時間：2023-03-30 11:36:53
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1.社會保險覆蓋面窄
目前，社會保險的保障對象主要是城市居民，參保的居民也是城市居民比較多。鄉鎮的社會保險覆蓋面比較窄。不少鄉鎮的社會保險種類少，規模也比較小，很難起到保障居民利益的作用。同時，不少農民的參保意識薄弱，認為參加社會保險不能給自己帶來好處，參保的熱情很低。
2.社保資金來源單一
就我國的情況而言，社會保險的資金來源有限。整體上而言，國家承擔起了大部分資金的來源，充當了主要保障者的角色。龐大的資金壓力也讓國家的負擔較重，不少地方的保險經費面臨著短缺和匱乏的困境。而在另外一些地方，保險經費過剩。一方面造成了社會保險經費的浪費，另一方面也導致各個地區的社會保險經費不均衡，致使各個地區的發展很不均衡。這不僅影響了我國社會保險的進城，也阻礙了社會經濟的發展和國家的長治久安。
3.保險基金缺乏有效管理
完善、科學的信息基金管理對于社會保險的發展具有十分重要的意義和作用。制度規范行為，是指導社會保險工作人員進行相關操作的準則和辦法。只有具有一套系統的科學的社保基金管理制度，才能規范信息社會保險人員的行為，使得操作有依據，社會保險相關人員才能對自己的行為負責任。但是，根據目前我國的情況來看，社會保險基金管理制度不夠健全，不少地區沒有建立起一套完善的社會保險基金管理制度，使得很多行為沒有操作依據，不少社會保險人員的行為得不到約束，出現了許多不負責任的行為。這些行為不僅阻礙了地區的發展，也影響了整個社會的發展，不利于后續工作的開展。因此，必須建立健全社會保險基金管理制度。
4.相關法律法規缺失
雖然我國已經出臺了不少關于社會保險的法律法規，但是不少法律法規太過于籠統，不能適應所有地區的情況。目前國家已經出臺了不少社會保險的相關政策和法規，但是這些法律法規由于頒布的時間已經久遠，其中很多條例已經不適用于當今社會的發展，無法切實解決現實問題，反而會阻礙問題的解決。同時，每個地區的社會保險現狀不同，城市和鄉村的社會保險現狀也大不相同，同一部法律不一定適用于所有的地域。有的法律也許適用于城市地區，但這部法律不一定適用于鄉村地區。除此之外，現有的法律過于寬泛，只是界定了幾個大方面的問題，但是對于具體的細節適用性不強。對于很多細節性的問題，很難找到相關的法律依據，這就為問題的解決帶來不小的麻煩和阻礙，大大影響了社會保險的進展和全面開展。
5.專業人才缺乏
隨著經濟社會的不斷發展，社會對于人才的需求也越來越大。任何組織都是由人組成的，沒有人才，組織就不能取得長遠發展，更談不上不斷進步和自我完善。目前，社會保險專業方面的專業人才還不夠，可以說，社會還沒有形成重視社會保險的氛圍。就目前的狀況來看，不少事業單位的社會保險人才十分匱乏。有的單位雖然有一些社會保險人員，但大多數沒有接受過系統的知識培訓，經驗也不夠豐富，責任心不強，不能履行好作為一名社會保險人員的基本職責。
二、完善社會保險的對策
1.加大社保宣傳
一些非政府組織要加大宣傳力度，讓社會保險的思想深入人心，使傳統的觀念得以改變，努力營造一種全社會關心、全民參與的良好氛圍，一步一個腳印加快推進參保工作。進一步增加補貼力度，努力增加農村居民收入。防止農產品價格發生劇烈波動，使生產資料價格保持穩定，建立和完善農業保護制度。對農業收費嚴加管理，力求減少亂收費現象。不斷增加政府對廣大農民的轉移支付力度，積極穩定地發展農業集體經濟。市政府可以考慮每年從財政收入中劃撥一部分作為農村社會保險風險基金，并遵循專戶專存的原則，真正使農民從中受益，從而提高他們的參保積極性。
2.強化基金監督管理
良好的監督是社會保險正常活動的前提，沒有完善的監督體系，很難確保業務的正常開展。各個地區的社保單位應強化社會保險基金監督工作，為此可以建立相應的監督管理機構，對各項經濟活動進行有計劃地控制，及時發現社會保險工作進程中存在的問題，同時應該加強社會保險基金監督管理工作，不斷提升工作效率。凡事預則立，不預則廢。除了做好社會保險基金內部的監督工作，不斷加強社會保險基金管理的外部監督工作也是十分重要的環節。外部監督主要包括新聞媒體監督和社會大眾的監督。企事業單位管理者要認識到社會保險基金內部管理的不足之處，認真改正有缺陷的地方，不斷完善內部控制建設。同時，也要不斷加強新聞媒體的監督作用，發揮輿論的監督作用。社會保險基金管理是一項巨大的完整的工程，具有完善的體系和結構，必須保證每個環節都落實到位，才能確保整個體系的良性運行，從而發揮出最大的效益。
3.擴大覆蓋范圍
我國社會保障制度的設計受到城鄉二元社會結構的影響，也呈現二元分化的特點。改革開放前，城市居民通過單位制獲得醫療、養老、失業、工傷各類社會保險，在農村的農民依靠家庭保障和生產社集體經濟制度為基礎的集體保障，以及集體經濟資助的合作醫療，然而與城鎮居民享受的社會保障在各方面均存在差距。我國上世紀末開始推行社會保障制度改革，時至今日，各項改革依然受制于戶籍制度對城鄉的分隔，入城農民工的社會保障不僅覆蓋面小，而且往往享受不到與城市常住居民同等的待遇。因此，國家和政府必須盡快完善社會保險各項制度，使得社會保險的開展有充分的依據，有利于擴大社會保險的覆蓋范圍。真正做到社會保險惠及人民，全社會的人民都能享受到社會保險的好處，從而推動社會的發展。
4.加強人員的素質培訓
人只要活在世上，必然時時刻刻面臨著風險。生病、老去、失業等問題我們雖然不可能避免，但是可以通過選擇正確的方式將風險降低，得到最好的保障。而社保的出現就是為了更好的幫助人們解決面對此問題時的困擾。為了能夠更好的利用社保的優勢來服務于自身，居民應當積極的了解社保及新農保的信息，了解保險知識，了解保險涉及的內容及范圍，以此來為以后生活中出現的各種風險做好保障。
2、社保機構應提高服務質量
樹立良好社會形象人民群眾對美好生活的期盼是社保改革和進步的動力。只有讓人們充分的體會和意識到社保帶給人們的實際意義，才會有效的提高我國居民的社保參保率。為此，國家及相關機構應當充分的發揮輿論的作用，增強對社保的宣傳力度，可以通過新聞介紹、公益廣告、社會調查問卷等形式進行宣傳，在廣大群眾中普及社保的知識。同時社保機構應當進一步的提高服務的質量，可以從我國相關的制度改革和社會發展需要出發,展開各種各樣的增值服務以及附加值服務,如開展免費體檢、健康咨詢、向客戶提供再就業培訓、就業、信息及教育咨詢，這樣可最直接最有效地提高國民的參保意識。
3、政府加強關于社保及保險意識的教育
全國城鎮居民基本醫療保險工作會議召開后，已有79個城市作為流動城鎮基本醫療保險試點城市，并計劃在近幾年覆蓋全體城鎮非從業居民。這是建立城鎮基本醫療保險制度和農村建立合作醫療制度之后又一重大舉措，是醫療保障制度建設和完善社會保障體系的重要組成部分，也是構建和諧社會的必經之路。國務院下發的《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》明確要求開展城鎮居民基本醫療保險試點工作要充分發揮城市社區服務組織的作用。整合、提升、拓寬城市社區服務組織的功能。加強社區服務平臺建設，做好基本醫療保險管理服務工作，大力發展社區衛生服務和社區醫保是社區居民醫療保險制度改革，能否順利進行的重要保證。
一、城鎮居民醫療現狀及存在問題
(一)社區衛生服務模式社區衛生服務是隨著現代醫療需求而產生的一種全新的衛生服務模式，在推行城鎮居民醫療保險試點的過程中
由于參保人員大多為老人、小孩、并軌轉制企業的弱勢群體、失業或無業人員，因此社區醫療服務便上升為人們關注的焦點。但是眼下大多數社區衛生服務仍然不能滿足居民的各種需求，呈現處“叫好不叫座”的尷尬場面。究其原因，有以下幾點：
第一，較多的患者對社區醫療服務能力缺乏信心。勝利街道居委會的xx主任告訴我們，居民們普遍認為社區醫療服務機構的醫生醫術不高，設備簡陋，生怕在社區就診“小病拖成大病，感冒治成肺炎”。尤其對全科醫生持懷疑態度。
