時間：2023-07-21 17:12:27
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論文關鍵詞：關于,盡快,建立,政府,重大
隨著經濟的發展、政府財力的加強，政府決策涉及的范圍和金額不斷增大。政府決策的目的是為了發展經濟和改善民生，但決策實施的結果往往有不確定性，未必產生預期的積極效果，有的甚至會產生負面影響。
1．行政決策系統運作模式不健全
作為行政決策主體的政府及其工作部門通常既是決策的制定者，又是決策的執行者，而各級人大在實際決策中所發揮的作用相對較小?！吧砑鎯陕殹薄⑷狈π姓Q策的公共權力和非公共權力監控體系等現實情況都不利于形成行政決策執行和監督的相互制的機制。
2．追求政績導致盲目決策和草率決策
在政府重大行政決策中，某些決策者由于盲目追求目標，往往只看到決策的積極結果，而忽略乃至漠視決策可能帶來的負面效應。如廣東亞運會期間免費公交政策，政府的出發點是好的，但產生的負面效果卻是當時決策者未預料到的。一些地方政府為了追求政績，對一些重大決策項目更是不經充分論證就匆匆拍板，導致有的工程投資了幾個億，卻在實施過程中半途而廢。
3．行政決策失誤的法律責任追究制度缺失
行政決策失誤的責任主體不明確，權力和責任相分離是普遍存在的問題。提倡集體決策是民主的體現，但也可能造成集體負責而實質上卻無法負責的狀況。決策的成敗未與決策者個人榮辱得失、升遷降免直接聯系，決策失誤責任追究不嚴格，這往往都導致決策者以經驗缺乏為理由，不經慎重論證作出決策。
要保證政府行政決策，尤其是重大行政決策合法、科學和民主，減少決策風險，推進“創新驅動，發展轉型”，必須避免政府行政決策的盲目性，提高行政決策的效率。
為此，我們建議：建立完善行政決策的風險評估機制，避免政府重大行政決策產生失誤。
1．明確界定行政決策風險評估的范圍
規定凡涉及當地經濟社會發展的戰略舉措、發展規劃和重大影響的重要政策，涉及公共利益或與人民群眾密切相關的重大行政決策及全局性、戰略性、基礎性的經濟調節、市場監管、公共服務等政務事項，都應列入風險評估范圍，具體如：政府重大投資項目、重大公共設施建設、土地征用、房屋拆遷、環境保護、公用事業價格調整、教育醫療和社會保障制度的改革等。
2．詳細規定行政決策風險評估的實施
建議通過調查問卷、專家訪談、公眾聽證會等方式，從公共財政風險、社會穩定風險和環境生態風險三個主要領域詳細分析決策的正反面效果，以此作為政府行政決策的重要依據。其中，公共財政風險評估主要考量政府財政的承受力；社會穩定風險評估聚焦相關利益群體的生存保障構成因素；環境生態風險評估旨在檢測決策是否對環境產生不良影響。
行政決策風險評估主要評估的是決策的不可行性，根據內容的不同可分別由相關政府機關聯合專家、專業風險評估機構實施。對于存在一定風險但仍屬于可實施范圍內的行政決策，應把握好出臺時機，提前制定預防應急措施和應急處置預案，將風險防范的責任和措施落實在決策之前，盡可能減少負面影響，避免造成重大損失甚至引發社會不穩定。
【摘 要】 文章闡述了建構政府重大決策事項科學論證循環跟蹤機制的必要性，探討按照權責統一的原則落實重大決策評估與信息反饋制度的原則與程序：首先，決策方案要廣泛征求社會各界的意見；其次，意見綜合、方案擬訂和評估；再次，集體決策方案的擬訂、評估論證與決策；第四，決策實施中及時跟蹤反饋信息；第五，根據反饋信息修正決策方案并提出改進措施；第六，往復循環監督程序，直至決策事項完成。其中最主要的是通過這種對政府重大決策的信息跟蹤反饋機制，確保信息溝通渠道雙向暢通，讓百姓享有充分的知情權、參與權、選擇權和監督權。
【關鍵詞】 行政程序法；政府重大決策；跟蹤反饋
凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。政府重大決策跟蹤反饋運行機制是建構、健全決策問責與糾錯制度的體現。在重大決策執行過程中，決策機關要適時監督決策措施的落實情況，通過多種途徑了解利益相關方和社會公眾對決策方案落實與執行的意見和建議，根據反饋信息科學評估決策內容執行實際效果，并根據評估結果決定是否對決策予以科學調整或者停止執行。對違反決策內容、出現重大決策失誤、造成重大損失的，根據責任倒查機制按照“誰決策、誰負責”的原則進行責任追究。一個客觀的信息化平臺信息跟蹤反饋系統能在理論和實踐兩方面保證決策信息的客觀真實性以及決策方向的正確性。
一、政府重大決策機制分析
政府重大決策的制定是完整的決策過程的首要環節。包括決策問題的提出、決策內容的擬訂、決策內容的評估論證和決策內容的決斷等程序。通過重大決策社情民意反映、公示制度、公開征求意見、專家咨詢等機制，進而政府逐步完善重大事項調查研究和集體決策制度，并通過決策內容落實情況反饋機制，進一步健全民主科學決策程序。特別是涉及人民群眾切身利益重要事項的決策，要善于考察民意并以適當方式聽取人民群眾、派、專家學者和社會各界的意見。這種決策機制中體現了集體討論、風險評估、專家咨詢、公眾參與、合法性審查等理念，作為決策的必經程序，這種機制充分保證了決策內容的正確性、準確性、適時性與科學性。
二、政府重大決策跟蹤反饋機制建設的必要性
政府重大行政決策決定做出后，該行政決策程序遠沒有結束，重大行政決策選擇和決定是一種理性的活動，它是否正確需要實踐落實過程中的反復檢驗。通常，實施決策執行跟蹤反饋機制，重點跟蹤反饋執行中出現新情況新問題以及是否需要對決策進行調整修正等。建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度，建立決策實施過程的社會評價機制，基于適時調整和完善有關決策的目的而定期對決策落實進行跟蹤與反饋，建立健全決策責任追究制度，實現決策權責相統一。
首先是重大行政決策跟蹤反饋。在行政管理過程中，行政決策不是一次完成的，行政決策與執行也不是截然分開的，而是決策反饋再決策再反饋不斷循環不斷修正的過程。決策機關應當通過跟蹤調查、考核、意見反饋、社情民意、以及包括行政相對人的利益相關方的反應與意見反饋等措施對重大行政決策的執行情況進行督促檢查。對于利益相關方合情、合理、合法的訴求，決策機關或行政執行機關應該高度重視，如果政府重大決策需要進一步根據實際情況修正，則決策機關應認真研究，同時根據實際情況，在不違法情況下提出解決問題合理方案。這也正是體現了十報告中所強調的：堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，健全決策問責和糾錯制度。
其次是重大行政決策評估。十報告中強調要及時建立健全重大決策社會穩定風險評估機制，決策機關應當定期對重大行政決策執行情況組織評估，并將評估結果向社會公開。
第三是重大行政決策監督檢查。執行與監督機關及公民、法人或者其他組織認為行政決策及執行有違法或者不適當的，可以向決策機關提出。決策機關應當認真研究，并根據實際情況做出繼續執行、停止執行、暫緩執行或者修訂決策方案的決定。這也體現了十報告中所強調的：推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開，健全質詢、問責等制度，加強監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。
