引言：易發(fā)表網(wǎng)憑借豐富的文秘實(shí)踐，為您精心挑選了九篇行業(yè)監(jiān)管體制范例。如需獲取更多原創(chuàng)內(nèi)容，可隨時(shí)聯(lián)系我們的客服老師。

第1篇

安然事件后，CPA行業(yè)監(jiān)管問題成為會(huì)計(jì)審計(jì)界的熱點(diǎn)問題之一。從監(jiān)管實(shí)務(wù)看，美國頒布薩班斯法案，成立公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)(PublicCompanyAccountingOversightBoard，PCAOB)，對(duì)CPA行業(yè)實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管；英國革新監(jiān)管框架，完善自律監(jiān)管體制；國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（簡稱IFAC）決定建立一個(gè)公眾利益監(jiān)管委員會(huì)，監(jiān)管其審計(jì)與職業(yè)道德準(zhǔn)則制定情況；我國財(cái)政部從中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（以下簡稱中注協(xié)）手中收回行政監(jiān)管權(quán)，進(jìn)一步明確財(cái)政部的行政監(jiān)管職責(zé)和中注協(xié)的行業(yè)自律監(jiān)管職責(zé)。從監(jiān)管理論研究看，國內(nèi)外學(xué)者用博弈論、市場失靈和政府管制等理論分析CPA行業(yè)存在的問題，對(duì)政府監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管體制進(jìn)行了深入的探討，提出不少有價(jià)值的觀點(diǎn)和可操作性的建議，在眾多建議中，不少學(xué)者對(duì)英美原有的CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制持否定態(tài)度。英美自律監(jiān)管體制是否一無是處，其體制變遷對(duì)我國有何啟示？這些問題值得進(jìn)一步研究。

自1853年英國愛丁堡會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立至今，注冊(cè)會(huì)計(jì)師（簡稱CPA）行業(yè)監(jiān)管已有150多年的歷史。在這150多年間，行業(yè)監(jiān)管部門為CPA行業(yè)制定規(guī)范，創(chuàng)建方法，提供服務(wù)和支持，對(duì)違規(guī)CPA進(jìn)行懲戒與處罰，從而為促進(jìn)CPA行業(yè)健康發(fā)展、維持資本市場穩(wěn)定乃至為整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

英國最初的行業(yè)監(jiān)管體制是純粹的行業(yè)自律，經(jīng)過150多年的發(fā)展，英國CPA行業(yè)監(jiān)管體制的核心雖然還是行業(yè)自律，但與最初的行業(yè)自律相比，已發(fā)生了根本性的變化，現(xiàn)已形成行業(yè)自律監(jiān)管、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。美國的CPA行業(yè)自律監(jiān)管對(duì)世界各國CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展影響最大，在120年的發(fā)展歷程中，它由最初的純行業(yè)自律，經(jīng)過期間的政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的不斷摩擦，發(fā)展到現(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷，在早期主要是誘致性變遷，后期是誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷的交替進(jìn)行。

一、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過程

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制都是由最初的行業(yè)自律，經(jīng)過法律規(guī)范、政府的適度監(jiān)管，成立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)展到現(xiàn)在的自律監(jiān)管、政府監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管相結(jié)合的混合體制。筆者將兩國CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過程歸納如下表所示。

二、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制變遷動(dòng)因分析

（一）監(jiān)管目標(biāo)引致

英國2003年后實(shí)行的是行業(yè)自律監(jiān)管為主、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制；美國薩班斯法案后實(shí)行的是獨(dú)立監(jiān)管為主、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制。

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制是隨著CPA行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的變化而變遷的。

1.在監(jiān)管目標(biāo)只有一個(gè)，即保護(hù)CPA行業(yè)整體利益時(shí)，CPA行業(yè)實(shí)行的是純行業(yè)自律監(jiān)管體制，盡管提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量、維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)會(huì)給公眾帶來好處，但從當(dāng)時(shí)的監(jiān)管目標(biāo)本身來看，只是為了行業(yè)的生存和發(fā)展。

2.在監(jiān)管目標(biāo)演變?yōu)楸Ｗo(hù)行業(yè)利益和維護(hù)公眾利益并重時(shí)，CPA行業(yè)實(shí)行的是自律監(jiān)管為主、政府適度行政監(jiān)管為輔的體制。

3.在監(jiān)管目標(biāo)發(fā)展到維護(hù)社會(huì)公眾利益為主，保護(hù)行業(yè)利益為輔時(shí)，CPA行業(yè)監(jiān)管開始引入獨(dú)立監(jiān)管體制。以美國為例，20世紀(jì)30年代前，CPA行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)只是為了維護(hù)CPA及事務(wù)所的壟斷地位，確保執(zhí)業(yè)CPA的利益，行業(yè)監(jiān)管是自發(fā)性的自律行為；30年代后，雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監(jiān)管CPA行業(yè)的權(quán)力，且SEC也是出于維護(hù)公眾利益而實(shí)施監(jiān)管的，但直到70年代，SEC還只是對(duì)自律監(jiān)管組織進(jìn)行適度監(jiān)管，并不介入CPA行業(yè)日常監(jiān)管，監(jiān)管主體是AICPA及州注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，監(jiān)管目標(biāo)仍然主要是為了維護(hù)CPA行業(yè)利益，這一階段的監(jiān)管體制是政府少量介入的行業(yè)自律監(jiān)管體制；70年代后，AICPA為了避免政府過度介入CPA行業(yè)監(jiān)管，而自行改革行業(yè)自律監(jiān)管體制，設(shè)立POB并推行同業(yè)互查，在社會(huì)公眾的呼聲和政府的壓力下，行業(yè)自律監(jiān)管的目標(biāo)發(fā)展為行業(yè)利益與社會(huì)公眾利益并重，這一階段的監(jiān)管體制是政府適度監(jiān)管下的行業(yè)自律監(jiān)管體制；安然事件后，維護(hù)公眾利益成為CPA行業(yè)監(jiān)管的主要目標(biāo)，行業(yè)監(jiān)管體制演變?yōu)楝F(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管為主，自律監(jiān)管和政府監(jiān)管為輔的體制。

（二）監(jiān)管主體引致

CPA制度確立之初，人們普遍認(rèn)為CPA行業(yè)監(jiān)管是職業(yè)團(tuán)體內(nèi)部的事，所以監(jiān)管主體只有行業(yè)自律組織，監(jiān)管體制也只能是行業(yè)自律監(jiān)管；當(dāng)CPA對(duì)證券市場乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的影響逐漸增大時(shí)，單純靠市場機(jī)制監(jiān)管CPA行業(yè)會(huì)造成市場失靈，政府開始介入CPA行業(yè)，并進(jìn)行適度監(jiān)管。此時(shí)的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和政府，從而CPA行業(yè)監(jiān)管體制就演變?yōu)樽月杀O(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制；而當(dāng)CPA審計(jì)舞弊案時(shí)有發(fā)生且對(duì)證券市場影響較大、很多公眾對(duì)CPA行業(yè)信譽(yù)提出質(zhì)疑時(shí)，政府就會(huì)加大監(jiān)管力度，或建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以避免行業(yè)或政府的不獨(dú)立。此時(shí)的監(jiān)管主體有行業(yè)自律組織、政府部門和獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管體制也就是英美現(xiàn)行的獨(dú)立監(jiān)管、政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。

但我國監(jiān)管體制的變遷與監(jiān)管主體的變化幾乎沒有必然聯(lián)系。1980年我國恢復(fù)CPA制度之初，行業(yè)監(jiān)管主體只有政府部門實(shí)行政府監(jiān)管體制；之后政府決定成立CPA行業(yè)自律組織，并由自律組織代為履行政府職能，監(jiān)管主體是行業(yè)自律組織，實(shí)行的卻是政府監(jiān)管為主的體制；現(xiàn)在的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和多個(gè)政府部門，實(shí)行的是政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。其監(jiān)管體制變遷是政府行政命令引致，與監(jiān)管主體變化無關(guān)。

三、英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國的啟示

（一）英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制的主要貢獻(xiàn)

1.作為行業(yè)自律監(jiān)管的發(fā)源地，為各國CPA行業(yè)監(jiān)管體制的建立指明了方向。

2.為行業(yè)自律監(jiān)管體制樹立了典范。美國的自律監(jiān)管體制坍塌，英國不僅沒出大問題，行業(yè)自律監(jiān)管反而更加穩(wěn)固，這本身就值得世界各國借鑒學(xué)習(xí)。

3.“分而治之”有其自身的優(yōu)越性，它可以通過自律監(jiān)管組織之間的競爭促進(jìn)CPA行業(yè)的發(fā)展。

4.能夠?qū)彆r(shí)度勢，及時(shí)調(diào)整應(yīng)是英國監(jiān)管體制的另一大優(yōu)勢。從職業(yè)團(tuán)體的分散管理，到團(tuán)結(jié)合作，再到加強(qiáng)政府監(jiān)管、實(shí)施統(tǒng)一透明的外部監(jiān)管，說明這個(gè)行業(yè)監(jiān)管最古老的國家不僅沒有固步自封，而且在不斷尋求改進(jìn)和完善策略。而一系列的改革措施在取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步的同時(shí)，也使CPA行業(yè)的公信度大大提高，自律監(jiān)管也取得了重大進(jìn)展。

5.與美國重在幫助教育的同業(yè)互查相比而言，英國的聯(lián)合懲戒和獨(dú)立懲戒措施更為嚴(yán)厲，監(jiān)管力度更大，效果也更好。另外，對(duì)CPA個(gè)人及對(duì)事務(wù)所合伙人的經(jīng)濟(jì)處罰，比對(duì)事務(wù)所的處罰更重，也是英國的CPA行業(yè)監(jiān)管效率更好的原因之一。

（二）英國CPA業(yè)務(wù)自律監(jiān)管體制的不足之處

與其他國家的CPA行業(yè)監(jiān)管體制相比，英國最大的特色是多個(gè)CPA職業(yè)組織共同實(shí)施對(duì)CPA行業(yè)的自律監(jiān)管，即“分而治之”。前已述及“分而治之”的優(yōu)越性，但也有其不足之處。筆者認(rèn)為“分而治之”的主要缺點(diǎn)是：

1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個(gè)被英國貿(mào)工部認(rèn)可的CPA管理職業(yè)團(tuán)體都設(shè)有注冊(cè)委員會(huì)、懲戒委員會(huì)和申訴委員會(huì)等，負(fù)責(zé)各自的考試、注冊(cè)管理、規(guī)則制定和行業(yè)監(jiān)管等工作，其準(zhǔn)入條件、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管力度必然會(huì)有區(qū)別，從而會(huì)使監(jiān)管質(zhì)量和會(huì)員的執(zhí)業(yè)質(zhì)量有差異。長期以來，六大職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒制度上各自為政，職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。2.不同的職業(yè)團(tuán)體間雖有合作，但更多的是競爭，在自由競爭的情況下同樣存在市場失靈問題。

（三）英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制帶給我國的啟示

1.CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)。由于CPA的利益與社會(huì)公眾不盡一致，社會(huì)公眾理應(yīng)要求加強(qiáng)對(duì)CPA的監(jiān)管。而CPA職業(yè)團(tuán)體出于自身生存和發(fā)展的需要，同時(shí)迫于政府部門和社會(huì)各界的壓力，必然會(huì)規(guī)范CPA執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)管CPA提高審計(jì)質(zhì)量，維護(hù)行業(yè)信譽(yù)，從這點(diǎn)來看，CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾的利益又是一致的。

2.政府對(duì)CPA行業(yè)的適度監(jiān)管是非常必要的，但政府的監(jiān)管應(yīng)是宏觀管理與指導(dǎo)，而不應(yīng)介入CPA行業(yè)的日常細(xì)節(jié)管理。

3.條件允許時(shí)，可成立獨(dú)立的監(jiān)管部門，以彌補(bǔ)行業(yè)自律監(jiān)管的獨(dú)立性不足和政府監(jiān)管的官僚性缺陷等問題。

四、美國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國的啟示

（一）美國CPA行業(yè)自律性監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)

AICPA作為世界上最有影響的會(huì)計(jì)職業(yè)組織，其行業(yè)自律監(jiān)管為CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)為：

1.為CPA執(zhí)業(yè)制定了最系統(tǒng)完整的審計(jì)準(zhǔn)則體系。

2.成立公眾監(jiān)督委員會(huì)（POB），設(shè)立證券市場業(yè)務(wù)部（SECPS），對(duì)上市公司和非上市公司CPA審計(jì)業(yè)務(wù)分別管理，創(chuàng)新了行業(yè)監(jiān)管體制。

3.同業(yè)互查制度是較為有效的自律監(jiān)管方法。

4.在安然事件前，POB的監(jiān)管被多數(shù)人認(rèn)為是有效和值得推廣的。

（二）美國行業(yè)自律監(jiān)管體制的缺陷

1.POB受經(jīng)費(fèi)等諸多因素限制，并不能獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)督作用。POB的經(jīng)費(fèi)來源是通過AICPA下屬的SECPS從所監(jiān)管的會(huì)計(jì)師事務(wù)所籌集。因?yàn)槿狈ω?cái)務(wù)上的獨(dú)立性，POB不可能完全獨(dú)立于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，所發(fā)揮的監(jiān)督作用極其有限。AICPA和原“五大”對(duì)POB的支持不夠，也是POB不能發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)管作用的一個(gè)重要因素。2.美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)近幾年與SEC的關(guān)系過于緊張，AICPA利用其影響削弱了SEC對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)督作用。3.同業(yè)互查被認(rèn)為是“相互撓癢的組織”，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。4.美國的自律監(jiān)管重在幫助教育，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處罰措施不力，其處罰形式只限于會(huì)員權(quán)力范圍內(nèi)，一般只是強(qiáng)制后續(xù)教育和暫停會(huì)員資格，最嚴(yán)厲的措施也就是取消會(huì)員資格，但這并不會(huì)對(duì)被處罰人的執(zhí)業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

（二）美國行業(yè)自律監(jiān)管體制對(duì)我國的啟示

1.AICPA的很多監(jiān)管理念和方法是值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的，不能因?yàn)榘踩皇录头穸绹男袠I(yè)自律監(jiān)管。

2.注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)正確處理好公眾利益與行業(yè)利益的關(guān)系，AICPA因法律沒有授權(quán)其監(jiān)管地位，使其過分地強(qiáng)調(diào)了維護(hù)行業(yè)利益，最后將自己陷入CPA行業(yè)的代言人角色，這是值得中注協(xié)吸取的教訓(xùn)。

3.從SEC與AICPA長期存在的矛盾中可以得出，政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的密切配合是CPA行業(yè)監(jiān)管發(fā)展的方向。

4.同業(yè)互查雖然不具有強(qiáng)制性，但它是美國CPA行業(yè)自律監(jiān)管的最有效方法，為美國CPA行業(yè)監(jiān)管作出了巨大貢獻(xiàn)。雖然每次同業(yè)互查都被評(píng)為“優(yōu)秀”的安達(dá)信，仍沒有逃脫解體的命運(yùn)，但我們可以想象，如果沒有同業(yè)互查，類似安然事件的審計(jì)失敗案早已發(fā)生。同業(yè)互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查責(zé)任等需要改進(jìn)。但同業(yè)互查為CPA行業(yè)自律監(jiān)管方法指明了方向，我國CPA行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查應(yīng)大膽借鑒。

對(duì)于安然事件后美國實(shí)行的獨(dú)立監(jiān)管體制，眾說紛紜，評(píng)價(jià)不一。筆者認(rèn)為其運(yùn)行效果有待于實(shí)踐檢驗(yàn)，現(xiàn)在對(duì)其評(píng)價(jià)為時(shí)尚早。

第2篇

一、銀監(jiān)會(huì)各項(xiàng)職能的正面效應(yīng)

（一）整合銀行業(yè)監(jiān)管力量，建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架。銀監(jiān)會(huì)成立以前，我國銀行業(yè)監(jiān)管體制屬于典型的多元監(jiān)管體制，人民銀行有關(guān)監(jiān)管司局負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，中央金融工委負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干部監(jiān)督管理，國有商業(yè)銀行還有專門的外部監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。由于多頭交叉監(jiān)管，一方面導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付各部門的監(jiān)管，另一方面卻可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。銀監(jiān)會(huì)的成立，有效地整合了各部門的監(jiān)管力量，克服了多頭監(jiān)管的弊端，有利于形成統(tǒng)一全面的監(jiān)管框架和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督管理。

（二）進(jìn)一步確定中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。單獨(dú)設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強(qiáng)銀行業(yè)的系統(tǒng)監(jiān)管，更重要的是為了維護(hù)和加強(qiáng)中央銀行自身的獨(dú)立性，有利于提高相關(guān)貨幣政策決策機(jī)制的透明性，增強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性。在我國央行具有監(jiān)管和貨幣政策雙重職能的時(shí)候，央行有動(dòng)力予以救助以減輕其監(jiān)管責(zé)任，但也可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，甚至誘發(fā)通貨膨脹。將監(jiān)管職能從央行分離，單設(shè)銀監(jiān)會(huì)的做法，將有效地增強(qiáng)中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性，有利于保持物價(jià)水平穩(wěn)定。

（三）有利于提高銀行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化水平，以應(yīng)對(duì)金融全球化與金融創(chuàng)新的浪潮。八十年代以來的金融全球化與金融創(chuàng)新浪潮此起彼伏，對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生了較大影響，尤其是增加了新的監(jiān)管對(duì)象——外資金融機(jī)構(gòu)，并改變?cè)斜O(jiān)管對(duì)象的行為，加之金融創(chuàng)新層出不窮，不僅增加了整個(gè)金融系統(tǒng)的復(fù)雜性，而且加大了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。由于不同業(yè)務(wù)的交叉以及金融控股公司的出現(xiàn)，監(jiān)管的難度也日益加大。因此，建立專業(yè)化的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使監(jiān)管者的工作職責(zé)更專一、工作目標(biāo)更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營，使監(jiān)管效率大為提高。

二、銀行業(yè)監(jiān)管體制運(yùn)行中可能面臨的問題與障礙

應(yīng)當(dāng)指出的是，機(jī)構(gòu)變革僅僅是金融監(jiān)管體制改革的組織保障，單純的監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)改變并不能代替深層次的改革。監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何設(shè)置充其量只能算是第二位重要的問題，監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管模式的變革才是深層次的根本性改革。《巴塞爾協(xié)議》關(guān)于有效銀行監(jiān)管的核心原則認(rèn)為，有效銀行監(jiān)管的必要條件是：法律賦予的獨(dú)立性，制約平衡機(jī)制，相對(duì)穩(wěn)定充足的資金來源以及相應(yīng)的吸引和留住優(yōu)秀人才的激勵(lì)機(jī)制。從銀監(jiān)會(huì)的體制框架看，我們認(rèn)為必須妥善處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系：

（一）銀監(jiān)會(huì)與中央銀行的關(guān)系問題。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)管信息的共享問題。央行制定和實(shí)施貨幣政策的微觀基礎(chǔ)是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為、財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)控制情況、企業(yè)與個(gè)人的信貸行為。而這些信息來自于監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查。在信息來源上，兩個(gè)機(jī)構(gòu)也許會(huì)存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監(jiān)會(huì)與央行之間充分、及時(shí)的信息溝通機(jī)制至關(guān)重要。二是對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場的金融機(jī)構(gòu)的資金救助問題。由于中央銀行履行最后貸款人職責(zé)，對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場機(jī)構(gòu)提供資金支持問題，在銀監(jiān)會(huì)成立以后，牽涉到兩個(gè)部門的協(xié)調(diào)與配合。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)正確評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，及時(shí)審慎地向中央銀行提出對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應(yīng)當(dāng)逐步向成熟市場經(jīng)濟(jì)國家靠攏，盡量減少直接發(fā)放信用貸款救助，而是通過再貼現(xiàn)形式或某一中介（如設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)救助基金、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)）來發(fā)放救助資金。否則，在救助問題上，可能出現(xiàn)央行拯救過度造成金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，或是拯救不足影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。因此，建立中央銀行與銀監(jiān)會(huì)之間的有關(guān)金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制已成為一個(gè)緊迫的問題。

（二）銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的業(yè)務(wù)分工與配合問題。隨著金融創(chuàng)新以及金融控股公司的出現(xiàn)，不同種類金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的日益交叉，金融業(yè)綜合經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營將成為一種趨勢。交叉性業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，既可能導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。因此，有必要對(duì)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能明確分工，對(duì)交叉業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)配合落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。

（三）銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系問題。在對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的問題上，地方政府與銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在制度上明確監(jiān)管的層次與次序。地方政府應(yīng)當(dāng)定位在大股東的位置，對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的重大問題實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督管理，銀監(jiān)會(huì)作為外部監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)以維護(hù)整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定為目標(biāo)，要防止大股東侵犯存款人和其它債權(quán)人、小股東利益的做法。否則，有可能出現(xiàn)地方政府運(yùn)用當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而將金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)向中央銀行轉(zhuǎn)嫁的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系也是關(guān)系到銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立行使其監(jiān)管職責(zé)的重要問題。

（四）銀監(jiān)會(huì)的內(nèi)部制度建設(shè)問題。盡管已經(jīng)搭建機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)，但銀監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性、監(jiān)管理念、監(jiān)管文化、激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)管技術(shù)等問題都是迫切需要解決的問題。這些問題解決的如何才是決定銀監(jiān)會(huì)體制是否能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。現(xiàn)在可以肯定的是，銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立已經(jīng)打破了原有多頭監(jiān)管的體制，原有的監(jiān)管理念、監(jiān)管文化也勢必要經(jīng)歷改革揚(yáng)棄的過程。

三、實(shí)施深層次制度變革，完善銀行業(yè)監(jiān)管體制的政策建議

（一）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的獨(dú)立性。我們?cè)诩涌旖鹑跈C(jī)構(gòu)體制改革的同時(shí)，要盡快建立可信賴的監(jiān)管機(jī)制。另一方面就是要建立一支具有較高專業(yè)水準(zhǔn)和一定規(guī)模的現(xiàn)場檢查隊(duì)伍，負(fù)責(zé)組織對(duì)各地區(qū)之間的機(jī)動(dòng)交叉檢查。其目的是避免目前監(jiān)管當(dāng)局的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者與當(dāng)?shù)氐谋槐O(jiān)管對(duì)象之間存在千絲萬縷的聯(lián)系造成監(jiān)管的弱化。盡管理論上我們可以建立對(duì)監(jiān)管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動(dòng)的高昂成本，實(shí)際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強(qiáng)有力的現(xiàn)場檢查隊(duì)伍，實(shí)行異地交叉檢查，這應(yīng)是體制約束下的最優(yōu)方案。

（二）分階段逐步設(shè)立銀監(jiān)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)。在省一級(jí)建立一支業(yè)務(wù)精良、規(guī)模強(qiáng)大的監(jiān)管隊(duì)伍。待今后隨著監(jiān)管業(yè)務(wù)的發(fā)展，再根據(jù)需要逐步延伸到地市或縣一級(jí)機(jī)構(gòu)。這樣，將有效地減小機(jī)構(gòu)變更帶來的不必要的震蕩和機(jī)構(gòu)設(shè)置過多導(dǎo)致的高昂成本。

第3篇

自1853年英國愛丁堡會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立至今，注冊(cè)會(huì)計(jì)師(簡稱CPA)行業(yè)監(jiān)管已有150多年的歷史。在這150多年間，行業(yè)監(jiān)管部門為CPA行業(yè)制定規(guī)范，創(chuàng)建方法，提供服務(wù)和支持，對(duì)違規(guī)CPA進(jìn)行懲戒與處罰，從而為促進(jìn)CPA行業(yè)健康發(fā)展、維持資本市場穩(wěn)定乃至為整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