第二，社區醫院的硬件水平堪憂。其中有不少用藥遭到患者非議。園林街道人大社區衛生服務站孟大夫稱，雖然現在社區醫院的醫療藥品范圍放開了許多，但還是沒法滿足患者要求，好多就診的大爺、大嬸們都要兩頭跑：在大醫院就診、看完病、拿著針劑藥品到社區醫院點滴。有些疾病需要作CT、彩超、X光片的。社區醫院不具備這些設備、患者只能先在大醫院就診。這也是大多數歲數比較大的患者怕麻煩不來社區醫院看病的重要原因。
第三，調研還發現，現在社區醫療衛生的定位非?；\統，大多是預防、保健、醫療、康復、健康教育、計劃生育，沒有對公共服務、社會管理、疾病治療和疾病防止加以區別，沒有細致考慮各地醫療資源現狀，發揮作用不夠、機械地按統一標準劃分社區衛生機構。
(二)社區醫保管理平臺建設滯后
職工的醫療保險平臺是單位，城鎮居民醫保的組織實施網絡則可以依賴社區。實際上，每一個街道、社區都已建立了勞動和社會保障站；但是省市一級勞動和社會保障部門不負責具體操作；社會保險部門又不能隔著鍋臺指導街道、社區的社會保險、醫療保險這一塊業務，這樣街道社區機構等于是聾子的耳朵——擺設。雖然，國家召開了城鎮居民基本醫療保險工作會議，也有規劃。但是社會保險法規、醫療保障政策還不完善、需要細化，社會保險機構、醫療保障難以操作、街道社區無法律依據，對參加養老保險、登記繳費、審核、監察、責任的追究沒有章程、缺乏措施、政策法律建設不健全，難以震懾和阻止違法行為、處罰乏力，難以維護城鎮居民醫療保障合法權益。人員編制、經費保障、監察辦案機構等等存在很多問題，嚴重地影響了社會保險、醫療保障的工作效益。街道社區醫療保障管理平臺目前是硬件不硬、軟件太軟。
二、街道社區醫療保險工作的對策思考．
城鎮居民醫療保險試點的推開，是醫療保險制度改革邁向全民醫保、完善目標關鍵性的一步。但勿庸諱言、建立符合中國國情的醫療保險制度，加緊實施城鎮居民醫療保險擴面專項行動，按照“低費率、保大病、保當期的構思、根據城鎮居民的特點和醫療需求、以及街道社區的承受能力，合理確定繳費基數和繳費比例，在開展養老保險擴面的基礎上，同步推進居民醫療保險擴面行動，避免城鎮居民因大病造成的養老和健康風險，為城鎮居民穩定構筑雙保險機制。
(一)城鎮居民醫保試點基本原則
第一是低水平起步原則。從我國經濟社會發展水平的實際國情出發，根據各方承受能力，合理確定籌資水平，保障標準。重點保障城鎮非從業居民的住院和門診的大病醫療需求，同時鼓勵有條件的地區逐步試行醫療費用統籌。隨著經濟社會的發展逐步提高醫療保障水平，擴大醫療保險的受益面，確保醫療保險的長足發展。
第二是確保自愿原則。國務院決定2007年在有條件的省市、選定2—3個城市啟動試點，明確確定地方進行試點的自愿性，充分尊重地方的積極性和主動性。廣泛宣傳和重點宣傳相結合，城鎮居民可自愿繳費、參加醫療保險，充分尊重群眾的意愿和選擇，政府作為后盾、建立財政輔助制度、引導和幫助居民參加醫療保險。
第三，屬地化管理原則。明確國家、省、市、縣的責任，國家確定基本原則和主要政策，地方確定具體辦法。城鎮居民基本醫療保險實行屬地化管理。統籌層次原則上參照城鎮職工基本醫療保險的規定，以有利于發揮現有管理體系的優勢。社會保險機構醫療保險的工作職能，貼近基層、和諧社會，從長遠考慮要積極探索適合城鎮居民特點的醫療保險辦法，大力實施“低費率、保大病”的政策，鼓勵居民參加醫療保險進而社會保險，將城鎮居民完全納入社會保障范圍。
第四，統籌協調原則。堅持以人為本，做好醫療保障相關工作基本政策、基本標準和管理措施等的銜接，保證城鎮居民保險試點的順利進行和醫療保障各類制度的協調推進。
(二)構筑預警、監管、處理三大網絡體系
1．建立欠費監控預警網絡體系。建立居民參保繳費監控預警體系，由街道(鎮)、村、社區、勞動或社會保障管理服務機關對欠費居民實行直接監控，每月對轄區居民繳納保費情況進排查，督促參保居民按時足額繳納社會保險費或醫療保險費。
2．按經濟情況對參保居民建立分類監管網絡體系。對老、幼、轉制、合并病殘居民家庭的經濟收入進行深入細致、客觀的綜合性等級排隊評價；對經濟收入比較穩定家庭居民的繳費情況進行重點監控，存在欠費的要限期補交、不按規定繳費的要降低其信用等級。
3．完善參保關系監察、爭議調處網絡體系。健全完善市、(縣)鎮、街道、社區社會保險管理服務機構專兼職人員到位，實現定人、定崗、定責，條件好的可以聘請為社會保險聯絡員、成立街道(社區)調解組織，形成四級監控、爭議調處網絡，實行網絡式管理，隨時掌握轄區內的舉報投訴、爭議情況，維護參保居民合法權益，把問題解決在基層及萌芽狀態。對參保當事人及時、滿意答復，確保不出現惡性有爭議案件或群體性突發事件。
(三)建立執法、維權機制。
1．加強與工會、民政、工商、稅務、公檢法、銀行等部門的互動、建立聯合執法機制，形各部門齊抓共管的工作局面，特別是對惡意欠費群眾，嚴重違反醫療保障法規的團體、機構，加大聯合處罰力度，取消其信貸款、社保、民政，勞保優惠政策享受資格等，該強制執行的從速處理，該依法處理的決不手軟，并在新聞媒體上、社區街道及時曝光，使一些違反醫療保障法規的機構或居民受到嚴重處罰。
2．建立突發性應急機制。專門編制醫療保障關系專項應急預案、有效應對因醫療保障關系、醫患矛盾而引發的突發性，明確應急的工作組織體系、機構設置、人員分工預警機制、信息、應急保障等內容、全面提升事件處理的應急反應能力，將突發造成的損失降到最低點。
3．完善醫療保障應急周轉金機制。建立市、縣、鎮三級應急周轉金制度，對短期內無法按正常途徑解決醫療保險基金影響醫療保險聲譽的，先由街道、社區專項資金墊付，當街道社區無力支付時，啟動市、縣級應急周轉金，確保社會秩序持續穩定。
(四)強化基礎設施，提高服務能力
1．全面推進基層平臺建設。在基層勞動和社會保障機構建設中，要有醫療保障工作責任，按照機構人員、場地、經費、制度、工作“六到位”要求，進一步加強醫療保障服務建設，在村(社區)建立醫療保障服務站；梳理醫療保障工作各項管理和服務職能，確保醫療保障管理與服務職能的下延。
論文摘要：目前，江蘇省的農村社會保障仍存在著法律制度缺失、覆蓋范圍窄、保障水平低、政府扶持力度小、社會化程度低等問題，針對這些問題，本文提出了建立和健全農村社會保障制度的法律、構筑覆蓋廣泛的農村救助體系、增加投入、擴大宣傳等建議，以建立健全農村社會保障體系，實現社會公平，促進城鄉融合和共同發展。
江蘇省的農村社會保障體系主要經歷了三個階段，即1992一1998年為試點起步階段，1999一2002年為整頓規范階段，2003年至今為探索發展階段。截止2006年6月，全省已有13個省轄市、101個縣(市、區)，1310個鄉(鎮)建立了農保制度，參保人數已達859.95萬人(含鄉鎮企業職工)，基金積累總額74. 45億元，領取養老金人數127. 57萬人，經過十多年的探索，農村社會保障工作取得一定的進展，參保人數和基金積累居全國首位。
目前，全省農業人口3699. 88萬人，其中農村勞動力人口2665萬人。而江蘇省參加農村社會養老保險的人數僅為859.95萬人，占全省農業人口的23.2%，占農村勞動力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖參保人數較少，覆蓋率較低，其余地區情況大體相同。因此，總體來講，江蘇省參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發揮和實現。
一、江蘇省農村社會保障存在的問題
1、制度不健全
健全的社會保障制度，是維護社會長治久安，保證經濟的可持續發展，完善社會保障制度，建立市場經濟體制的基礎。由于受社會經濟發展水平、城鄉二元結構、制度建設起步較晚等因素制約，許多關于農村社會保障的實施辦法都是通過行政性文件，缺乏法律強制力，資金難以得到有力保證，部分地區還存在政策落實不到位等問題，江蘇省尚未形成較為理想的制度模型，可以說農村社會保障基本上處于一種缺失狀態。
2.覆蓋面窄
目前，全省農業人口3699. 88萬人，其中農村勞動力人口2665萬人。而參加農村社會養老保險的人數僅為859.95萬人，占全省農業人口的23.2%，占農村勞動力人口32. 2%，社會保障制度主要集中在城市各類企業下崗職工或失業人員，因此，總體來講，參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發揮和實現。