其中第一部分的政府重大修正決策跟蹤反饋是主要的。政府重大決策的客觀性，不僅在于決策的內容是客觀的、符合實際的，而且在于決策內容的標準也是客觀的，政府重大行政決策的正確與否只有到客觀實踐中才能檢驗。政府重大行政決策需要實踐的檢驗，在實踐中循環修正，通過決策執行人的信息反饋是否與客觀實在相符合，才能使該決策具有客觀確定性，經得起反復檢驗，才能正確執行該行政決策。因此，建構合適的決策跟蹤反饋機制是至關重要的，這需要結合政府重大決策的過程和機制分析。
三、政府重大決策跟蹤反饋運行機制構建
政府重大行政決策實施后，政府可以組織相關專家通過民意測驗、評估、跟蹤調查、抽樣檢查等方式，隨時跟蹤監督決策內容的落實情況。在決策執行中發現決策內容存在缺陷、偏差，應及時反饋信息。對其他單位或人員反映的決策執行問題，應及時匯總、反映，并提出改進的有關可行措施。對決策方案的某些缺陷或由于執行失誤而出現的偏差，及時召開決策會議進行研究，采取科學的相應糾錯措施進行調整、修正。按照權責統一的原則進行積極探索和落實重大決策評估與信息反饋制度，在執行過程中，要定期通過多種途徑了解決策內容實施情況，全面評估決策內容落實效果。根據評估結果，適時調整和完善有關決策，及時采取補救措施或停止執行錯誤決策，保護行政相對人的合法權益。對違反科學民主決策內容，出現重大決策失誤、給國家和人民造成重大損失的，按照誰決策、誰負責進行追究責任。
基于以上分析，在行政“免疫系統”理論指導下，構建政府重大決策跟蹤反饋的運行機制，政府進行重大決策跟蹤反饋的核心是重大決策全過程跟蹤反饋的機制設計問題，跟蹤反饋機制的著眼點是預防和監督重大決策的落實、執行與反饋信息等情況，使重大決策實現政府服務社會的目標。這就需要形成恰當的跟蹤反饋機制。主要步驟如下：
首先，是決策方案要廣泛征求社會各界的意見：1.地方黨委、人大、政協、政府及其內設工作機構與人員提出各種意見、建議、議案和請示等。2.人大代表、政協委員、群眾個人等個體，工會、共青團、婦聯等團體，作為間接決策主體所表達的問題。3.中央政府對帶有普遍性的問題，向各地方政府，省政府向下級市政府、市政府向縣政府下達指令，要求各自的下級政府提出解決意見。這都是政府決策問題的來源。調查研究是科學決策的前提。無調查就無決策權。政府部門要積極深入基層發現問題，收集要解決的重大社會問題的信息。
其次，是意見綜合、方案擬訂和評估，直接參與政府決策或間接影響政府決策的機構和個人，以各種途徑和方式收集的問題并表達出來的意見，數量眾多且各不相同甚至互相沖突，需要特定機構把相同的意見集中起來，或者把不同的意見協調起來，形成提供給政府決策機構的若干可以納入政府議程的決策方案。針對社會發展中的專業性強、知識面廣的重大問題的決策，需采取咨詢專家并參與決策、評估。
再次，是集體決策方案的擬訂、評估論證與決策。通過黨委常委會、全委會、政府常務會議、政府全體會議、行政首長辦公會等形式的集體決策性會議。對于重大決策執行中發生的一些具體問題，政府采用領導在當面聽取下屬就重大決策執行中的具體問題的請示或匯報，然后即時做出決策。
第四，是決策實施中及時跟蹤反饋信息。執行人員進行抽樣檢查、跟蹤調查、民意測驗、評估等方式，及時掌控決策內容的落實狀況。執行中為了收集反饋信息的目的而及時發現決策存在缺陷、偏差。應及時匯總、反映其他單位或人員反映的決策內容執行中存在的問題。對群眾反映的問題及時上報。
第五，根據反饋信息修正決策方案并提出改進措施。及時對決策方案進行研究與評估執行中存在的某些缺陷或由于執行失誤出現的偏差，為了調整、修正缺陷或偏差而采取必要的科學措施，適時調整和完善有關決策，根據評估結果及時采取補救措施或停止執行錯誤決策。
第六，是往復循環監督程序，直至決策事項完成。上述步驟解讀：建構跟蹤與反饋信息化系統平臺必須按照“讓信息多傳輸、讓人少跑路”的原則，行政決策內容由參與決策的行政機構讓具體的執法部門去落實，執行過程中決策落實情況由決策部門定期通過多種途徑進行調研或檢查，進而根據實際落實情況全面評估決策執行效果，跟蹤與反饋信息化系統平臺要將公眾反應、政府決策與外部信息反饋輸入，再通過該平臺將匯總、反映所有的該具體重大行政決策事項的不同反應反饋給決策部門或機構，同時執行人員進行抽樣檢查、評估、跟蹤調查、民意測驗等方式，隨時掌控決策內容的落實效果。執行中為了收集反饋信息的目的而及時發現決策存在缺陷、偏差，對決策內容落實情況應及時匯總。而決策方案的改進和修正由決策部門或機構再根據反饋信息提出。對決策方案進行研究與評估執行中存在的某些缺陷或由于執行失誤出現的偏差，為了調整、修正缺陷或偏差而采取必要的科學措施，適時調整和完善有關決策，根據評估結果及時采取補救措施或停止執行錯誤決策。正確的決策就是這樣一個往復循環的過程中修正，并很好的貫徹正確的決策，最終達到政府重大決策的目的和目標。這其中至關重要的是發揮信息化平臺的作用，建構政府重大決策信息化反饋平臺[1]，發揮該信息化 平臺民意“上達”、“下傳”的渠道作用。通過該平臺進行疏導群眾對重大決策所反映的問題，該平臺必須做到受理快、分流快、辦理快、反饋快，這樣才能發揮信息化平臺的功能。行政機構工作人員把群眾反映的問題通過平臺“上達”到某行政機關，該行政機關在限定的期限內，將該問題的處理結果反饋至該平臺管理中心，該中心再將該處理結果反饋給群眾。群眾也可以通過該平臺及時詢問受理者。通過這種對政府重大決策的信息跟蹤反饋機制，確保信息溝通渠道雙向暢通，讓百姓享有充分的知情權、參與權、選擇權和監督權，尊重和保護百姓話語權[2]。具體到運作層面，省、市、縣級具體決策執行部門接到群眾對該決策的意見或建議，把民眾反映的問題輸入平臺處理系統，讓各相關問題的責任人掌握信息，使民眾反映的問題得到迅速的核實和處理， 并將群眾的意見或建議反饋到決策部門，同時該平臺的工作人員應該督促相應行政機關限期解決此問題，以達到群眾滿意，達到決策貫徹與執行的目的或目標。
【參考文獻】
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摘要：通過行政決策法治化建設，能夠讓行政決策更好地代表大部分人的意愿，保障集體利益，并促進其規范化發展。現階段，在行政決策法治化建設中，還存在諸多問題，如何解決這些問題成了社會各界普遍關注的焦點。
關鍵詞：行政決策；法治化；問題；對策
行政決策不僅關系到政府形象和職能的發揮，同時還關系到廣大人民群眾的切身利益，所以，加強行政決策法治化建設具有十分積極的現實意義。
1. 行政決策的概念及行政決策法治化的價值
所謂行政決策指的是，國家政府按照現行法律、法規、政策、方針等，來解決相關問題、事務的一個過程。該過程一般涉及以下關鍵環節：1）信心的全面、準確收集；2）方案的擬定、改善、確定；3）作出決定，并執行。
行政決策法治化的價值：1）加強行政決策的法治化建設，是行政權力得到正確行使、有效監督的時代要求，同時也是推動法治政府建設的一個客觀需要；2）加強行政決策的法治化建設，不僅能夠保障行政的科學化發展，同時還能夠保障行政的民主化發展[1]。
2. 行政決策法治化建設中存在的問題
2.1行政決策的立法缺陷