英國最初的行業(yè)監(jiān)管體制是純粹的行業(yè)自律，經(jīng)過150多年的發(fā)展，英國CPA行業(yè)監(jiān)管體制的核心雖然還是行業(yè)自律，但與最初的行業(yè)自律相比，已發(fā)生了根本性的變化，現(xiàn)已形成行業(yè)自律監(jiān)管、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。美國的CPA行業(yè)自律監(jiān)管對(duì)世界各國CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展影響最大，在120年的發(fā)展歷程中，它由最初的純行業(yè)自律，經(jīng)過期間的政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的不斷摩擦，發(fā)展到現(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷，在早期主要是誘致性變遷，后期是誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷的交替進(jìn)行。

一、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過程

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制都是由最初的行業(yè)自律，經(jīng)過法律規(guī)范、政府的適度監(jiān)管，成立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)展到現(xiàn)在的自律監(jiān)管、政府監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管相結(jié)合的混合體制。

二、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制變遷動(dòng)因分析

(一)監(jiān)管目標(biāo)引致

英國2003年后實(shí)行的是行業(yè)自律監(jiān)管為主、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制;美國薩班斯法案后實(shí)行的是獨(dú)立監(jiān)管為主、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制。

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制是隨著CPA行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的變化而變遷的。

1.在監(jiān)管目標(biāo)只有一個(gè)，即保護(hù)CPA行業(yè)整體利益時(shí)，CPA行業(yè)實(shí)行的是純行業(yè)自律監(jiān)管體制，盡管提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量、維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)會(huì)給公眾帶來好處，但從當(dāng)時(shí)的監(jiān)管目標(biāo)本身來看，只是為了行業(yè)的生存和發(fā)展。

2.在監(jiān)管目標(biāo)演變?yōu)楸Ｗo(hù)行業(yè)利益和維護(hù)公眾利益并重時(shí)，CPA行業(yè)實(shí)行的是自律監(jiān)管為主、政府適度行政監(jiān)管為輔的體制。

3.在監(jiān)管目標(biāo)發(fā)展到維護(hù)社會(huì)公眾利益為主，保護(hù)行業(yè)利益為輔時(shí)，CPA行業(yè)監(jiān)管開始引入獨(dú)立監(jiān)管體制。以美國為例，20世紀(jì)30年代前，CPA行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)只是為了維護(hù)CPA及事務(wù)所的壟斷地位，確保執(zhí)業(yè)CPA的利益，行業(yè)監(jiān)管是自發(fā)性的自律行為;30年代后，雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監(jiān)管CPA行業(yè)的權(quán)力，且SEC也是出于維護(hù)公眾利益而實(shí)施監(jiān)管的，但直到70年代，SEC還只是對(duì)自律監(jiān)管組織進(jìn)行適度監(jiān)管，并不介入CPA行業(yè)日常監(jiān)管，監(jiān)管主體是AICPA及州注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，監(jiān)管目標(biāo)仍然主要是為了維護(hù)CPA行業(yè)利益，這一階段的監(jiān)管體制是政府少量介入的行業(yè)自律監(jiān)管體制;70年代后，AICPA為了避免政府過度介入CPA行業(yè)監(jiān)管，而自行改革行業(yè)自律監(jiān)管體制，設(shè)立POB并推行同業(yè)互查，在社會(huì)公眾的呼聲和政府的壓力下，行業(yè)自律監(jiān)管的目標(biāo)發(fā)展為行業(yè)利益與社會(huì)公眾利益并重，這一階段的監(jiān)管體制是政府適度監(jiān)管下的行業(yè)自律監(jiān)管體制;安然事件后，維護(hù)公眾利益成為CPA行業(yè)監(jiān)管的主要目標(biāo)，行業(yè)監(jiān)管體制演變?yōu)楝F(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管為主，自律監(jiān)管和政府監(jiān)管為輔的體制。

(二)監(jiān)管主體引致

CPA制度確立之初，人們普遍認(rèn)為CPA行業(yè)監(jiān)管是職業(yè)團(tuán)體內(nèi)部的事，所以監(jiān)管主體只有行業(yè)自律組織，監(jiān)管體制也只能是行業(yè)自律監(jiān)管;當(dāng)CPA對(duì)證券市場乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的影響逐漸增大時(shí)，單純靠市場機(jī)制監(jiān)管CPA行業(yè)會(huì)造成市場失靈，政府開始介入CPA行業(yè)，并進(jìn)行適度監(jiān)管。此時(shí)的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和政府，從而CPA行業(yè)監(jiān)管體制就演變?yōu)樽月杀O(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制;而當(dāng)CPA審計(jì)舞弊案時(shí)有發(fā)生且對(duì)證券市場影響較大、很多公眾對(duì)CPA行業(yè)信譽(yù)提出質(zhì)疑時(shí)，政府就會(huì)加大監(jiān)管力度 ，或建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以避免行業(yè)或政府的不獨(dú)立。此時(shí)的監(jiān)管主體有行業(yè)自律組織、政府部門和獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管體制也就是英美現(xiàn)行的獨(dú)立監(jiān)管、政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。

但我國監(jiān)管體制的變遷與監(jiān)管主體的變化幾乎沒有必然聯(lián)系。1980年我國恢復(fù)CPA制度之初，行業(yè)監(jiān)管主體只有政府部門實(shí)行政府監(jiān)管體制;之后政府決定成立CPA行業(yè)自律組織，并由自律組織代為履行政府職能，監(jiān)管主體是行業(yè)自律組織，實(shí)行的卻是政府監(jiān)管為主的體制;現(xiàn)在的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和多個(gè)政府部門，實(shí)行的是政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。其監(jiān)管體制變遷是政府行政命令引致，與監(jiān)管主體變化無關(guān)。

三、英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國的啟示

(一)英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制的主要貢獻(xiàn)

1.作為行業(yè)自律監(jiān)管的發(fā)源地，為各國CPA行業(yè)監(jiān)管體制的建立指明了方向。

2.為行業(yè)自律監(jiān)管體制樹立了典范。美國的自律監(jiān)管體制坍塌，英國不僅沒出大問題，行業(yè)自律監(jiān)管反而更加穩(wěn)固，這本身就值得世界各國借鑒學(xué)習(xí)。

3.分而治之有其自身的優(yōu)越性，它可以通過自律監(jiān)管組織之間的競爭促進(jìn)CPA行業(yè)的發(fā)展。

4.能夠?qū)彆r(shí)度勢，及時(shí)調(diào)整應(yīng)是英國監(jiān)管體制的另一大優(yōu)勢。從職業(yè)團(tuán)體的分散管理，到團(tuán)結(jié)合作，再到加強(qiáng)政府監(jiān)管、實(shí)施統(tǒng)一透明的外部監(jiān)管，說明這個(gè)行業(yè)監(jiān)管最古老的國家不僅沒有固步自封，而且在不斷尋求改進(jìn)和完善策略。而一系列的改革措施在取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步的同時(shí)，也使CPA行業(yè)的公信度大大提高，自律監(jiān)管也取得了重大進(jìn)展。

5.與美國重在幫助教育的同業(yè)互查相比而言，英國的聯(lián)合懲戒和獨(dú)立懲戒措施更為嚴(yán)厲，監(jiān)管力度更大，效果也更好。另外，對(duì)CPA個(gè)人及對(duì)事務(wù)所合伙人的經(jīng)濟(jì)處罰，比對(duì)事務(wù)所的處罰更重，也是英國的CPA行業(yè)監(jiān)管效率更好的原因之一。

(二)英國CPA業(yè)務(wù)自律監(jiān)管體制的不足之處

與其他國家的CPA行業(yè)監(jiān)管體制相比，英國最大的特色是多個(gè)CPA職業(yè)組織共同實(shí)施對(duì)CPA行業(yè)的自律監(jiān)管，即分而治之。前已述及分而治之的優(yōu)越性，但也有其不足之處。筆者認(rèn)為分而治之的主要缺點(diǎn)是:

1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個(gè)被英國貿(mào)工部認(rèn)可的CPA管理職業(yè)團(tuán)體都設(shè)有注冊(cè)委員會(huì)、懲戒委員會(huì)和申訴委員會(huì)等，負(fù)責(zé)各自的考試、注冊(cè)管理、規(guī)則制定和行業(yè)監(jiān)管等工作，其準(zhǔn)入條件、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管力度必然會(huì)有區(qū)別，從而會(huì)使監(jiān)管質(zhì)量和會(huì)員的執(zhí)業(yè)質(zhì)量有差異。長期以來，六大職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒制度上各自為政，職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。

2.不同的職業(yè)團(tuán)體間雖有合作，但更多的是競爭，在自由競爭的情況下同樣存在市場失靈問題。

(三)英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制帶給我國的啟示

1.CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)。由于CPA的利益與社會(huì)公眾不盡一致，社會(huì)公眾理應(yīng)要求加強(qiáng)對(duì)CPA 的監(jiān)管。而CPA職業(yè)團(tuán)體出于自身生存和發(fā)展的需要，同時(shí)迫于政府部門和社會(huì)各界的壓力，必然會(huì)規(guī)范CPA執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)管CPA提高審計(jì)質(zhì)量，維護(hù)行業(yè)信譽(yù)，從這點(diǎn)來看，CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾的利益又是一致的。

2.政府對(duì)CPA行業(yè)的適度監(jiān)管是非常必要的，但政府的監(jiān)管應(yīng)是宏觀管理與指導(dǎo)，而不應(yīng)介入CPA行業(yè)的日常細(xì)節(jié)管理。

3.條件允許時(shí)，可成立獨(dú)立的監(jiān)管部門，以彌補(bǔ)行業(yè)自律監(jiān)管的獨(dú)立性不足和政府監(jiān)管的官僚性缺陷等問題。

四、美國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國的啟示

(一)美國CPA行業(yè)自律性監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)

AICPA作為世界上最有影響的會(huì)計(jì)職業(yè)組織，其行業(yè)自律監(jiān)管為CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)為:

1.為CPA執(zhí)業(yè)制定了最系統(tǒng)完整的審計(jì)準(zhǔn)則體系。

2.成立公眾監(jiān)督委員會(huì)(POB)，設(shè)立證券市場業(yè)務(wù)部(SECPS)，對(duì)上市公司和非上市公司CPA審計(jì)業(yè)務(wù)分別管理，創(chuàng)新了行業(yè)監(jiān)管體制。

3.同業(yè)互查制度是較為有效的自律監(jiān)管方法。

4.在安然事件前，POB的監(jiān)管被多數(shù)人認(rèn)為是有效和值得推廣的。

(二)美國行業(yè)自律監(jiān)管體制的缺陷

1.POB受經(jīng)費(fèi)等諸多因素限制，并不能獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)督作用。POB的經(jīng)費(fèi)來源是通過AICPA下屬的SECPS從所監(jiān)管的會(huì)計(jì)師事務(wù)所籌集。因?yàn)槿狈ω?cái)務(wù)上的獨(dú)立性，POB不可能完全獨(dú)立于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，所發(fā)揮的監(jiān)督作用極其有限。AICPA和原五大對(duì)POB的支持不夠，也是POB不能發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)管作用的一個(gè)重要因素。2.美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)近幾年與SEC的關(guān)系過于緊張，AICPA利用其影響削弱了SEC對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)督作用。3.同業(yè)互查被認(rèn)為是相互撓癢的組織，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。4.美國的自律監(jiān)管重在幫助教育，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處罰措施不力，其處罰形式只限于會(huì)員權(quán)力范圍內(nèi)，一般只是強(qiáng)制后續(xù)教育和暫停會(huì)員資格，最嚴(yán)厲的措施也就是取消會(huì)員資格，但這并不會(huì)對(duì)被處罰人的執(zhí)業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

(二)美國行業(yè)自律監(jiān)管體制對(duì)我國的啟示

1. AICPA的很多監(jiān)管理念和方法是值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的，不能因?yàn)榘踩皇录头穸绹男袠I(yè)自律監(jiān)管。

2. 注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)正確處理好公眾利益與行業(yè)利益的關(guān)系，AICPA因法律沒有授權(quán)其監(jiān)管地位，使其過分地強(qiáng)調(diào)了維護(hù)行業(yè)利益，最后將自己陷入CPA行業(yè)的代言人角色，這是值得中注協(xié)吸取的教訓(xùn)。

3.從SEC與AICPA長期存在的矛盾中可以得出，政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的密切配合是CPA行業(yè)監(jiān)管發(fā)展的方向。

4. 同業(yè)互查雖然不具有強(qiáng)制性，但它是美國CPA行業(yè)自律監(jiān)管的最有效方法，為美國CPA行業(yè)監(jiān)管作出了巨大貢獻(xiàn)。雖然每次同業(yè)互查都被評(píng)為優(yōu)秀的安達(dá)信，仍沒有逃脫解體的命運(yùn)，但我們可以想象，如果沒有同業(yè)互查，類似安然事件的審計(jì)失敗案早已發(fā)生。同業(yè)互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查責(zé)任等需要改進(jìn)。但同業(yè)互查為CPA行業(yè)自律監(jiān)管方法指明了方向，我國CPA行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查應(yīng)大膽借鑒。

對(duì)于安然事件后美國實(shí)行的獨(dú)立監(jiān)管體制，眾說紛紜，評(píng)價(jià)不一。筆者認(rèn)為其運(yùn)行效果有待于實(shí)踐檢驗(yàn)，現(xiàn)在對(duì)其評(píng)價(jià)為時(shí)尚早。

第4篇

一、交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管的內(nèi)涵及構(gòu)成要素

監(jiān)管是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機(jī)制和間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。主要包括經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管兩方面的內(nèi)容。

從世界上看，政府監(jiān)管首先起自交通運(yùn)輸行業(yè)，交通運(yùn)輸也始終是各國政府監(jiān)管的主要領(lǐng)域之一。這是由交通運(yùn)輸?shù)男再|(zhì)所決定的。交通運(yùn)輸具有較強(qiáng)的自然壟斷性、網(wǎng)絡(luò)性、外部性會(huì)導(dǎo)致市場失靈，由此決定了政府實(shí)施監(jiān)管的必要性；尤其是交通安全直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全，必須加強(qiáng)對(duì)交通運(yùn)輸?shù)男袠I(yè)監(jiān)管，這也是世界各國政府的通行做法。

有效實(shí)施政府監(jiān)管，需要解決“誰來監(jiān)管、監(jiān)管什么、怎樣監(jiān)管、如何監(jiān)督監(jiān)管者”等問題。由此，交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管的構(gòu)成要素主要包括：（1）監(jiān)管模式。目前世界上存在三種模式：一是彼此獨(dú)立。行業(yè)監(jiān)管部門與行業(yè)管理部門分設(shè)。二是合為一體。由行業(yè)管理機(jī)構(gòu)同時(shí)行使行業(yè)監(jiān)管職能。三是相對(duì)獨(dú)立。在行業(yè)主管部門下設(shè)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。（2）監(jiān)管內(nèi)容。各國的交通運(yùn)輸監(jiān)管內(nèi)容大多包括，一是準(zhǔn)入監(jiān)管，是對(duì)市場主體從進(jìn)入到退出的全過程監(jiān)管，包括投資準(zhǔn)入、運(yùn)營準(zhǔn)入、市場退出等。二是價(jià)格監(jiān)管，是建立合理的運(yùn)價(jià)形成機(jī)制的基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟(jì)下運(yùn)輸價(jià)格應(yīng)實(shí)行監(jiān)管定價(jià)，即以合理的計(jì)價(jià)成本為基礎(chǔ)、按監(jiān)管定價(jià)方法（模型）確定運(yùn)輸價(jià)格，包括運(yùn)輸企業(yè)客貨運(yùn)輸價(jià)格、運(yùn)輸企業(yè)間的線路使用費(fèi)等。三是互連互通監(jiān)管，這是市場經(jīng)濟(jì)下保證路網(wǎng)完整性的主要手段，其核心是確保各市場主體之間必須無歧視開放路網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)公平、公正地互連互通。四是普遍服務(wù)監(jiān)管。五是社會(huì)性監(jiān)管，重點(diǎn)是行業(yè)安全監(jiān)管、對(duì)與運(yùn)輸有關(guān)的衛(wèi)生保健、環(huán)境保護(hù)等方面監(jiān)管和對(duì)運(yùn)輸企業(yè)履行普遍服務(wù)義務(wù)實(shí)施監(jiān)管。（3）監(jiān)管方式。在不同監(jiān)管理念的影響下，監(jiān)管方式包括保護(hù)性監(jiān)管和激勵(lì)性監(jiān)管兩種方式。主要體現(xiàn)在價(jià)格監(jiān)管上，分別以美國的收益率監(jiān)管定價(jià)方法和英國的價(jià)格上限監(jiān)管定價(jià)方法為代表。（4）監(jiān)管的監(jiān)督制衡機(jī)制。與市場失靈一樣，監(jiān)管同樣會(huì)存在監(jiān)管失靈問題，主要包括“監(jiān)管過度”和“監(jiān)管不足”兩種。這就帶來一個(gè)問題：誰來監(jiān)管監(jiān)管者，即誰來審核監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)章，從而限制其自由裁量權(quán)的濫用。需要設(shè)計(jì)一種制度對(duì)于必要的或必須的監(jiān)管進(jìn)行判別。

二、我國交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，我國履行交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管職能的部門包括交通部、民航局、鐵道部等行業(yè)主管部門和國家發(fā)改委等綜合管理部門。在準(zhǔn)入監(jiān)管方面，國家發(fā)改委是投資準(zhǔn)入的主管部門，行業(yè)部門則負(fù)責(zé)對(duì)運(yùn)營準(zhǔn)入、退出的監(jiān)管；在價(jià)格監(jiān)管方面，國家發(fā)改委作為物價(jià)主管部門負(fù)責(zé)價(jià)格監(jiān)管及成本監(jiān)管，同時(shí)授權(quán)行業(yè)部門對(duì)部分服務(wù)價(jià)格實(shí)施監(jiān)管；在互聯(lián)互通監(jiān)管方面，各行業(yè)部門各自對(duì)不同運(yùn)輸方式內(nèi)部的互聯(lián)互通實(shí)施監(jiān)管；在安全監(jiān)管方面，各行業(yè)部門對(duì)不同運(yùn)輸方式各自實(shí)施日常的安全監(jiān)管。

國家交通運(yùn)輸部是我國公路、水運(yùn)行業(yè)的行業(yè)監(jiān)管部門。鐵道部是我國鐵路行業(yè)監(jiān)管部門。中國民用航空局是我國民航業(yè)的行業(yè)監(jiān)管部門。國家郵政局是我國郵政行業(yè)的監(jiān)管部門。

（二）存在的主要問題

1、監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的理想模式是保持相對(duì)獨(dú)立性以避免監(jiān)管侵占或監(jiān)管收買，又要便于得到行業(yè)管理對(duì)監(jiān)管政策實(shí)施中所需的支持，同時(shí)避免與行業(yè)管理政策相互制肘。但是目前，我國交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管的獨(dú)立性低，影響了行業(yè)監(jiān)管職能的履行。在市場監(jiān)管方面，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)管理機(jī)構(gòu)合二為一，行業(yè)監(jiān)管職能與行業(yè)管理交織在一起。在安全監(jiān)管方面，受鐵路政企合一體制影響，鐵路行業(yè)安全監(jiān)管者與被監(jiān)管者合二為一，制度上無法保證鐵路行業(yè)監(jiān)管的公正性，造成安全監(jiān)管主體缺失，沒有外部監(jiān)管，難以克服企業(yè)自律性管理固有的制度缺陷。

2、市場監(jiān)管職能分散

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，監(jiān)管職能的統(tǒng)一是市場監(jiān)管高效的前提條件。從我國情況來看，交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管職能是分散和低效的。目前，我國交通運(yùn)輸行業(yè)的市場監(jiān)管職能分散在交通運(yùn)輸部、鐵道部、民航局、郵政局①，即使在各行業(yè)部門也是按具體內(nèi)容分散在不同司局，沒有形成統(tǒng)一的市場監(jiān)管體系，不僅不同運(yùn)輸方式難以按照統(tǒng)一的原則進(jìn)行監(jiān)管，而且也難以對(duì)單一運(yùn)輸市場形成監(jiān)管合力，在很大程度上影響了監(jiān)管效率，不利于促進(jìn)建立綜合運(yùn)輸體系。

3、市場監(jiān)管手段缺失

監(jiān)管是對(duì)企業(yè)微觀活動(dòng)的直接干涉，需要有科學(xué)合理的監(jiān)管規(guī)則、方法、程序和專業(yè)化的監(jiān)管人員。目前，我國交通運(yùn)輸行業(yè)的政府管理以行業(yè)管理為主，對(duì)市場監(jiān)管規(guī)則、方法、程序缺乏研究，監(jiān)管過程不透明，也缺少專業(yè)化的監(jiān)管人員。尤其在價(jià)格監(jiān)管方面，《價(jià)格法》明確規(guī)定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)商品或者服務(wù)的社會(huì)平均成本等因素。目前，我國客貨運(yùn)輸普遍存在成本規(guī)則缺失、信息不透明等問題，政府制定價(jià)格缺乏合理的依據(jù)。

4、監(jiān)管缺乏評(píng)估監(jiān)督機(jī)制

建立交通運(yùn)輸監(jiān)管評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，是糾正監(jiān)管失靈的有效手段。目前我國運(yùn)輸業(yè)政府監(jiān)管尚未形成明確的影響評(píng)價(jià)理念，對(duì)政府監(jiān)管影響評(píng)價(jià)的對(duì)象、內(nèi)容和方法的理解還缺乏清晰、明確、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，尚未形成一套系統(tǒng)的監(jiān)管影響評(píng)價(jià)制度體系，難以做到對(duì)交通運(yùn)輸監(jiān)管體系的持續(xù)性改進(jìn)，也難以及時(shí)糾正監(jiān)管失靈現(xiàn)狀。

三、國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）有效監(jiān)管是促進(jìn)交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素

各發(fā)達(dá)國家通過建立和完善交通運(yùn)輸監(jiān)管體制，較好地彌補(bǔ)了交通運(yùn)輸市場的缺陷，實(shí)現(xiàn)了糾正市場失靈的目標(biāo)，既促進(jìn)了運(yùn)輸市場競爭、提高了生產(chǎn)效率；又促進(jìn)了運(yùn)輸產(chǎn)品供給，為用戶提供了更多選擇，提高了選擇效率，最終提高了資源配置效率，也較好地促進(jìn)了交通運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展。

（二）正確處理好行業(yè)監(jiān)管與行業(yè)管理的關(guān)系

在監(jiān)管體系的模式選擇上，美國、英國等國家最初都強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性而設(shè)置了獨(dú)立的鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但由于在實(shí)踐中逐步暴露出一些問題，目前都轉(zhuǎn)為行業(yè)管理與專業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的體制。從國內(nèi)看，目前電力行業(yè)設(shè)置了獨(dú)立性很強(qiáng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而電信、民航、郵政等行業(yè)監(jiān)管職能都分散在行業(yè)主管部門的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中這兩種模式都存在問題，前者過于強(qiáng)調(diào)監(jiān)管獨(dú)立而難以與行業(yè)管理職能協(xié)同配合，后者由于沒有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而容易出現(xiàn)監(jiān)管職能弱化等問題。