3、資金缺口大
目前全省農民社保資金來源渠道少，且數量較低，與建立、健全農民社保體系所需資金相差甚遠，隨著人口老齡化趨勢的加強，資金投入的問題會更加突出。
4、生活保障水平低
改革開放以來，全省農村貧困地區的狀況得到了顯著改善，但是，由于城市經濟發展迅速帶來了城鄉兩級分化的狀況日益嚴重，農村居民收入相對于城市居民收入的比例下降了，農村貧困問題仍然嚴重。因此，農民的實際收入水平并不高，用于養老保障能力有限，農民的現金收入用于購買生活必需品和購置生產資料后所剩無幾。
5、參保意識淡薄
全省的農村社會保障工作缺乏總體的設計和政策支持，各級政府尤其是基層部門對農村社會保障工作的緊迫性、重要性認識不足，使得保障措施難以落實到實處。由于政治、經濟和文化條件的限制，農民沒有參保的意識，缺乏長遠打算，因而對參加社會保險、合作醫療等積極陛不高。
二、針對江蘇目前的農村社會保障情況。為建立、健全全省農民社會保障體系提出了一些的對策與建議
1、建立和健全農村社會保障制度的法律
法律制度的不完善，社會保障資金的使用監督力度不夠，使得全省農村社會保障沒有落實到實處，可以通過建立農民社會保障基金的咨詢和質問制度，給農民提供有關社保咨詢的平臺，同時賦予農民社保機構相應的行政處罰權力，對應繳納農民社保費用而未予繳納的單位和個人給予相應的處罰。
2、繼續推行新型農村合作醫療制度
不斷完善新型農村合作醫療制度，切實做好新型合作醫療資金籌集工作。新型農村合作醫療資金實行區縣統籌，農民個人負擔部分以戶為單位自愿繳納合作醫療費用?；I集標準原則上農民個人負擔每人每年不低于24元，經濟條件較好的地區可適當提高繳費標準。農村五保戶、低保戶參加新型合作醫療，其個人應承擔的部分，由財政負擔，市和區、縣各負擔50%，確保區縣低保戶、五保戶能無障礙進入合作醫療。
3、構筑覆蓋廣泛的農村救助體系，農村最低生活保障做到應保盡保
農村最低生活保障做到應保盡保。低保資金由區、縣負擔，對經濟較薄弱的區縣，市級財政給予適當補助，確保按時足額支付。進一步建立和完善以低保制度為基礎，以醫療救助、教育救助、災害救助為重點、社會互助為依托的農村救助體系。全市分散供養的，不低于當地農村低保標準的110%，集中供養的，不低于當地農村低保標準的150%。進一步提高五保戶集中供養率。
4、堅持“個人墩費、政府補貼、以收定支、收支平衡、統賬結合、多繳多得、制度街接、保障基本”的原則
建立繳費水平與收入現狀和承受能力相適應、保障水平與本地區經濟社會發展水平相協調、社會保障與家庭保障相結合、保險關系與企業職工基本養老保險相銜接的新型農村養老保險制度。
5、增加投入，建立多元融資渠道
為解決全省對農村社會保障投入資金不足的現狀，首先要建立穩定可靠的資金來源渠道，建立以政府為主體的融資渠道;其次應積極拓展社保資金的來源渠道，市、區、縣要加大對統籌城鄉發展的投入，如果財政資金有限，可以開展慈善投資、社會捐贈活動減輕財政的壓力，也可以通過冷行農民社保資金債券方式來緩解目前社保資金的不足。
6、參照城市居民最低生活保障制度，提高農村最低生活保障水平
首先，應該完善最低生活保障制度?？梢詤⒄粘鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫?，增加對無人贍養的老年人、失去工作能力的殘疾人、無勞動能力的未成年人給予基本生存的最低保障制度規范，以解決其溫飽問題。其次，要對建立農村低保制度所需資金進行統籌規劃，以確保資金來源的穩定性，加強對資金的管理和監督。最后，應該根據各地區的實際情況修改、完善低保制度，以確保低保制度符合各地區的發展水平，從而更好的保障當地人民最低的生活水平。
7、擴大宣傳，提高農民參保的積極性
全省農民參保意識薄弱，沒有意識，參保率自然就低，因此加強社保在農村的宣傳力度就顯得尤為重要。要充分利用電視、報紙、廣播、互聯網等多種媒體，擴大宣傳，營造社會保障工作的輿論氛圍。對新出臺的政策措施，要及時宣傳到位;對在農村社會保障工作上有突出貢獻的單位、個人，要及時宣傳報道。
8、各有關部門要統一行動，加大工作力度
論文關鍵詞：和諧社會 農村社會保障 對策
農村社會保障是指以地方政府為主，以基層社區為依托，由國家、社區、公民群體及個人合作興辦，通過國民收人再分配和個人消費支出集中資金，根據國家法律的規定，向農村社會成員中，部分或全部喪失勞動能力者、遭受自然災害者、經濟收人低于貧困線者提供物質幫助，以保證其基本生活的需要，促進農村社會安定和經濟發展的一種制度。社會主義和諧社會以“公平公正”為價值核心，是一種公平公正的社會制度安排，必然要求國家為所有居民提供同等的社會保障并在城鄉之間公平公正地分配教育資源，真正做到社會主義剩余價值民有、民享、民分，為全民人際關系和生產力的gdn可持續發展提供堅強的保障。然而我國是一個農業人口大國，農村居民的社會保障問題不僅直接關系到農村經濟和社會的發展也直接關系到國家的穩定，是實現市場經濟利益均衡機制的需要，同時也對我國和諧社會的建設起到關鍵作用。
1我國農村社會保障現狀
本文從家庭和土地結構、社會結構、制度結構三個方面分析當今我國農村社會保障現實狀況。
1．1從家庭層面看，現在農村養老保障制度，主要是以土地保障為基礎，以家庭養老為主要形式，但在家庭養老方面，現在家庭獨生子女沒有能力贍養四位老人，使得中國以往的家庭養老難以維持。另一方面現有農村土地保障功能弱化，土地產權不完整，土地資源有限以及城市化的發展，使農民的土地越來越少，農民收益越來越低，土地在農民收入來源中的作用逐漸降低，土地不足以成為農民養老的后盾。國家計劃生育政策、征地、退耕還林等經濟和社會政策，使得農民所依賴的家庭保障和土地保障等傳統保障制度產生了強大的沖擊。
1-2從社會結構來看，城鄉分割的二元社會保障制度成為農村社會保障發展的制約因素。我國城鄉二元社會保障制度，一方面保證了絕大多數國有企業下崗職工、離退休職工和城市困難居民家庭的基本生活，但對于中國九億農村人口來說始終處于社會保障的邊緣。社會救濟救助、養老保險、合作醫療未納入社會保障范圍。另一方面，農村社保資金缺乏，農村的實施，集體經濟處于渙散狀態，集體養老的資金難以保障，集體不愿有的甚至沒有足夠資金提供給予補助，而農民個人又無力繳費，致使許多農民不參加社保。
1．3制度不健全，建設緩慢。我國在1992年建立縣級農村社會養老保險方案，但此制度一直沒有真正執行，于1998年被迫暫停實施。農村社會保障制度的缺失，一方面影響到千百萬農村困難群眾的基本生活和生存，也成為制約農村經濟社會發展的瓶頸。十六大以后，國家又提出了統籌城鄉發展，建設社會主義新農村的主張。特別在黨的十七大報告中提出我國民生目標之一就是要“老有所養”，這為農村養老保障制度重新建立提供了新契面。
2國外農民社會保障制度體系研究與啟示
日本農村社會保障體系建立較早，于二十世紀三十年代制定農村醫療保險法，農村居民的醫療先得以保障。二十年后開始建立農村養老保險制度，1959年日本政府首次頒布了《國民養老金法》，到1960年農村社會保障體系建立并在全國普及，到二十世紀末，日本已經建立起了完全覆蓋農村居民的、比較完善的農村養老保障體系。真正形成了“國民皆保險”、“國民皆年金社會保險制度”。
德國的農村社會保障是在城市居民社會保障制度建立之后進行的。在農村社會保障建立時，德國社會經濟已發展的較好，農業人口較少，為農村社會保障提供了較好的制度環境。在建立之后的也不斷的進行調整，經歷了從家庭、政府、到立法的發展模式。資金來源主要來自于政府，國家承擔了主要的責任。
新加坡和智利的農村養老保障也很有特點，實行的是完全積累制，強調個人責任，新加坡非常重視家庭養老，在全國范圍內進行宣傳與提倡。瑞典、挪威、丹麥、芬蘭四國是當今福利型國家的縮影，但其“高稅費、高福利”的政策讓一般的國家都望塵莫及。