對我國行政決策權進行分析發現，其實際授予以及劃分的關鍵依據在于兩點，一個是《國務院組織法》，另一個是《地方政府組織法》。上述兩部法律奠定了我國行政決策權正常行使的基礎，同時需要指出的是，它們也存在一定的不足，一方面過于原則性，另一方面過于概括性，所以，在行政決策權實際行使的過程中，有可能發生權限交叉的問題，還有可能發生劃分不清的問題，最終行政決策權沒有辦法得到高效落實。由此可見，立法缺陷在很大程度上制約了行政決策的正常開展、高效開展[2]。
2.2行政決策的法治程序虛化
在我國，決策權在手的官員往往基于個人利益或者經驗去行使該項權力，這已經發展成為一種相當普遍的現象，從而導致了所謂的行政決策的法治程序虛化問題。行政決策的法治程序虛化主要體現在以下幾個方面：1）公開程序的虛化。在我國，行政決策的公開問題存在很大弊端，一個是由誰決定公開，另一個是公開哪些內容，以上普遍缺乏公眾參與和監督，因而造成了一系列怪現象，即看似公開而實際上卻沒有公開，又或者是該公開卻沒有公開的問題，導致公開程序嚴重形式主義；2）民主程序的虛化。如何實現行政決策的民主化是一個老生常談的話題，然而無論在民主形式的選擇方面，又或者是在民主結果的有效落實方面，公眾既沒有發言權，同時也沒有決定權，換而言之，對于民主程序而言，其形式主義也相當嚴重；3）科學程序的虛化。在行政決策的過程中，決策權擁有者往往更傾向于表達個人的主觀意愿或者憑借個人經驗來完成最終決策，很少向公眾及專家征求意見，又或者是只聽，卻根本不采納。
2.3行政決策的法律責任缺位
政府是否愿意且真正對其所制定的政策等負起相應的法律責任，是評判一個政府是否民主的一個關鍵指標?，F階段，在行政決策的法律責任追究上，我國暴露出了以下不足：1）行政責任的主體不夠明確。主要表現在兩個方面，一個是黨政職責劃分未能做到十分明確，另一個是決策部門及其主要領導這二者之間的權責未能得到明確劃分；2）行政決策失誤的責任追究難以落實，一方面沒有形成具體的標準，另一方面也缺少與之對應的適用范圍：3）未能針對行政決策失誤這一可能發生的情況，制定科學而系統的評估制度[3]。
3.對策
3.1行政決策立法的法治化
行政主體在制定和執行行政決策的過程中，首先要考慮的事情是，立法機關是否針對這一類事項制定并頒布了相關法律或者規定，然后基于相關法律或者規定來制定和執行行政決策，而不允許采取想當然的做法，這也是法律保留原則一個重要體現以及基本內容。具體而言，行政權在執行之前，一定先要提報給人大，且獲得批準之后，才允許實際執行，總之，行政權應時刻接受、配合人大的監督工作。所以，應結合當前的社會發展情況，對《國務院組織法》以及《地方政府組織法》這二者進行必要的調整和完善：首先，應借助法律這一手段來進一步明確黨、人大、政府這三者之間的內在關系，同時明確三者的權責；其次，要將中央政府、地方政府這二者各自具有的決策權限進一步理順。大量實踐證明，若想保證行政決策的準確制定和高效執行，則需要通過法律手段來明確相關各方的關系以及權責分配[4]。
3.2保證行政決策程序的規范性
3.2.1完善行政決策議案的提出方式
目前的提出方式普遍是，由政府發現自身的相關問題，并對其予以必要的分析和總結，最終制定和提出與之相應的議案。這種做法的一個弊端就是，根本沒有將公眾參與問題考慮在內。為解決這一弊端，應設計一種公眾自主啟動提議程序，并明確規定哪些行政決策的哪些方面公眾可以參與，然后由政府對公眾的問題以及建議進行必要審查，當審查獲得通過后，便可啟動行政決策程序。
3.2.2行政決策實施過程相關制度的法定化
首先，應針對行政決策問題制定相應的評估制度，并對其進行不斷完善。對于行政決策而言若想進一步提高其科學性，從而保證其權威性，則需要為之配備一個獨立于體系之外（相對而言）評估機構，且要保證該機構能夠完全或者基本上不受行政決策機構所施加的影響，最終得到一個符合實際情況的評估結論。其次，應針對行政決策反饋問題，建立健全有關制度。行政決策是一個統一的整體，既包括決策的制定，且包括決策的執行，還包括執行之后的相關反饋。所以，政府應針對行政決策反饋問題，建立健全有關制度，從而保證行政決策程序的完整性，同時保證反饋信息的有效收集，從而為行政決策的調整和優化提供有效參考，最終形成一種科學的、高效的行政決策的反饋循環機制。
3.3落實行政決策責任追究
當行政決策存在違法或者違規時，相關機構及個人應承擔相應的責任，通常包括兩種，一種是行政責任，另一種是刑事責任，所以，應立足于這兩大方面來建立健全相應的制度：1）在行政決策制定和執行的過程中，應建立健全相應的行政責任制度，既要從實體角度入手，同時還應從程序角度入手。借助行政立法這一手段，來明確當行政主體在制定和執行行政決策的過程中，一旦存在違法違規行為，需要承擔何種行政責任；2）應于刑事立法之中對行政決策違法事件的主體進行明確定責，并對可能承擔的刑事責任進行細致規定，從而基于完善行政決策體系的考慮為之完善相應的刑事責任制度。
3.4完善行政決策監督體系
對行政決策進行分析發現，其本質屬于一種行政權力的行使以及運用。需要指出的是，不管是哪一種權力，均需要接受相應的監督，當監督存在缺失時，便會滋生專制以及腐敗，行政決策權力尤為如此。所以，政府應重視并做好行政決策監督體系的構建，只有如此，才能保證決策的科學性，才能體現決策的民主性。在完善行政決策監督體系的過程中，可從以下方面入手：1）強化權力機關對行政機關決策的監督；2）行政決策納入司法審查的范圍；3）建立健全行政評價法，加強公眾對行政決策的評估、監督。（作者單位：湘潭大學公共管理學院）
參考文獻：
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一、引言：理性行為還是過度審慎？
東南亞金融風波的警示和國內金融資產質量不高的現實，增強了我國金融業防范和化解金融風險的意識，各金融機構都把清理金融資產、降低不良貸款作為工作的重中之重。四大國有商業銀行普遍上收信貸管理權限，紛紛實施集約化經營，將有限的經營資源集中調配使用，重點投向“大城市、大企業、大項目”和優質客戶，對地市級分行授予少量的收回再貸款審批權限，對縣級支行授予10萬元以下的小額抵押貸款審批權限。顯然，這屬于商業銀行規避風險、強化內部管理而采取的理性行為，但是當前也存在信貸資源集中的反面評判，認為這是商業銀行的過度審慎行為，并因此而造成了借貸、對企業支持不足和宏觀經濟增長乏力等一系列微觀與宏觀經濟后果。不防套用前若干年的一個熱點討論：貨幣政策的一致性（consistent）和相機調節性（discretion），或者說是貨幣政策的單一目標還是多元目標的選擇（Kydland和Prescott；對的討論，參見謝平2001）；那么，在銀行信貸層面上由此產生的兩個政策問題在于：我們應該堅持風險管理的唯一目標（在此，體現為一致性目標和行動），還是既堅持風險管理，同時仍然要求“銀行支持企業乃至國民經濟發展”（在此，體現為相機抉擇或多目標）？如果選擇多元目標，是否存在目標沖突，政策成本如何分擔？
那么，具體地，信貸集中對當前的經濟運行的究竟如何？應當怎樣調整才能使信貸政策更好的服務經濟建設？為進一步了解這一信貸管理體制改革的經濟后果，及時確定調整方向，減少負作用。筆者以山西省朔州市為典型，對現有信貸管理體制下國有商業銀行信貸資金營運情況進行了專題調查。