（三）正確處理好經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管與社會(huì)性監(jiān)管的關(guān)系

各國根據(jù)交通運(yùn)輸發(fā)展階段，不斷優(yōu)化調(diào)整監(jiān)管結(jié)構(gòu)。一方面，逐步放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，實(shí)行經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的綜合化，通過放寬準(zhǔn)入、賦予運(yùn)輸企業(yè)更多的定價(jià)權(quán)等自主經(jīng)營權(quán)和統(tǒng)一市場監(jiān)管政策，促進(jìn)了市場競爭和交通運(yùn)輸網(wǎng)的互聯(lián)互通，為其展開市場化運(yùn)作提供更大的空間，也為通過市場方式實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)輸提供了市場和制度基礎(chǔ)。另一方面，不斷加強(qiáng)安全等社會(huì)性監(jiān)管，實(shí)行專業(yè)化監(jiān)管，有效防止了交通安全、環(huán)境污染等對(duì)社會(huì)造成的巨大危害。

四、我國交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管改革建議

（一）思路

構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系是交通運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展方向。按照《國家“十二五”規(guī)劃綱要》，我國在十二五期間將“初步形成網(wǎng)絡(luò)設(shè)施配套銜接、技術(shù)裝備先進(jìn)適用、運(yùn)輸服務(wù)安全高效的綜合交通運(yùn)輸體系”。我國交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)：從深化政府職能轉(zhuǎn)變出發(fā)，適應(yīng)交通運(yùn)輸行業(yè)市場化改革進(jìn)程，統(tǒng)籌行業(yè)管理與行業(yè)監(jiān)管，實(shí)行與行業(yè)管理既相對(duì)獨(dú)立又相互協(xié)同的監(jiān)管模式；整合監(jiān)管職能，推進(jìn)市場監(jiān)管綜合化、安全監(jiān)管專業(yè)化；優(yōu)化監(jiān)管結(jié)構(gòu)，逐步放松準(zhǔn)入、運(yùn)價(jià)監(jiān)管，強(qiáng)化互聯(lián)互通、普遍服務(wù)義務(wù)、安全監(jiān)管；探索建立激勵(lì)性監(jiān)管制度和對(duì)監(jiān)管的評(píng)價(jià)機(jī)制；加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，研究制訂公正透明的監(jiān)管方法、程序。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的依法獨(dú)立、公正高效的交通運(yùn)輸監(jiān)管體系，為建立綜合交通運(yùn)輸體系和完善交通運(yùn)輸市場提供有力保障。

（二）調(diào)整交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)綜合考慮幾個(gè)因素：一是從體制環(huán)境看，目前我國仍然處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，交通領(lǐng)域的大部制改革正在推進(jìn)，綜合運(yùn)輸管理體制尚未建立完善，行業(yè)管理與專業(yè)監(jiān)管職能相互交織，關(guān)系緊密。二是從監(jiān)管本身看，監(jiān)管的獨(dú)立性越強(qiáng)，所需要的條件越多，特別是需要建立與行政管理部門間的橫向溝通機(jī)制，需要更多的監(jiān)管資源儲(chǔ)備，需要建立對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制衡機(jī)制等。借鑒美國等國家交通運(yùn)輸監(jiān)管先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立交通運(yùn)輸監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本思路：一是采用相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管模式。在交通運(yùn)輸行業(yè)管理部門下設(shè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管部門和社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行而不負(fù)責(zé)政策制定；但同時(shí)要建立與行業(yè)管理的協(xié)同機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。二是整合監(jiān)管職能。設(shè)立綜合性的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)鐵路、公路、水運(yùn)、民航、郵政的運(yùn)價(jià)、市場準(zhǔn)入、互聯(lián)互通、履行普遍義務(wù)行為等方面實(shí)施綜合性監(jiān)管；按照不同運(yùn)輸方式分別設(shè)立安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別對(duì)鐵路、公路、水運(yùn)、民航、郵政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、安全等方面實(shí)施監(jiān)管。三是著重加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。由于交通運(yùn)輸具有高度的技術(shù)復(fù)雜性，在確定主體準(zhǔn)入資格、協(xié)調(diào)價(jià)格控制機(jī)制運(yùn)行、監(jiān)督復(fù)雜的交易活動(dòng)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等方面，都需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)有一支包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、會(huì)計(jì)師、財(cái)務(wù)分析師等組成的穩(wěn)定的專家隊(duì)伍，以更好地克服監(jiān)管者和被監(jiān)管者的信息不對(duì)稱。四是按照公正透明的原則，制訂監(jiān)管規(guī)則、內(nèi)容和程序。監(jiān)管規(guī)則要體現(xiàn)對(duì)參與市場交易的不同運(yùn)輸方式的各種市場主體公平對(duì)待的原則，要充分考慮投資者、消費(fèi)者、被監(jiān)管企業(yè)的利益和國家的社會(huì)目標(biāo)，以公正的原則協(xié)調(diào)可能的利益沖突。五是建立監(jiān)管評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。通過立法建立相關(guān)的制度對(duì)監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)督，以保證監(jiān)管者不濫用權(quán)力和不斷改進(jìn)監(jiān)管工作。

（三）優(yōu)化交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容與方式

1、價(jià)格監(jiān)管

對(duì)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管并不是為了指定一個(gè)“市場價(jià)格”，而是創(chuàng)造一種誘發(fā)高效和創(chuàng)新行為的激勵(lì)機(jī)制，在可能的情況下要盡量采取市場導(dǎo)向的干預(yù)手段。運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管的總體思路：一是逐步縮小政府定價(jià)范圍，適當(dāng)擴(kuò)大運(yùn)輸企業(yè)尤其是鐵路企業(yè)的定價(jià)權(quán)。在競爭較為充分的客貨運(yùn)輸領(lǐng)域，放松運(yùn)價(jià)管制，逐步過渡到市場定價(jià)。二是加強(qiáng)壟斷環(huán)節(jié)的運(yùn)價(jià)監(jiān)管，制定適用于政府監(jiān)管定價(jià)的成本核算規(guī)則和監(jiān)審辦法，建立科學(xué)合理的政府監(jiān)管定價(jià)形成和調(diào)整機(jī)制。三是加強(qiáng)成本監(jiān)審。四是制訂不同運(yùn)輸方式統(tǒng)一的定價(jià)原則，形成合理的比價(jià)關(guān)系，一方面促進(jìn)運(yùn)輸市場結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，另一方面引導(dǎo)運(yùn)輸用戶合理使用交通運(yùn)輸方式。

2、準(zhǔn)入監(jiān)管

包括投資準(zhǔn)入、運(yùn)營準(zhǔn)入和退出監(jiān)管。準(zhǔn)入監(jiān)管是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管中十分有效的監(jiān)管手段，需要注重發(fā)揮好其綜合效用。一是把好運(yùn)輸市場主體的進(jìn)入關(guān)，既要確保由合格市場主體提供運(yùn)輸服務(wù)，促進(jìn)運(yùn)輸市場的良性發(fā)展；又要防止運(yùn)輸市場壁壘過高，阻礙了有關(guān)市場主體提供綜合運(yùn)輸服務(wù)。二是把好退出關(guān)，既要將不合格市場主體清理出運(yùn)輸市場，又要防止因有關(guān)市場主體拒絕提供運(yùn)輸服務(wù)而影響社會(huì)公共利益。

3、互聯(lián)互通監(jiān)管

互聯(lián)互通監(jiān)管的核心是確保各市場主體之間必須無歧視開放路網(wǎng)，其主要思路是：一是通過以完善準(zhǔn)入監(jiān)管為依托，完善運(yùn)營許可管理，促進(jìn)運(yùn)輸大市場的形成；二是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)輸市場上既有壟斷企業(yè)的監(jiān)管，積極消除市場壁壘；三是加強(qiáng)對(duì)交通線路接軌、運(yùn)營接入和路網(wǎng)使用費(fèi)的監(jiān)管，鼓勵(lì)新投資者進(jìn)入鐵路市場。

4、普遍服務(wù)義務(wù)監(jiān)管

基本運(yùn)輸服務(wù)（包括基本郵政服務(wù)）都屬于國家需要保障的普遍服務(wù)，是有關(guān)企業(yè)需要履行的義務(wù)。一方面，需要加強(qiáng)對(duì)運(yùn)輸企業(yè)提供基本服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量的監(jiān)管，確保社會(huì)公眾得到保質(zhì)保量的普遍服務(wù)。另一方面，可采取激勵(lì)性監(jiān)管政策，引導(dǎo)和促進(jìn)相關(guān)企業(yè)不斷降低運(yùn)輸成本，從而提高財(cái)政保障普遍服務(wù)資金的使用效率。

5、安全監(jiān)管

在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，安全居于核心地位，是交通運(yùn)輸行業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的核心基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是運(yùn)輸安全的責(zé)任主體，政府是運(yùn)輸安全的監(jiān)管主體。保障運(yùn)輸安全，必須充分發(fā)揮兩個(gè)主體的作用。多年來，交通運(yùn)輸行業(yè)已建立了安全管理體系，但政府監(jiān)管體系尚不完善，需要加快建立或完善：一是補(bǔ)充和加強(qiáng)不同運(yùn)輸方式安全監(jiān)管的力量，提高監(jiān)管能力；二是積極推動(dòng)鐵路政企分開，推動(dòng)公路、水運(yùn)、民航、郵政安全監(jiān)管與其他職能的分離，建立健全運(yùn)輸安全外部監(jiān)管機(jī)制；三是創(chuàng)新監(jiān)管措施，注重現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合，利用現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)豐富監(jiān)管手段，重點(diǎn)在常態(tài)化監(jiān)管、監(jiān)督管理結(jié)果運(yùn)用、監(jiān)管工作機(jī)制等方面下工夫，實(shí)現(xiàn)安全許可審查、持續(xù)性監(jiān)管并重，合規(guī)性監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控性監(jiān)管并舉，靜態(tài)管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)控并用，以及定期專項(xiàng)全面檢查向重點(diǎn)突出、針對(duì)性強(qiáng)的常態(tài)化實(shí)時(shí)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

注：

①雖然民航局、郵政局隸屬于交通部，但在職能上至今沒有進(jìn)行整合。

第5篇

但是，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，農(nóng)資市場問題日益呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性，制假售假等違法行為仍然存在，特別是重大的假劣農(nóng)資坑農(nóng)害農(nóng)事件時(shí)有發(fā)生，其重要原因之一就是農(nóng)資生產(chǎn)銷售經(jīng)營主體信用缺失。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)資市場主體信用缺失的狀況，各級(jí)工商部門積極組織實(shí)施農(nóng)資經(jīng)營者信用分類監(jiān)管，探索農(nóng)資市場信用體系的建設(shè)，取得了初步進(jìn)展。

一、農(nóng)資行業(yè)的發(fā)展與特點(diǎn)

自上世紀(jì)九十年代，農(nóng)資流通領(lǐng)域改革開放，農(nóng)資經(jīng)營由供銷社一統(tǒng)天下的格局被打破，農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)技推廣部門、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、個(gè)體工商戶等都紛紛涉足農(nóng)資流通市場。農(nóng)資行業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在，已形成國有農(nóng)資公司、農(nóng)技站(土肥站)和個(gè)體工商戶及個(gè)人的多種經(jīng)濟(jì)成分、多形式、多渠道格局。但隨著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)資市場日趨復(fù)雜，出現(xiàn)了監(jiān)管主體亂、市場主體亂、農(nóng)資商品亂等問題，在資源配置、流通體制、競爭機(jī)制上畸缺而無序，致使農(nóng)資商品流通秩序發(fā)生紊亂現(xiàn)象。這些問題使監(jiān)管執(zhí)法的難度也相應(yīng)增大，簡單的市場巡查、農(nóng)資質(zhì)量定向檢測等普通監(jiān)管手段已不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)資市場的發(fā)展需要，急需建立科學(xué)高效、監(jiān)管有力、行動(dòng)協(xié)調(diào)、反應(yīng)快捷的農(nóng)資市場監(jiān)管長效機(jī)制。

市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，信用是維持市場經(jīng)濟(jì)正常秩序的保證。沒有信用，就沒有秩序，市場經(jīng)濟(jì)就不可能健康發(fā)展。黨的十七大報(bào)告提出“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)信用體系”，2011年10月19日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議部署制定禮會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃，提出“十二五”期間要以社會(huì)成員信用信息的記錄、整合和應(yīng)用為重點(diǎn)，建立健全覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)，全面推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，這一舉措將有力促進(jìn)我國社會(huì)信用體系逐步完善。

農(nóng)資市場信用體系建設(shè)是以培養(yǎng)農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)遵紀(jì)守法為核心，通過相應(yīng)的制度規(guī)范、運(yùn)行系統(tǒng)和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)褒獎(jiǎng)守信、懲戒失信，從而從根本上規(guī)范農(nóng)資市場秩序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)資產(chǎn)品監(jiān)管關(guān)口前移。

二、農(nóng)資市場信用缺失原因分析

市場經(jīng)濟(jì)條件下，要求產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者必須遵守行業(yè)信用。近年來，部分生產(chǎn)者和經(jīng)營者在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，不遵守行業(yè)信用，生產(chǎn)和銷售不合格的產(chǎn)品。綜合分析，農(nóng)資經(jīng)營者不遵守行業(yè)信用主要有以下原因：

第一，行業(yè)法律法規(guī)不完善。目前，我國關(guān)于農(nóng)資行業(yè)市場方面的法律法規(guī)還不完善，致使部分生產(chǎn)者和經(jīng)營者為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益而暗地里降低農(nóng)資市場生產(chǎn)和流通的標(biāo)準(zhǔn)，以至于不斷出現(xiàn)農(nóng)資質(zhì)量問題。只有加強(qiáng)相關(guān)立法，才能迫使農(nóng)資生產(chǎn)者和經(jīng)營者將農(nóng)資質(zhì)量保障放在第一位，才能真正提高農(nóng)資質(zhì)量監(jiān)管水平。

第二，當(dāng)前我國信用體系不健全。自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)一直保持著高速發(fā)展，這與我們注重經(jīng)濟(jì)快速增長的發(fā)展觀念和發(fā)展模式是分不開的，但與此同時(shí)，我們卻在相當(dāng)程度上忽略了社會(huì)的信用建設(shè)，特別是市場參與者的誠信建設(shè)。個(gè)別生產(chǎn)者和經(jīng)營者為了獲取高額的經(jīng)濟(jì)利潤，坑蒙拐騙消費(fèi)者，不求企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，不求自身信用建設(shè)。農(nóng)資行業(yè)之所以出現(xiàn)屢禁不止的質(zhì)量問題，也與這一行業(yè)的參與者忽視自身信用建設(shè)分不開。

第三，缺少社會(huì)信用建設(shè)的氛圍。在過去相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，由于信用體系不完善，信用管理制度和法律不健全，對(duì)失信行為的處罰力度弱，導(dǎo)致社會(huì)的各行各業(yè)都缺少信用建設(shè)的氛圍。這種缺少信用建設(shè)的社會(huì)氛圍對(duì)于農(nóng)資行業(yè)也存在一定程度的影響，導(dǎo)致農(nóng)資市場不斷出現(xiàn)問題。

三、構(gòu)建農(nóng)資行業(yè)信用體系的對(duì)策

2011年8月18日，國家工商總局在全國工商系統(tǒng)企業(yè)信用分類監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上提出，利用三年時(shí)間建立世界上最大的“國家級(jí)經(jīng)濟(jì)戶籍庫”，對(duì)全國多達(dá)上千萬家企業(yè)劃分不同的信用等級(jí)，相應(yīng)給予不同的監(jiān)管方式。建設(shè)農(nóng)資市場監(jiān)管信用體系，是新時(shí)期順應(yīng)社會(huì)誠信建設(shè)的必然趨勢，也是農(nóng)資行業(yè)加強(qiáng)市場建設(shè)的必由之路。筆者認(rèn)為，構(gòu)建這一信用體系必須做好以下幾個(gè)方面的工作。

(一)建立農(nóng)資市場信用管理體系

建立以“政府主導(dǎo)、工商牽頭、部門參與、協(xié)會(huì)配合”的農(nóng)資市場信用管理體系，完善農(nóng)資企業(yè)綜合信息數(shù)據(jù)庫，進(jìn)一步健全完善農(nóng)資市場信用管理體制，明確農(nóng)資市場信用管理工作的職責(zé)、內(nèi)容、程序、方式、手段等。工商部門對(duì)農(nóng)資市場信用體系建設(shè)框架進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，并對(duì)各部門、各行業(yè)、各地區(qū)的具體建設(shè)方案組織協(xié)調(diào)。

加強(qiáng)農(nóng)資企業(yè)綜合信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，以信息化管理為手段，對(duì)農(nóng)資生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)開展信用信息征集，實(shí)行轄區(qū)管理，及時(shí)更新，確保企業(yè)信用信息的全面性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性，同時(shí)逐步實(shí)現(xiàn)工商、農(nóng)業(yè)和質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，資源共享。

1.公開企業(yè)基本登記事項(xiàng)記錄。企業(yè)登記事項(xiàng)是企業(yè)最基本的信息，屬于社會(huì)公共信息，是了解企業(yè)信用的原始數(shù)據(jù)，依法通過網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)，提供查詢服務(wù)。

2.公開違法行為記錄。對(duì)行政處罰結(jié)果按照分類監(jiān)管的不同要求進(jìn)行公開，作為企業(yè)信用信息予以記錄并可提供社會(huì)查詢；對(duì)吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)依法吊銷公告。

3.公示典型違法企業(yè)。對(duì)違法情節(jié)特別嚴(yán)重、社會(huì)反響強(qiáng)烈的典型案件，將該企業(yè)違法情況通過網(wǎng)絡(luò)等形式。

(二)建立農(nóng)資市場信用標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)資市場信用標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)農(nóng)資生產(chǎn)和銷售企業(yè)信用等級(jí)的尺度和依據(jù)。只有在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的市場信用標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持獨(dú)立、公正和審慎的原則，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行評(píng)價(jià)，保證評(píng)價(jià)結(jié)論的合法性和權(quán)威性。2007年1月，全國整規(guī)辦和國資委共同印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)信用等級(jí)試點(diǎn)管理工作的通知》。這是為我國農(nóng)資市場信用標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)而做的初期努力工作。經(jīng)過三年多的實(shí)踐，已經(jīng)取得了一定的成效，但距離我國建立起真正意義上的農(nóng)資市場信用標(biāo)準(zhǔn)還存在不足之處。為此，一方面要在農(nóng)資經(jīng)營者信用分類監(jiān)管的基礎(chǔ)上繼續(xù)朝制度化、規(guī)范化方向邁進(jìn)，另一方面，還要通過發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與其中，從而做到對(duì)信用評(píng)價(jià)單位的信用等級(jí)核實(shí)無誤。只有這樣，農(nóng)資市場信用標(biāo)準(zhǔn)才能真正在實(shí)踐中取得成效。

(三)完善農(nóng)資市場信用評(píng)價(jià)制度

農(nóng)資市場需要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)和程序運(yùn)行的信用評(píng)價(jià)制度，以保證評(píng)價(jià)結(jié)論的合法性和權(quán)威性。建立由政府部門、農(nóng)資行業(yè)和社會(huì)三方組成的評(píng)價(jià)主體則是必然選擇。例如由工商部門對(duì)企業(yè)的農(nóng)資市場信用作出相應(yīng)的評(píng)估，積極借鑒農(nóng)資行業(yè)協(xié)會(huì)意見和建議，并采取聽證的方式多方聽取社會(huì)意見，對(duì)企業(yè)農(nóng)資市場信用作出正確的評(píng)價(jià)。

工商部門可以農(nóng)資經(jīng)營者“經(jīng)濟(jì)戶口”為依托，結(jié)合對(duì)經(jīng)營主體市場交易行為的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)所掌握的

與其信用相關(guān)的主體資格、經(jīng)營行為、遵紀(jì)守法情況、商標(biāo)注冊(cè)認(rèn)定、廣告行為、合同管理、質(zhì)量認(rèn)定、受表彰獎(jiǎng)勵(lì)情況等信息進(jìn)行定量、定性分析，確定各類經(jīng)營主體的信用等級(jí)，將其分為A、B、C、D四個(gè)等級(jí)(A級(jí)為守信企業(yè)，B級(jí)為警示企業(yè)，C級(jí)為失信企業(yè)，D級(jí)為嚴(yán)重失信企業(yè))，從而在日常監(jiān)管中加大對(duì)A級(jí)農(nóng)資經(jīng)營戶的扶持力度，適度管理B級(jí)農(nóng)資經(jīng)營戶，強(qiáng)化C級(jí)農(nóng)資經(jīng)營戶的監(jiān)管力度，嚴(yán)管D級(jí)農(nóng)資經(jīng)營戶，定期向社會(huì)農(nóng)資經(jīng)營者的信用信息，預(yù)警和引導(dǎo)農(nóng)資消費(fèi)。同時(shí)，在農(nóng)資經(jīng)營者中大力開展“文明誠信企業(yè)、商戶”、“守合同重信用”企業(yè)、“農(nóng)資商品放心店”爭創(chuàng)活動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)資經(jīng)營者誠實(shí)守信，營造重信譽(yù)、守信用、講誠信的良好經(jīng)營氛圍。

同時(shí)，鑒于政府能力的有限性，有必要引入專業(yè)評(píng)估部門來幫助政府分擔(dān)農(nóng)資市場信用評(píng)價(jià)工作的壓力。專業(yè)的農(nóng)資市場評(píng)估部門作為獨(dú)立于政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)之外的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，由于與其他部門之間不存在隸屬關(guān)系，因而在評(píng)估過程中更能體現(xiàn)獨(dú)立性與公正性。因此，政府有必要在順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，出臺(tái)相應(yīng)的政策，支持和鼓勵(lì)專業(yè)農(nóng)資市場評(píng)估組織的發(fā)展。

(四)建立農(nóng)資市場信用披露制度

農(nóng)資市場信用相關(guān)信息的收集、整理、匯總和存檔，是做好農(nóng)資市場信用工作的基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)利用電視、報(bào)紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等方式來將農(nóng)資行業(yè)信用狀況向廣大消費(fèi)者公布，確保行業(yè)內(nèi)其他相關(guān)企業(yè)和普通民眾能夠通過多種途徑了解這些信息，從而為企業(yè)的經(jīng)營和生產(chǎn)提供借鑒，為消費(fèi)者的消費(fèi)選擇提供依據(jù)。鑒于當(dāng)前信息傳播技術(shù)和手段的現(xiàn)狀，保證農(nóng)資市場信用披露的真實(shí)性和有效性，必須做到以下三點(diǎn)：

1.構(gòu)建農(nóng)資消費(fèi)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。充分利用工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)等部門的檢測手段和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)檢測結(jié)果共享。同時(shí)，不斷加強(qiáng)農(nóng)資商品質(zhì)量監(jiān)管，及時(shí)市場監(jiān)管預(yù)警信息和農(nóng)資消費(fèi)指導(dǎo)信息，保證農(nóng)民用上合格放心農(nóng)資。

2.政府擔(dān)任農(nóng)資市場信用披露的主體。不論是利用電視、報(bào)紙、廣播或是互聯(lián)網(wǎng)等傳播手段，政府必須作為農(nóng)資市場信用披露的主體，只有這樣，才能確保信息的真實(shí)性和權(quán)威性。

3.建立信息反饋制度。由于政府能力所限，無法確保每次披露的農(nóng)資市場信用完全真實(shí)準(zhǔn)確，需要通過社會(huì)反饋進(jìn)行修正和調(diào)整。