啟示①各國在建立農村社會保障時，都呈現出先城市后農村的規律，如美國時差為55年，日本時差為30年。②各國農村社會保障水平均由低到高、由少數群體向大眾群體演變的過程。③從資源來分為政府出資、政府和個人共同出資、個人出資三種形式。在發達福利國家大多數實行政府出資，實行全民社會保障；而有的國家則認為農民社會保障首先是個人的責任，然后才是國家的責任，如日本就是由政府與個人共同承擔社會保障資金。而完全個人出資的國家在東西方國家都有。
3對策與建議
3．1資金來源提倡多元化的籌資方式。政府出資的社會養老保險，過高的福利費開支最終導致國家財政不堪重負；個人出資的養老保險對于經濟發展水平一般的國家而言，由于勞動者投保能力不強，造成資金短缺：因此在我國應采取多元化的籌資方式，三種性質的養老資金都存在，并且通過不同方式組合起來，取長補短，形成多元化的籌資方式。
關鍵詞：失地農民；保障；補償；安置
中圖分類號： F292 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2013）04-0022-005
隨著社會主義市場經濟的快速發展與城鎮化的不斷推進，農村集體土地被大量征用，失地農民這一特殊群體由此產生。土地被征用后的農民，既不同于傳統意義上的城鎮居民，也不同于傳統意義上的農村村民，成為“種田無地、就業無崗、社保無份”的社會群體。[1]據專家估計，1990—2003年的13年間失地農民的數量超過6500萬人，而且每年以250～300萬的人數遞增[2]，2020年我國失地農民總數將達1億人以上。伴隨失地農民數量的逐年增長，貨幣賠償、就業安置、拆遷補償不到位或者不盡合理，引發了許多社會矛盾，成為影響社會穩定的重要因素。[3-4]
在分析現有失地農民安置問題及成因的基礎上，綜合比較現有安置方式的優缺點，以集中區為例，設計包括保障、補償及安置等多種方式的綜合安置體系，并對上述體系進行可行性分析與優勢評價，提出保障失地農民生活水平和可持續發展的對策建議。
一、城市化進程中農地征用制度的缺陷與原因分析
（一）城市化進程中農地征用制度的缺陷
從1990年代開始，我國土地資源進入市場，推進市場配置、要素配置，形成了《土地管理法》、《城市房地產管理法》等一系列相關法律法規。其中《土地管理法》第四十七條規定土地的征收按照原用途給予補償，即土地轉為他用的增值收益歸征用者所有，這是現行土地政策的主要缺陷。[5]這種“土地轉用的增值收益歸征用者所有”的制度設計往往會誘使地方政府有較強的過度征用土地的欲望，從而出現資源配置的效率損失。[6]
隨著市場經濟的不斷發展及用地規模的不斷增長，土地資源配置的低效率，失地農民就業難、補償低、社保不健全等諸多問題也隨之而來，尤其表現在征用補償權利上，始終忽視了農民的參與權利。[7]在城市化進程中，征用農村土地的過程實質是國家、集體和農民為追求各自利益最大化而相互博弈的過程，其結果是政府獲利最多，集體居中，農民最少。[8]據有關部門調查表明，如果以被征用土地的出讓價（即土地出讓金）加稅費為征地收益，農民只得其中的5%～10%，農村集體獲得25%～30%，60%～70%為政府及各級部門所得。[1]因此，在土地征用的過程中，作為土地的出讓方，農民的經濟權益沒有得到應有的保障。2001年以來，國土資源部先后在全國19個城市進行征地制度改革試點。國土資源部的調查結果顯示，56.3%的失地農民認為征地后生活有所降低或有很大降低。關于失地農民“受償意愿”的實證研究表明，由于我國現行的征地補償忽視農民的“受償意愿”，強制征地與低價補償導致社會矛盾與沖突大量發生的同時，也提高了征地過程中非市場性的交易成本，刺激了土地資源和巨量資本的錯誤配置[9]，從而導致土地的城鎮化快于人口的城鎮化，1999—2007年城市建成區面積擴大了7.2%，但人口只相應增長了4%，而且失地農民城市化進程滯后，形成了大量“偽城市化”的農民。
（二）城市化進程中農地征用制度缺陷形成的原因
1.農地征用的政府壟斷性與強制性
我國土地產權體系建立在公有制產權基礎上的國有和集體二元產權制度之上。農地征用具有政府經營性質，其過程是將集體土地依法征為國有后在土地市場中通過招拍掛的方式出售，從而由農民經政府最終進入市場，實現土地價值的增值。[10]
由于地方政府對其所轄的農村集體具有一定程度的管理權，在與農村集體的經濟博弈中處于絕對有利地位，通過壟斷土地交易價格可以實現其城市經營利益的最大化，從而形成了農地征用的政府性壟斷，導致土地的出讓價格并非市場配置資源的運行結果，土地依賴性最強的農民意愿并沒有體現，其主體利益受損。[10]對比完善的市場經濟機制，我國農地征用補償費用所依照的是《土地管理法》設定的依據農地農業生產產值計算的非市場價格，并不是由土地市場化的供需雙方所共同決定的。農地征用在一定程度上具有強制性，農民產權主體沒有選擇的自主性，更不可能獲取盡可能多的經濟利益。[9]
基于上述分析，在全國土地市場壟斷競爭及分稅制的背景下，地方政府依靠其對土地資源的絕對支配權，出于對政績的強烈追求而出讓土地[11]，這也是現階段我國工業化最有效的引資方式。在非市場化低價征地補償條件下，政府利用低成本土地要素的投入帶動經濟發展。這種內在動力是造成農民產權主體受損、農地征用前后巨大價格差的直接原因。
2.城市化進程中失地農民安置的功能性替代
對于土地征用補償的理論依據，學者們先后從既得權、恩惠、公用征收、社會職務、特別犧牲以及農地價值與功能等多個方面進行了闡述。我國征地補償屬于不完全補償，且補償范圍和標準也比世界其他國家偏小偏低。[12]2012年的《中華人民共和國土地管理法修正案草案》中刪除了現行法律中“按土地原有用途補償，以及土地補償費和安置補助費總和不得超過前三年平均年產值30倍”的內容，提出了“無上限補償”的原則，然而最大的困難在于如何確定補償標準。從農民意愿的角度，征地補償的比例應大幅提高。但土地農轉非之后的自然增值，來源于整個社會的經濟發展，從而體現此增值的地價增長，應當歸社會所有而不應當歸原農地所有者所有，也不應當歸農轉非之后的土地使用者所有，失地農民補償比例的提高也受此限制。
因為農地征用具有政府壟斷性與強制性，農村集體土地市場存在著政府失靈，而政府作為公共利益的代表，必須承擔起對失地農民的政府責任。而這種責任應體現在農地征用時充分尊重農民的意愿，滿足土地對農民的功能性依賴。要讓農民放棄土地經營權，就要保證農民得到的補償不低于耕種土地收益，而耕種土地收益除了包括現有法規規定土地自身的產出之外，還應包括土地為農民提供的失業、養老保障等方面的利益。因此，在失地征用的過程中，失地安置必須實現對土地的“功能性替代”。土地征用的啟動、公告、征收方式、補償方式、補償標準等所有環節的確定都應該體現農民對土地的功能性依賴；此外，所有的補償都應確定一個相對為多數人接受的標準，這樣也可以在一定程度上避免土地的盲目征用。
二、城市化進程中失地農民安置體系設計與分析
（一）城市化進程中現有失地農民安置方式比較
在多年征地安置的實踐中，我國對失地農民的安置方式由建國初期的以招工安置、置地安置為主逐漸發展為1990年代以來以貨幣安置為主，輔以社會保障安置的方式。[13]近年來，各級政府紛紛開始嘗試一些新的安置方式，如入股安置、留地安置、社會保障安置等，取得了一定的社會效果。[14]現有的各種安置方式在安置效率、執行難度、政策公平性、失地農民的權益保障以及其生產生活的可持續方面均有差別，如表1所示。
目前失地農民安置的效果不佳，主要是因為征地制度及不同征地安置方式存在一系列問題。集中區目前人口為12.5萬人，未來要建成200萬人口的城市，必將帶來大規模的征地拆遷，拆遷安置面臨的矛盾和問題將更加突出。因此，通過對現有安置方式的比較分析，有助于尋求一條更加合理有效的安置途徑。
（二）“三位一體”的綜合安置體系設計