二、宏觀周期與微觀周期：國有商業銀行信貸資金營運情況及特點
我們首先實證地觀察朔州市國有商業銀行的信貸情況。
截至2001年3月末，朔州市四大國有商業銀行貸款余額為707250萬元，比去年同期增加23581.9萬元，增長3.4％。據對人民銀行山西朔州市中心支行建立的信貸登記咨詢系統中已登錄的貸戶資料分析了解：
朔州市四家國有商業銀行3月末貸款余額在各行業的分布為：采掘業所占貸款余額為250886萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的35.47％；電力、煤氣及水的生產和供應業的貸款余額為178427.86萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的25.23％；運輸、倉儲及郵電通訊業的貸款余額為45345.19萬元，占全市國有商業銀行銀行貸款余額的6.41％；制造業的貸款余額為3044.3萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的4.3％；農、林、牧、副業的貸款余額為19432.64萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的2.75％；房地產、建筑業的貸款余額為15586.08萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的2.2％；批發和零售貿易、餐飲業的貸款余額為15093.53萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的2.13％；行政事業單位的貸款余額為2997萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的0.42％；其它行業的貸款余額為51005.95萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的7.21％；部分破產及配卡企業的貸款余額為98032.75萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的13.86％。
從貸款對象來看：去年以來在人民銀行信貸咨詢系統已登錄的、且與四大國有商業銀行有萬元以上借貸關系的企業約為300多戶，累計貸款發生額為197340.8萬元，占萬元以上登錄貸戶發生額的98.5％。其中：信用度為A級上、貸款額度在千萬元以上的優質企業為29家，它們多數從兩家或兩家以上金融機構獲得貸款?？傆嬞J款發生額為158902.7萬元，占萬元以上貸款企業總發生額的80.52％。這些大額貸款都是由省級及省以上金融上金融機構進行考察、評估、批準發放，市及市以下企業只負責向省及省以上機構進行貸款項目推薦，無權批準發放。因此，信貸集中于優質企業。
從企業規模分布看：朔州轄區內平朔第一煤炭有限公司、神頭第一、二發電廠三大國有大型企業僅占去年全市信貸咨詢系統中與銀行發生借貸關系企業數量的1％，而這三大企業從多家國有商業銀行獲得貸款卻占去年以來國有商業銀行全部貸款發生額的53.49％，其中：平朔第一煤炭有限公司去年以來就向三家國有商業銀行累計貸款83530萬元，占已登錄企業全部貸款發生額的41.6％，占千萬元以上貸款企業發生額的52.67％。因此，信貸集中于大型企業。
從上述信貸資金運行情況可以看出：朔州市國有商業銀行信貸投資放呈現出以下特點：一是貸款權限向總行和省分行高度集中，基層行授權很小；二是貸款額度向少數壟斷行業和優質客戶集中；三是貸款投向向部分國有和大型企業傾斜；四是信貸對象基本趨同；五是大多數中小型企業和非國有企業很難得到貸款。
從表上可以看，宏觀經濟周期對信貸運行周期的塑造是不言而喻的。同時，一地經濟結構必然決定該地區資金流向和金融機構的業務類型?；蛘哒f，需求決定供給。從朔州市近六年來的經濟運行及主要產品產量變動情況來看：
在經濟穩步增長的同時，煤電作為能源城市的支柱產業由于受周邊煤炭市場及企業開工不足和國家產業政策、山西省限產壓庫政策的影響，地方原煤產量與銷售率逐年下降，虧損日趨嚴重；電力行業呈現出前三年一路攀升，1998年因用電地區工業不景氣發電量頓挫，后因經濟回暖拉動發電量再次回升。而乳制品業、通訊業產品則隨著人們生活水平的提高逐年走俏，商品批零貿易業隨著城市市場的繁榮呈現出購銷兩旺的勢頭，經營效益穩步提高。作為向企業提供主要融資渠道的銀行業按照投入與產出、收益最大化原則逐步把效益較差的地方煤炭行業列入信貸投向的退出行業，把回升有望的電力行業、出口創匯、效益較好的國有大型企業�；�；露天煤礦作為信貸資金支持的重點項目，把市場前景看好、經營效益高、有還貸能力的通訊、石油、商品貿易、乳制品加工等優質客戶作為金融業新的經濟增長點。并且針對基層行信貸工作中存在的地方行政干預嚴重，盲目放貸屢見不鮮，信貸資產質量逐年下降的實際，為規避信貸風險，提高系統經營效益，從1998年開始，將貸款管理權限上收到省一分行級，全面實行集約化經營。這是銀行業在當前經濟格局下以效益性、安全性、流動性為經營原則進行的理性選擇。朔州市四大國有商業銀行近3年來的經營虧損逐年減少的事實（1998－2000年四家國有商業銀行當年結益分別為一43839萬元、－26994萬元、－23153萬元）也恰恰印證了信貸資金雙向集中這一操作方式在短期內的可行性。
從上述論證可以看出，宏觀經濟周期（包括國家產業結構調整周期）使銀行信貸相應呈現周期性特征。但是，這是一種微觀產品周期，任何一本微觀經濟學教科書關于局部和一般均衡的動態描述都可以給我們勾勒出這樣一幅場景：企業在追逐超額利潤而進入某一產品市場，其進入隨之導致超額利潤的平均化，最后實現均衡。問題是，中國的信貸市場是否符合上述經典周期性特征呢？答案一方面是肯定的，銀行在追逐大企業、好項目的過程中，的確已經出現了信貸成本上升、進而凈利潤下降的情況（比如，信貸員為爭取好客戶不得不向客戶提供某些超越信貸交易的便利，這些便利是必須計入銀行成本的），成本持續上升會使信貸集中無法無限制擴張，最終實現某種均衡；但是，答案在另一方面是否定的，因為，中國的信貸市場不是完全競爭的，四大國有銀行的寡頭特征已經是不爭的事實（陳磊2001）。問題在于，如果中國信貸市場的寡頭特征持續延續，那么我們的信貸集中就可能不是一個短周期，而演變為一個長周期（因為競爭不能迅速抹平超額利潤）。事實證明，我國的信貸萎縮和信貸集中從1998年開始就成為一個至今無法解決的問題，其長周期性是不言而喻的。
三、一致性和相機抉擇：信貸資金“雙向集中”的經濟政策含義