(五)完善農(nóng)資市場信用獎(jiǎng)懲體系

工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)等農(nóng)資市場監(jiān)管部門可以根據(jù)信用等級(jí)狀況，對(duì)農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)實(shí)行分類監(jiān)管。對(duì)長期守法誠信企業(yè)要給予宣傳、支持和表彰，如在年檢、抽檢、行政審批等方面給予便利；在農(nóng)資直補(bǔ)政策享受和農(nóng)資龍頭企業(yè)評(píng)選等相關(guān)優(yōu)惠補(bǔ)助政策方而優(yōu)先，建立有效保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制。

同時(shí)，還要建立嚴(yán)格的不合格農(nóng)資退市制度。按照法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)質(zhì)量不合格農(nóng)資嚴(yán)厲查處，及時(shí)追回、收繳、罰款；對(duì)虛假宣傳的，及時(shí)警告并消費(fèi)警示。對(duì)嚴(yán)重違反農(nóng)資管理制度，制假售假等嚴(yán)重失信的市場主體，實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管，可采用信用提示、警示、公示、取消市場準(zhǔn)入、限期召回商品以及其他行政處罰方式進(jìn)行懲戒，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

四、加快農(nóng)資市場信用體系建設(shè)的保障措施

加快農(nóng)資市場信用體系建設(shè)要以創(chuàng)新農(nóng)資市場監(jiān)管體制和提升行業(yè)監(jiān)管效能為主線，按照“引導(dǎo)、規(guī)范、提升”的總體思路，通過實(shí)施農(nóng)資企業(yè)信用分類監(jiān)管，結(jié)合農(nóng)資打假，建立上下互動(dòng)、橫向互通的監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步深化農(nóng)資信用體系建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)資企業(yè)加強(qiáng)自律建設(shè)，營造誠信守法、公平競爭的良好經(jīng)營環(huán)境和放心的消費(fèi)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)資監(jiān)管關(guān)口前移，從源頭上確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

(一)加強(qiáng)法制建設(shè)，提供制度保障

農(nóng)資市場信用體系建設(shè)涉及農(nóng)資市場建設(shè)的諸多方面，要逐步建立健全農(nóng)資市場信息管理制度，不斷提高農(nóng)資市場信用法制建設(shè)水平。要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)有關(guān)農(nóng)資市場信用法律、法規(guī)的制定與完善，保障農(nóng)資市場信用體系建設(shè)依法進(jìn)行。

(二)加強(qiáng)輿論宣傳，營造守信氛圍

開展多種形式的農(nóng)資市場信用宣傳活動(dòng)，形成人人講信用、人人重信用、守信為榮、失信為恥的良好社會(huì)氛圍。農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)要開展重合同、守信譽(yù)、依法經(jīng)營的活動(dòng)，倡導(dǎo)文明經(jīng)商，形成有效的企業(yè)自律：農(nóng)資行業(yè)協(xié)會(huì)要積極普及農(nóng)資基本知識(shí)，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)資的鑒別能力，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。

第6篇

關(guān)鍵詞：建筑行業(yè)；微觀準(zhǔn)許；準(zhǔn)許管理體制；持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F426

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-2374(2009)17-0060--02

我國建筑業(yè)從1978年改革開放起，就進(jìn)入了高速發(fā)展期，至今建筑業(yè)已成為我國經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，為國家改革開放30年做出了大極貢獻(xiàn)。但在這一發(fā)展過程中，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的形成，政府對(duì)建筑業(yè)管理體制也有諸多不適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的問題出現(xiàn)，從而導(dǎo)致建筑市場的規(guī)范程度與市場經(jīng)濟(jì)不相匹配。諸如政府從宏觀上重點(diǎn)要求建筑總承包企業(yè)的注冊(cè)資本金、從業(yè)技術(shù)人員數(shù)量來核定資質(zhì)等級(jí)，但這些宏觀指標(biāo)并沒在實(shí)施中帶來具體表現(xiàn)，從而使得聯(lián)營掛靠等諸多不宜市場良性發(fā)展的問題產(chǎn)生。

一、建筑業(yè)現(xiàn)行準(zhǔn)許管理體制描述及問題

(一)建筑業(yè)現(xiàn)行準(zhǔn)許管理體制描述

中華人民共和國建設(shè)部第159號(hào)令規(guī)定：建筑業(yè)企業(yè)(建筑業(yè)企業(yè)，是指從事土木工程、建筑工程、線路管道設(shè)備安裝工程、裝修工程的新建、擴(kuò)建、改建等活動(dòng)的企業(yè))應(yīng)當(dāng)按照其擁有的注冊(cè)資本、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)裝備和已完成的建筑工程業(yè)績等條件申請(qǐng)資質(zhì)，經(jīng)審查合格，取得建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)證書后，方可在資質(zhì)許可的范圍內(nèi)從事建筑施工活動(dòng)。國務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院鐵路、交通、水利、信息產(chǎn)業(yè)、民航等有關(guān)部門配合國務(wù)院建設(shè)主管部門實(shí)施相關(guān)資質(zhì)類別建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的統(tǒng)一監(jiān)督管理。省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通、水利、信息產(chǎn)業(yè)等有關(guān)部門配合同級(jí)建設(shè)主管部門實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)資質(zhì)類別建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的管理工作。其資質(zhì)序列、類別和等級(jí)規(guī)定如下：

1、資質(zhì)序列：施工總承包、專業(yè)承包和勞務(wù)分包三個(gè)序列。取得施工總承包資質(zhì)的企業(yè)(以下簡稱施工總承包企業(yè))，可以承接施工總承包工程。施工總承包企業(yè)可以對(duì)所承接的施工總承包工程內(nèi)各專業(yè)工程全部自行施工，也可以將專業(yè)工程或勞務(wù)作業(yè)依法分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)承包企業(yè)或勞務(wù)分包企業(yè)。取得專業(yè)承包資質(zhì)的企業(yè)(以下簡稱“專業(yè)承包企業(yè)”)，可以承接施工總承包企業(yè)分包的專業(yè)工程和建設(shè)單位依法發(fā)包的專業(yè)工程。專業(yè)承包企業(yè)可以對(duì)所承接的專業(yè)工程全部自行施工，也可以將勞務(wù)作業(yè)依法分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的勞務(wù)分包企業(yè)。取得勞務(wù)分包資質(zhì)的企業(yè)(以下簡稱勞務(wù)分包企業(yè))，可以承接施工總承包企業(yè)或?qū)I(yè)承包企業(yè)分包的勞務(wù)作業(yè)。

2、資質(zhì)類別和等級(jí)：施工總承包資質(zhì)、專業(yè)承包資質(zhì)、勞務(wù)分包資質(zhì)序列按照工程性質(zhì)和技術(shù)特點(diǎn)分別劃分為若干資質(zhì)類別。各資質(zhì)類別按照規(guī)定的條件劃分為若干資質(zhì)等級(jí)，建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和各類別等級(jí)資質(zhì)企業(yè)承擔(dān)工程的具體范圍，由國務(wù)院建設(shè)主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定。其國家各級(jí)職能部門管理的資質(zhì)權(quán)限如下：

國務(wù)院建設(shè)主管部門對(duì)下列資質(zhì)和類別進(jìn)行管理：施工總承包序列特級(jí)資質(zhì)、一級(jí)資質(zhì)；國務(wù)院國有資產(chǎn)管理部門直接監(jiān)管的企業(yè)及其下屬一層級(jí)的企業(yè)的施工總承包二級(jí)資質(zhì)、三級(jí)資質(zhì)；水利、交通、信息產(chǎn)業(yè)方面的專業(yè)承包序列一級(jí)資質(zhì)；鐵路、民航方面的專業(yè)承包序列一級(jí)、二級(jí)資質(zhì)；公路交通工程專業(yè)承包不分等級(jí)資質(zhì)、城市軌道交通專業(yè)承包不分等級(jí)資質(zhì)。

工商注冊(cè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)主管部門對(duì)下列資質(zhì)和類別進(jìn)行管理：施工總承包序列二級(jí)資質(zhì)(不含國務(wù)院國有資產(chǎn)管理部門直接監(jiān)管的企業(yè)及其下屬一層級(jí)的企業(yè)的施工總承包序列二級(jí)資質(zhì))；專業(yè)承包序列一級(jí)資質(zhì)(不含鐵路、交通、水利、信息產(chǎn)業(yè)、民航方面的專業(yè)承包序列一級(jí)資質(zhì))；專業(yè)承包序列二級(jí)資質(zhì)(不含民航、鐵路方面的專業(yè)承包序列二級(jí)資質(zhì))；專業(yè)承包序列不分等級(jí)資質(zhì)(不含公路交通工程專業(yè)承包序列和城市軌道交通專業(yè)承包序列的不分等級(jí)資質(zhì))。

工商注冊(cè)所在地設(shè)區(qū)的市人民政府建設(shè)主管部門對(duì)下列資質(zhì)和類別進(jìn)行管理：施工總承包序列三級(jí)資質(zhì)(不含國務(wù)院國有資產(chǎn)管理部門直接監(jiān)管的企業(yè)及其下屬一層級(jí)的企業(yè)的施工總承包三級(jí)資質(zhì))；專業(yè)承包序列三級(jí)資質(zhì)；勞務(wù)分包序列資質(zhì)；燃?xì)馊紵骶甙惭b、維修企業(yè)資質(zhì)。

建筑業(yè)企業(yè)可以申請(qǐng)一項(xiàng)或多項(xiàng)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)；申請(qǐng)多項(xiàng)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)選擇等級(jí)最高的一項(xiàng)資質(zhì)為企業(yè)主項(xiàng)資質(zhì)。取得建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)證書的企業(yè)，可以從事資質(zhì)許可范圍相應(yīng)等級(jí)的建設(shè)工程總承包業(yè)務(wù)，可以從事項(xiàng)目管理和相關(guān)的技術(shù)與管理服務(wù)。

(二)建筑業(yè)現(xiàn)行管理體制問題分析

我國現(xiàn)行建筑業(yè)管理體制，從政府對(duì)該行業(yè)宏觀的管理上，表面上是沒有什么問題的，資質(zhì)分類很全，分級(jí)已很到位，但問題是，宏觀解決后，在體制運(yùn)行中并沒有得到微觀的支持，從而出現(xiàn)了以下幾方面的不利因素：

1、從建筑業(yè)資質(zhì)的準(zhǔn)入條件(注冊(cè)資本金、科技人員數(shù)量)高導(dǎo)致工程掛靠行為發(fā)生：建筑工程產(chǎn)品，是一個(gè)十分個(gè)性化的產(chǎn)品，除建筑產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)安全設(shè)計(jì)需要強(qiáng)大的理論支持外，其完成產(chǎn)品的成型最重要的是工程施工管理經(jīng)驗(yàn)，而這一經(jīng)驗(yàn)又主要體現(xiàn)在實(shí)際的項(xiàng)目具體管理者身上。諸多的建筑施工管理者本身已完全具備工程項(xiàng)目的管理能力，但要注冊(cè)一個(gè)公司來營運(yùn)工程承包管理就被過高的準(zhǔn)入條件所限制，由此，這部分人就將自己承接到的項(xiàng)目掛靠一個(gè)有資質(zhì)的公司來解決自己的不足。反過來，作為很多有資質(zhì)的建筑公司，他們又接不到工程，在利益的驅(qū)動(dòng)下，正好就與這些能接工程又沒有資質(zhì)的人提供了方便，從而形成了建筑業(yè)工程承包的掛靠市場。這一市場行為的出現(xiàn)，給建設(shè)工程管理帶來了極其不利的影響。

2、從建筑業(yè)科技人員的流動(dòng)性大導(dǎo)致在企業(yè)注冊(cè)的科技人員不能在注冊(cè)企業(yè)就業(yè)：建筑企業(yè)是訂單式的生產(chǎn)方式，這一特殊生產(chǎn)方式對(duì)建筑業(yè)科技人員的就業(yè)穩(wěn)定帶來了極大的挑戰(zhàn)，從而以導(dǎo)致建筑業(yè)科技人員頻繁流動(dòng)成為常態(tài)。由此大量的企業(yè)注冊(cè)科技人員，實(shí)質(zhì)并沒有在注冊(cè)企業(yè)就業(yè)，這一現(xiàn)象就導(dǎo)致了資質(zhì)要求的科技人員數(shù)量和人員質(zhì)量準(zhǔn)入條件的不可能。

3、從項(xiàng)目部管理團(tuán)隊(duì)水平?jīng)Q定單項(xiàng)目運(yùn)行成功關(guān)鍵導(dǎo)致業(yè)主對(duì)建筑企業(yè)的淡漠：雖然國家對(duì)建筑總承包企業(yè)設(shè)置了較高的準(zhǔn)入條件，但這對(duì)項(xiàng)目業(yè)主來說，并不重要，他們認(rèn)為，單一項(xiàng)目運(yùn)行成功的關(guān)鍵在項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，而不在建筑企業(yè)，這一因素也導(dǎo)致眾多的業(yè)主選擇好項(xiàng)目運(yùn)團(tuán)隊(duì)后，由團(tuán)隊(duì)自己去找一家有資質(zhì)企業(yè)來應(yīng)付國家的宏觀準(zhǔn)入條件管理。

二、建筑業(yè)微觀準(zhǔn)許管理體制研究及優(yōu)勢

從我國改革開放30年來，建筑市場已步入到相對(duì)成熟階段，通過各類工程項(xiàng)目管理吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建筑業(yè)準(zhǔn)入體制 管理可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行管控運(yùn)行：

(一)從建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)宏觀要求向微觀管控轉(zhuǎn)變

1、建筑企業(yè)注冊(cè)資本金不設(shè)限制：建筑企業(yè)的資本金注冊(cè)后，并不等于該資本金就能夠?yàn)楹献鲗?duì)方承擔(dān)起有效的責(zé)任，況且公司法還規(guī)定，有限責(zé)任公司是以公司的資產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任。這一法律規(guī)定實(shí)質(zhì)就說明注冊(cè)資本并不能解決企業(yè)承擔(dān)義務(wù)的本質(zhì)性要求。有效解決這一建筑企業(yè)承擔(dān)義務(wù)的方法是：用法律的形式規(guī)定，在項(xiàng)目開工前，要求建筑企業(yè)按一定比例繳納履約保函(保證金)來解決這一問題。這一方法不但有效解決了建筑企業(yè)在出現(xiàn)違約時(shí)的兌現(xiàn)，而且還迫使建筑企業(yè)強(qiáng)化自己的信用，從而獲得金融機(jī)構(gòu)的支持，讓企業(yè)真正走上應(yīng)付政府宏觀要求的注冊(cè)資本金，而轉(zhuǎn)向自己主動(dòng)增大注冊(cè)資本來獲得業(yè)主及金融機(jī)構(gòu)的支持和信用。

2、建筑企業(yè)寬泛的注冊(cè)科技人員準(zhǔn)入要求轉(zhuǎn)向企業(yè)關(guān)鍵技術(shù)人員要求：根據(jù)建筑產(chǎn)品這一特殊生產(chǎn)方式帶來的建筑從員工不穩(wěn)定實(shí)際情況，加之科技人才流動(dòng)頻繁這一不可抗拒的社會(huì)自然現(xiàn)象，對(duì)建筑企業(yè)要求多少科技人員已不切合實(shí)際。為有效解決這一行業(yè)問題，在企業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則中，僅要求建筑企業(yè)滿足該企業(yè)準(zhǔn)入的建筑類別相對(duì)應(yīng)的1～3名專家即可，這幾名專家的作用是制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，掌握國家技術(shù)準(zhǔn)則并在自己的企業(yè)內(nèi)執(zhí)行，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確保企業(yè)能健康持續(xù)的發(fā)展。在現(xiàn)行建筑企業(yè)中，不管企業(yè)大小，真正對(duì)企業(yè)技術(shù)起到關(guān)鍵作用，也就是這幾個(gè)專家團(tuán)隊(duì)，而不是全部科技人員，至于其他的科技人員，作用在具體的項(xiàng)目工程中，而不在企業(yè)高層。

3、建筑企業(yè)資質(zhì)對(duì)承接項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件轉(zhuǎn)向項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)人員資格的審查。作為一個(gè)項(xiàng)目，不管建筑企業(yè)的資質(zhì)有多高，真正運(yùn)行項(xiàng)目的是項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的水平，特別是建造師(項(xiàng)目經(jīng)理)和項(xiàng)目技術(shù)負(fù)責(zé)人的個(gè)人素質(zhì)決定著項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，由此政府應(yīng)從原有重企業(yè)資質(zhì)向項(xiàng)目開工前重對(duì)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)人員資格能力的審查，這一制度設(shè)計(jì)，可改變企業(yè)現(xiàn)有應(yīng)付政府對(duì)企業(yè)資質(zhì)科技人員的要求，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的培養(yǎng)和留住項(xiàng)目管理科技人員，同時(shí)也改變了科技人員靠企業(yè)生存而轉(zhuǎn)化為，企業(yè)必須依靠科技人員才能生存的互動(dòng)作用。

4、建筑企業(yè)繁雜的資質(zhì)類別及等級(jí)要求轉(zhuǎn)向簡單的行業(yè)備案。由3.1.3制度設(shè)計(jì)所知，建筑企業(yè)的資質(zhì)等級(jí)也不在重要，而重要的是將建筑業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)類別與建筑業(yè)類別相通，形成專業(yè)化人才，并對(duì)這些專業(yè)化人才建立健全個(gè)人信用檔案，對(duì)他們的職業(yè)德進(jìn)行信用約束，對(duì)他們的職稱和資格認(rèn)定，除理論考試外，重點(diǎn)放在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和能力上。這樣就可以推進(jìn)建筑企業(yè)的資質(zhì)等級(jí)改革，從而逐步取消資質(zhì)等級(jí)，建筑企業(yè)僅進(jìn)行簡單的行業(yè)備案即可，國家從對(duì)企業(yè)宏觀的資質(zhì)審批轉(zhuǎn)向微觀的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)資格審查。

(二)從業(yè)主開發(fā)資質(zhì)和注冊(cè)資本要求向項(xiàng)目資本金監(jiān)控轉(zhuǎn)變

業(yè)主開發(fā)資質(zhì)和注冊(cè)資本的要求并沒有實(shí)質(zhì)解決項(xiàng)目資金的正常運(yùn)行，為有效維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，政府職能部門應(yīng)重點(diǎn)制定項(xiàng)目資本金制度和項(xiàng)目資本金監(jiān)控使用制度，對(duì)項(xiàng)目資本金不到位的項(xiàng)目，決不能開工建設(shè)，這樣做雖然可能對(duì)當(dāng)期城市建設(shè)進(jìn)程有所阻擋，但對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和長期效應(yīng)非常有益。同時(shí)應(yīng)強(qiáng)行業(yè)主在工程開工前向總承包商出據(jù)銀行支付保函。這一制度設(shè)計(jì)有效解決項(xiàng)目業(yè)主單位盲目開工建設(shè)和故意拖欠，同時(shí)也迫使業(yè)主單位加強(qiáng)自身的信用建設(shè)。

三、結(jié)論

第7篇

我國在20世紀(jì)80年代全面引進(jìn)了西方管理會(huì)計(jì)的理論和方法，管理會(huì)計(jì)在工業(yè)企業(yè)當(dāng)中得到了廣泛的運(yùn)用，但銀行業(yè)管理會(huì)計(jì)體系的建設(shè)卻還相對(duì)落后，對(duì)管理會(huì)計(jì)的研究略顯不足，管理會(huì)計(jì)在商業(yè)銀行經(jīng)營管理中的重要性尚未得到充分認(rèn)識(shí)。

中國加入世貿(mào)組織以后，市場環(huán)境不斷變化，國內(nèi)金融業(yè)務(wù)逐步向外資放開，銀行競爭進(jìn)一步加劇，外部監(jiān)管更加嚴(yán)格，商業(yè)銀行必須從資金、裝備、人才、技術(shù)、營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布局、業(yè)務(wù)品種等方面提高競爭能力，銀行業(yè)也迫切需要尋找新的利潤增長點(diǎn)，傳統(tǒng)的粗放型的銀行財(cái)務(wù)管理模式不再適應(yīng)。銀行所面臨的一個(gè)非常實(shí)際且具有戰(zhàn)略性的選擇就是應(yīng)用管理會(huì)計(jì)，通過管理會(huì)計(jì)的方法進(jìn)行銀行的成本核算、盈利分析、業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)、資產(chǎn)負(fù)債管理、預(yù)算管理等，提高銀行的管理水平和競爭力，建立業(yè)績一流的銀行。

一、管理會(huì)計(jì)在我國商業(yè)銀行應(yīng)用的現(xiàn)狀

近年來，許多銀行都在探索性地實(shí)施管理會(huì)計(jì)，已收到了一些成效。但是，由于管理會(huì)計(jì)的復(fù)雜性，加上國內(nèi)市場環(huán)境以及銀行組織架構(gòu)、管理模式與國外先進(jìn)銀行都有很大不同，所以，銀行業(yè)管理會(huì)計(jì)體系的建設(shè)還相對(duì)落后，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）國有商業(yè)銀行的機(jī)構(gòu)和部門設(shè)置不合理

目前，各國有商業(yè)銀行的機(jī)構(gòu)和部門設(shè)置在很大程度上仍沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的設(shè)置方式，基本上屬于直線職能制的組織體系。縱向上組織結(jié)構(gòu)層次多，按省、市、縣、區(qū)等設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行分塊管理，基本不考慮環(huán)境、資源及客戶情況，上下級(jí)之間的關(guān)系主要仍是一種行政隸屬關(guān)系，經(jīng)濟(jì)利益制約的特征不明顯；橫向上，同一級(jí)別的內(nèi)部職能部門多，部門職能的內(nèi)涵和外延一直缺乏明確的界定，責(zé)任往往難以分清，產(chǎn)品和客戶數(shù)據(jù)難以獲得，內(nèi)部轉(zhuǎn)移價(jià)格計(jì)算的盈利也只能作分析之用，結(jié)果不容易被各級(jí)管理層所接受，更難以作為考核所用，這些都給管理會(huì)計(jì)實(shí)施帶來了相當(dāng)大的難度。

（二）沒有建立科學(xué)的成本核算體系，成本主體缺位

我國商業(yè)銀行的成本核算基礎(chǔ)較為薄弱，成本項(xiàng)目普遍在200個(gè)左右，且絕大多數(shù)為間接費(fèi)用。在成本核算過程中， 長期以來都是以機(jī)構(gòu)作為核算對(duì)象，分產(chǎn)品、分部門、分客戶、分貨幣、分營銷渠道的成本核算體系尚處于起步階段，建立在成本核算體系之上的預(yù)算管理體系難以搭建。成本主體缺位，從而無法計(jì)量各成本主體完整的投入產(chǎn)出狀況和創(chuàng)利能力，成本預(yù)算和控制乏力，成本的粗放核算決定了成本意識(shí)淡薄，成本主體的缺位造成事前缺少準(zhǔn)確的預(yù)算，事中缺乏有效的監(jiān)控，事后則無法對(duì)機(jī)構(gòu)、部門、產(chǎn)品和客戶的成本開支情況進(jìn)行正確的量化評(píng)價(jià)。