比較各種安置方式的優劣，現有的各種安置方式其實具有不同功能，如社保安置具有保障功能，貨幣安置具有補償功能，就業安置具有安置功能。一個科學合理的安置體系應當在既能保障失地農民當前的基本生活，又能保障其可持續發展的同時，兼顧政府的財力負擔。因此，對失地農民的安置應根據土地滿足農民的不同功能，按照“先保障、后補償、再安置”的原則，即首先對失地農民進行法律、居住及社保等方面的保障，使農民沒有后顧之憂，愿意出讓土地；其次對失地農民進行補償，主要是對農民土地當期收益與住房等補償金去除保障環節中的農民應承擔的部分進行貨幣補償；最后是安置，采用以就業安置為主、其他安置方式為輔的多種安置方式，進而建立包括保障、補償及安置等多種功能的融合多種方式的“三位一體”綜合安置體系，依據失地農民的不同意愿，靈活采用各種保障、補償及安置方式的不同組合，讓被征地農民分享真正意義上的城市化成果。下文以江北產業集中區為例，具體說明體系的內容。
1.先保障。（1）法律保障。制定《江北產業集中區失地農民安置管理與實施辦法》，保護失地農民的合法權益不受侵害，賦予農民集體土地后期收益權，保障安置費用的分配和管理。（2）居住保障。規劃在集中區內河周圍按照城市社區的要求建立失地農民安置社區，在征地前即完成社區建設，如不需要住房可采取貨幣化補償的方式。采用優惠獎勵的措施減少征地拆遷中的阻力，鼓勵按時搬遷，以保證征地拆遷的順利進行。（3）社保保障。根據被征地農民的不同年齡段，實行分類保障。按照一定比例，從政府將土地市場化后獲得的出讓金中提取失地農民社會保障風險準備金，并引入市場機制，由專門的基金管理機構運營。
2.后補償。在解決了失地農民的基本生活保障后，對補償標準與補償分配作以下調整：從城市居民的角度，制定失地農民補償標準，提高分配比例。將土地補償費、安置補助費、青苗補償費、房屋等地上附著物補償費減去失地農民保障資金的出資部分，確定符合城市居民要求的征地補償標準，同時相應調整補償資金的分配比例。
3.再安置。（1）就業安置。集中區在初期將著力承接與發展引進容易、帶動力強的產業，創造大量的就業機會，這為失地農民的就業安置提供了有利條件。建立“失地農民”登記制度，實施再就業培訓“陽光工程”，保證失地農民能夠順利就業。（2）入股安置。以自愿為原則，以家庭為單位，將失地農民的土地使用權作為股份，交由政府統一管理，每年按土地比例分紅，不愿意采取入股安置的采用貨幣化補償方式。首先，集體經濟組織牽頭，成立土地股份合作社，確定內部組織；其次，清產核資，界定股東，量化股權，制定利潤分配方案；再次，與政府簽訂合作協議，從征地開始即支付紅利，具體金額可參照當地土地流轉價格；最后，進行股權管理和分紅。（3）觀念安置。利用各種途徑廣泛宣傳設立集中區的重大意義，使集中區人民充分認識到這是一個千載難逢的歷史性機遇，加強失地農民的身份認同感，自然產生強烈的幸運感、幸福感、自豪感和使命感，自覺形成人人期盼集中區快速發展、個個爭取為集中區建設貢獻力量的良好局面，主動適應城市生活，真正實現城鎮化。（4）發展安置。整合公共服務資源，將失地農民與城市居民同等對待，構建城市居民與失地農民均能接受的功能完備的公共服務體系。
（三）“三位一體”的失地農民安置體系特點
按照安徽省人民政府關于公布安徽省征地補償標準的通知（皖政〔2009〕132號），集中區的征地補償標準參照和縣II（姥橋鎮、白橋鎮、沈巷鎮）的補償標準，即農用地為30800元，建筑用地和非農用地為15400元。如果采用貨幣安置的方式，不能解決農民的長遠生活，而且隨著集中區工業化進程的推進，將產生大量的工作崗位，有利于集中區人口的集聚。因此，為了實現快速城市化，同時保障失地農民的長遠生活，實現土地對失地農民的“功能性替代”?！叭灰惑w”的綜合安置體系具有以下特點：（1）尊重失地農民的意愿。上述安置體系包括社保、居住保障，滿足土地的社保功能與居住功能，充分考慮被征地農民的意愿，使得農民愿意土地被征收。（2）保障失地農民生活水平持續提高。以就業安置為主，輔以入股安置，替代土地的社保功能與就業功能，以集體土地使用權入股的方式，并且通過培訓盡快就業，使失地農民得到可持續的生活保障，從而保證農民利益不受侵害。（3）有利于加快城市化進程。以觀念安置與發展安置相結合的方式，促使農民成為真正的城市居民，有利于加快集中區的二、三產業發展，加快經濟結構優化與城市化進程。
三、城市化進程中失地農民安置的對策建議
通過比較現有各種失地農民安置方式，按照“先保障、后補償、再安置”的原則，建立以就業安置為主、其他安置方式為輔的“三位一體”綜合安置體系。在論證綜合安置體系的可行性與優勢評價后，應該從法律和政策的制定、征地補償和利益分享機制的構建、失地農民的培訓與就業工程的實施以及失地農民社會保障制度的建立等方面，彌補現有農地征用制度的缺陷和不足：
（一）制定失地農民安置的法律和政策，做好法律保障與觀念安置
通過完善法律、法規的制定來解決農民征地過程中補償標準偏低導致農民利益受損的問題。征地補償標準是農地征用制度改革的核心內容之一，因此，首先應該盡快出臺相關的法律文件規定，失地農民安置的具體實施辦法，以便依法規范征地，做好法律保障。保護被征地農民的知情權、參與權、上訴權等合法權益。實現“征供”協商制度，對于無法達成“征供”協議的，可以通過司法機關和政府有關部門等第三方的協調或仲裁等方式解決。其次，認真調查研究，總結征地制度改革中的各種模式，開展試點示范，宣傳推廣典型經驗，逐步使征地走上規范化、法制化軌道。最后，加大政策宣傳，做好觀念安置。同時，應該充分發揮市場機制在土地配置過程中的基礎性作用，改變目前政府在農地征用中的強制性和壟斷性。
（二）建立完善的失地農民社會保障制度，做好社保保障
失地農民的社會保障體系應該包括最低生活、醫療、養老、失業、住房和就業等方面保障，否則就無法實現與城鎮社會保障制度一體化。為此，應該做好以下幾個方面：首先，基于失地農民大多理財能力較差，在提高土地補償金的同時，進一步引導農民拿出部分土地補償金，按年齡段分別投保醫療保險、失業保險、養老保險等，并將其納入城鎮最低社會保障的覆蓋范圍，解決他們的基本生活問題。其次，明確規定征地主體須建立按一定比例從土地收益中提取專戶儲存的失地農民社會保障資金，由專門機構進行資金的管理，構建多元化的社會保障儲備機制，這樣也可以讓失地農民分享到土地轉讓帶來的價值增值，保證他們擁有一個穩定的收入來源。再次，按照實際安置成本，建立由國家和地方政府分別從土地收益中按一定比例提取的失地農民風險基金，充分體現社會保障的公益性。
（三）構建合理的征地補償和利益分享機制，做好貨幣補償與入股安置
在當前社會就業壓力較大、農民普遍缺乏高水平勞動技能和社會保障不健全的情況下，土地作為農民的最后一道保障線，一旦失去便意味著其失去生存與生活的基本保障。因此，必須構建一種合理的補償與利益分享機制。首先，統一征地中以城市最低生活保障標準為基礎，逐步完善并確定所征用土地的片區綜合價格，提高失地農民與農村集體在土地出讓金中的分成比例，逐步提高土地征用補償標準。其次，引入市場機制，合理確定土地入股分紅價格，價格的制定應參考周邊地區土地流轉的價格，建立相應的監督機構，保障土地分紅的順利發放。
（四）實施失地農民培訓與就業工程，做好就業安置
通過職業技能培訓不但可以提高農民就業、創業的機會和成功率，而且還能培養農民的自信心和社會責任感，為更多的失地農民樹立榜樣，成為帶動失地農民發家致富的帶頭人。要實現這一目標，需要從以下幾個方面著手：首先，實施培訓與就業創業優惠政策，建立失地農民培訓基金，開展針對集中區未來主導產業需求的培訓計劃，大力激勵引入企業就地雇傭集中區的失地農民，在稅收、工商等方面給予相應獎勵。其次，建立專項的失地農民創業基金，對選擇自主創業的失地農民，可提供專項小額貸款，并在稅收、工商等方面給予政策扶持。最后，把失地農民的培訓與城鄉結合部農民的培訓相結合，使農民逐步脫離對土地的功能性依賴，為城市快速發展、城市化進程的加快推進打下堅實基礎。
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論文摘要：隨著我國工業化、城市化進程的加快，失地農民作為一個龐大的利益群體出現了。和諧社會的建設應該是諸多利益群體的利益協調機制健全、訴求表達機制健全、權益保障機制健全的社會。所以失地農民的利益應得到應有的重視，我國已進入老齡化社會，養老問題迫在眉睫。失地農民養老保障問題更是急需探討研究解決的。本文分析了國外失地農民安置間題以及我國目前失地農民養老安置模式對我們的啟示，提出了區域性失地農民養老保障的初步構想。