當前信貸管理體制下信貸決策基本上來自國有商業銀行總行和一級分行，市及市以下分支行缺乏真正意義上的經營自主權，也不可能成為名符其實的“自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束”經濟實體。但是，另一方面，我們必須承認，信貸權利向上集中、信貸資金向優勢企業集中在微觀上層面是一種進步：它至少體現了商業銀行的審慎風險管理行為，而“過度追逐風險”（over risk－taking）一直是轉軌經濟國家銀行業無法解決的瘤疾（參見世界銀行對韓國、捷克的個案分析；Word Bank 2001）。因此，對于信貸集中不能簡單否定。問題在于，的商業銀行（特別是國有商業銀行）信貸行為依然帶有宏觀經濟意義，信貸萎縮和信貸集中引起了各方面的注意（關于信貸集中對貨幣政策和經濟增長的沖擊，參見人民銀行南京分行課題組2000）。因此，我們在對信貸集中進行規范性分析（信貸集中好還是不好）時，有必要首先分析其政策含義。我們發現，信貸集中是商業銀行自身風險管理單一目標的產物，帶有動態一致性；如果因為其宏觀經濟后果而簡單否定，必然造成信貸政策的相機抉擇性（多目標，既要規避風險，又要商業銀行執行國家宏觀政策），必然造成多元目標的沖突。我們仍然以朔州個案證明以上命題。
（一）風險管理：信貸資金“雙向集中”的直接體制性動因
貸款管理權限上收，資金供給向“大銀行”高度集中，資金投向向“大項目、大企業”傾斜，對降低信貸風險、控制盲目貸款、集中資金保重點、提高宏觀調控能力發揮了重要的作用。從筆者了解到的現實情況看，信貸集中的直接動因還是商業銀行規避風險、培育優質客戶群的需要。
1.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，符合銀行資金集約化經營的要求。既避免了過去資金撒胡椒面的不足，也在一定程度上體現了國家抓大放小的經濟政策，更有利于集中資金保重點。在擴大資金投放總量的基礎上，四家國有商業銀行把有限的資金用在了重點行業和骨干企業，著力培育了一大批優質客戶群，提高了資金使用效益，促進了區域經濟結構的調整。從朔州市四家國有商業銀行去年以來的信貸資金投向來看：一是堅持向交通、郵電、電網建設等基礎行業傾斜，如市工行去年累計向這些企業發放貸款5億多元，使全市交通通訊條件得到了較大的改善，體現了“保重點顧一般”的原則；二是積極支持國有大型企業合理的資金需求，市中行近3年累計向國家重點企業平朔安太堡露天煤礦發放流動資金貸款3.3億元，占該行流動資金貸款總額的74.6％，充分體現了“三優先”的原則。這對認真貫徹執行國家產業、產品政策和貨幣政策起到了促進作用，對扶優限劣，集中資金保重點企業、重點項目和效益好的產品有很大好處。
2.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，有利于減少貸款投向失誤，防范金融風險。前些年信貸審批權在縣（市）支行一級，由于基層信貸部門政策水平有限，對上級行信貸原則的理解有時出現偏差，再加上地方政府的行政干預，銀行企業經營的軟約束，企業不考慮長遠利益，一哄而上搞重復建設，導致基層銀行盲目放款的現象時有發生。這種信貸資源的粗放擴張使銀行體系積累了大量風險。據統計：1997年末朔州市國有商業銀行不良貸款余額為202861萬元，占國有商業銀行總貸款的28.68％。而近年來四家國有商業銀行上收貸款審批權限，集中貸款審批額度后，貸款投放真正體現盈利性、安全性、流動性原則，銀行集約化經營程度明顯提高，經營效益逐步改觀，有利于上級行在更大范圍內調整信貸資產結構，優化信貸資源配置，從而提高金融資產質量，降低金融風險。
3.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，有利于在短期內改善商業銀行的經營效益。當前商業銀行放款標準主要強調的是短期的現金流量和效益改善，由此帶來的利息收入能短期內增加商業銀行的利潤，并起到規避風險的作用。從2001年3月末朔州市四大國有商業銀行的經營效益來看：一至三月份朔州市四家國有商業銀行累計盈利686萬元，比去年同期多盈利3097萬元。其中：朔州市中行系統、建行系統扭虧為盈，分別盈利1750萬元和832萬元，分別比去年同期增加1927萬元和887萬元；市工行系統、農行系統雖分別虧損1442萬元和454萬元，但比去年同期各減虧102萬元和432萬元，分別下降了13.13％和48.7％。
4.信貸資金供給渠道與貸款投向的集中，有利于促進政府職能轉換，克服行政干預；有利于促進轉變經營觀念，加強成本核算，提高盈利水平。資金作為一種生產要素，與其他投入一樣具有稀缺性。貸款權限上收無疑會增強企業資金約束，促使企業加強資金成本核算，努力提高資金利潤率。企業只有轉變經營觀念，狠抓產品經營，挖掘市場潛力，提高經營效益，才能取得銀行的信任和支持，最終形成投入出效益、效益保投入的良性循環。過去曾出現過“行政定盤子，企業鋪攤子，銀行拿票子”的現象，政府辦銀行色彩較濃。企業每年年初找經委、財委，要求相關部門出面向銀行發請函，召開銀企座談會、協調會，動員銀行為企業生產注入啟動資金，年終企業又跑政府向銀行要安定團結貸款、工資貸款、還欠貸款。現在銀行貸款權限上收后，決策權在上級行，企業知道找政府、經委也難在當地銀行協調到資金，只有踏踏實實、開拓創新，努力把生產搞上去，把產品市場拓寬、把經營效益搞好、把企業信譽提高，才能取得銀行的信任，才能在市場站穩腳跟。因此，企業普遍認為：轉變經營觀念，挖掘內部潛力、努力提高自身的經營效益才是生存的唯一出路。同時，貸款權限上收后，基層行也有了回旋余地，避免了國行政干預而造成的不良貸款，有效地規避了信貸風險。
（二）增長、激勵和系統性風險：信貸資金“雙向集中”的負面后果
信貸集中在顧及商業銀行自身風險管理的同時，也對中央銀行信貸政策（窗口指導）傳導、銀行自身操作人員激勵機制和長期系統性風險的規避造成了一定的負面。
1.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”不利于中央銀行貨幣信貸政策傳導。為了促進產業結構調整，增加市場多層次多樣化的商品供應和提供更多的就業機會，中央銀行采取適當的貨幣政策，連續出臺了《關于加強和改進中小企業服務的指導意見》、《關于封閉貸款的管理辦法》，并采取調高縣以下金融機構和中小企業貸款利率浮動幅度，引導貸款向中小企業傾斜等措施。對人民銀行這些指導性政策措施，國有商業銀行并沒有引起足夠的重視和照此指導意見辦理，對產品有市場、有前景的虧損企業的封閉貸款，各家銀行持消極被動的態度，有的行根本不貸，各商業銀行上級行對基層行發放貸款控的過死，基層行只有10萬元以下的小額抵押貸款權限，幾乎所有的其它貸款發放都要報經上級行逐筆審批，特別是近年推行的汽車、住房、、高檔商品等擴大的內需、刺激需求方面的消費貸款政策，在基層支行貫徹落實受到了嚴重影響，形成貨幣政策目標與實施手段不夠協調，商業銀行基層行只考慮每筆貸款能否得到上級行批復，無法考慮信貸結構調整，或通過信貸手段引導國民調整，影響了貨幣政策的實施效果。據對朔州市消費貸款、小企業貸款調查了解：截至3月末，全市共發放各類消費貸款6039萬元，占四大國有商業銀行全部貸款余額的0.85％；小企業貸款占346732萬元，為全市金融機構貸款總額的39.1％。其中：個體及私營企業貸款僅為1550萬元，占全市金融機構貸款總額的0.17％，由此可見，國家有關支持中小企業發展、開展消費信貸的貨幣政策并沒有完全落到實處，而是形成了傳導不暢或與經濟發展脫節。