（三）商業(yè)銀行的產(chǎn)品缺乏準(zhǔn)確的定價(jià)機(jī)制

隨著利率市場化進(jìn)程的加快，商業(yè)銀行如何進(jìn)行定價(jià)管理，成為目前一個(gè)十分迫切的問題。在我國現(xiàn)行金融體制下，中國人民銀行制定和調(diào)整主要金融產(chǎn)品價(jià)格，如存貸款利率、金融服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，各商業(yè)銀行作為產(chǎn)品既定價(jià)格的接受者，缺乏產(chǎn)品定價(jià)自。隨著金融體制改革的深入和金融市場的成熟，利率市場化是大勢所趨，各商業(yè)銀行將面臨自行確定存貸款利率的問題――即產(chǎn)品定價(jià)。然而，銀行內(nèi)部各個(gè)單位和部門之間發(fā)生的轉(zhuǎn)移行為，并不象真正的市場行為一樣有一個(gè)客觀的交易市場存在，這就導(dǎo)致內(nèi)部轉(zhuǎn)移價(jià)格的確定相當(dāng)主觀，有時(shí)甚至不合理。對(duì)銀行來說，內(nèi)部轉(zhuǎn)移價(jià)格的確定主要涉及內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移調(diào)撥定價(jià)和間接費(fèi)用的分配兩大問題。雖然銀行經(jīng)營管理理論提供了完備的產(chǎn)品定價(jià)模型，但在實(shí)踐操作中，定價(jià)模型中的資金成本、費(fèi)用成本、風(fēng)險(xiǎn)成本等關(guān)鍵要素難以確定。

（四）分部門、分產(chǎn)品的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制難以推行

兼顧公平與效率的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制以及相應(yīng)的薪酬激勵(lì)機(jī)制，是商業(yè)銀行完善公司治理的重要內(nèi)容。由于作為資源配置、業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的重要杠桿和工具的內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移價(jià)格多年來一直存在著多極定價(jià)的問題，在期限結(jié)構(gòu)和價(jià)格傳遞上不能有效地將存貸款市場、貨幣市場和內(nèi)部資金市場對(duì)接，無法將利差收入在資產(chǎn)負(fù)債產(chǎn)品之間進(jìn)行有效的分割，分部門、分產(chǎn)品的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制難以推行，所以我國商業(yè)銀行的激勵(lì)機(jī)制盡管取得了長足進(jìn)展，但仍然保留了許多平均主義因素。

（五）數(shù)據(jù)質(zhì)量差，建立管理會(huì)計(jì)需要的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)工作薄弱

我國國有商業(yè)銀行管理信息收集分散化，管理信息利用和反饋滯后。由于數(shù)據(jù)處理手段的欠缺和人為因素的影響，會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)信息自上而下產(chǎn)生的機(jī)制仍未形成，銀行會(huì)計(jì)信息缺乏真實(shí)性、充分性和完整性，銀行各類信息數(shù)據(jù)分別存在于不同的系統(tǒng)或不同的部門中，造成業(yè)務(wù)信息分散，數(shù)出多門，統(tǒng)計(jì)口徑不一致，不能滿足信息共享和集中管理的要求。

二、借鑒西方商業(yè)銀行的管理經(jīng)驗(yàn)，建立價(jià)值創(chuàng)造型的銀行管理會(huì)計(jì)體系

國外銀行在經(jīng)營管理上比較成熟，有完善的管理會(huì)計(jì)體系和專司其職的管理會(huì)計(jì)部門，組織架構(gòu)實(shí)行扁平化的事業(yè)部制；業(yè)務(wù)按公司業(yè)務(wù)、私人業(yè)務(wù)、資金業(yè)務(wù)等進(jìn)行管理；事業(yè)部內(nèi)部按產(chǎn)品線和營銷線進(jìn)行運(yùn)作。銀行設(shè)有專門的管理會(huì)計(jì)職能部門，負(fù)責(zé)銀行客戶、產(chǎn)品的收入、成本、效益核算和分析工作，使管理層能及時(shí)掌握哪些產(chǎn)品、哪些條線以及哪些客戶能夠?yàn)殂y行帶來收益，收益多少；哪些產(chǎn)品、條線是虧損的，虧損的程度有多高，在此基礎(chǔ)上，管理層可以科學(xué)地作出有關(guān)核心產(chǎn)品或業(yè)務(wù)擴(kuò)張、維持、收縮或退出的決策。國外銀行建立了較為成熟的成本核算體系和嚴(yán)格的成本預(yù)算和控制制度。以矩陣式管理架構(gòu)為基礎(chǔ)的成本核算體系保證了銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)、條線、產(chǎn)品、客戶成本核算的相對(duì)真實(shí)性，在這個(gè)體系下，上層管理部門可以制定內(nèi)部轉(zhuǎn)移價(jià)格，可以合理評(píng)價(jià)交叉銷售行為，可以對(duì)每個(gè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)、每個(gè)產(chǎn)品種類、每個(gè)管理?xiàng)l線、以至每個(gè)客戶進(jìn)行成本核算、成本預(yù)算和成本控制。西方商業(yè)銀行會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理的集約化程度也比較高，各商業(yè)銀行普遍采用超大型計(jì)算機(jī)和商業(yè)智能技術(shù)來處理跨空間、跨部門、跨產(chǎn)品的數(shù)據(jù)集成問題，在業(yè)務(wù)電子化集中處理的基礎(chǔ)上，應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)開展成本核算、控制和管理，使上級(jí)管理者對(duì)機(jī)構(gòu)、部門、產(chǎn)品的成本和收益情況能夠做到事前預(yù)測、事中控制和事后反饋，提高了銀行運(yùn)作的效率，降低了風(fēng)險(xiǎn)。

我國銀行為了創(chuàng)建有價(jià)值的管理會(huì)計(jì)體系，提高銀行的效益，可以借鑒上述經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則，在銀行推行全面預(yù)算管理、引導(dǎo)內(nèi)部資源向價(jià)值大的機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品和部門傾斜，建立業(yè)績導(dǎo)向型的績效評(píng)價(jià)機(jī)制。

（一）推行全面預(yù)算管理制度

推行全面預(yù)算管理要求商業(yè)銀行在預(yù)測與決策的基礎(chǔ)上按照規(guī)定的目標(biāo)和內(nèi)容對(duì)銀行未來的資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、營業(yè)收入、經(jīng)營成本等有關(guān)方面以計(jì)劃的形式具體地、系統(tǒng)地反映出來，通過量化形式將經(jīng)營目標(biāo)落實(shí)于經(jīng)營管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面，根據(jù)管理控制服務(wù)的需要形成總預(yù)算下的分級(jí)、分部門、分產(chǎn)品、分客戶、分貨幣預(yù)算等，以便有效地組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制銀行的全部經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)銀行的既定經(jīng)營目標(biāo)。

為了保證預(yù)算的順利進(jìn)行，提高編制工作效率，預(yù)算的具體執(zhí)行部門要參與預(yù)算的編制，一般采取自下而上和自上而下相結(jié)合的編制方法，最后經(jīng)過匯總、平衡，將批準(zhǔn)后的經(jīng)營目標(biāo)層層分解，作為正式執(zhí)行計(jì)劃下達(dá)給執(zhí)行部門。

（二）實(shí)行業(yè)績掛鉤的利益分配內(nèi)部控制體系

在預(yù)算執(zhí)行過程中，運(yùn)用管理會(huì)計(jì)的方法進(jìn)行差異分析與控制。對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況在年度內(nèi)進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)差異進(jìn)行分析，引導(dǎo)內(nèi)部資源向價(jià)值創(chuàng)造能力強(qiáng)的區(qū)域和產(chǎn)品傾斜，同時(shí)還要引導(dǎo)內(nèi)部費(fèi)用資源向創(chuàng)造價(jià)值資源大的機(jī)構(gòu)、部門和個(gè)人傾斜，以期銀行的經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)按照預(yù)算量化的目標(biāo)推進(jìn)。

（三）建立價(jià)值創(chuàng)造型的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制

在競爭全球化、顧客需求多元化、個(gè)性化的社會(huì)競爭中，銀行之間的競爭更多地表現(xiàn)為對(duì)優(yōu)質(zhì)顧客的競爭。銀行管理會(huì)計(jì)必須以“什么是顧客認(rèn)為有價(jià)值的”作為起點(diǎn)，銀行管理的目標(biāo)也應(yīng)更多地表現(xiàn)在為顧客創(chuàng)造價(jià)值與價(jià)值的差異化上。綜合業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)制度就是將銀行的財(cái)務(wù)目標(biāo)和顧客、員工的滿意度聯(lián)系在一起，從財(cái)務(wù)維度、顧客維度、企業(yè)內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)和成長等四個(gè)方面全面評(píng)價(jià)經(jīng)營業(yè)績的戰(zhàn)略實(shí)施系統(tǒng)。在考核中要突破傳統(tǒng)的單一財(cái)務(wù)業(yè)績考核，將業(yè)績的評(píng)價(jià)與企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)緊密結(jié)合在一起，并將業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的結(jié)果和人員獎(jiǎng)金的分配、福利待遇掛鉤，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲措施，促進(jìn)銀行長期核心競爭力的形成，最終實(shí)現(xiàn)銀行的戰(zhàn)略管理目標(biāo)。

三、商業(yè)銀行實(shí)施價(jià)值型管理會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)性工作

構(gòu)建價(jià)值創(chuàng)造型的銀行管理會(huì)計(jì)體系是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就，這一過程除了受資金、技術(shù)的限制外，更受到銀行管理基礎(chǔ)性工作的影響，因此，價(jià)值創(chuàng)造型的銀行管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的首要任務(wù)就是做好一些基礎(chǔ)工作。基于我國商業(yè)銀行的管理現(xiàn)狀，參考管理會(huì)計(jì)在國外銀行的運(yùn)用，我們應(yīng)做好以下基礎(chǔ)工作：

（一）建立科學(xué)的成本核算體系，實(shí)現(xiàn)由一維到多維的會(huì)計(jì)核算

科學(xué)的成本核算體系是預(yù)算管理體系的基礎(chǔ)，也是對(duì)部門、產(chǎn)品、客戶、貨幣的效益進(jìn)行分析的基礎(chǔ)，成本核算體系的建立要與管理體制相適應(yīng)。商業(yè)銀行可以根據(jù)經(jīng)營管理的特點(diǎn)和自身的管理要求，借鑒工商業(yè)的成本核算方法，建立起自己的分部門、分產(chǎn)品、分客戶、分貨幣的成本核算體系。

在建立科學(xué)的成本核算體系的基礎(chǔ)上，由于電子計(jì)算機(jī)在銀行業(yè)的普遍應(yīng)用，會(huì)計(jì)核算的分類標(biāo)準(zhǔn)可以多元化，可以按照部門分類，按照產(chǎn)品分類，按照客戶分類，按照貨幣分類等等。實(shí)現(xiàn)從一維到多維的會(huì)計(jì)核算，實(shí)現(xiàn)同源數(shù)據(jù)下的按多種分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的銀行會(huì)計(jì)核算。

（二）建立分級(jí)、分部門、分產(chǎn)品、分客戶、分貨幣的管理機(jī)制

目前，國內(nèi)商業(yè)銀行普遍采用按機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)核算以及業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)和考核模式，難以實(shí)現(xiàn)按部門、產(chǎn)品、客戶的盈利分析和考核評(píng)價(jià)。我們必須在成本和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟幕A(chǔ)上建立起銀行分部門、分產(chǎn)品、分客戶的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系。分級(jí)、分部門、分產(chǎn)品、分客戶、分貨幣的管理機(jī)制，是這一業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系應(yīng)用的基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)銀行數(shù)據(jù)信息質(zhì)量管理，建立統(tǒng)一的銀行信息管理部門

要建立完善的銀行管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)，不僅需要數(shù)據(jù)倉庫作技術(shù)上的支持，而且還需要改進(jìn)銀行數(shù)據(jù)信息質(zhì)量，才能使管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)充分發(fā)揮其作用，從而更好地為銀行服務(wù)。目前各商業(yè)銀行有必要改變傳統(tǒng)的按部門、分專業(yè)“自下而上”層層上報(bào)匯總、編制各種會(huì)計(jì)信息報(bào)表的模式，代之以自上而下的會(huì)計(jì)信息集中形成機(jī)制。為了實(shí)施成本管理會(huì)計(jì)，一方面需要抽取現(xiàn)有核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)等系統(tǒng)的交易數(shù)據(jù)，有的數(shù)據(jù)要進(jìn)行整合，沒有的數(shù)據(jù)要進(jìn)行補(bǔ)充，無法獲得的數(shù)據(jù)要爭取今后予以改善；另一方面需要將現(xiàn)有各系統(tǒng)不符合要求的數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換加工，將每一筆交易、每一個(gè)產(chǎn)品從發(fā)生到結(jié)束的現(xiàn)金流全部模擬出來，以獲得高質(zhì)量的運(yùn)用成本管理會(huì)計(jì)所必需的數(shù)據(jù)。

（四）改革組織機(jī)構(gòu)，調(diào)整管理模式，進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造

第8篇

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

摘 要：本文認(rèn)為，現(xiàn)階段我國公用事業(yè)特許監(jiān)管中普遍存在的管制過度、監(jiān)管不力和監(jiān)管缺位等問題，在很大程度上是由于監(jiān)管體系設(shè)計(jì)未能完全到位導(dǎo)致的。我國公用事業(yè)特許監(jiān)管制度具有明顯的政策主導(dǎo)性，相關(guān)政策體系不完整、相互沖突，監(jiān)管方式缺乏可操作性；監(jiān)管制度的法制化進(jìn)程滯后，現(xiàn)有法律制度中市場準(zhǔn)入機(jī)制不健全、審批機(jī)制設(shè)計(jì)不合理、監(jiān)管方式規(guī)范化程度低、公眾參與機(jī)制缺失。公用事業(yè)特許經(jīng)營是一個(gè)長期的過程，政府應(yīng)在“過程性監(jiān)管”思維的指導(dǎo)下構(gòu)建系統(tǒng)的監(jiān)管體制。具體來說，政府的過程性監(jiān)管應(yīng)按時(shí)間要素分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、市場準(zhǔn)入和特許協(xié)議制度，事中監(jiān)管主要包括價(jià)格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績效評(píng)估和臨時(shí)接管應(yīng)急處理制度，事后監(jiān)管主要包括市場退出制度等。

關(guān) 鍵 詞：公用事業(yè)；特許經(jīng)營；制度性風(fēng)險(xiǎn)；過程性監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D922．181 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007－8207（2015）10－0073－17

收稿日期：2015－05－20

作者簡介：李明超（1986—），男，山東泰安人，浙江大學(xué)公法與比較法研究所研究人員，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“行政法視野下的公私合作治理研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12BFX044；中國法學(xué)會(huì)資助項(xiàng)目“公用事業(yè)特許經(jīng)營法律問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：CLS（2012）C48。

公共產(chǎn)品的政府提供和私人提供就像鐘擺一樣，隨著經(jīng)驗(yàn)和政治需求的變化，每數(shù)十年出現(xiàn)一次搖擺。從20世紀(jì)30年代到70年代，這一鐘擺雖有小幅調(diào)整和震蕩，但總的趨勢是向政府提供傾斜，傳統(tǒng)的政府管理模式占據(jù)主導(dǎo)地位。［1］然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，公用事業(yè)的需求已經(jīng)大大超出了政府財(cái)政資金所承受的限度。而國家壟斷經(jīng)營，缺乏競爭，致使公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量降低、運(yùn)營績效不佳。［2］“政府失靈”促使人們開始反思政府壟斷公用事業(yè)運(yùn)營的正當(dāng)性與有效性，①市場化改革隨之在爭議聲中試水推進(jìn)。作為政府治理的一種工具，特許盡管談不上新穎，卻在最近變得更加重要起來，成為許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家公用事業(yè)市場化改革的重要方式。②特許在我國大陸興起于20世紀(jì)90年代初期，首先受到了上海、深圳等沿海發(fā)達(dá)城市的青睞，上海南浦大橋、楊浦大橋以及深圳沙角火力發(fā)電廠等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營都運(yùn)用了特許經(jīng)營的方式。隨后，特許經(jīng)營迅速波及到東北、西南、西北等許多內(nèi)陸城市。［3］經(jīng)過近20年的實(shí)踐，這種公私合作方式對(duì)于緩解政府財(cái)政壓力、擴(kuò)大公用事業(yè)規(guī)模都起到了重要作用。

目前，我國公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的特許經(jīng)營改革只是經(jīng)營層面上的變革，由國營轉(zhuǎn)為民營。但是，不論公用事業(yè)的經(jīng)營主體如何變革，政府始終都擔(dān)負(fù)著提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)。由于歷史的原因，很多國營公用事業(yè)都背負(fù)著沉重的債務(wù)包袱，政府不堪重負(fù)，欲借公用事業(yè)市場化改革之機(jī)，把公用事業(yè)推向市場，通過拍賣、合資等方式，解決財(cái)政難題。雖然政府為民營企業(yè)打開了“一扇門”，讓民營企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，但其并未盡到后續(xù)監(jiān)管和督察的責(zé)任。近年來，政府監(jiān)管“失靈”使公用事業(yè)特許的市場化改革出現(xiàn)了大規(guī)模的回潮現(xiàn)象。以公交民營化為例，由于缺乏監(jiān)管，各公交企業(yè)在運(yùn)營線路中“挑肥揀瘦”，有些線路的公交車甚至拒載持免費(fèi)乘車證的老年人。公交企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，頻頻違章，導(dǎo)致事故頻發(fā)，備受市民詬病。針對(duì)這些情況，十堰、重慶、合肥等地原已民營化的公交企業(yè)又重新變?yōu)閲泄檬聵I(yè)。①

由于理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置機(jī)理缺乏系統(tǒng)、深入的研究，加之我國改革的復(fù)雜性和漸進(jìn)性，使我國目前的監(jiān)管體系與現(xiàn)代意義上的監(jiān)管體系還存在相當(dāng)大的差距。現(xiàn)階段普遍存在的管制過度、監(jiān)管不力和監(jiān)管缺位等問題，在很大程度上是由于監(jiān)管體系設(shè)計(jì)未能完全到位而導(dǎo)致的。［4］公用事業(yè)監(jiān)管體系完善與否關(guān)系到公用事業(yè)改革的成敗，已成為當(dāng)下我國政府急需解決的問題。鑒于此，本文在梳理和分析現(xiàn)行公用事業(yè)特許相關(guān)政策規(guī)定和法律制度的基礎(chǔ)上，對(duì)公用事業(yè)特許監(jiān)管體系中存在的可能導(dǎo)致政府監(jiān)管失靈的制度性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了探討，進(jìn)而借助行政過程論的視角在現(xiàn)行監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建系統(tǒng)的公用事業(yè)特許監(jiān)管體系，以有益于政府監(jiān)管制度的構(gòu)建。

一、公用事業(yè)特許監(jiān)管的制度性風(fēng)險(xiǎn)

離開了管制文化的法律制度，“實(shí)際上如同籃子里的一條死魚”。［5］不去關(guān)注政策和體制因素是如何進(jìn)入現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活，只是針對(duì)理想境界去尋找或設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的政策和體制，就會(huì)產(chǎn)生很大的理論和實(shí)踐誤導(dǎo)性。［6］因此，在構(gòu)建公用事業(yè)特許監(jiān)管制度體系之前，應(yīng)對(duì)現(xiàn)存的相關(guān)政策規(guī)定和法律規(guī)定進(jìn)行詳細(xì)的梳理和分析，以揭示其中存在的可能誘發(fā)監(jiān)管失靈的問題。

（一）公用事業(yè)特許監(jiān)管制度的政策主導(dǎo)性

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，無論是英、法等發(fā)達(dá)國家還是智利、阿根廷等發(fā)展中國家，其推行公用事業(yè)市場化改革的一個(gè)前提條件都是制定和完善基礎(chǔ)性和配套性的法律框架，如《公用事業(yè)法》《公用企業(yè)法》《公共服務(wù)價(jià)格與補(bǔ)貼法》《公用事業(yè)監(jiān)管法》《公共服務(wù)法》等，通過這些法律法規(guī)，對(duì)政府、企業(yè)、公眾的權(quán)利和義務(wù)等做出清晰的界定。［7］但我國公用事業(yè)特許制度的改革肇始于國家政策的演變，呈現(xiàn)出明顯的政策主導(dǎo)性，并且制度改革沿襲了傳統(tǒng)的改革模式——“摸著石頭過河”，先試點(diǎn)，后推行。與國外公用事業(yè)市場化改革相比，我國公用事業(yè)市場化改革是由政策推動(dòng)的，缺乏法律保障，這本身就會(huì)成為改革的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)之一。但是，“任何一個(gè)國家的政府管制都受制于特定的歷史條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。由于中國與世界各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的差異，使得中國的政府管制模式有著根本不同的體制性差異、邏輯起點(diǎn)與制度背景。”［8］總體來說，我國公用事業(yè)特許政策的演變主要經(jīng)歷了試行期、快速發(fā)展期和調(diào)整期三個(gè)不同的階段。［9］經(jīng)過近30年的發(fā)展，公用事業(yè)特許相關(guān)政策逐漸成熟，對(duì)實(shí)踐的發(fā)展與法制建設(shè)都起到了無可替代的指導(dǎo)作用，但通過細(xì)致的梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國特許監(jiān)管政策中還存在一些誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素。

第一，相關(guān)政策體系不完整，內(nèi)容分散。通過對(duì)國家政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，系統(tǒng)規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營的政策極少，僅有原建設(shè)部的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（以下簡稱《意見》）和《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》（以下簡稱《監(jiān)管意見》）對(duì)公用事業(yè)特許監(jiān)管的主要內(nèi)容做了較為系統(tǒng)的規(guī)定。其他政策都是對(duì)某一行業(yè)或?qū)檬聵I(yè)某一方面的規(guī)定，并且政策的直接相關(guān)度極低，已有的規(guī)定也十分原則和簡約。公用事業(yè)特許監(jiān)管的相關(guān)政策未形成一個(gè)完整的體系，這無疑加大了政府對(duì)特許監(jiān)管制度的理解和把握的難度。由于缺乏系統(tǒng)性制度的引導(dǎo)，使得特許經(jīng)營監(jiān)管者在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)無所適從，導(dǎo)致實(shí)踐中大量特許經(jīng)營項(xiàng)目出現(xiàn)了政府監(jiān)管權(quán)濫用或監(jiān)管失靈的現(xiàn)象。

第二，相關(guān)政策間存在矛盾和沖突。一是中央層面政策之間偶有沖突。因?yàn)楣檬聵I(yè)涉及多個(gè)部門，粗略統(tǒng)計(jì)大致包括國務(wù)院、住建部、發(fā)改委等10多個(gè)部委或機(jī)構(gòu)，各部委或機(jī)構(gòu)的職權(quán)交叉重疊，各自為政，缺乏相互溝通，極易導(dǎo)致相關(guān)政策內(nèi)容的重疊和沖突。這不僅降低了政策的質(zhì)量，也不利于特許經(jīng)營實(shí)施者對(duì)相關(guān)政策的選擇和適用。二是中央和地方政策間存在沖突。由于我國是單一制國家，地方政府具有有限的自主權(quán)，基于自身的特殊性可以對(duì)相關(guān)政策作出有效的變通。但變通是有限度的，對(duì)基本制度或強(qiáng)制性規(guī)定的變動(dòng)可能會(huì)使相關(guān)政策失去合理性。例如原建設(shè)部《意見》規(guī)定：實(shí)施特許經(jīng)營應(yīng)該通過規(guī)定程序向社會(huì)招標(biāo)選擇投資者和經(jīng)營者，但深圳市人民政府的《深圳市公交行業(yè)特許經(jīng)營改革方案》避開了招投標(biāo)制度的適用，僅規(guī)定了招募的方式，這不僅與中央政策相抵觸，也不利于公開、競爭、有序的特許經(jīng)營準(zhǔn)入機(jī)制的形成和確立。

