推進(jìn)監(jiān)理改革

工程監(jiān)理主要任務(wù)是對(duì)工程質(zhì)量、工期、投資進(jìn)行有效控制,以提高施工單位的技術(shù)和管理水平。積極推進(jìn)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位體制改革,增加監(jiān)理企業(yè)活力,積極引導(dǎo)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位開展綜合性工程咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)方向發(fā)展。

3.3健全施工圖紙的審查制度,提高設(shè)計(jì)水平

嚴(yán)格按照勘察設(shè)計(jì)的有關(guān)條例及規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì);提高設(shè)計(jì)人員的整體素質(zhì),建立健全施工圖紙的審查制度,防止隨便變更設(shè)計(jì)圖紙。

質(zhì)量監(jiān)督是代表政府對(duì)工程參建各方進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)督而設(shè)立的,要充分發(fā)揮其作用,就要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)培訓(xùn),建立敬業(yè)、專業(yè)、高效的質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍;質(zhì)量監(jiān)督將采取“誰(shuí)驗(yàn)收、誰(shuí)監(jiān)督”的原則,或采取“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)”的原則,不斷完善質(zhì)量監(jiān)督體制。工程建設(shè)評(píng)優(yōu)和優(yōu)質(zhì)工程評(píng)審工作全部轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會(huì)制定評(píng)優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)質(zhì)工程評(píng)審辦法。

3.4整頓規(guī)范水利建筑市場(chǎng),廣泛融資

建立有效的水利建設(shè)監(jiān)督管理制衡機(jī)制,建立“同體”回避制度,同時(shí)規(guī)范工程分包管理;建立信用體系,加強(qiáng)行業(yè)自律;完善市場(chǎng)監(jiān)管體系,加大對(duì)市場(chǎng)主體特別是項(xiàng)目法人監(jiān)督力度;強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入和清出制度,嚴(yán)格管理設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和施工單位的資質(zhì);嚴(yán)格檢驗(yàn)進(jìn)場(chǎng)材料、產(chǎn)品、設(shè)備,防止不合格產(chǎn)品進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng);健全工程項(xiàng)目質(zhì)量管理制度,嚴(yán)格執(zhí)行三項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn);全面推進(jìn)三項(xiàng)制度的實(shí)施。

水利建設(shè)資金籌集來(lái)源多層次,結(jié)構(gòu)復(fù)雜,這就使項(xiàng)目工程資金完全到位的難度大。而最關(guān)鍵的還是這些資金來(lái)源對(duì)政府的依賴性強(qiáng),不可預(yù)測(cè)性大。而且部分水利資金來(lái)源依據(jù)不明容易產(chǎn)生糾紛。雖然水利項(xiàng)目資金籌措大部分是有法律依據(jù),但有一些地方政府配套出臺(tái)集資辦法缺乏法規(guī)依據(jù),這導(dǎo)致資金到位不穩(wěn)定。因此我們應(yīng)該積極立法,以法律為依據(jù),出臺(tái)籌資政策,依法籌集水利資金。

4結(jié)語(yǔ)

目前來(lái)看,我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展日趨成熟,為籌集水利資金提供了全新渠道。對(duì)那些投資大、周期長(zhǎng)、收益高的水利建設(shè)項(xiàng)目,我們可以通過(guò)成立股份公司,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,籌集大量水利資金,這樣做不僅可以緩解企業(yè)對(duì)資金的饑渴,還引進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,有利于培育現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。如今,經(jīng)濟(jì)全球一體化和金融證券化,水利工程項(xiàng)目也完全可以在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行水利金融債券籌集水利建設(shè)資金。

另外,我們還可以在運(yùn)作機(jī)制上下功夫,通過(guò)對(duì)水利建設(shè)投資體制改革,吸引社會(huì)各方面閑置資金。

參考文獻(xiàn)