眾所周知，土地一直是農民安身立命、工作、生活的重要場所和生存基礎。而如今，在人口老齡化和城市化進程加快的雙重背景下，既有別于農民，又不同于城市居民的失地農民的養老，己經成為我國經濟和社會發展中一個毋庸忽視的重要社會問題。
一、基本概念的界定
失地農民泛指沒有土地耕種的農民，本文討論的是特指由于土地被征用，而被迫放棄土地耕種的農村中的這部分農民。
養老保障是社會保障系統中的一個主要項目。它是指對退出勞動領域或無勞動能力的老年人實行的社會保護和社會救助。老年社會保障的內容比較廣泛，具體包括收入保障、醫療保障、最低生活保障、住房保障、生活服務和保健服務等。
二、構建失地農民養老保障制度的必要性
(一)失地農民的現狀
1.失地農民成為不可忽視的利益群體
城市化改變著中國土地千百年來不變的生產方式，據國土資源部最新調查顯示，1996-2006年間，中國平均每年凈減少的耕地是1230萬畝。按照目前城市化進程和基礎設施建設步伐，今后每年需征用農民土地至少500萬畝，若按照城郊農民人均0. 17畝地計算，就意味著每年增加700多萬失地農民，十年后失地農民總數將達到1. 3億左右。
2.失地農民利益訴求緊迫
近年來，由于城市化建設在全國范圍內如火如茶地進行，中西部地區失地農民也越來越多，由于沒能解決好失地農民長遠生計問題，導致該問題由發達地區的局部社會問題逐漸演變成全國性的社會問題。由于在征地過程中，出現“暗箱操作”、“尋租”，失地農民補償款混亂，土地浪費驚人，政府與民爭利，賺取“低征高賣”中的巨額差價等行為，直接導致失地農民合法權益受到侵害，因征地引發的社會矛盾急劇上升越來越多的失地農民基本生活不能得到保障，肯定會影響到城市化進程、社會穩定與經濟發展。
(二)構建失地農民養老保障制度的必要性
1.原有土地保障功能退位
土地是最基本的農業生產要素，是農業最基本的生活資料來源，在政府主導的農村社會保障幾乎空白的情況下，土地對農民起著重要的保障作用。根據王克強的研究，農村土地的社會保障功能效用達到農村土地總效用的51. 23 %。因此，要讓農民放棄土地的承包經營權起碼要保證農民達到的經濟補償不低于耕種土地的收益，這里的收益不僅包括土地自身的產出，還應包括土地為農民提供的養老、失業保障的利益。一位村民說:“以前我一畝地一季空心菜就有1萬多元的收入，現在一分地都沒有了，就換來1萬多元的補償金，省吃儉用又能維持多久，孩子上學、碰到生病，幾下花光了，一點辦法都沒有。”
2.家庭養老功能日趨弱化
當前，在家庭贍養老人的功能部分轉讓給社會的趨勢下，傳統的家庭養老開始面臨許多的挑戰。在家庭小型化、核心化的過程中，和子女生活在一起的老人已不是多數，老年夫婦獨居，喪偶或離異的老人單住或居住在養老機構，己是多數老年人的生活歸宿。子女對老年人的經濟承擔只是生活的補充，而感情的承擔也因分居生活而變得非常間接和有限。
3.現有的農村養老保險無法保障失地農民的養老
長期以來，在城鄉二元經濟社會結構下，我國農民社會保障與城市較為完善的社會保障系統相差甚遠。農村養老社會保險制度的建立過程中遇到的問題和阻力表現在以下幾方面:第一，社會化水平低，目標人群的覆蓋面過窄。第二，保障水平低，不能完全起到社會保障的作用。第三，農村養老保險缺乏健全的法制化的管理和規范。第四，思想觀念不適應(農民對政策的不放心)。
4.建立失地農民養老保障對于建立和諧社會的作用
建立失地農民養老保障對于構建和諧社會的作用主要體現在以下幾方面:(1)解除失地農民后顧之憂，有利于他們把全部精力放在安身立命上，從而為和諧社會的建設貢獻一份力量。(2)和諧社會必然是一個城鄉和諧的社會，建立失地農民養老保障對于城鄉二元社會經濟體系的改善有一定的促進作用。(3)由于農民失去了土地這一生產資料，解決今后的養老問題將成為矛盾的焦點，所以失地農民養老保障的建立能夠營造一個安定團結的社會氛圍，這也是和諧社會所必需的氛圍。
三、國內外養老安置方式簡介及其啟示
(一)發達國家對失地農民安置方式特點及啟示
發達國家對失地農民安置方式有三大特點:第一，在大部分國家和地區，征用農民土地一般按市場價格對失地農民進行補償，給他們較為滿意的補償。第二，將失地農民納入社會保障體系。第三，高度重視失地農民的教育與培訓工作。
由于國外大部分國家經濟發展基礎好，法制比較健全，所以它們的征地補償貨幣補償充足，而且補償形式多樣，旨在解決失地農民的長遠發展，即對失地農民建立“造血”而非僅是“輸血”的長效機制。而我國現在大部分地區政府采取簡單易行的貨幣安置，很少考慮被征地農民的重新就業和社會保障等其他安置方式。
(二)國內不同的失地農民養老保險理論模式分析
1.政府主導的失地農民養老保險模式
政府主導的失地農民養老保障制度與我國的城鎮養老保障相似，體現在籌資方面和機構管理方面。籌資方面，采取政府補貼、集體繳納、個人賬戶的方式形成保險基金，但是政府承擔的費用從土地出讓金收入中列支，集體承擔的費用從土地補償費中列支，個人承擔的費用從征地安置補助費中抵繳，到法定退休年齡后開始領取養老金。在機構管理方面，保險基金的運作、管理、理賠服務都由政府相關部門負責。這種模式主要集中在經濟發達地區，需要相當穩定的經濟來源才能常年負擔固定的投保費用，投保水平檔次較低，在銀行利率下調和通貨膨脹的情況下，難以保證將來領取養老金的連續性和保值性。
2.商業保險型失地農民養老保險模式
該模式由保險公司與失地農民簽訂商業保險合同，為失地農民提供養老保險。失地農民社會保障體系設計也必須考慮基金投資運營問題，確保未來有足夠的支付能力。當然，未必要像西方國家那樣全部交由私營機構經營管理，結合國情，我們可以交由銀行和非銀行金融機構經營管理，并引入競爭機制，來促進基金的保值增值。
3.參加城鎮企業職工基本養老保險
為了最大限度規避政府目前低成本征地、延置社會高風險的問題，在目前農村社保尚未立法，且社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接?，F實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，社保標準要逐步提高，失地農民享受低保標準應等同城鎮居民。
4.小城鎮社會保險
這種模式強調征地安置補助費應當首先用于解決被征地人員的社會保障問題，所以被征地人員的安置補助費應當首先用于繳納不低于15年的小城鎮社會保險。這樣，被征地人員年老后，生活和患大病醫療就有了保障?！靶〕擎偙ｋU模式”的本質就是“土地換保障”。同時，上海市將《上海市被征用農民集體所有土地農業人員就業和社會保障管理辦法》中原有的“誰用地，誰負責安置”的原則，按照市場經濟的要求，調整為“落實保障，市場就業”的新原則。
四、失地農民養老保障構思
(一)建立失地養老保障的原則
1.立法規范原則
社會保障作為政府的一項制度性行為，必須通過一定的社會立法手段去實現，同樣失地農民的社會保障制度也不例外。目前各地有關失地農民社會保障的改革措施層出不窮，缺乏統一性，隨意性較大，往往是“拍腦瓜”的改革，發生糾紛時缺乏公正合理的處理，這都源于沒有統一的立法規范作為行政的指引。通過立法形式來明文規定失地農民和政府的基本權利和義務，使失地農民社會保障的具體操作更加制度化、規范化，避免了人治的主觀隨意性。
2.因地制宜原則
在全國范圍內對失地農民社會保障制度進行法律規范，并不意味著全國應實行完全統一的社會保障制度和保障水平，而是指各地方在制定失地農民社會保障措施時必須按照統一的規則行事，在此基礎上結合當地經濟發展水平和失地農民的具體情況，因地制宜，制定出最能解決當地失地農民社會保障問題的措施。
3.保障形式多樣性原則
加強對失地農民(尤其是青壯年勞動力)進行職業教育與技能培訓，提高他們在市場經濟中的就業能力。除了對失地農民進行就業培訓與職業教育，以及社會保障安置外，還應積極探索解決失地農民長遠生計的其他安置方式，如投資入股安置、劃地安置、住房安置等。