第三，監(jiān)管方式缺乏可操作性。原建設(shè)部《監(jiān)管意見》對(duì)公用事業(yè)特許監(jiān)管內(nèi)容作了較為全面的規(guī)定，但之后相關(guān)部委和地方政府并未就其中的制度做進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)有的監(jiān)管方式缺乏可操作性。主要表現(xiàn)為：⑴相關(guān)政策主要集中于對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格規(guī)制制度，較少對(duì)公用事業(yè)特許監(jiān)管中的市場準(zhǔn)入、績效評(píng)估、臨時(shí)接管等制度作出明確的規(guī)定；⑵現(xiàn)有監(jiān)管方式的內(nèi)容規(guī)定過于原則，實(shí)體性規(guī)定較多，程序性內(nèi)容缺乏，導(dǎo)致監(jiān)管部門在實(shí)際操作中缺乏具體的行為準(zhǔn)則。

（二）公用事業(yè)特許監(jiān)管制度法制化的滯后性

從公用事業(yè)特許市場化改革的實(shí)踐來看，我國政府依舊沿襲“先改革后立法”的傳統(tǒng)，相關(guān)法律制度的制定嚴(yán)重滯后。總體來說，現(xiàn)階段我國公用事業(yè)特許經(jīng)營立法依舊處于“少、慢、差”的狀態(tài)，存在著立法位階低、形式合法性缺失等問題。已有立法中只有1部部門規(guī)章、9部地方性法規(guī)、14部地方政府規(guī)章，其余多為地方政府規(guī)范性文件，且現(xiàn)行立法多偏重于實(shí)體法而忽略程序法的規(guī)定。［10］通過對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營立法文本特別是對(duì)原建設(shè)部規(guī)章和9個(gè)地方性法規(guī)的解讀，結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的規(guī)定，可以歸納出當(dāng)下我國公用事業(yè)特許監(jiān)管立法中存在的諸多不足之處。

第一，市場準(zhǔn)入機(jī)制不健全。一是特許經(jīng)營申請(qǐng)者范圍設(shè)置過窄。原建設(shè)部《辦法》規(guī)定，特許經(jīng)營權(quán)的申請(qǐng)主體應(yīng)當(dāng)是依法注冊(cè)的企業(yè)法人，杭州等地的特許經(jīng)營條例中也作了相同規(guī)定，但北京和貴州等地的特許經(jīng)營條例則把特許經(jīng)營申請(qǐng)主體的范圍界定為法人和其他經(jīng)濟(jì)組織；新疆的特許經(jīng)營條例更是把自然人納入到特許經(jīng)營申請(qǐng)主體的范圍之中。在這里，特許經(jīng)營申請(qǐng)主體與特許經(jīng)營主體的混同是造成各地規(guī)定不一的主要原因。《招投標(biāo)法》把投標(biāo)者的資格界定為法人和其他組織，并且規(guī)定兩個(gè)以上法人或其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)。實(shí)踐中，公用事業(yè)特許經(jīng)營的投標(biāo)者多是由幾個(gè)法人或組織組成的聯(lián)合體。中標(biāo)后，聯(lián)合體各方投資組建專門的項(xiàng)目公司，并同政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，進(jìn)而開始特許經(jīng)營項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營。因此，現(xiàn)行立法僅把企業(yè)法人作為特許經(jīng)營申請(qǐng)主體的做法是不科學(xué)的，不僅與現(xiàn)行法律規(guī)定相脫節(jié)，也違背了國家對(duì)投資體制進(jìn)行改革的初衷。二是準(zhǔn)入方式規(guī)定混亂。《行政許可法》規(guī)定，涉及公用事業(yè)的行政許可，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式做出決定。原建設(shè)部《辦法》也強(qiáng)調(diào)必須通過招標(biāo)的形式選擇特許經(jīng)營者，在這之后的政策性文件都把招標(biāo)作為強(qiáng)制性要求，這顯示出政府對(duì)市場普遍存在的不規(guī)范操作的顧慮，但卻有矯枉過正之嫌。現(xiàn)行《招投標(biāo)法》主要是針對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的實(shí)際需要制定的，《拍賣法》則主要是針對(duì)傳統(tǒng)物品或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的拍賣制定的，把這些法律適用于公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的出讓存在很大問題。以《招投標(biāo)法》的適用為例，特許經(jīng)營項(xiàng)目的招標(biāo)屬于法人招標(biāo)的范疇，并且特許經(jīng)營項(xiàng)目具有高投資、經(jīng)營周期長等特點(diǎn)，合格的特許經(jīng)營者往往很少，時(shí)常會(huì)發(fā)生投標(biāo)者少于3人的情況。如果固守工程招標(biāo)的規(guī)則，往往會(huì)導(dǎo)致反復(fù)招標(biāo)或流標(biāo)，造成人力、物力和時(shí)間上的極大浪費(fèi)。

第二，審批制度設(shè)計(jì)不盡合理。從地方性法規(guī)的規(guī)定來看，特許經(jīng)營項(xiàng)目從立項(xiàng)到建設(shè)運(yùn)營階段開始之前需要經(jīng)過兩次審批。第一次審批是立項(xiàng)與實(shí)施方案審批，辦理審批的主體通常是行業(yè)主管部門，參與審批的部門涉及規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、財(cái)政、價(jià)格、國資委等有關(guān)行政主管部門。第二次審批是在特許經(jīng)營協(xié)議簽訂后，以特許經(jīng)營者（大多數(shù)情況下是由中標(biāo)者投資組建的項(xiàng)目公司）為主體辦理相關(guān)手續(xù)，負(fù)責(zé)審查的主體仍是上述各行政主管部門。但是，按照《行政許可法》的規(guī)定，特許經(jīng)營項(xiàng)目經(jīng)政府批準(zhǔn)并賦予特許經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)后，不需要再辦理審批手續(xù)。國務(wù)院《決定》明確指出：對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目一律不再實(shí)行審批制，而是區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序。從效力上來說，國務(wù)院《決定》僅是規(guī)范性文件。但由于我國目前市場經(jīng)濟(jì)法制并不健全，國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革中需要根據(jù)實(shí)踐的要求適時(shí)出臺(tái)相關(guān)文件，以指導(dǎo)全國的經(jīng)濟(jì)體制改革，其決定在全國范圍內(nèi)同樣具有適用力。由于公用事業(yè)涉及公共利益，由特許經(jīng)營者投資的項(xiàng)目應(yīng)該實(shí)行核準(zhǔn)制，地方立法規(guī)定不應(yīng)與中央政府改革現(xiàn)有行政審批制度的政策相悖。但是，地方立法之所以規(guī)定兩次審批程序主要基于如下的考慮：特許經(jīng)營項(xiàng)目的可行性研究和實(shí)施方案雖然得到了各行政主管部門的批準(zhǔn)，但是各行政主管部門并未參與項(xiàng)目招標(biāo)、評(píng)標(biāo)的過程，特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容很難保證與實(shí)施方案的內(nèi)容相一致，再次進(jìn)行審批是為了防范建設(shè)、運(yùn)營階段出現(xiàn)問題。地方立法的初衷本無可厚非，但這會(huì)使中標(biāo)結(jié)果充滿不確定性。如果相關(guān)部門提出的審查意見與特許經(jīng)營協(xié)議存在根本性沖突，就會(huì)導(dǎo)致特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施的中斷，投資者和政府之前付出的成本也將付之東流。特許經(jīng)營者辦理審批手續(xù)有其必要性，但從簡化程序和降低項(xiàng)目不確定性因素的要求來看，特許經(jīng)營者辦理審批手續(xù)則成為該制度設(shè)計(jì)的瑕疵。

第三，監(jiān)管方式的規(guī)范化程度低。原建設(shè)部《意見》和《監(jiān)管意見》對(duì)政府監(jiān)管手段作了較為全面的列舉，包括價(jià)格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績效評(píng)估、應(yīng)急接管等，但現(xiàn)行立法規(guī)定并未對(duì)這些監(jiān)管方式作出詳盡的規(guī)定，大多只是作了原則性的規(guī)定，缺乏明確性和可操作性。以價(jià)格監(jiān)管為例，公用事業(yè)價(jià)格在定價(jià)上遵循“成本加合理利潤”的原則，國家發(fā)展和改革委員會(huì)的《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》和原建設(shè)部的規(guī)范性文件都要求建立公用事業(yè)成本績效評(píng)價(jià)機(jī)制，但現(xiàn)行立法在成本監(jiān)管方面還沒有形成系統(tǒng)的監(jiān)督、監(jiān)測、績效考核體系，在企業(yè)利潤核算標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定也是一片空白，不利于對(duì)價(jià)格的準(zhǔn)確核算和有效監(jiān)管。此外，在價(jià)格調(diào)整的申請(qǐng)主體方面，地方立法的規(guī)定與《價(jià)格法》的規(guī)定也不一致。《價(jià)格法》規(guī)定：消費(fèi)者、經(jīng)營者可以對(duì)政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)提出調(diào)整建議，而深圳和湖南等地的特許經(jīng)營條例則規(guī)定：特許經(jīng)營者、消費(fèi)者組織、公眾監(jiān)督委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)或者公用事業(yè)主管部門可以用書面形式向價(jià)格主管部門提出制定或調(diào)整市政公共產(chǎn)品、服務(wù)價(jià)格的申請(qǐng)，也可以由有定價(jià)權(quán)的部門依法直接提出定價(jià)、調(diào)價(jià)方案。法律、法規(guī)及規(guī)章不同條款之間的沖突使公用事業(yè)價(jià)格制定和調(diào)整機(jī)制難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

第四，公眾參與機(jī)制缺失。“如果不把行政置換于公眾——它從其中產(chǎn)生并且其活動(dòng)亦是面向它們——之中，就不可能了解行政”。［11］公用事業(yè)關(guān)系公眾的切身利益，公眾參與應(yīng)是公用事業(yè)特許監(jiān)管的題中應(yīng)有之義。但是，目前我國尚沒有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾參與監(jiān)管的特別立法，現(xiàn)有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營的立法僅對(duì)公眾參與監(jiān)管作了原則性規(guī)定，缺乏具體制度和操作流程，使公眾參與監(jiān)管的行為存在形式上的合法性危機(jī)。

二、行政過程視角下的公用事業(yè)特許

監(jiān)管體系之建構(gòu)

政府從傳統(tǒng)管制領(lǐng)域中逐漸淡出意味著國家、社會(huì)、個(gè)人之間的責(zé)任范圍及其相應(yīng)主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但并不一定意味著監(jiān)管強(qiáng)度的減低；相反，政府在放松管制，逐步淡出的同時(shí)，可以通過其他替代性的管制方法，加大監(jiān)管力度。激勵(lì)、自律、合作等管理方式由此應(yīng)運(yùn)而生，相伴而生。［12］對(duì)于行政法學(xué)以及管制理論專家而言，面對(duì)諸多管制工具，最為重要的是去了解和研究各管制工具的用途和局限，從而在確定政府施政目標(biāo)的前提下根據(jù)目標(biāo)來選擇最佳的管制工具。［13］公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)從授予到收回往往需要很長時(shí)間，經(jīng)歷不同的階段，因此，政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)貫穿于公用事業(yè)特許項(xiàng)目運(yùn)營的全過程，即需要系統(tǒng)的“過程性監(jiān)管”。政府的過程性監(jiān)管按時(shí)間要素可分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。對(duì)應(yīng)于公用事業(yè)特許政府監(jiān)管的方式，事前監(jiān)管主要包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、市場準(zhǔn)入和特許協(xié)議制度，事中監(jiān)管主要包括價(jià)格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績效評(píng)估和臨時(shí)接管應(yīng)急處理制度，事后監(jiān)管主要包括市場退出制度等。本文主要遵循“政府主導(dǎo)、市場調(diào)控、企業(yè)運(yùn)作和公眾參與”的原則，［14］以公用事業(yè)特許監(jiān)管中的市場準(zhǔn)入、特許協(xié)議、價(jià)格監(jiān)管、績效評(píng)估和市場退出等5項(xiàng)核心制度為著眼點(diǎn)進(jìn)行探討。

（一）市場準(zhǔn)入制度

公用事業(yè)具有自然壟斷的特性，所謂的引入競爭，并不是真正在經(jīng)營過程中的競爭，而是事前競爭，是為贏得市場而競爭。作為特許經(jīng)營監(jiān)管首要環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入制度如果缺乏競爭性，公眾利益就會(huì)受到損害。因此，必須制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的操作程序，把好市場準(zhǔn)入關(guān)。

第一，市場準(zhǔn)入方式。從前述立法規(guī)定和實(shí)踐可知，我國公用事業(yè)特許中的市場準(zhǔn)入方式主要包括招標(biāo)、拍賣、招募、競爭性談判、直接委托、有償轉(zhuǎn)讓等。招標(biāo)方式因其公開、公平、公正的內(nèi)在特質(zhì)，具有其它方式所不可比擬的優(yōu)勢，成為立法和實(shí)踐中的首選，在市場準(zhǔn)入方式中居于主導(dǎo)地位。直接委托和有償轉(zhuǎn)讓方式由于缺乏內(nèi)在的競爭性，與市場準(zhǔn)入制度的精神內(nèi)核相悖，不宜作為市場準(zhǔn)入方式。拍賣雖然是一種競爭性的方式，但其將價(jià)格作為競買者勝出的唯一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)特許經(jīng)營申請(qǐng)者的全面考察，內(nèi)藏巨大風(fēng)險(xiǎn)。相比之下，招募和競爭性談判兩種方式不僅具有競爭性，而且具有可操作性和靈活性，可以作為輔助的市場準(zhǔn)入方式。

第二，市場準(zhǔn)入條件。市場準(zhǔn)入條件的設(shè)定直接決定了未來特許經(jīng)營者所應(yīng)具備的資質(zhì)，只有適格的特許經(jīng)營者才能保證特許經(jīng)營項(xiàng)目的順利進(jìn)行。一個(gè)合格的申請(qǐng)者必須符合以下幾個(gè)方面的要求：⑴申請(qǐng)主體要求。為了擴(kuò)大投資主體范圍，鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，并保證特許經(jīng)營項(xiàng)目的順利進(jìn)行，申請(qǐng)主體可確定為法人和經(jīng)濟(jì)組織，并允許兩個(gè)以上法人或者經(jīng)濟(jì)組織組成聯(lián)合體進(jìn)行競標(biāo)，在此排除了自然人和非經(jīng)濟(jì)組織的投資主體資格。同時(shí)，為了打破地方投資壁壘，這里的法人和經(jīng)濟(jì)組織不應(yīng)僅限為在本地區(qū)注冊(cè)或登記的法人和經(jīng)濟(jì)組織，還應(yīng)包括在國內(nèi)外其他地區(qū)注冊(cè)或登記的法人和經(jīng)濟(jì)組織。⑵財(cái)務(wù)實(shí)力要求。良好的銀行資信、財(cái)務(wù)狀況及相應(yīng)的償債及抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力是一個(gè)合格的申請(qǐng)者所須具備的條件。為此，政府可根據(jù)特許項(xiàng)目所需資金額度對(duì)申請(qǐng)者的注冊(cè)資金、凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率提出明確的要求，并要求其提供銀行資信證明。如果是聯(lián)合體，聯(lián)合體每一成員的資產(chǎn)總額或凈資產(chǎn)乘以其在聯(lián)合體內(nèi)所占股份比例之和應(yīng)滿足相應(yīng)要求。⑶專業(yè)能力要求。申請(qǐng)者（或聯(lián)合體中的一方）應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)數(shù)量的技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)營等關(guān)鍵崗位的人員和切實(shí)可行的經(jīng)營方案。⑷相關(guān)業(yè)績要求。申請(qǐng)者（或聯(lián)合體中的一方）須具有按特許經(jīng)營方式實(shí)施市政基礎(chǔ)類工程或其他工程項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與業(yè)績，或者擁有有效證明，證明其具有組織建設(shè)類似項(xiàng)目與管理運(yùn)營類似規(guī)模項(xiàng)目的能力。⑸社會(huì)信譽(yù)要求。申請(qǐng)者（或聯(lián)合體中的一方）應(yīng)具有良好的社會(huì)信譽(yù)，近三年內(nèi)無違約等不法行為，未發(fā)生重大安全事故等。⑹其他要求。各地方政府可以根據(jù)地方特色和項(xiàng)目具體情況規(guī)定一些特殊的條件。

第三，市場準(zhǔn)入程序。具體來說，市場準(zhǔn)入程序應(yīng)包括以下步驟：⑴前期準(zhǔn)備。主管部門在特許經(jīng)營項(xiàng)目立項(xiàng)后，應(yīng)委托專業(yè)的招標(biāo)機(jī)構(gòu)協(xié)助其編制招標(biāo)文件。主管部門在招標(biāo)文件編制完成后應(yīng)送交政府審查，在沒有異議的情況下，政府批準(zhǔn)招標(biāo)文件。⑵招標(biāo)公告。主管部門可通過報(bào)刊、政府公報(bào)、網(wǎng)站、電視、廣播等多種形式公告，但至少要在一種全國發(fā)行的報(bào)紙上公告。公告的內(nèi)容應(yīng)包括特許項(xiàng)目的概要、建設(shè)資金和建設(shè)計(jì)劃的安排設(shè)想、對(duì)申請(qǐng)者的資格要求、政府對(duì)意向申請(qǐng)者所提方案的評(píng)估程序及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。公告的期限應(yīng)當(dāng)不少于30日。⑶意向登記和資格預(yù)審。在公告規(guī)定的期限內(nèi)，對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目感興趣的投資者應(yīng)當(dāng)向主管部門進(jìn)行意向登記，提交預(yù)審文件。公告期滿后，主管部門應(yīng)依法組建資格評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)資格預(yù)審。該委員會(huì)由政府牽頭組織，由主管部門、相關(guān)部門以及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律顧問和消費(fèi)者代表組成，其中相關(guān)專家代表比例不得低于二分之一，與該項(xiàng)目的申請(qǐng)者有血緣關(guān)系、利益關(guān)系或其他足以影響其作出公正決定的委員應(yīng)主動(dòng)申請(qǐng)回避，未申請(qǐng)回避的，主管部門或者行政監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)后，應(yīng)當(dāng)立即停止其參與評(píng)審活動(dòng)。該委員會(huì)根據(jù)招標(biāo)文件的要求進(jìn)行資格預(yù)審，主要對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行法律審查、能力審查和經(jīng)驗(yàn)審查，以確定邀請(qǐng)參加正式投標(biāo)的候選人名單，列入候選名單的被邀請(qǐng)者一般不少于3個(gè)，不多于6個(gè)。①⑷遞交投標(biāo)書。投標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)遞交投標(biāo)書，政府應(yīng)該留出充分的時(shí)間讓投標(biāo)人了解情況，準(zhǔn)備投標(biāo)，必要時(shí)可以召集投標(biāo)人舉辦競標(biāo)疑問解答會(huì)。投標(biāo)書的內(nèi)容應(yīng)包括項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、建議的各類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)保證金等。⑸評(píng)標(biāo)、定標(biāo)。政府組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)審。該委員會(huì)主要由招標(biāo)人代表和相關(guān)專家組成，專家代表人數(shù)不得少于三分之二，與投標(biāo)人有血緣關(guān)系、利益關(guān)系或其他足以影響其作出公正決定的委員應(yīng)主動(dòng)申請(qǐng)回避，未申請(qǐng)回避的，主管部門或者行政監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)后，應(yīng)當(dāng)立即停止其參與評(píng)審活動(dòng)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)本著公平、公正、科學(xué)和擇優(yōu)的原則，對(duì)投標(biāo)書內(nèi)容的可行性及存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并經(jīng)過必要的質(zhì)詢和公開答辯程序。評(píng)標(biāo)因素除了價(jià)格因素外，還應(yīng)綜合考慮非價(jià)格因素，如報(bào)價(jià)人資質(zhì)、業(yè)績、能力等方面的因素，競標(biāo)結(jié)果也將完全取決于各投標(biāo)人在價(jià)格因素和非價(jià)格因素兩方面的綜合評(píng)定。⑹公布中標(biāo)結(jié)果，接受公眾異議。中標(biāo)者最終確定后，政府應(yīng)在新聞、報(bào)紙、網(wǎng)站等媒體上公布中標(biāo)結(jié)果，公示時(shí)間不得少于20日。在公示期間，相關(guān)組織或公眾可通過電話、信件、網(wǎng)站等渠道對(duì)中標(biāo)結(jié)果表示異議。政府部門在收到相關(guān)異議后應(yīng)立即進(jìn)行審查，異議不成立的，應(yīng)向公眾說明理由；異議成立的，應(yīng)立即組織調(diào)查，必要時(shí)可組織聽證會(huì)，并將結(jié)果向公眾公布。⑺授予特許經(jīng)營權(quán)，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議并備案。公示期滿，對(duì)中標(biāo)者沒有異議，或相關(guān)異議經(jīng)調(diào)查已經(jīng)消除，政府應(yīng)授予中標(biāo)者特許經(jīng)營權(quán)，并在30日內(nèi)與中標(biāo)者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議簽訂后應(yīng)送交相關(guān)部門備案。

（二）特許協(xié)議制度

“在一個(gè)混合行政的時(shí)代，在一個(gè)對(duì)公權(quán)力和私權(quán)力的創(chuàng)造性互相作用及其依賴的時(shí)代，合同乃行政法之核心。”［15］特許協(xié)議是特許經(jīng)營制度中的重要內(nèi)容，協(xié)議的目的在于約束和規(guī)范協(xié)議雙方的行為，明確協(xié)議雙方各自的權(quán)利義務(wù)、收益和風(fēng)險(xiǎn)，以保證特許經(jīng)營活動(dòng)順利進(jìn)行。特許協(xié)議不單是一種靜態(tài)的文本制度，從協(xié)議運(yùn)行的整個(gè)過程來看，其更是一種充滿活力的動(dòng)態(tài)調(diào)控制度。

第一，協(xié)議的談判。政府主管部門和特許經(jīng)營者是協(xié)議談判的雙方主體，協(xié)議的成立基于雙方的合意，雙方在談判過程中需秉持契約自由及誠信原則，消除信息不對(duì)稱和有限理性等不利因素，在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上達(dá)成滿意的條款。總體來說，談判過程是雙方力量博弈的過程，也是主管部門代表的公共利益與特許經(jīng)營者利益不斷權(quán)衡和妥協(xié)的過程。協(xié)議的談判過程涉及一系列的權(quán)衡，包括成本和質(zhì)量之間的權(quán)衡、成本和速度之間的權(quán)衡、成本和風(fēng)險(xiǎn)之間的權(quán)衡等。［16］在建立協(xié)議關(guān)系時(shí)，主管部門應(yīng)有意識(shí)地考慮“天下沒有免費(fèi)的午餐”，不進(jìn)行這些權(quán)衡，就很難知道正在建立的關(guān)系對(duì)公眾來說是好還是壞。