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第7篇

1建立和完善新的財(cái)政體制

由于我國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本國(guó)情之下，進(jìn)行財(cái)政稅收管理體制的創(chuàng)新的前提是建立起分級(jí)分權(quán)的財(cái)政體制，所謂分級(jí)分權(quán)，指的是合理劃分各級(jí)政府，實(shí)行分級(jí)分權(quán)的財(cái)政體制有利于實(shí)現(xiàn)中央政府和地方政府之間財(cái)政稅收的調(diào)節(jié)，在分級(jí)的過(guò)程中，要根據(jù)實(shí)際情況，在合適的時(shí)間增加我國(guó)中央政府的收入比例，使中央政府的支出力度增加，減少財(cái)政管理問題的出現(xiàn)，對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，同時(shí)要切實(shí)的緩解地方政府財(cái)務(wù)管理自身所帶來(lái)的壓力，對(duì)于行政改革過(guò)程中的人員精簡(jiǎn)所提出的要求盡量滿足，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的支出權(quán)限，保證地方政府具有充分的財(cái)政權(quán)力的前提下對(duì)地方財(cái)政的自由進(jìn)行相應(yīng)的控制，這就能在一定程度上推進(jìn)地方政府的財(cái)政稅收管理改革，實(shí)現(xiàn)我國(guó)財(cái)政稅收管理體制的創(chuàng)新。

2健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系健全

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系對(duì)于我國(guó)財(cái)政稅收管理體制的創(chuàng)新有非常重要的作用，合理的搭配有條件轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付以保證資金來(lái)源的穩(wěn)定性和可靠性，一些資金分配方法比較合理的省市要提升一般性轉(zhuǎn)移支付自身的比例，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，使移動(dòng)支付資金的來(lái)源愈來(lái)愈穩(wěn)定。同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的分配方式進(jìn)行改革，在改革的基礎(chǔ)上建立公開、科學(xué)、透明和合理的資金分配體系，保證我國(guó)財(cái)政稅收管理體制的創(chuàng)新。

3以制度創(chuàng)新保證管理體制的創(chuàng)新

財(cái)政稅收體制的改革對(duì)于我國(guó)政府改革深化以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著一定的制衡作用，特別是在農(nóng)村地區(qū)，有效的推廣能夠充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的成本，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也會(huì)降低，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，既要免除農(nóng)業(yè)稅等一些稅收項(xiàng)目，還要及時(shí)的調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，同時(shí)正視地方政府的主要職責(zé)，這是發(fā)展我國(guó)特色經(jīng)濟(jì)的重要途徑。合同制是完善我國(guó)地方財(cái)務(wù)稅收管理分配職能的重要?jiǎng)?chuàng)新手段，因此將合同制納入到我國(guó)的財(cái)政稅收體系之中，既能提升我國(guó)地方財(cái)政稅收的自，還有助于國(guó)家的宏觀調(diào)控，人們一直在倡導(dǎo)進(jìn)行體制改革的進(jìn)行，制度創(chuàng)新對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的主要作用逐漸體現(xiàn)出來(lái)，因此，為了開展財(cái)政稅收管理體制創(chuàng)新就必須要以加強(qiáng)中央管理部門與地方政府之間的配合為出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)。

4注重國(guó)稅和地稅的協(xié)調(diào)

國(guó)稅和地稅，都是國(guó)家的稅務(wù)機(jī)構(gòu)。其中國(guó)稅歸國(guó)家稅務(wù)總局垂直管理，而地稅歸省（市）地稅局垂直管理。兩者最重要的區(qū)別是稅務(wù)征收的范圍不同，因此，為了更加有效的發(fā)揮我國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，必須協(xié)調(diào)好地稅和國(guó)稅之間的關(guān)系，健全地稅和國(guó)稅的協(xié)調(diào)機(jī)制和配合機(jī)制，由于我國(guó)近年來(lái)不斷的進(jìn)行分稅制管理體制的改革，在我國(guó)的相關(guān)省份已經(jīng)設(shè)立了相應(yīng)的稅收征管機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)是將地稅和國(guó)稅分開的，地稅機(jī)關(guān)和國(guó)稅機(jī)關(guān)之間要進(jìn)行充分的交流，實(shí)現(xiàn)信息的共享，當(dāng)?shù)囟惡蛧?guó)稅對(duì)政策的理解出現(xiàn)不同時(shí)，兩種結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的探討，盡力的解決問題，以實(shí)現(xiàn)地稅和國(guó)稅的協(xié)調(diào)發(fā)展為主要目的。同時(shí)，政府要將相應(yīng)的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，對(duì)我國(guó)的財(cái)政體制進(jìn)行健全，對(duì)于我國(guó)各級(jí)政府對(duì)于財(cái)政支出所具有的責(zé)任進(jìn)行明確，對(duì)于省級(jí)政府和中央政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行充分的完善，以事權(quán)和財(cái)權(quán)相互匹配為重要原則，健全省級(jí)以下的財(cái)政管理體制，對(duì)于全國(guó)性的基本公共服務(wù)要由中央政府來(lái)承擔(dān)，履行好其調(diào)節(jié)收入分配的責(zé)任，對(duì)于地區(qū)性的公共服務(wù)支出要由地方政府來(lái)負(fù)責(zé)，除此之外，對(duì)于一些跨地區(qū)性質(zhì)的公共服務(wù)，必須分清楚這些服務(wù)的主要責(zé)任和次要責(zé)任，協(xié)調(diào)好中央政府和地方政府的關(guān)系，增加一般性轉(zhuǎn)移的支付規(guī)模，增加對(duì)財(cái)政困難的城鄉(xiāng)建設(shè)力度。