(二)區域性失地農民養老保障制度的建立
1.發達地區失地農民建立個人賬戶完全積累的養老保障。
發達地區主要是指中東部沿海城市，該地區城市化進程快，失地農民多，金融保險體系完善，財政較為充足但發達地區失地農民不應納入城鎮養老保險統帳結合系統。在老齡化社會的強大壓力下，把失地農民盲目納入城鎮養老保險系統，不僅無法為失地農民民提供有效保障，而且還會對發達地區城鎮養老保險系統帶來沉重壓力，使制度的完善更加舉步維艱。采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”予以籌集。其中政府出資部分不低于保障資金總額的30 %，從土地出讓金中支出，直接進入社會統籌賬戶以備調劑用;集體承擔部分不低于保障資金總額的40，從地補償費中支出;個人負擔部分從征地安置補償費中抵交，集體與個人所繳資金進入個人賬戶。政府要擺正自己作為“責任人”的位置，暫時通過支付管理費的方式，利用保險公司的人才、技術、網點、服務、資金管理與運用等優勢，完全可以采用政府主導、商業保險公司經辦的模式。
2一般發達地區的失地農民的養老保障可建立小城鎮社會保險
雖然該模式目前只在部分試點推行，但對于一般發達地區還是適用的，一般發達地區是指中西部一些中等發達地區。這些地區在城市化進程、金融保險、就業容納、政府財政實力方面較發達地區都顯弱勢，不能直接過渡到建立個人賬戶完全積累模式。通過上文對小城鎮社會保險的分析，我們看到其一個顯著優點，即市場化就業。對于一般發達地區，失地農民再就業的難度很大。通過小城鎮社會保險的模式便可以增強失地農民的市場競爭力，促進就業。從而保障了大多數勞動力的補充養老需求，提高其生活質量。其實我認為對勞動力的就業的保證才是一種可持續的養老保障。
3.在欠發達地區實行“政府承擔型”養老補充保障
摘 要 伴隨著我國城市化進程的加速,失地農民的安置問題成為社會關注的焦點問題,文中通過分析“南海模式”“蕪湖模式”“嘉興模式”等三種失地農民安置保障方法,提出了失地農民保障體系的新探索,著重強調社會保障基金籌集、運營和監管等方面應該注意的問題,從而有效的維護失地農民的相關權益。
關鍵詞 失地農民 權益受損 保障模式
一、失地農民的相關界定
失地農民是指在城市化、工業化進程中,由于非農建設需要(農民住宅用地除外)國家依法征收而完全失去或大部分失去農業用地份額的農民。從法學角度而言,失地農民是指因失去土地而失去土地上包括財產權利、就業機會的權利、基本生活保障的權利,以及與土地相關的一系列相關權利的一類特殊法律主體。
從社會分工的一般規律來看,只有生產力發展到一定水平,農民自愿離開農業轉向其他產業時才會產生產業結構的變化,但我國目前的農民失地絕大多數不是生產力充分發展基礎上的一種自發選擇,而是在生產力還沒有發展到相當水平時伴隨城市化而導致的農民從農業中的被動退出。
失地農民利益受損一般是指與失去土地前相比,農民在財產、收入、就業、社保等與切身直接相關的利益。農民一旦失去土地,喪失的不僅僅是土地權利,農民的生存權、經濟權、就業權、社會保障權以及政治、文化、受教育權等方面的權利利益,均會受到不同程度的影響。而失地農民權益受損是指失地農民應該享受的權利和應該獲取的利益未得到充分的尊重和保障,包括經濟權利的漸進式缺失(包括農地流轉中的權利缺失和農地非農化的權利缺失)、政治權利的剝奪性喪失和社會權利的弱化性消失等各個方面,包括附著在土地上的一切權益損失,是一種全方位、綜合性的權益受損。
二、失地農民安置保障典型模式分析
我國幅員遼闊,各地的社會經濟發展水平不一,各地根據城市化發展的情況,因地制宜,制定了適合地方情況失地農民安置保障辦法,目前對失地農民比較成功的安置模式主要有“南海保留產權型模式”“蕪湖集中開發型模式”“嘉興土地換保障型模式”等。
1.南海模式
“南海模式”是將轄區農民的土地集中起來,劃分為農業保護區、工業開發區和群眾商住區三部分。在劃分的基礎上實施統一規劃和經營,同時將集體土地和農民承包土地經營權折價入股,在農民的土地上興辦企業。農民參與按股分紅,農地轉成非農地的級差收益按照比例在集體和農民之間分成。企業租用土地的租金須一次預付一年,作為對征地農戶的土地補償費。目前除南海外,浙江溫州、廣東順德和東莞、江蘇蘇州和昆山等民營企業和外資發達地區,集體土地出租現象較為普遍。
這種模式的優點在于承認農戶對土地的收益權,同時也承認農戶對農地轉化為非農用地受益的分配權。這種在不改變土地所有權性質的前提下,將集體土地進行統一規劃,然后統一以土地或廠房出租給企業使用,避免了國家壟斷農地非農化的格局,為農民利用自己的土地推進工業化留下了較大空間。其缺點在于該模式中存在很多與現行法律不相符的地方,集體組織出租非農建設用地不受法律保護。另外股權管理和分配權僅僅限于本社區范圍以內,股份缺乏流動性和靈活性。
2.蕪湖模式
安徽蕪湖市第一個經過國土資源部批準,并在其領導下進行集體建設用地流轉試點鄉鎮成立建設發展投資有限公司作為村集體土地的假設使用方,按照有關程序取得村集體土地的使用權,然后再由土地建設開發公司代表村集體與真正的土地使用方進行談判和協商,決定土地價格和土地的使用、抵押、轉讓等事宜,使用期滿,土地所有權并不發生轉移;仍舊歸農民所有,只需符合土地利用總體規劃、城鎮建設規劃。其優點是土地試用期滿土地仍歸農戶所有,保證了土地使用權和所有權不發生轉移;缺點是有時土地轉讓并不能完全代表農民利益,甚至出現了政府與民爭利的現象。
3.嘉興模式
“嘉興模式”是針對傳統的征地過程中存在的補償標準偏低、征地范圍廣、農民缺少保障的特點而提出的,也叫做“土地換社?！蹦Ｊ健Ｕ鞯啬Ｊ娇珊唵螝w結為“三統一”“一分別”。“三統一”是指“政府實施統一征地、統一補償、統一實行農轉非和養老保險”;“一分別”是指根據不同年齡段的失地農民實行分別安置。1998年,嘉興市政府出臺《嘉興市土地征用人員分流辦法》,將需要安置的農業人口養老、就業、醫療納入城鎮居民社保體系。這一辦法,已被很多地方效仿。“以土地換保障”是指從土地征用款中確定一定數額建立失地農民的基本養老保險制度。這種征地模式的基本內容是,政府按照法律規定的程序和批準權限,將農村集體所有地征為國有土地后,依法給予失地農民和農村集體經濟組織合理補償,建立失地農民基本生活保障資金,專項用于失地農民的基本生活保障。這種征地模式,可以較好地彌補貨幣補償和實物補償的缺陷。
三、失地農民社會保障體系新探索
對于現階段來說,建立完善農村社會保障制度,提供農村社會保障水平,尤其是針對失地農民的社會保障制度更具有現實意義。而設立失地農民社會保障基金,保持可靠的社會保障基金來源是失地農民社會保障制度穩健和持續運行的重要保證。中國目前是發展中國家,經濟發展水平比較低,農民的收入水平普遍較低,尚不具備建立以個人繳費為主的社會保障體系的條件,全部費用由國家承擔也不現實,因此要使失地農民獲得有效的社會保障必須改變一次性貨幣安置為主的做法,建立失地農民社會保障基金。該基金不僅用于現在和以后被征用土地的農民,對以前被征用地土地的農民也要惠及。
1.社會保障資金籌集
在基金的籌集方面,可借鑒城市社會保障基金的籌集方式,由政府、集體、失地農民個人三方共同出資、合理分擔。農民集體土地被征收,國家必須保護集體土地所有者的合法權益,主要體現在依法對被征地者進行補償和對農業人口進行安置。政府出資的部分,一是政府按一定比例進行財政撥款;二是政府從土地出讓金凈收益中按一定比例注入失地農民社會保障資金;三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時,按照每平方米不少于某一數額的標準提取資金。集體也應該承擔一部分,當失地農民被動從土地上轉移出來時,農民在農村集體經濟組織中的權益也應隨之轉移,即將集體的積累資金或土地補償費按照一定的標準,支付給提供失地農民社會保障的管理機關。
2.社會保障基金的運營