第二，協(xié)議的設(shè)計(jì)。特許協(xié)議是以政府特許權(quán)為中心，對(duì)政府和對(duì)方當(dāng)事人實(shí)施政府特許所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)和爭議的處理作出的書面規(guī)定。它是雙方在整個(gè)項(xiàng)目過程中處理互相關(guān)系的基本準(zhǔn)則。［17］作為政府規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的一種手段，特許協(xié)議應(yīng)包含穩(wěn)定預(yù)期及分配風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容。由于所在城市、涉及領(lǐng)域、規(guī)制目標(biāo)的不同，其內(nèi)容很難用一種固定的協(xié)議模式或者固定的協(xié)議條款來確定，但以下幾項(xiàng)內(nèi)容應(yīng)是任何特許協(xié)議中不可或缺的：⑴權(quán)利義務(wù)條款。我國相關(guān)立法和原建設(shè)部的“特許協(xié)議示范文本”①已經(jīng)對(duì)權(quán)利義務(wù)條款做了較為詳細(xì)的規(guī)定，實(shí)踐中應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定結(jié)合特許項(xiàng)目的具體特點(diǎn)對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)作出明確詳細(xì)的規(guī)定。⑵投資回報(bào)條款。特許項(xiàng)目中存在著許多不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素，特許經(jīng)營者從事特許項(xiàng)目的最終目的和內(nèi)在動(dòng)力是為了獲得投資回報(bào)，即追求較高的經(jīng)濟(jì)利益，若沒有充分的回報(bào)，就不會(huì)吸引民間資金和外資的進(jìn)入。一般來說，投資回報(bào)主要有三種模式：自負(fù)盈虧模式、固定比例模式、彈性比例模式。［18］自負(fù)盈虧模式將所有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給特許經(jīng)營者，不符合風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則的內(nèi)在精神，不利于特許項(xiàng)目的順利進(jìn)行。固定比例模式因其缺乏靈活性，容易與實(shí)踐相脫離，使政府承擔(dān)過大的風(fēng)險(xiǎn)，已被相關(guān)法規(guī)政策所禁止。①彈性比例模式則為一種較好的模式，不僅能夠合理分配風(fēng)險(xiǎn)，還內(nèi)含激勵(lì)機(jī)制，有利于保障各方利益。⑶補(bǔ)貼條款。特許經(jīng)營者在特許經(jīng)營過程中不僅承擔(dān)了一些政策性義務(wù)，還有可能在履約過程中遇到出乎締約雙方意料之外、不可預(yù)見的實(shí)際困難，因此應(yīng)建立富有成效的政府補(bǔ)貼機(jī)制，給予特許經(jīng)營者適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。補(bǔ)貼不僅限于積極的給付性補(bǔ)貼，還包括減免性補(bǔ)貼，如免除一般的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。協(xié)議雙方應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)商定補(bǔ)貼的具體情形及支付方式。⑷責(zé)任條款。公用事業(yè)特許經(jīng)營相關(guān)立法及“特許經(jīng)營示范文本”都對(duì)特許經(jīng)營者的違約和違規(guī)行為設(shè)定了罰則，但未對(duì)主管部門和監(jiān)管部門的違約和違法失職行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出明確的規(guī)定。特許協(xié)議中當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)應(yīng)基本對(duì)等，監(jiān)管部門享有維護(hù)公共利益所必需的特權(quán)，對(duì)此需要對(duì)其特權(quán)施加必要的限制，應(yīng)對(duì)其違約責(zé)任作出明確的規(guī)定。⑸爭端解決條款。當(dāng)前，在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域適用傳統(tǒng)的行政復(fù)議、行政訴訟和仲裁手段還存在一定的制度性障礙，也不是最有效的爭端解決方式，因而有必要在協(xié)議中規(guī)定更為合法、靈活、有效的爭端解決機(jī)制。特許經(jīng)營是一種公私合作的方式，溝通協(xié)商是雙方合作的基礎(chǔ)，因此友好協(xié)商方式應(yīng)成為解決爭議的首選機(jī)制，當(dāng)雙方出現(xiàn)爭端時(shí)，可根據(jù)特許協(xié)議進(jìn)行充分討論，以徹底消除雙方的隔閡和矛盾。

第三，協(xié)議的履行。合同政策改革的重要目標(biāo)之一是強(qiáng)調(diào)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，建立一種積極有效的工作關(guān)系。特許經(jīng)營協(xié)議的履行期限一般都比較長，這就需要協(xié)議雙方保持協(xié)作關(guān)系，在遵循誠實(shí)信用原則、尊重現(xiàn)行慣例的基礎(chǔ)上認(rèn)真履行合同內(nèi)容，并在管理上采取開放的方式，用激勵(lì)性管制代替消極的管制，用市場導(dǎo)向管制取代政府導(dǎo)向管制，用對(duì)稱管制和公平管制取代非對(duì)稱管制和歧視性管制。

第四，協(xié)議的變更。協(xié)議變更主要包括兩種類型：一是政府基于公共利益的需要對(duì)協(xié)議條款進(jìn)行單方變更。政府單方變更權(quán)的行使須基于公共利益，不得變更原始協(xié)議的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，須完整補(bǔ)償相對(duì)人的損失。政府在單方變更協(xié)議條款時(shí)需書面告知特許經(jīng)營者并聽取其意見，若協(xié)議變更對(duì)特許經(jīng)營者利益造成了重大影響，特許經(jīng)營者可要求開啟聽證程序，由各方利益主體對(duì)協(xié)議變更的必要性、變更的程度及相應(yīng)的補(bǔ)償內(nèi)容等進(jìn)行充分的公開辯論。二是特許經(jīng)營者由于客觀情況的變化而導(dǎo)致自身經(jīng)營出現(xiàn)問題時(shí)可以向政府申請(qǐng)對(duì)協(xié)議相關(guān)條款進(jìn)行變更。此種情況下政府需要對(duì)特許經(jīng)營者所描述的問題進(jìn)行調(diào)查，以確定是否存在對(duì)協(xié)議進(jìn)行變更的問題。政府經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在需要對(duì)協(xié)議進(jìn)行變更的情況，則允許協(xié)議雙方就需要修改的條款進(jìn)行協(xié)商談判，如果協(xié)議變更可能對(duì)消費(fèi)者造成不利影響，政府需要召開聽證會(huì)，廣泛聽取各方意見，在此基礎(chǔ)上對(duì)協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的修改。

第五，協(xié)議的解除。協(xié)議的解除主要包括兩種類型：一是政府為了公共利益需要單方解除協(xié)議。政府基于政策等客觀因素的重大變化或特許經(jīng)營者嚴(yán)重違約而單方解除協(xié)議時(shí)，將會(huì)給特許經(jīng)營者利益造成不利影響，進(jìn)而導(dǎo)致信賴?yán)媸軗p，同時(shí)，協(xié)議的解除也會(huì)給受益人帶來相當(dāng)大的影響。因此，政府在解除協(xié)議時(shí)應(yīng)給特許經(jīng)營者提供相應(yīng)的程序性保護(hù)和補(bǔ)償性保護(hù)。在協(xié)議解除過程中，政府應(yīng)以書面形式告知特許經(jīng)營者并召開一定形式的聽證會(huì)，以充分聽取特許經(jīng)營者和消費(fèi)者的意見，同時(shí)應(yīng)充分考慮特許經(jīng)營者的合理利益。當(dāng)政府因政策等客觀因素的改變而解除協(xié)議，對(duì)特許經(jīng)營者預(yù)期利益造成嚴(yán)重影響時(shí)，特許經(jīng)營者可以向政府提出補(bǔ)償申請(qǐng)，并獲得相應(yīng)補(bǔ)償。［19］二是特許經(jīng)營者因能力不足、投資不足、管理不力或者破產(chǎn)等因素向政府申請(qǐng)解除協(xié)議。特許協(xié)議的解除涉及公共利益，對(duì)此政府應(yīng)通過法定程序?qū)徤鲗?duì)待。具體來說，政府應(yīng)召開聽證會(huì)，對(duì)特許經(jīng)營者退出的理由進(jìn)行質(zhì)證、辯論，充分聽取各方利益主體的意見，必要時(shí)政府可對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。若特許經(jīng)營者還具有繼續(xù)經(jīng)營的能力并且愿意繼續(xù)經(jīng)營，政府可給予必要的扶助以幫助其渡過難關(guān)；若特許經(jīng)營者不具備繼續(xù)經(jīng)營的能力，政府則需解除協(xié)議，但在特許權(quán)移交給政府或新的特許經(jīng)營者之前，原特許經(jīng)營者應(yīng)繼續(xù)提供服務(wù)，不得隨意中斷。

（三）價(jià)格規(guī)制制度

作為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方式的價(jià)格規(guī)制與公用事業(yè)終端消費(fèi)者的即期利益最為密切，是一種比較有效的政府監(jiān)管方式。在特許監(jiān)管過程中，克服諸多制約因素，實(shí)現(xiàn)有效的價(jià)格規(guī)制，離不開清晰明確的定價(jià)目標(biāo)和原則，更離不開系統(tǒng)的制度創(chuàng)新與程序設(shè)計(jì)。

第一，價(jià)格規(guī)制主體。公用事業(yè)的自然壟斷性和公益性決定了公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格不可能通過市場競爭自由決定，政府是公用事業(yè)價(jià)格的決定者，并擁有一套獨(dú)特的定價(jià)機(jī)制。我國《價(jià)格法》和相關(guān)公用事業(yè)立法授權(quán)政府價(jià)格主管部門作為價(jià)格規(guī)制的主要部門，行使和承擔(dān)相應(yīng)的職權(quán)和職責(zé)。問題在于價(jià)格主管部門并未全程參與公用事業(yè)特許過程，對(duì)特許項(xiàng)目缺乏詳細(xì)的了解，加之信息的不全面和內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制的缺乏，很難獨(dú)自制定和實(shí)施一套有效的價(jià)格規(guī)制制度。因此，有必要對(duì)價(jià)格規(guī)制主體進(jìn)行擴(kuò)充，形成以價(jià)格主管部門主導(dǎo)、公用事業(yè)監(jiān)管部門和公眾參與監(jiān)管委員會(huì)協(xié)助、特許經(jīng)營者和相關(guān)消費(fèi)者組織或個(gè)人廣泛參與的多元復(fù)合規(guī)制主體，以便在價(jià)格主管部門、特許經(jīng)營者、消費(fèi)者之間建立相互制衡的約束機(jī)制和信息溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)價(jià)格規(guī)制的最優(yōu)目標(biāo)。

第二，價(jià)格規(guī)制模式。目前，世界上存在兩種最具典型意義的價(jià)格規(guī)制模式，即以美國為代表的投資回報(bào)率規(guī)制模式和以英國為代表的最高限價(jià)規(guī)制模式。當(dāng)前，我國公用事業(yè)特許立法明確規(guī)定了公用產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格應(yīng)根據(jù)社會(huì)平均成本、經(jīng)營者合理收益、社會(huì)承受能力等因素予以確定。但實(shí)踐卻與此相背離，采取的是以個(gè)別成本為依據(jù)的定價(jià)方式，這種傳統(tǒng)的具有實(shí)報(bào)實(shí)銷特征的成本加成模式是激勵(lì)強(qiáng)度最弱的價(jià)格規(guī)制機(jī)制，使得企業(yè)發(fā)生的任何成本都可以轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。相比之下，最高限價(jià)模式更具激勵(lì)性，但是我國尚不具備有效的信息溝通機(jī)制及完整的會(huì)計(jì)和審計(jì)體系，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也缺乏必要的能力和經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致無法完全推行該種模式。在現(xiàn)階段，投資回報(bào)率模式和最高限價(jià)模式相結(jié)合的綜合規(guī)制模式將成為我國最有效的價(jià)格規(guī)制模式，①國家和地方立法可以根據(jù)具體情況確立其作為過渡方式，以指導(dǎo)實(shí)踐。當(dāng)然，在條件成熟的地方可優(yōu)先推行最高限價(jià)規(guī)制模式。

第三，價(jià)格制定和調(diào)整。我國《價(jià)格法》及相關(guān)的公用事業(yè)特許立法都明確規(guī)定公用產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的制定和調(diào)整應(yīng)當(dāng)通過正式的聽證程序來確定，國家發(fā)展和改革委員會(huì)也制定和了《政府制定價(jià)格聽證辦法》（以下簡稱《聽證辦法》）。然而，價(jià)格聽證制度在實(shí)踐中則暴露了各種各樣的問題，甚至還出現(xiàn)了諸多異化現(xiàn)象，［20］這與現(xiàn)行公用事業(yè)特許立法缺乏詳細(xì)的程序規(guī)定有關(guān)。因此，應(yīng)在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合公用事業(yè)特許的特點(diǎn)，對(duì)其價(jià)格制定和調(diào)整程序作出更為系統(tǒng)的規(guī)定：⑴啟動(dòng)。根據(jù)提起主體的不同可分為兩種情形：一是公用事業(yè)價(jià)格主管部門依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)。價(jià)格主管部門在特許項(xiàng)目開始運(yùn)行時(shí)和運(yùn)行過程中因公用企業(yè)成本和其他經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境發(fā)生變動(dòng)時(shí)根據(jù)價(jià)格法有關(guān)規(guī)定直接提出定價(jià)或調(diào)價(jià)方案；二是公用事業(yè)價(jià)格主管部門依特許經(jīng)營者、消費(fèi)者組織、公眾監(jiān)督委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)或市政公用事業(yè)主管部門書面申請(qǐng)啟動(dòng)。價(jià)格主管部門在收到申請(qǐng)后應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)并聽取申請(qǐng)者的意見，申請(qǐng)材料不齊備的，應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人限期補(bǔ)齊，審核后，價(jià)格主管部門認(rèn)為申請(qǐng)符合價(jià)格制定或調(diào)整條件的應(yīng)當(dāng)予以受理，若申請(qǐng)不符合條件，則不予受理，但應(yīng)向申請(qǐng)者送達(dá)書面決定書并說明理由。⑵成本監(jiān)審。成本監(jiān)審由價(jià)格主管部門內(nèi)設(shè)的成本調(diào)查機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)規(guī)定組織實(shí)施，特許經(jīng)營企業(yè)上報(bào)的有關(guān)成本資料必須由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，同時(shí)聘請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)資料的合理性、合法性進(jìn)行審查，并根據(jù)所有被監(jiān)審的經(jīng)營者的成本核定表核算定價(jià)成本，向價(jià)格主管部門遞交成本監(jiān)審報(bào)告。⑶聽證前的準(zhǔn)備。價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)在作出受理決定之日起3個(gè)月內(nèi)舉行聽證會(huì)，在舉行聽證前應(yīng)進(jìn)行社會(huì)承受能力的調(diào)查，廣泛聽取公眾意見，以確定價(jià)格聽證涉及的主要群體及社會(huì)的總體承受能力，并在聽證會(huì)舉行前30日通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公眾公告聽證會(huì)參加人員、旁聽人員、新聞媒體的名額，產(chǎn)生方式及具體報(bào)名辦法。⑷聽證。在聽證會(huì)舉行前15日，價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公告聽證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、定價(jià)聽證方案要點(diǎn)、聽證會(huì)參加人員名單，并向聽證會(huì)參加人送達(dá)定價(jià)聽證方案、成本監(jiān)審報(bào)告等聽證材料，必要時(shí)價(jià)格主管部門可舉行聽證預(yù)備會(huì)，就聽證中涉及到的專業(yè)問題，由經(jīng)營者或相關(guān)專家進(jìn)行解答，以保證聽證代表的有效參與。在聽證會(huì)進(jìn)行過程中，應(yīng)充分保障聽證代表特別是消費(fèi)者和持不同意見代表的話語權(quán)，聽證代表對(duì)申請(qǐng)人提出的定價(jià)方案可進(jìn)行質(zhì)證和辯論。此外，聽證會(huì)應(yīng)設(shè)旁聽席，旁聽人員由價(jià)格主管部門根據(jù)公民、法人或者其他組織報(bào)名情況，按報(bào)名順序選取或隨機(jī)抽取，旁聽人員沒有提問和發(fā)言權(quán)，但可于聽證會(huì)結(jié)束后通過電話、網(wǎng)絡(luò)或信件向價(jià)格主管部門提交意見。⑸決策。聽證會(huì)只是政府機(jī)關(guān)決策前的一種征求意見的程序，聽證會(huì)本身并不決策，聽證代表所發(fā)表的意見能否為價(jià)格決策機(jī)關(guān)真正聽取，作為記載聽證會(huì)代表意見陳述的重要法律文件——聽證筆錄能否作為價(jià)格決策機(jī)關(guān)最終定價(jià)的重要依據(jù)甚至唯一依據(jù)，將直接關(guān)系到價(jià)格聽證制度根本目的的實(shí)現(xiàn)。然而，《聽證辦法》及公用事業(yè)特許立法僅規(guī)定定價(jià)機(jī)關(guān)作出決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會(huì)意見，并未對(duì)聽證筆錄的效力作出明確的規(guī)定。“如果行政機(jī)關(guān)的裁決不以案卷為根據(jù)，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無實(shí)際意義。”［21］因此，在定價(jià)決策中應(yīng)引入聽證案卷排他的規(guī)則，將聽證案卷所記載的意見作為價(jià)格決策部門定價(jià)的主要依據(jù)，在聽證會(huì)代表不同意定價(jià)方案或者對(duì)定價(jià)方案有較大分歧時(shí)，價(jià)格決策部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)申請(qǐng)人調(diào)整方案，必要時(shí)應(yīng)由政府價(jià)格主管部門組織再次聽證。⑹批準(zhǔn)和公布。價(jià)格主管部門對(duì)定價(jià)或調(diào)價(jià)方案進(jìn)行修改、作出最終決定后，應(yīng)在7日內(nèi)將定價(jià)或調(diào)價(jià)方案、聽證會(huì)紀(jì)要、聽證會(huì)筆錄和有關(guān)材料一并提交政府進(jìn)行審核。政府批準(zhǔn)定價(jià)或調(diào)價(jià)方案后，價(jià)格主管部門應(yīng)通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等向社會(huì)公布并組織實(shí)施。

第四，價(jià)格保障機(jī)制。任何有效的監(jiān)管都不是單獨(dú)依靠某一種制度來發(fā)揮作用的，而是需要相應(yīng)配套制度的支撐，綜合性價(jià)格規(guī)制模式的實(shí)現(xiàn)至少還需確立以下配套制度：⑴定期審價(jià)制度。公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格受多種因素的影響，不可能一成不變。價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)建立定期審價(jià)制度，設(shè)立成本數(shù)據(jù)資料庫，形成有效的成本約束機(jī)制，改變定價(jià)過程中政府與公用企業(yè)信息不對(duì)稱的現(xiàn)狀，并根據(jù)公用企業(yè)成本的變化對(duì)價(jià)格作出相應(yīng)的調(diào)整，一般來說定期審價(jià)的間隔時(shí)限最短不得少于1年。⑵價(jià)格調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金制度。美國將公用事業(yè)價(jià)格調(diào)節(jié)基金作為價(jià)格規(guī)制的一種常用方法，［22］我國部分地方公用事業(yè)特許立法也確立了此種制度，專項(xiàng)用于公用事業(yè)價(jià)格和利潤的調(diào)控。①當(dāng)特許經(jīng)營者的實(shí)際利潤率水平高于規(guī)定利潤率水平時(shí)，高出部分產(chǎn)生的利潤進(jìn)入價(jià)格調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金。當(dāng)公用事業(yè)成本費(fèi)用增加幅度不大時(shí)，可以用價(jià)格調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金來調(diào)節(jié)，先不調(diào)整價(jià)格，以保持公用事業(yè)價(jià)格的穩(wěn)定；只有當(dāng)價(jià)格調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金不足以彌補(bǔ)公用事業(yè)運(yùn)營成本的增加時(shí)，才考慮調(diào)整價(jià)格。⑶價(jià)格違法責(zé)任制度。一是特許經(jīng)營者的價(jià)格違法責(zé)任。在特許經(jīng)營者違反相應(yīng)價(jià)格規(guī)定時(shí)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的處罰。國務(wù)院頒布的《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》明確要求價(jià)格主管部門可據(jù)此對(duì)特許經(jīng)營者的價(jià)格違法行為進(jìn)行處罰。二是價(jià)格主管部門的價(jià)格違法責(zé)任。我國價(jià)格主管部門的監(jiān)管行為尚未受到政府和社會(huì)公眾的有效監(jiān)督和制約，相關(guān)法律和政策并未對(duì)其價(jià)格違法責(zé)任作出明確的規(guī)定，今后立法應(yīng)對(duì)此作出回應(yīng)。

（四）績效評(píng)估制度

績效評(píng)估是指在實(shí)現(xiàn)某種行政管理目標(biāo)的過程中，通過定量、定性等方式對(duì)比分析一個(gè)機(jī)構(gòu)或組織相關(guān)活動(dòng)的投入、產(chǎn)出和結(jié)果，進(jìn)而綜合衡量該機(jī)構(gòu)或組織所具有的特定能力的效率、效益的活動(dòng)。績效評(píng)估作為政府管制手段的優(yōu)勢表現(xiàn)在它為社會(huì)各階層提供了一個(gè)直接參與項(xiàng)目管理的平臺(tái)，為明晰并落實(shí)各方主體的法律責(zé)任及社會(huì)責(zé)任提供了一個(gè)長效機(jī)制。我國公用事業(yè)特許經(jīng)營相關(guān)立法大都確立了績效評(píng)估制度，但并未對(duì)此制度作出明確的規(guī)定，缺乏可操作性，此項(xiàng)制度大多處于“冷藏”狀態(tài)。因此，立法應(yīng)著重就績效評(píng)估的主體、內(nèi)容、程序、方式和結(jié)果處理等作出詳細(xì)的規(guī)定。

第一，評(píng)估主體。現(xiàn)行立法大都將公用事業(yè)主管部門作為績效評(píng)估的實(shí)施部門，筆者認(rèn)為這一規(guī)定不盡合理，應(yīng)將獨(dú)立于公用事業(yè)主管部門的第三方機(jī)構(gòu)作為績效評(píng)估的實(shí)施主體。其理由如下：一是績效評(píng)估包含了對(duì)特許協(xié)議履行情況的評(píng)估，主管部門作為協(xié)議一方的當(dāng)事人，評(píng)估內(nèi)容不可避免地會(huì)涉及到主管部門的履約情況，由主管部門進(jìn)行評(píng)估不僅違背了正當(dāng)法律程序的要求，而且還會(huì)摻雜主管部門過多的主觀因素，使評(píng)估結(jié)果的可信度大打折扣；而獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)可客觀中立地行使職權(quán)，得出公正的結(jié)論，同時(shí)通過評(píng)估可以有效監(jiān)督和制約主管部門的規(guī)制行為。二是績效評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的規(guī)制手段，需要大量的專家、技術(shù)人員的參與，主管部門作為執(zhí)法機(jī)關(guān)尚不具備相應(yīng)的條件，而且實(shí)踐中主管部門并不是自己獨(dú)立進(jìn)行評(píng)估，大多是委托獨(dú)立的第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評(píng)估。①