二、總結(jié)

第8篇

上市以來(lái)，經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大、效益連年攀升，呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢(shì)。五大主機(jī)生產(chǎn)廠在并入公司之前均為獨(dú)立核算的法人單位。并入公司之后，雖然取消了法人資格，但核算與財(cái)務(wù)管理仍相對(duì)獨(dú)立，公司本部財(cái)務(wù)的職能局限在合并會(huì)計(jì)報(bào)表、統(tǒng)一申報(bào)納稅，對(duì)籌資、投資、資金運(yùn)作、收益分配等重大財(cái)務(wù)活動(dòng)都沒有實(shí)行集權(quán)化管理。由于財(cái)權(quán)不集中、財(cái)力分散，因而主機(jī)廠之間的專業(yè)化協(xié)作優(yōu)勢(shì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益就沒有得到最大限度的發(fā)揮，公司整體的人、財(cái)、物資源無(wú)法得到最佳合理的配置和最為有效的利用。基于此種狀況，公司自1999年下半年起，在公司本部成立了“結(jié)算中心”，集中管理整個(gè)公司的資金，實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，并將營(yíng)銷公司各辦事處貨款回籠入公司賬戶，由公司統(tǒng)一調(diào)度和使用；公司各單位在“結(jié)算中心”開立信貸賬戶，辦理存、借款手續(xù)，有償使用資金；同時(shí)開立結(jié)算賬戶，分公司的資金收、付業(yè)務(wù)必須通過(guò)結(jié)算中心賬戶辦理，防止資金體外循環(huán)。

經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的運(yùn)營(yíng)實(shí)踐，公司領(lǐng)導(dǎo)層已初步感受到集權(quán)型財(cái)務(wù)管理所帶來(lái)的積極效應(yīng)，決定進(jìn)一步完善集權(quán)型財(cái)務(wù)管理體制，從單一的資金集中管理，向資產(chǎn)集中管理、負(fù)債集中管理、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)人員集中管理等方面擴(kuò)展；從單一的合并會(huì)計(jì)報(bào)表、統(tǒng)一申報(bào)納稅，向統(tǒng)一制定財(cái)務(wù)政策、統(tǒng)一處理財(cái)務(wù)收支、統(tǒng)一對(duì)外經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來(lái)、統(tǒng)一盈虧等方面擴(kuò)展，從而有利于領(lǐng)導(dǎo)層能夠掌握公司財(cái)務(wù)工作的全局，充分發(fā)揮整體財(cái)力作用。本文對(duì)公司實(shí)施集權(quán)型財(cái)務(wù)管理的體制，談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)。

一、集權(quán)型管理體制的優(yōu)勢(shì)

1．公司“結(jié)算中心”的建立，把原來(lái)分散在各分公司的資金集中起來(lái)，根據(jù)公司內(nèi)各部門整體資金需求情況，按照“先重后輕、先急后緩”的原則，圍繞全局經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展趨勢(shì)，綜合考慮資金的流向與流量，從而實(shí)現(xiàn)公司內(nèi)部資金相互調(diào)劑余缺，避免資金的閑置，最大限度地發(fā)揮資金的使用效率；同時(shí)，由于公司以一個(gè)戶頭對(duì)銀行，增強(qiáng)了銀行對(duì)公司在資金運(yùn)作實(shí)力方面的信心，從而擴(kuò)大了公司的信貸規(guī)模。

2．在實(shí)行集中核算的財(cái)務(wù)管理體系下，公司對(duì)各大主機(jī)廠的考核指標(biāo)，由原來(lái)的產(chǎn)品的銷售收入、實(shí)收賬款和資金回籠三項(xiàng)指標(biāo)改變?yōu)楫a(chǎn)品產(chǎn)量、產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品成本三項(xiàng)指標(biāo)。對(duì)產(chǎn)品銷售收入、應(yīng)收賬款和資金回籠的控制，將做為公司對(duì)營(yíng)銷分公司的考核指標(biāo)。這種考核辦法，使得責(zé)任主體更加明確，更加有利于公司開展工作。