失地農民社會保障體系設計必須考慮基金的投資運營問題,確保未來有足夠的支付能力。社?；鸬倪\營可以實行市場化運作模式,應實現投資方式多樣化,包括適當涉足實物投資、銀行存款、國債及其他各種債券、股票、投資基金、抵押貸款、外匯、期貨和國際投資等,在確保安全性的前提下,充分體現基金的收益性。我國政府可以借鑒大多數發達國家的做法,探索將失地農民社會保障基金交給實力和信譽良好的商業保險公司和銀行等金融機構經營,從而避免政府部門自身的運作效率不高,而且可能會出現的腐敗問題,同時免于政府部門管理的基金被迫購買政府債券或以很低的名義利率向虧損的國有企業貸款,從而使風險過分集中。
3.社會保障基金的監管
在社會保障基金的監管方面,可以按屬地原則建立和管理基金。一是基金實現經辦機構專門管理。經辦機構應具有確認的法律資格和專業管理的法律地位,即具有獨立人格的事業單位法人,這一專門從事失地農民社會保障基金存儲和管理的機構,實行收支兩條線和財政專戶管理,單獨建賬、?？顚Ｓ谩＿@樣社會保障基金由專門的機構管理,資金不以現金形式經收益人之手,而是將籌集到的基金轉入所在地銀行,設立基金專戶,實習專項存儲。保證社會保障基金不受其他政府機構的管理和干涉,更不能以任何形式挪作他用。還可以把養老保險基金交給實力和信譽不錯的商業保險公司托管,實現基金的投資回報率,并負責建立以每個村民為所有制的個人賬戶。二是需要盡快建立健全基金管理的法律法規體系,依法監管。
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[論文摘要]失地農民社會保障問題是個經濟問題，更是我國城市化進程中的穩定問題。探索適合我國失地農民特點的社會保障制度，解決失地農民的社會保障問題，是影響農村繁榮與穩定的關鍵，也是促進城市化穩健發展的重要環節。
“三農”問題是社會主義現代化建設的根本問題，其核心是農民問題，農民問題的中心則是土地問題。在沒有建立起一套完善的保障農民就業、醫療、養老等保障體系之前，土地必將是“農民社會保障的載體”。然而在城市化進程中，政府部門征地權的濫用以及失地農民社會保障制度的缺失等，失地農民成為無地、無業、無保障的社會弱勢群體，如何解決失地農民保障已成為我國社會發展中一個不可忽視的問題。
一、失地農民的現狀
失地農民是一個國家城市化過程中必然出現的一種正常的社會現象。土地是農民一切生存的希望和資本，扮演著生產資料和社會保障的雙重功能。隨著我國工業化和城市化進程的加快，越來越多的耕地被征用，產生了數量眾多的失地農民。
有關資料表明（注：《2000多萬農民下崗誰來關心失地農民的命運？》）。上個世紀90年代至今，至少造成我國農村2000余萬農民“下崗”。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年間占用耕地將超過5450萬畝，失地或半失地農民將超過7800萬，這意味著失地農民的隊伍將繼續擴大。
據本人實地調查，福建泉港區2005年可耕地面積9.81萬畝，人均耕地0.29畝，自新土地法實施以來經批準農轉用面積6924畝，已征用耕地5637畝，隨著項目的投建預計今后每年要征用土地2000畝以上。據泉港區政府不完全統計，因重點項目建設共有2.5萬農民完全失去土地。
二、我國農村社會保障體系存在的問題
由于我國長期實行城鄉分割的管理體制，中國的被征地農民他們的社會保障仍然存在政策法規不健全、保障制度不適應等問題。
1．社會保障覆蓋范圍窄。在我國目前的農村社會保障體系中，保險項目上以養老保險和醫療保險為主，保障對象上以救災救濟和社會福利的對象最廣，而救災救濟的條件過于苛刻，基本上只有災害救濟和五保戶、孤兒以及少量貧困家庭才能享受到微薄的救濟金，失地農民由于不符合救濟條件而無法享受到救濟。
2．土地補償方式不科學。征用土地的基本補償方式有兩種：一是以現金一次性補償；二是“以地換社?！钡慕K身補償。目前，我國大部分地區采取第一種形式對失地農民給予補償。主要由于以現金補償簡單直接，便于操作，減輕工作人員負擔。對于失地農民而言，失去土地等于失去最穩定的生活來源，從短期來看農民得到補償款后可以衣食無憂，一旦失地農民花費完所得的補償款后，便沒有生活來源，生活再次陷入困境。
三、構建失地農民社會保障體系
農民失去土地的保障，也不享有城市居民的社會保障，成為一個邊緣群體。對于日益增多的失地農民，無論從何種角度政府都應更多地考慮失地農民今后生存的困難，積極構建一套完整、方便、可行的失地農民的社會保障體系。
（一）構建失地農民社會保障的原則
1．保障項目逐步推進。城鄉一體化的社會保障體系是保障制度建設的最終歸宿。將失地農民納入此保障體系會產生政策和財政風險，必須慎行。按照失地農民遭遇風險的程度不同，可以依次建立養老保險、是失業保險、醫療保險，最后再考慮其他保險。這些保障項目的逐步推進有利于減緩政府一次性投入過多資金所產生的財政壓力。
2．社會公平原則。土地是農民的命根子，誰都不會輕易把自己的命根子交給別人。如果農民失地后得不到合理的補償，就會遭到福利損失。政府在征地過程中，必須尊重失地農民的權益，公平對待失地農民。
3．區別對待原則。依據《土地法》中土地補償費和安置費的總和不超過土地被征用前三年平均年產值的1030倍的規定，實際征地補償標準之間拉開的檔次最多不超過3倍，而肥沃地與一般耕地、非耕地之間的收入差距卻可能高大十幾倍，會導致補償的不公平。因此，政府征地后要切實給予較高的補償標準，并區別對待，拉開檔次，以提高肥沃耕地的補償成本。
（二）構建失地農民社會保障的對策
1．建立合理的征地補償和利益分享機制。被征用土地本身的賠償應根據其最佳用途估價，農村土地轉變成非公益性建設用地后土地迅速增殖，但征地部門給予農民的補償只是土地價值的小部分，更多的收益落入政府或企業的腰包。土地征用補償應引入市場機制，充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準。同時要建立多樣化的征地補償機制，可以“以地換地”用被征用地附近的土地與農民交換；可以用債券或股權方式補償失地農民，逐步建立“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的新模式。對于公益性用途的土地征用行為，政府要為失地農民建立最低生活保障基金，全方位保障失地農民的利益。
2．對于我國目前的情況，一下子健全失地農民的社會保障體系還有點困難。從重要性角度看，目前失地農民的社會保障體系應以養老保險、失業保險、醫療保險為主。
（1）養老保險。農民目前的養老方式主要是依靠子女，這種方式主要靠家庭責任和道德約束來實現，具有一定的風險和缺陷。養老問題一直是農民最關心的問題之一，尤其是農民失地后這個問題更加突出。高額的醫療費用支出，對失地農民來說更是巨大的壓力，因病致貧的現象在農村處處可見。因此，今后的養老保險具體辦法可為：用征地中土地補償安置費及土地轉用后的增殖收益作為失地農民社會保障金的主要來源，建立由國家、集體和個人共同承擔的資金籌措機制，逐步將失地農民中符合政策條件的人群納入社會基本養老保險。
（2）失業保險。首先提出一個合理的失地農民的失業保險方案：設立一個失業保險過渡期，如以24個月為限，在這個期間內政府從征地補償費中扣除一部分作為失業保險基金，個人不再交納失業保險費，同時政府出資對失地農民進行培訓并提供就業信息，過渡期結束后，如有就業愿望并努力找過工作仍失業的農民，就發給其失業救濟金。在被征地勞動人口未能就業或是就業后又失業的情況下，政府有義務為其提供不超過24個月的失業救濟，領取失業救濟滿24個月仍未就業的人員，進入最低生活保障制度。
（3）醫療保險?；踞t療保險是失地農民社會保障制度建設的重點， 應該引起政府的高度重視。建立健全被征地農民農村醫療保險制度。醫療保險的基金可采用政府出資一部分，征地補償款中籌集一部分，失地農民所在村組織出資一部分的形式。
3．健全失地農民的法律保障機制。失地農民作為社會的新弱勢群體，政府必須從法律上對失地農民社會保障權益做出明確規定，加快建立《失地農民社會保障法》；執法部門也要加大執法工作力度，對依法訂立的土地征用合同，要保證其依法履行。
參考文獻
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