第二，評(píng)估內(nèi)容。“在今天的新公共管理中，確定績效標(biāo)準(zhǔn)面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)是如何將顧客滿意標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部產(chǎn)生的目標(biāo)以及政府選擇的基準(zhǔn)整合起來。一種整合的方法是把一些績效衡量標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，這些標(biāo)準(zhǔn)可以通過在一個(gè)可比較的項(xiàng)目中建立基于績效的基準(zhǔn)來加以確立，可以使合同組織中的人員通過可接受的限制范圍建立 他們自己的標(biāo)準(zhǔn)來加以確立，也可以通過客戶調(diào)查獲得外部輸入來加以確立。”［23］可見，績效標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)開放、不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，是由評(píng)估主體組織相關(guān)專家、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、特許經(jīng)營企業(yè)以及消費(fèi)者共同制定和實(shí)施的一套多維立體的指標(biāo)體系。績效標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系主要包括兩方面的內(nèi)容，即分別對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議和特許經(jīng)營企業(yè)的評(píng)估。其中，對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議的分析主要包括協(xié)議的合規(guī)性分析、責(zé)權(quán)分配與風(fēng)險(xiǎn)管理、協(xié)議的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性分析等。對(duì)特許經(jīng)營企業(yè)的評(píng)估主要包括對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)與改造、運(yùn)營管理、財(cái)務(wù)狀況、安全保障與應(yīng)急、公司治理與文化以及其他事項(xiàng)的評(píng)估等。在確立這些基本評(píng)估指標(biāo)后，可采用自上而下的層次分析方法，在一級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上逐漸細(xì)化，分別建立二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)，逐級(jí)構(gòu)建指標(biāo)體系。

第三，評(píng)估程序和方式。具體來說，績效評(píng)估制度主要包括以下幾個(gè)步驟：⑴評(píng)估啟動(dòng)。績效評(píng)估的首次啟動(dòng)應(yīng)在授予經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)1年之后。評(píng)估主體應(yīng)根據(jù)特許項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，確定績效評(píng)估的對(duì)象、范圍、目標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，據(jù)此制訂績效評(píng)估計(jì)劃，然后向政府遞交評(píng)估申請(qǐng)，經(jīng)政府審核通過后開始實(shí)施。績效評(píng)估的再次啟動(dòng)應(yīng)按照立法規(guī)定的期限進(jìn)行，評(píng)估周期一般不得低于2年，特殊情況下可以實(shí)施年度評(píng)估。⑵評(píng)估準(zhǔn)備。這一階段主要是搜集和整理有關(guān)績效評(píng)估的資料，包括公用事業(yè)主管部門和有關(guān)部門在日常監(jiān)管中所搜集保存的有關(guān)資料和特許經(jīng)營企業(yè)自身經(jīng)營情況的資料數(shù)據(jù)。其中公用事業(yè)主管部門和有關(guān)部門需要提交的資料包括：特許經(jīng)營企業(yè)提交的日常經(jīng)營數(shù)據(jù)和自評(píng)報(bào)告、監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期的考核報(bào)告和評(píng)估報(bào)告、監(jiān)管機(jī)構(gòu)日常的監(jiān)管資料等；特許經(jīng)營企業(yè)需要提交的資料包括：財(cái)務(wù)狀況、成本控制、日常管理、質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)突發(fā)事件的處理情況、企業(yè)人員管理等資料。當(dāng)評(píng)估資料不完整時(shí)，評(píng)估主體可通過市場調(diào)查、實(shí)地調(diào)研等渠道，聽取相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的意見獲取相關(guān)資料數(shù)據(jù)。⑶評(píng)估進(jìn)行。評(píng)估主體根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營企業(yè)提交的資料及自身調(diào)查搜集的資料對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議履行情況和特許經(jīng)營企業(yè)的績效作專業(yè)性的定量分析，以確定風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生率、風(fēng)險(xiǎn)事故損失程度、風(fēng)險(xiǎn)管理成本收益、協(xié)議內(nèi)容履行程度等指標(biāo)，必要時(shí)評(píng)估主體可委托有資質(zhì)的獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)協(xié)助其完成此項(xiàng)任務(wù)。另外，評(píng)估主體應(yīng)進(jìn)行民意調(diào)查和民意測驗(yàn)，因?yàn)樯鐣?huì)公眾是公用產(chǎn)品和服務(wù)的直接體驗(yàn)者，具有很大的話語權(quán)，通過公眾參與，可以掌握評(píng)估特許項(xiàng)目產(chǎn)生社會(huì)效益的情況。⑷評(píng)估結(jié)果的作出及其公布。評(píng)估主體可以在績效評(píng)估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上依據(jù)評(píng)分細(xì)則對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分，以此獲得綜合評(píng)價(jià)分，從而將績效評(píng)估結(jié)果劃分為優(yōu)、良、中、低、差等幾個(gè)層次。評(píng)估主體作出評(píng)估報(bào)告后，應(yīng)分別向政府、公用事業(yè)監(jiān)管部門、特許經(jīng)營企業(yè)送交評(píng)估報(bào)告，同時(shí)將評(píng)估報(bào)告在政府網(wǎng)站、新聞媒體上公開，接受公眾監(jiān)督。

第四，評(píng)估結(jié)果的處理。作為一種網(wǎng)羅信息的有效手段，績效評(píng)估制度的落腳點(diǎn)并不在于搜集信息，而在于通過解決評(píng)估信息所反映出的制度運(yùn)作問題，實(shí)現(xiàn)提升特許運(yùn)營績效和降低特許運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。因此，應(yīng)賦予評(píng)估報(bào)告一定的法律效力，防止評(píng)估流于形式。一方面，公用事業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)評(píng)估許協(xié)議履行狀況，在同特許經(jīng)營者協(xié)商的基礎(chǔ)上對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議作出必要的修正，并根據(jù)評(píng)估報(bào)告的建議改進(jìn)自身的規(guī)制手段。另一方面，應(yīng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果確立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制：當(dāng)特許經(jīng)營者獲得優(yōu)秀或良好評(píng)價(jià)時(shí)，可給予其一定的精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，或在某些方面給予優(yōu)惠；當(dāng)特許經(jīng)營企業(yè)獲得較好、一般評(píng)價(jià)時(shí)，可對(duì)其存在的問題提出整改意見并限期改正；當(dāng)特許經(jīng)營企業(yè)獲得不合格評(píng)價(jià)時(shí)，可視情況給予警告并進(jìn)行相應(yīng)的金錢或物質(zhì)上的懲罰，如提取履約保函，同時(shí)對(duì)其存在的問題提出整改意見并限期改正；當(dāng)特許經(jīng)營企業(yè)對(duì)其存在的問題拒不改正或連續(xù)兩年考核不達(dá)標(biāo)時(shí)，可以取消其特許經(jīng)營權(quán)。

（五）市場退出制度

作為公用事業(yè)特許監(jiān)管的最后環(huán)節(jié)，市場退出應(yīng)當(dāng)是一種“備而慎用”的管制手段。對(duì)特許經(jīng)營者的退出規(guī)制是以保障消費(fèi)者權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)性規(guī)制，其核心并非讓公共服務(wù)更有效率地提供給消費(fèi)者，而是防止以不可欲的方式分配財(cái)富或機(jī)會(huì)，防止消費(fèi)者無法獲得最低限度的、持續(xù)的公用事業(yè)服務(wù)。［24］我國公用事業(yè)特許相關(guān)立法明確規(guī)定，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證公共利益不受損害，確保提供持續(xù)、安全、方便、優(yōu)質(zhì)、高效、公平和價(jià)格合理的普遍服務(wù)，未經(jīng)直轄市、市、縣人民政府批準(zhǔn)，獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)不得擅自停業(yè)、歇業(yè)。基于憲法、法律和契約的要求，從行政法學(xué)和規(guī)制理論出發(fā)，特許經(jīng)營者退出營業(yè)的自由應(yīng)受到一定的限制。

第一，事先批準(zhǔn)。特許經(jīng)營者的退出主要存在兩種情況：一是特許項(xiàng)目因特許期滿而退出，即正常的市場退出；二是特許項(xiàng)目在期滿前因違約或其他原因而退出，即非正常的市場退出。在第二種情況下，行政主體并不必然做出批準(zhǔn)退出申請(qǐng)的決定，應(yīng)以調(diào)查所獲得的信息為基礎(chǔ)，對(duì)申請(qǐng)人的運(yùn)營狀況、申請(qǐng)人所提供服務(wù)的可替代性、消費(fèi)者對(duì)申請(qǐng)人提供服務(wù)的依賴度等相關(guān)因素加以考慮，作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)退出的決定。同時(shí)，退出決定的作出應(yīng)有明確的時(shí)限要求，一般來說，行政主體應(yīng)當(dāng)自收到特許經(jīng)營者退出申請(qǐng)的3個(gè)月內(nèi)做出答復(fù)，并就相關(guān)決定說明理由。

第二，聽證。程序的意義就在于限制恣意的行政，保證理性的選擇，具有“作繭自縛”的效應(yīng)，對(duì)討論、決定過程的反思性整合。［25］公用事業(yè)牽涉各方主體的利益，而政府對(duì)特許經(jīng)營者的市場退出擁有較大的自由裁量權(quán)，通過程序控制可以增強(qiáng)政府決策的合法性和合理性。聽證程序?yàn)楦鞣嚼嬷黧w提供了參與的渠道和機(jī)會(huì)，并為現(xiàn)行立法所確認(rèn)，但現(xiàn)行立法規(guī)定聽證只是一種可選擇的、被動(dòng)的程序。①筆者認(rèn)為，公用事業(yè)事關(guān)重大的公共利益，作為公正裁決基礎(chǔ)的聽證程序應(yīng)作為決策的必經(jīng)程序，而不是可選擇的程序。公用事業(yè)主管部門在做出撤銷或收回特許經(jīng)營權(quán)決定之前或特許經(jīng)營者提交解除特許經(jīng)營協(xié)議的書面申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)組織聽證。

第三，終期評(píng)估。終期評(píng)估制度是指特許經(jīng)營期屆滿之前或特許經(jīng)營協(xié)議終止時(shí)，行政主體對(duì)特許經(jīng)營者的協(xié)議履行情況進(jìn)行審議，對(duì)特許經(jīng)營設(shè)施、設(shè)備等進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的制度。目前，我國尚未建立完整的終期評(píng)估制度，僅是部分地方性立法對(duì)此做出了簡單的規(guī)定。①筆者認(rèn)為，終期評(píng)估主體應(yīng)為獨(dú)立于主管部門的第三方。評(píng)估內(nèi)容主要包括對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議履行情況的評(píng)估和對(duì)特許經(jīng)營企業(yè)的評(píng)估，其中對(duì)特許經(jīng)營企業(yè)的評(píng)估主要是對(duì)特許經(jīng)營者財(cái)務(wù)審計(jì)、特許經(jīng)營設(shè)施和設(shè)備等資產(chǎn)進(jìn)行的評(píng)估。公用事業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果做出不同的處理決定：對(duì)特許經(jīng)營者完整地履行了特許協(xié)議內(nèi)容并且特許經(jīng)營設(shè)施、設(shè)備保存完好的，公用事業(yè)主管部門可給予其一定的精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，或在某些方面給予優(yōu)惠；對(duì)特許經(jīng)營者未完整地履行協(xié)議或特許經(jīng)營者對(duì)應(yīng)當(dāng)更新和維修的設(shè)備設(shè)施不予更換和維修的，特許經(jīng)營者須承擔(dān)違約責(zé)任，公用事業(yè)主管部門可提取履約保函或給予特許經(jīng)營者相應(yīng)的處罰。

第四，補(bǔ)貼。特許協(xié)議終止之后，特許經(jīng)營者如何將特許項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府，現(xiàn)行立法規(guī)定不一。例如《貴州省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定：特許經(jīng)營者按照城市規(guī)劃投資建設(shè)的市政公用設(shè)施，在特許經(jīng)營期滿或特許經(jīng)營權(quán)終止后，無償移交給政府。但杭州、深圳、淮南等地的公用事業(yè)特許經(jīng)營立法則規(guī)定：特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃和特許經(jīng)營協(xié)議的約定及時(shí)建設(shè)和更新市政公用設(shè)施，特許經(jīng)營權(quán)被收回或終止后，該市政公用設(shè)施歸政府所有，需要補(bǔ)償?shù)模鶕?jù)特許協(xié)議的約定給予特許經(jīng)營者合理補(bǔ)償。如果特許經(jīng)營者承擔(dān)項(xiàng)目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護(hù)任務(wù)且項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓是無償?shù)模捎谔卦S經(jīng)營者擔(dān)心維護(hù)投資在特許經(jīng)營期滿前無法全部收回，其對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)改造和維護(hù)投資將會(huì)盡量壓減，項(xiàng)目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護(hù)就可能無法正常進(jìn)行；如果公用事業(yè)主管部門承擔(dān)項(xiàng)目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護(hù)任務(wù)，就會(huì)影響市場力量的作用范圍，而且投資決策和經(jīng)營決策的分離必然會(huì)影響兩者的協(xié)調(diào)性，在出現(xiàn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量問題時(shí)，很難劃清責(zé)任。［26］因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)在市場退出制度中建立合理的激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，以保證特許經(jīng)營者承擔(dān)所有要求的投資而又不會(huì)使其過分投資。根據(jù)各國政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)，其常用的補(bǔ)償方法有以下五種：政府根據(jù)資產(chǎn)狀況給予原經(jīng)營者適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)償；補(bǔ)償金額由新一輪投標(biāo)決定，新經(jīng)營者支付補(bǔ)償金；在新一輪招投標(biāo)中設(shè)定有利于原經(jīng)營者的條款；要求經(jīng)營者向政府繳納資產(chǎn)質(zhì)量保證金；采用期限較長的特許期限。［27］上述方法已在我國公用事業(yè)特許實(shí)踐中得到了不同程度的運(yùn)用，①但是在當(dāng)前立法缺乏明確規(guī)定的情況下，解決補(bǔ)償問題較為可行的方法是由特許經(jīng)營者和公用事業(yè)主管部門在不違背現(xiàn)行法律規(guī)定的前提下于特許協(xié)議中對(duì)補(bǔ)償制度事先做出明確的約定。

在現(xiàn)代社會(huì)中，國家權(quán)力僅僅停留在市民社會(huì)的外緣是不允許的，而必須以各種方式積極地參與到市民社會(huì)之中去，這已經(jīng)成了時(shí)代的要求。［28］“政府的基本職責(zé)之一是提供一種我們可以用以修改規(guī)則的途徑，調(diào)解我們?cè)谝?guī)則含義上存在的分歧以及強(qiáng)制少數(shù)不遵守游戲規(guī)則的人遵守規(guī)則。”［29］這實(shí)際上表明了政府的核心服務(wù)是制度的生產(chǎn)。公共服務(wù)的市場化運(yùn)營是我國政府改革的主導(dǎo)方向，特許經(jīng)營作為一種有效的制度安排發(fā)揮了其不可替代的作用。然而，我國公用事業(yè)特許是在缺乏一般性的法律、政府角色不明確以及監(jiān)管體系不健全等背景下產(chǎn)生的。現(xiàn)行公用事業(yè)特許經(jīng)營立法顯然無法對(duì)公用事業(yè)特許活動(dòng)提供有效的規(guī)范與指引，因此，完善公用事業(yè)特許經(jīng)營立法，真正明確公用事業(yè)特許制度的核心法律地位，并圍繞它形成一整套詳盡的法律制度體系，已成為當(dāng)下我國公用事業(yè)特許實(shí)踐中急需解決的問題。

參考文獻(xiàn)

［1］（美）唐納德·凱特爾．權(quán)利權(quán)力共享：公共治理與私人市場［M］．北京大學(xué)出版社，2009．

［2］建設(shè)部課題組． 市政公用事業(yè)改革與發(fā)展研究［M］．中國建筑工業(yè)出版社，2007．15－22．

［3］章志遠(yuǎn)．公用事業(yè)特許經(jīng)營及其政府規(guī)制研究——兼論公私合作背景下的行政法學(xué)研究［J］．法商研究，2007，（02）．

［4］馬英娟．中國政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)建中的缺失與前瞻性思考［A］．傅蔚岡，宋華琳．規(guī)制研究：轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)性規(guī)制與法治（第1輯）［C］．格致出版社、上海人民出版社，2008．131．

［5］（美）丹尼爾·史普博．管制與市場［M］．上海三聯(lián)書店，1999．46．

［6］周林軍．公用事業(yè)管制要論［M］．人民法院出版社，2004．74－75．

［7］周林軍等．公用事業(yè)市場化問題研究［A］．周林軍等．中國公用事業(yè)改革：從理論到實(shí)踐［C］．知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009．19．

［8］王俊豪等．中國壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)行機(jī)制［M］．商務(wù)印書館，2008．129．

［9］黃娟．我國公用事業(yè)特許經(jīng)營政策變遷之述評(píng)［J］．山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（06）．

［10］章志遠(yuǎn)，李明超．公用事業(yè)特許經(jīng)營立法問題研究——以若干地方性法規(guī)為分析樣本［J］．江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（06）．

［11］（法）貝爾納·古爾內(nèi)．行政學(xué)［M］．商務(wù)印書館，1995．78．

［12］高家偉．論中國大陸煤炭能源監(jiān)管中的公私伙伴關(guān)系［J］．月旦法學(xué)雜志，2009，（174）．

［13］唐明良，宋華琳．行政法視野中的民營經(jīng)濟(jì)與政府管制改革［J］．法治研究，2007，（02）．

［14］徐宗威．公權(quán)市場［M］．機(jī)械工業(yè)出版社，2009．86．

［15］（英）卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯．法律與行政［M］．商務(wù)印書館，2004．554．

［16］［23］（美）菲利普·J·庫伯．合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇［M］．復(fù)旦大學(xué)出版社，2007．96－97，113．

［17］于安．外商投資特許權(quán)項(xiàng)目協(xié)議（BOT）與行政合同法［M］．法律出版社，1998．41．

［18］歐陽仁根，李平平．BOT風(fēng)險(xiǎn)分析及防范［J］．江淮論壇，2003，（03）．

［19］宋華琳．公用事業(yè)特許與政府規(guī)制——立足于中國水務(wù)民營化實(shí)踐的初步觀察［J］．政法論壇，2006，（01）．

［20］章志遠(yuǎn)．價(jià)格聽證困境的解決之道［J］．法商研究，2005，（02）．

［21］王名揚(yáng)．美國行政法（上）［M］．中國法制出版社，2005．493．

［22］史際春，肖竹．公用事業(yè)民營化及其相關(guān)法律問題研究［J］．北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2004，（04）．

［24］Tony Prosser，Law and the Regulators，Clarendon Press．1997．p6．

［25］季衛(wèi)東．程序比較論［J］．比較法研究，1993，（01）．

［26］［27］于國安，楊建基． 基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營許權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)問題的研究［J］．經(jīng)濟(jì)與管理，2003，（06）．

［28］（日）大須賀明．生存權(quán)論［M］．元照出版公司，2001．65．

第9篇

1、股份制商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，國家股仍占相當(dāng)比例。雖然股份制商業(yè)銀行在成立伊始，就已經(jīng)明確界定了金融產(chǎn)權(quán)，基本上建立了較為合理的法人治理結(jié)構(gòu)，形成了三大權(quán)力機(jī)構(gòu)——股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，發(fā)揮了股份制商業(yè)銀行規(guī)范管理、自主經(jīng)營、靈活運(yùn)作等體制優(yōu)勢，銀行業(yè)績不錯(cuò)。可是隨著時(shí)間變遷，慢慢發(fā)現(xiàn)這些股份制商業(yè)銀行的行為逐漸向四大國有商業(yè)銀行趨同，即體制優(yōu)勢的邊際產(chǎn)出遞減趨勢已日益明顯。有關(guān)專家把這種現(xiàn)象稱為“體制回歸”。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是我國股份制商業(yè)銀行基本上實(shí)行的是以公有制為主體的股份制結(jié)構(gòu)。這種股份制結(jié)構(gòu)主要有三種類型：第一種是以大中型企業(yè)為股份持有者，如光大銀行等；第二種是政府投資和企業(yè)投資相結(jié)合，如交通銀行、中信實(shí)業(yè)銀行、興業(yè)銀行等；第三種是向公眾募股并上市，如深圳發(fā)展銀行、招商銀行、民生銀行等。由于一些股份制商業(yè)銀行要么是依托某種政府部門背景自上而下組建起來的，要么是國有大中型企業(yè)控股，導(dǎo)致股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，董事會(huì)權(quán)力真空化，決策缺乏獨(dú)立性和科學(xué)性，治理結(jié)構(gòu)仍然更主要體現(xiàn)“黨管干部”的原則，董事會(huì)在聘任行長方面沒有多少實(shí)質(zhì)性的發(fā)言權(quán)。同時(shí)，一些股份制商業(yè)銀行的規(guī)章制度是參閱國有商業(yè)銀行的版本制作的，人員基本上都是從國有商業(yè)銀行中挖過來的，經(jīng)營者的選擇方式以及激勵(lì)方式與國有商業(yè)銀行也沒有根本區(qū)別。時(shí)間一長，這些股份制商業(yè)銀行也就演變成了小型的“工農(nóng)中建”。

2、股份制商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)制度的不完善造成股份制商業(yè)銀行存在“內(nèi)部人控制（InsiderControl）”。在以公有制為主體的產(chǎn)權(quán)模式下，股份制商業(yè)銀行形成了一級(jí)法人總行對(duì)分行、分行對(duì)支行多層次的委托關(guān)系。雖然這種委托關(guān)系已不同于四大國有商業(yè)銀行的那種行政式的特殊委托，但由于委托人與人之間的信息不對(duì)稱、利益不一致和責(zé)任不對(duì)稱等，同樣會(huì)導(dǎo)致費(fèi)用高昂和管理的不到位。股份制商業(yè)銀行監(jiān)督資源的稀缺是導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”生成的關(guān)鍵原因，而股份制商業(yè)銀行的外部人缺乏足夠的激勵(lì)去獲取信息和行使監(jiān)督權(quán)是股份制商業(yè)銀行“內(nèi)部人控制”生成的又一原因。股份制商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)的不完善造成的直接后果就是，政府或國有大中型企業(yè)作為所有者同股份制商業(yè)銀行之間、股份制商業(yè)銀行上級(jí)行與下級(jí)行之間，都普遍的存在“內(nèi)部人控制”的問題，即基本上無須承擔(dān)財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)理人員和員工共同取得了對(duì)股份制商業(yè)銀行資產(chǎn)的事實(shí)上的控制權(quán)和支配權(quán)。這種控制權(quán)和支配權(quán)使得經(jīng)理層和員工有可能出現(xiàn)的行為。

3、股份制商業(yè)銀行鏈長，導(dǎo)致成本增大，約束機(jī)制弱化。總分行體制下的股份制商業(yè)銀行，一級(jí)法人總行對(duì)分行、分行對(duì)支行等實(shí)行授權(quán)與轉(zhuǎn)授權(quán)經(jīng)營，從而形成了股份制商業(yè)銀行內(nèi)部總行到分行、到支行直至到職工個(gè)人的多層次委托關(guān)系。這一多層次的“委托—”鏈條上，隸屬于同一個(gè)法人主體的委托雙方，其委托關(guān)系往往以責(zé)任目標(biāo)考評(píng)方式予以明確。一方面，所有者目標(biāo)在各級(jí)層逐層變形，傳達(dá)到基層就變成了摻雜著各級(jí)者自利性目標(biāo)的混合物；另一方面，人的首要目標(biāo)，有時(shí)可能既不是利潤最大化，也不是銀行資產(chǎn)的增值，而僅僅是完成上級(jí)的計(jì)劃指標(biāo)。因此，在信息不對(duì)稱客觀存在的情況下，如何防止各層經(jīng)理人員利用信息優(yōu)勢向上級(jí)委托人提供虛假信息，如何有效地監(jiān)督各級(jí)經(jīng)理人員的偷懶和不負(fù)責(zé)任，是股份制商業(yè)銀行面臨的一個(gè)重要問題。