3．隨著公司“采購(gòu)中心”的成立，公司內(nèi)各大主機(jī)廠所需生產(chǎn)物資，將實(shí)現(xiàn)集中批量化采購(gòu)，對(duì)大宗物資還將實(shí)行招投標(biāo)制度，嚴(yán)格控制供應(yīng)商資質(zhì)，進(jìn)一步控制了公司原材料進(jìn)貨質(zhì)量、降低采購(gòu)成本，從而增強(qiáng)主機(jī)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

二、推行集權(quán)型財(cái)務(wù)管理體制必須遵循的原則

推行“集權(quán)型”財(cái)務(wù)管理體制的過(guò)程中，必須從管理觀念上遵循三項(xiàng)原則。

1、樹立效益第一的原則。公司在建立財(cái)務(wù)預(yù)算制度、成本管理制度、資金管理制度等過(guò)程中，都必須從效益第一的原則去組織、選擇和實(shí)施。

2、管理權(quán)要高度集中的原則。公司必須制訂一套相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)決策方案和計(jì)劃，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。各項(xiàng)決策方案和計(jì)劃的實(shí)施，只有管理權(quán)高度集中的管理機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)。

3、堅(jiān)持以資金管理為中心的原則。公司的一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)最終都將反映到資金活動(dòng)上，只有資金運(yùn)轉(zhuǎn)流暢，企業(yè)才會(huì)生機(jī)勃勃。

三、推行集權(quán)型財(cái)務(wù)管理體制應(yīng)具備的基本配套框架

1、財(cái)會(huì)人員管理體系。為適應(yīng)股東大會(huì)。董事會(huì)和公司經(jīng)營(yíng)班子兩種不同的財(cái)務(wù)管理要求，公司設(shè)財(cái)務(wù)總監(jiān)和總會(huì)計(jì)師（或財(cái)務(wù)部長(zhǎng)），分別負(fù)責(zé)兩個(gè)層次的財(cái)務(wù)管理。財(cái)務(wù)總監(jiān)由徐工集團(tuán)委派，進(jìn)入公司董事會(huì)；總會(huì)計(jì)師（或財(cái)務(wù)部長(zhǎng)）由董事會(huì)任命并報(bào)徐工集團(tuán)備案。公司財(cái)務(wù)部設(shè)立“資金結(jié)算中心”、“銷售結(jié)算中心”、“采購(gòu)及外協(xié)結(jié)算中心”等。項(xiàng)目管理中心，分別對(duì)公司的籌資、投資，財(cái)務(wù)成果，財(cái)產(chǎn)物資進(jìn)行核算，分公司財(cái)務(wù)部則成為公司的“成本、費(fèi)用核算中心”。公司財(cái)務(wù)部各項(xiàng)目管理中心經(jīng)理和各分公司財(cái)務(wù)部長(zhǎng)由公司總會(huì)計(jì)師（或財(cái)務(wù)部長(zhǎng)）聘任，分公司不設(shè)財(cái)務(wù)總監(jiān)和總會(huì)計(jì)師。公司財(cái)會(huì)人員統(tǒng)一歸財(cái)務(wù)部考核、調(diào)配，并建立后備財(cái)會(huì)人員檔案儲(chǔ)備庫(kù)，對(duì)在崗財(cái)會(huì)人員定期進(jìn)行綜合考評(píng)，對(duì)不合格會(huì)計(jì)人員進(jìn)行轉(zhuǎn)崗和待崗培訓(xùn)。

2、籌資管理體系。由公司財(cái)務(wù)部“資金結(jié)算中心”對(duì)各分公司的對(duì)外銀行貸款和貸款回籠實(shí)施集中管理，公司實(shí)行貸款“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，貨款“統(tǒng)收統(tǒng)支”。

3、投資管理體系。公司成立“投資發(fā)展部”，直接對(duì)各分公司技改辦操作的技改項(xiàng)目和技改資金實(shí)施歸口統(tǒng)一管理。

4、營(yíng)銷管理體系。公司在的營(yíng)銷公司下設(shè)銷售中心、清欠中心和成品資源管理中心分別直接對(duì)各個(gè)分公司的銷售處、顧問處、清欠辦以及成品庫(kù)實(shí)施歸口統(tǒng)一管理。

5、供應(yīng)管理體系。公司成立采購(gòu)中心、外協(xié)中心、倉(cāng)儲(chǔ)管理中心，分別直接對(duì)各個(gè)分公司的供應(yīng)處、外協(xié)辦、原材料庫(kù)、半成品庫(kù)等實(shí)施歸口統(tǒng)一管理。