2.資金供給渠道的高度集中，造成企業審貸手續復雜，審批時間長，貽誤商機。據對朔州市國有商業銀行貸款權限及審批程序調查了解，中長期貸款全由四家商業銀行省分行考察、評估、批準發放，500萬元以下的短期流動資金貸款雖說實行規模管理，但據調查了解：截至各省分行都未按年或按季為二級分行核定本年度的貸款指標，只有各地市行將轄區內申請貸款的企業資料上報了省分行，在批準放貸的同時，才將放款的規模一并下達到地市分行，至于500萬元以上的流動資金貸款授權都在省級分行，地市分行收回貸款后，其指標省分行全部上收，企業申請再貸款程度和新貸款基本一樣。對新開戶企業貸款更是特別困難，尤其是近年來國家和地方都提出要尋找新的經濟增長點，過去沒有貸款的企業或新組建的企業需要信貸支持，而上級行對基層行所管的企業一般只有上年的企業資料，沒有新申貸企業資料，理所當然也就無法得到信貸支持，基層縣（區）支行只有10萬元以下的小額抵押貸款權限，其它貸款均需逐級上報審批，企業申請一筆50多萬元的貸款，先由信貸員對企業經營情況進行實地考察、收集相關資料，寫出書面報告，交支行審貸委員別或審貸小組）集體審批。支行一般每周只開一次審貸會，若人數不齊，得事后補簽，或延期到下周辦。上報后，又是一輪信貸員、科長、審貸委員審批，最后報省分行上審貸委員會審批，如農業銀行省分行審貸委員會還得派出專人到地市進行實地考察、評估、然后再上會決定。這樣折騰，一筆貸款從企業申請、縣支行收集相關資料，再逐級上報上級行，到貸款發放最短也需6－7個月，企業等拿到貸款，市場信息與經濟運行的實際已發生變化，商機大失。如朔州市煤炭運銷公司，原一直在某行開戶，經營效益較好，對貸款能按期還本付息，但在2000年5月歸還了該行1300萬元貸款后，上級行當月收回了此指標，企業再申請貸款時又重新按程序逐級上報，報到省行后，省行認為煤炭為信貸投向退出行業，申請貸款不予批復，造成煤炭運銷公司生產經營缺乏周轉資金，也使該行失去了一家守信客戶，反過來也貽誤了該行的信貸貸商機。
3.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”，責權利不統一，有報基層信貸員的積極性。貸款指標由上級行管理，大量的貸款向“大企業、大項目”傾斜，審批權在一、二級分行，而整天與眾多企業打交道的基層行只有申報推薦權，沒有決策權，即使有授權也只是10萬元以下的質押貸款。其它貸款均需逐級上報審批。可是，貸款一旦發放，基層行的信貸員就成了貸款第一責任人，如果出了風險，信貸員就得下崗限期收回貸款，誰還愿意去當信貸員�；�；第一責任人？如在農業銀行朔州市牛舍區支行開戶的平魯區凡水溝聯營煤礦1995年該行貸款3筆，金額18萬元，貸款方式為質押，1996年因礦井大面積起火，礦井報廢，企業破產，貸款沉淀，其貸款責任人受到牽連，被扣除6個月責任目標津貼。其它相關人員工資收入也都受到了不同程度影響，因而多數信貸人員深感信貸工作責任重大，普遍存在“慎貸、恐貸”的心理，對發放貸款積極性不高。
4.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”導致信貸對象過于狹窄且嚴重趨同，潛在系統性風險相應增加。據人民銀行朔州中支信貸咨詢登記系統資料顯示：2000年3月以來，全市獲得貸款的企事業單位共311戶，僅占已登錄實發卡和配卡企業數的14.33％，其余85％以上運行基本正常且可能有貸款愿望的企業未能得到貸款，這就造成企業間資金狀況苦樂不均，相當部分的企業，特別是小企業資金非常緊張，而少數企業獲得的貸款超過了其正常生產經營的需要，將信貸資金投向了非生產領域。據對朔州轄區內的平朔露天礦、神頭一、二電廠三大國有企業獲得貸款情況了解，這王大企業向境內多家國有商業銀行總計貸款達378375萬元，占全市商業銀行貸款總額的53.49％，且這些企業都有把資金投向自辦第三產業的現象。金融機構這種競相把貸款投向“大企業、大項目”，而且客戶群體嚴重重疊趨同的現象，從單個金融機構來看，這些客戶不會發生流動性，有利于金融機構規避風險。但從金融機構總體看，金融部門信貸投向和客戶群體高度集中，潛在系統性風險相應增加。如朔州市金融機構過去紛紛都將信貸資金投向轄區的支柱產業�；�；煤炭行業，近幾年，山西煤炭由于受周邊煤炭市場的沖擊，銷售不暢，積壓嚴重，再加上1999年省政府為提高煤價，減少煤炭積極壓自燃造成的資源浪費，對生產規模小的鄉鎮及部分縣辦煤礦關停并轉，使全市國有商業銀行7億元多元貸款出現周轉困難，有很大一部分已經形成風險，對轄區整個金融體系造成了巨大的沖擊，帶來了大量無法挽回的經濟損失。從這個意義上看，商業銀行的信貸行為符合“短視理性預期”（myopic rational ex－pectation，參見Sargent 1987），即過度考慮當前風險規避，沒有充分前瞻地認識今后的風險集中問題。
綜合以上信貸資金雙向集中對經濟運行的影響，我們不難發現，四大國有商業銀行近年來將資金供給向“大銀行”集中，資金投向“大城市、大企業、大項目”傾斜的信貸管理操作方式在短期內對規避信貸風險，提高銀行經營效益具有十分重要的意義，也是銀行實現經營收益最大化的一種理性選擇。但任何一種選擇都是相對的，并不是絕對的永遠正確。因為每一個行業、每一個企業都有自己的發展周期，銀行目前信貸投放中評選出的優質客戶只能講其在近期內經營效益良好，有較強的還貸能力，但隨著企業發展周期中高峰的過逝，隨著周邊環境的變遷和國家產業政策的逐步調整以及加入WTO后世界經濟的沖擊，現在的優勢也許將來會為劣勢，目前的優質客戶將來可能成為劣質客戶。前期朔州市煤炭行業由于受政策因素的影響和周邊煤炭市場的沖擊，縣以下小煤礦紛紛關停并轉，給銀行造成大量無法挽回經濟損失的事實恰恰應證了這一論述。因此，從長遠經營來講，資金供應渠道與貸款投向“雙向集中”超過了合理的界限，必然會造成資金投向“點面脫節”，資金流向與經濟增長需求錯位，導致國有商業銀行客戶群嚴重重疊趨同，潛在系統性風險增大，因而以發展的眼光看：嚴格按資產負債管理的要求，微調現有信貸管理方式，下功夫著力培植一大批具有自身特色的優質客戶群，分散信貸風險，提高經營效益，才是國有商業銀行經營的長久性最佳選擇。
四、政策建議：市場化原則下的“長期一致性”選擇
以上個案分析顯示，信貸集中是商業銀行的理性行為，必須得到決策當局的尊重。但是，信貸集中從長期看，不利于商業銀行自身的激勵機制建設，造就了潛在的系統性風險，也不利于國家擴大內需、促進經濟增長的需要。從上看，我們不能簡單采取壓迫商業銀行執行國家宏觀政策，否則將造成行政干預、商業銀行再度陷入不良資產增量的泥潭和高的道德風險，這顯然不符合國有銀行商業化的基本改革方向。因此，相機抉擇式政策是不可取的。唯一的辦法是，充分利用中央銀行的窗口指導政策，設定利益導向，使商業銀行自愿地分散信貸資源配置潤時，繼續堅持商業銀行法人治理結構改革，促使其改變信貸決策上的短期理性行為，以降低長期系統性風險；另外，決策當局必須打破信貸市場上國有商業銀行的寡頭局面，促進市場的競爭性，縮短微觀信貸周期。以上手段可以歸結為市場化的“長期一致性”政策選擇，換句話說，鑒于商業銀行是金融機構中最脆弱的環節，風險管理是商業銀行唯一的主題，其他政策目標必須且只能依靠誘致性（非強制性）制度創新來實現。具體建議如下：