通過(guò)建立和完善以上各項(xiàng)管理體系，公司初步具備了實(shí)施集權(quán)型財(cái)務(wù)管理體制的基本配套框架，從而為推進(jìn)公司財(cái)務(wù)體制改革提供了前提和保證。

四、推行集權(quán)型財(cái)務(wù)管理體制應(yīng)具備的基礎(chǔ)條件

1、公司整體效益良好，資金環(huán)境較為寬松。公司的資產(chǎn)負(fù)債率不能太高，一般在60％左右為宜；公司在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中應(yīng)有經(jīng)常性的現(xiàn)金流入，資金較為寬裕，且流動(dòng)性好，從而使公司“結(jié)算中心”的運(yùn)作有可靠的資金基礎(chǔ)。反之，如果公司運(yùn)作“結(jié)算中心”，由于償債壓力大，資金人不付出，最終將難以支撐下去。

第9篇

(一)為學(xué)生提供更多的實(shí)踐機(jī)會(huì)，促進(jìn)學(xué)生實(shí)踐能力的提高

實(shí)訓(xùn)室開放能夠調(diào)動(dòng)學(xué)生的主觀能動(dòng)性，讓他們根據(jù)自己的喜好主動(dòng)安排實(shí)訓(xùn)內(nèi)容，積極地參與到動(dòng)手實(shí)踐中。通過(guò)更多的實(shí)踐，一部分思維活躍、動(dòng)手能力強(qiáng)的學(xué)生能夠廣開思路，進(jìn)行更深入的探究;而對(duì)于能力較差的學(xué)生，通過(guò)反復(fù)多次的實(shí)訓(xùn)，也能夠提高能力，取得滿意的效果。總之，開放性管理為學(xué)生提供了更多思考、分析和動(dòng)手解決問題的機(jī)會(huì)，對(duì)促進(jìn)學(xué)生良好發(fā)展大有裨益。

(二)加強(qiáng)各系部實(shí)訓(xùn)室之間的交流，促進(jìn)學(xué)科和科研發(fā)展

在傳統(tǒng)的實(shí)訓(xùn)室管理模式中，實(shí)訓(xùn)室是根據(jù)各課程的要求而建立的，內(nèi)容、形式單一，不利于學(xué)生綜合能力的培養(yǎng);各實(shí)訓(xùn)室也分別隸屬于不同系部的教研室，缺乏交流協(xié)作，影響了學(xué)科滲透和學(xué)校科研發(fā)展。實(shí)行開放性管理后，基于學(xué)科類型要求的實(shí)訓(xùn)室得以建立，各系部之間關(guān)于經(jīng)費(fèi)、成果、利益的紛爭(zhēng)也大大減弱，因而能夠進(jìn)行跨學(xué)科的實(shí)訓(xùn)和各系部之間的科研協(xié)作，促進(jìn)高校學(xué)科的發(fā)展和科研的進(jìn)步。

(三)使實(shí)訓(xùn)室資源能夠得到有效利用，提高使用效益

在傳統(tǒng)的封閉式管理模式下，實(shí)訓(xùn)室除了在規(guī)定的課時(shí)對(duì)學(xué)生開放外，其余時(shí)間往往是關(guān)閉的，而且每門課程都對(duì)實(shí)訓(xùn)的次數(shù)、時(shí)間和學(xué)時(shí)做了具體規(guī)定，學(xué)生在此之外很難再進(jìn)入到實(shí)訓(xùn)室，這就導(dǎo)致了一些學(xué)校實(shí)訓(xùn)室的閑置，而另外有一些學(xué)校則面臨著設(shè)備落后、無(wú)法滿足課程實(shí)訓(xùn)要求的問題。在這種情況下，實(shí)訓(xùn)室實(shí)行開放性管理，在課余時(shí)間對(duì)學(xué)生和社會(huì)群體開放，不僅可以滿足學(xué)生的求知需求，還能夠最大限度地發(fā)揮實(shí)訓(xùn)室的作用。

二、應(yīng)用開放性管理體制應(yīng)具備的前提條件分析

(一)符合條件的儀器設(shè)備

不管是應(yīng)用開放性管理體制，還是應(yīng)用其他管理模式進(jìn)行管理，實(shí)訓(xùn)室為為滿足學(xué)生實(shí)訓(xùn)要求，都應(yīng)配置相應(yīng)的、符合條件的儀器設(shè)備。實(shí)訓(xùn)室建設(shè)者和管理者要充分把握國(guó)家教委教備文件的要求和實(shí)訓(xùn)課程的需要，為實(shí)訓(xùn)室配置足夠套數(shù)和足夠先進(jìn)的儀器設(shè)備。

(二)優(yōu)秀專業(yè)的實(shí)訓(xùn)隊(duì)伍

實(shí)訓(xùn)室開放性管理給了學(xué)生更多的實(shí)踐機(jī)會(huì)，但這并不意味著學(xué)生自己就能夠隨意地開展實(shí)訓(xùn)活動(dòng)，學(xué)生實(shí)訓(xùn)的進(jìn)行必須要有相應(yīng)的專業(yè)老師和技術(shù)人員來(lái)指導(dǎo)，才能夠保證實(shí)訓(xùn)的有效性，避免資源浪費(fèi)。所以，學(xué)校應(yīng)該培養(yǎng)一批實(shí)踐技能水平高、專業(yè)知識(shí)扎實(shí)的實(shí)訓(xùn)隊(duì)伍，對(duì)學(xué)生實(shí)訓(xùn)進(jìn)行指導(dǎo)。

(三)科學(xué)合理的實(shí)訓(xùn)項(xiàng)目

要想學(xué)生能夠積極參與到實(shí)訓(xùn)活動(dòng)中，就要設(shè)計(jì)出一系列能為學(xué)生理解接受、適合學(xué)生進(jìn)行的實(shí)訓(xùn)項(xiàng)目。實(shí)訓(xùn)隊(duì)伍要根據(jù)教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱的要求，開出所有的實(shí)訓(xùn)項(xiàng)目供學(xué)生選擇，使學(xué)生擁有多元化的思考方向。實(shí)訓(xùn)隊(duì)伍還要設(shè)計(jì)出一定比例的綜合性、設(shè)計(jì)性實(shí)訓(xùn)項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生實(shí)踐技能的鍛煉，進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)生綜合能力的培養(yǎng)，促進(jìn)教學(xué)質(zhì)量的提高。

三、開放性管理面對(duì)的問題及其應(yīng)對(duì)策略分析

(一)避免實(shí)訓(xùn)沖突問題，統(tǒng)籌實(shí)訓(xùn)開放時(shí)間

實(shí)訓(xùn)室管理者應(yīng)詳細(xì)掌握學(xué)校相關(guān)課程對(duì)實(shí)訓(xùn)室的使用時(shí)間以及各實(shí)訓(xùn)室的儀器設(shè)備、師資配比等情況，對(duì)各實(shí)訓(xùn)室的開放時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。對(duì)一些實(shí)訓(xùn)室實(shí)行定時(shí)開放，另外一些則全天開放，還有一些則通過(guò)事先預(yù)約才能開放。這樣做使正常的學(xué)生實(shí)訓(xùn)課程、老師科研活動(dòng)和其他使用群體對(duì)實(shí)訓(xùn)室的利用不會(huì)產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致混亂，能夠大大提高實(shí)訓(xùn)室的利用率，有效提高使用效益。

(二)減少無(wú)效實(shí)訓(xùn)現(xiàn)象，規(guī)定實(shí)訓(xùn)開放內(nèi)容

雖然學(xué)生可以在課余時(shí)間進(jìn)入到實(shí)訓(xùn)室進(jìn)行自主實(shí)訓(xùn)，但不是所有的實(shí)訓(xùn)項(xiàng)目都可以做。比如在綜合性實(shí)訓(xùn)中，學(xué)生必須具備扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)和較強(qiáng)的思維、動(dòng)手能力，才能較好地選擇實(shí)訓(xùn)項(xiàng)目，正確制定實(shí)訓(xùn)方案，利用實(shí)訓(xùn)資源完成實(shí)訓(xùn)。所以，管理者應(yīng)該對(duì)各實(shí)訓(xùn)室的開放內(nèi)容作出規(guī)定，并配備相應(yīng)的專業(yè)教師作指導(dǎo)，以避免學(xué)生由于知識(shí)和能力的欠缺不能進(jìn)行有效的實(shí)訓(xùn)過(guò)程，進(jìn)一步促進(jìn)實(shí)訓(xùn)資源的有效利用和學(xué)生實(shí)踐能力的提高。

(三)加強(qiáng)實(shí)訓(xùn)資源利用，擴(kuò)展實(shí)訓(xùn)開放對(duì)象