1.中央銀行要發揮窗口指導作用，引導各國有商業銀行積極開展消費信貸，加大對中小企業的信貸投入，對商業銀行信貸過度集中行為及時進行預警預報。一是中央銀行應根據《關于開展個人消費貸款指導意見》加快制定全國統一的消費信貸業務發展規劃，牽頭建立一個全國性的個人客戶信用信息系統，把個人信用記錄、職業生涯并與儲蓄實名制、個人財產申報登記等結合起來，制定個人信用等級評估體系，實現全資源共享。與此同時，還要引導商業銀行建立健全信貸管理體制，在規范管理、開拓創新、優化服務上做文章，在繼續辦好個人住房貸款業務的基礎上，認真研究當前國內外消費潮流，分析大眾消費心理，積極探索新的消費信貸品種。盡快建立中間擔保機構，為一般居民提供住房、汽車等大宗消費貸款擔保，促進消費信貸業務和經濟的健康發展。二是中央銀行要引導商業銀行充分發揮金融機構的信息中介作用，及時有效地為中小企業提品、市場、經營管理、新技術的推廣與方面的信息咨詢服務，把支持中小企業的發展作為支持國民經濟增長的一個重要組成部分，加強對現有貸款結構的調整力度，對有市場，預期經濟效益可觀的中小企業合理信貸資金需求予以適當的傾斜，努力規范信貸管理，加大對中小企業的信貸投入力度。三是及時對商業銀行信貸過度集中行為進行預警預報。首先要嚴格要求各家商業銀行按照資產負債管理要求，控制信貸集中的風險，對商業銀行分支機構的信貸過分集中行為提出道義勸告；其次要充分發揮人民銀行已經建立的銀行信貸登記咨詢系統的作用，定期對銀行貸款投向進行分析，對系統性或區域性的信貸集中進行預警預報，并采取有效措施和對信貸集中進行控制。
2.建立一個多層次多元化的金融機構組織體系，使其能夠提供覆蓋全社會各經濟主體需要的、有效的金融服務。一是對現有中小金融機構進行規范整頓，改革重組，以發揮其支持中小企業和民營經濟的主力軍作用。目前全國有近百家的城市商業銀行，更多家已劃歸到信用聯社的城市信用社，要通過改革重組、規范整頓促進其結構調整和經營水平的提高，并通過一定的政策扶持，如不良資產的政策性化解、利率浮動權限等，幫助其消化歷史包袱，壯大資金實力，最終達到充分利用現有機構，支持經濟發展的目的。與此同時，也要松動市場準入，允許組建適量不帶官方色彩的地方性股份制商業銀行和民營銀行，以加強對中小企業和民營經濟的服務；這里我們還要強調的一點是要盡快建立我國的存款保險制度，以增強中小銀行的信用度，并對國有大銀行的壟斷性進行糾偏。二是建立中小企業貸款風險分擔機制，為銀行對中小企業融資降低風險。我們認為，在目前中小企業取得貸款比較困難的情況下，各種類型的擔保公司（或基金）的建立仍然是十分必要的，但對其運行機制應該進行改革和完善。首先是政府資金要進行市場化運行，避免政府部門的行政干預，同時要通過嚴格違約成本和違約代價，防范中小企業的道德風險；其次，要多鼓勵行業內企業相互擔保的做法和民營擔保制度，并促進其進一步規范運作；再次，借鑒西發達國家，逐步建立擔保的再擔保制度，如日本的中小企業貸款貸款保險公司。
國務院自頒布并實施《住房公積金管理條例》以來，已經歷了十多個年頭，縱觀執行的現狀不難看出，由于該條例并沒有對住房公積金管理的行政執法行為細化，加之各地對建立城鎮職工住房公積金制度的重視力度不足，遠遠低于對“五險”的關注，因此導致了住房公積金管理機構行政執法難度的進一步加大，城鎮職工合法權益無法得到根本的保障。要擴大住房公積金制度的覆蓋面，關鍵是依法加強行政執法力度。
1.正視行政執法難的現狀及面臨的困難
在公積金制度頒布并實施的階段中，各地住房公積金管理中心通過不斷的實踐及探索，經驗借鑒及交流對各項制度進行了系統的完善與改革，并取得了階段性的成果?？梢哉f各項業務在內部管理與歸集規模等方面都取得了長足的發展。
然而，我們在數十年的調查中，也逐步發現了其中不容忽視的問題，即行政執法難。簡言之就是雖然《住房公積金管理條例》中對繳納公積金單位的范疇做了明確界定，并賦予了其相應的權利及所承擔的義務責任，然而，在現實行政執法中，卻只有國家機關、事業單位、社會團體、合資企業及部分國有企業能按時、按規定交付公積金，而其它單位的繳存情況卻差強人意。盡管各地公積金管理中心加強了催收力度并制定了相應的策略，卻收效甚微。究其原因，我們不難發現，部分企業在住房公積金規定初期沒有深刻的認識到其長期的促進社會穩定及繁榮的重要性、沒有以職工的利益為出發點及歸宿點，因而產生了抗繳的不利情緒，這與我國住房公積金制度建設的不完善、宣傳力度的不強烈、拓展渠道的有限有直接關系。企業管理者們只注重公司眼前的利益卻缺乏對長期可持續發展的深刻認識。再者，《條例》中，對執法條款細化的不明確，應建而未建情況的嚴重，沒有賦予公積金管理中心強制執法的權利也使得中心的管理者們無計可施、無奈至極。與社會保障基金相比，住房公積金的重要性認識普及與宣傳力度的強化十分欠缺，未將臨聘人員、個別縣級公務人員、部分鄉鎮事業單位編制人員及衛生醫療部門人員納入住房公積金的繳存范疇；私營企業普遍沒有建立對職工住房的基本保障制度等現象普遍存在。同時，一些單位由于出現財政危機因而減少成本投入，未經公積金管理中心批準就擅自停交公積金等現象也凸顯出公積金管理中心管理制度的不完善，他們只能被動的追蹤非正常繳存信息，卻不能主動的采取措施予以規范管理。
2.導致行政執法難以開展的成因分析
導致住房公積金中心行政執法難的原因很多，總結起來主要包括以下幾個方面。首先，如前文所述，中心本身沒有強制執法行使權，使得部分法律規定與執行現狀完全脫節。同時，行政執法與企業的現實發展環境之間也存在較大的矛盾，單就對職工繳存的養老保險、失業、醫療保險就已經是一筆不小的開支，再加上職工住房公積金更是令一些中小企業不堪重負，而強制進行處罰又會對其造成更大的影響，導致不可逆轉的惡性循環，形成與建設初衷相違背的不良管理現象。另外，執法機構缺乏技術專業扎實、素質良好的專業人員、行政執法外部環境的發展不利，賦予管理中心權利的有限也是導致行政執法難以有效開展的原因。
3.加強行政執法、促進公積金事業的又好又快發展
3.1明確工作定位、強化歸集，不斷擴大住房公積金制度的覆蓋面
明確工作定位是做好行政執法工作的有力前提，因此我們必須加大執法力度、擴大覆蓋面，使城鎮職工特別是中低收入職工享受公積金優惠政策，發揮住房公積金社會保障的作用，使住房公積金工作逐步走上法制化、規范化的軌道正軌。首先我們應充分利用網絡化、信息化時代的特色優勢加強政策宣傳，采取多種宣傳渠道并存的方式使企業經營者深化認識，重視住房公積金制度及“低存低貸”等政策的優勢，強化他們把職工住房公積金繳存作為一種根本的權利及義務，從而促進住房公積金在改善民生中的重要作用發揮。當然，在廣泛宣傳中我們還要講究方法，突出對辦理公積金繳存、職工住房貸款等業務的優惠政策宣傳，使之真正的深入人心、家喻戶曉。當然，在社會大環境下形成堅固的合力也是強化行政執法的又一有力因素。住房公積金管理中心應主動的加強與工商、稅務、法院、勞動保障、社團管理等部門的聯系，及時的獲取各單位的建立、登記、重組等信息動向，從而為及時的應繳、盡繳創造有力的條件，杜絕信息滯后現象的發生。
3.2加強執法、完善監督，切實提高住房公積金的使用效益權限
法定化、職責明晰化、程序合法化、行為規范化是行政執法工作的重中之重，因此為了確保行政執法工作的順利實施，我們應將工作的中心放在抓制度、抓規范運作上，著力建立健全執法制度體系并成立完善的監督機構。我們可在匯總執法文件、借鑒國外成功開展經驗的基礎上，根據工作的實際情況編制具體的政策法規，使住房公積金中心有法可依、有章可循。同時，還應通過深入走訪，聽取市政府法制辦、兩級法院及勞動執法部門的建議，將行政處罰法、復議法、訴訟法與《住房公積金管理條例》充分的融合，遵循地方性建設意見，制定切實可行的住房公積金行政執法規定。另外，規范執法程序及流程，為執法人員提供操作依據也是十分必要的。在執法程序上，我們應采用案件調查與做出處罰決定和執行處罰相分離的方式，以避免非法執法行為的發生。為了保證行政執法的公正性，我們應成立相應的監督機構，并努力的實行政務公開，通過網上、征集意見、群眾測評等方式使行政執法工作透明化、健康化。在監督機構的建立環節，首先應成立相應的執法領導小組，加強執法管理，各級財政部門應對本行政區域內住房公積金歸集、提取和使用情況實行全程跟蹤監督，并加強對中心住房公積金年度預算、決算的審核。其次，我們應實施內部監督與外部監督的共同管理，并將行政執法考核作為管理中心的規范機制之一，嚴格杜絕“重歸集輕使用”的錯誤思想，合理的規避風險，使住房公積金的使用效益最大化。
3.3優化服務、加強隊伍建設，著力提升住房公積金工作管理水平
提高行政執法力度的根本在于公積金管理中心切實的加強隊伍建設，提高服務管理水平，因此我們應努力改變以往陳舊的服務方式，推行支票、銀行卡、電子結算、網上登記、委托代收等多種登記繳存方式，以為繳存者提供最大化便利為己任，切實可行的提高工作效率。同時，我們還應不斷的加強隊伍建設，通過定期的業務培訓、人才招聘、技能考核，夯實行政執法工作的人才基礎，全面提高工作人員的基本素質，塑造他們主動創新意識、與時俱進拼搏意識、高質量服務意識的提升。
關鍵詞：基層公務員；薪酬；公共政策執行阻滯；路徑
公共政策執行是整個公共政策系統的關鍵環節，是政策實施過程的重要部分，是政策目標得以實現的關鍵所在。改革開放以來中央政府制定的系列政策經過基層公務員的認真貫徹執行取得了舉世矚目的成就。但是也有一些基層公務員在實際執行中央或上級政府的政策時，因不止確使用自由裁量權，“在法律規定范圍內自行判斷、自行選擇和自行決定以做出公正而適當的具體行政行為的權力”，導致了阻礙、延緩甚至扭曲了原政策目標的實現，產生了極其負面的影響。基層公務員薪酬問題不僅和國家經濟狀況有關，而且涉及到公民的切身利益，直接影響到社會的安定團結。如果薪酬水平、結構不合理，將加重公務員負擔，造成公務員的心理失衡，嚴重影響其事業心，給公務員隊伍的穩定性帶來不利影響。
1當前薪酬視域下基層公務員政策執行存在的問題
基層公務員處在國家改革和建設的第一線，是政府的執行主體，也是政府政策的詮釋者。在《中華人民共和國公務員法》出臺后，我國基層政府的公務員管理有了一個統一的原則和標準，使得公務員的薪酬管理有法可依。隨著社會主義市場經濟的快速發展和改革開放的深入，國民的綜合素質普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態勢，這就給各級領導及公務員的執政能力及管理水平提出新的更高要求。當前，基層公務員在執行政策方面，存在執行缺損、歪曲執行、政策執行替代、政策執行附加等方面問題。
(1)政策執行缺損。一項政策是一個有機的整體，必須完整的執行才能達到預期的政策效果。但一些政策執行主體往往將政策為我所用，只執行符合自己利益的部分?；鶎庸珓諉T工作環境相對較差，特別是鄉鎮基層公務員薪酬更少，工作內容多、更繁雜，有些地方的基層公務員在執行政策時，會通過尋租方式來獲得經濟報酬或直接通過收取錢財方式來中飽私囊。只選擇那些對自身有利的政策內容執行，對自己利益受損的政策內容則有選擇性的不傳達、不執行。這種選擇性執行，使完整的政策在執行過程中變得殘缺不全，政策的整體功能難以有效的發揮，政策目標的實現也必然大打折扣。
(2)政策執行曲解?；鶎庸珓諉T在傳達和執行上級或中央政策時對政策精神或部分內容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的語言，借口本地區或部門的特殊性做出不同的解釋。在政策制定上，一些地方照搬照套，結合實際制定有特色的政策措施不夠；有的地方制定的政策缺乏連貫性等。在政策理解上，有的對政策掌握不夠全面、系統，甚至片面地理解政策。有的基層公務員還利用自己自由裁量權，從而嚴重損害公共政策的嚴肅性和權威性。
(3)政策執行替代。隨著社會主義市場經濟的快速發展和改革開放的深入，國民的綜合素質普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態勢。當下，基層公務員面臨職務低、晉升空間小、工資待遇低等方面的問題。在面對升遷無望、待遇水平不滿意的情況，工作積極性普遍不高，也放松了對事業上的進取。為了平衡事業升遷無望的心理和提高原有物質生活水平，有些基層行政機關及其公務員面對執行的政策對自己不利時，就利用其自由裁量權制定與上級政策表面一致，而實際上卻違背上級政策的實施方案，替換上級的政策，從而導致政策失真，甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。
(4)政策執行附加。公務員基本工資實行全國統一標準，由中央財政支付，至于津貼、補貼和獎金，完全看各地各部門的財政收入。從縱向看，中央、國家機關的公務員所受監管更多，所享待遇并非想象的那樣好。從橫向看，黨的機關、人大機關一般低于其他機關。基層行政機關及其公務員為了自身或地方、部門的利益，在執行中央或上級政策的過程中加進一些原政策所沒有的內容，從而使政策的調控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求。其附加的政策的主要是基層行政機關及其公務員在原政策的基礎上自行設置土政策，打著結合地方實際的旗號另搞一套，彌補薪酬待遇水平不高，從而導致政策變形。
2薪酬視域下基層公務員政策執行阻滯原因分析
由于基層公務人員的地位及背景的特殊性，在基層政府同一部門內的公務員往往有不同的文化背景和經歷，也就對薪酬制度有不同的認可度。因此，基層公務員在政策執行過程中難免會造成偏差，造成政策執行阻滯，主要表現在以下幾方面：
(1)政策制定一以貫之。由于一些難以預料的因素的影響，使得某些政策在付諸實施前就有先天性缺陷。表現為有些政策缺乏科學性、不完整性和不配套性。這樣就無法建立起政策的權威性和可信度，因而也就很難使人遵從。這一方面給政策執行帶來了困難，另一方面也為執行者尋找對策、鉆空子提供了可乘之機。由于公務員收入分配不規范，助長了一些權力部門公權尋租行為。基層公共部門濫用其手中的公共權力，危害公共管理和行政效率，為腐敗的產生提供了可能。所以基層公務員會憑借所擁有的自由裁量權肆意橫行，為一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同時損害公民利益，這些都影響政策的執行。
(2)監管機制缺乏力度?；鶎诱谶M行薪酬管理工作時對公務員進行“按勞取酬”的管理，必須注重滿足公務員的公平感。其濫用權力而獲得的隱性收入必然會影響國家的收入分配制度，導致分配秩序的紊亂。同時，在我國公務員薪酬政策的設計制定過程中，公務員既是這一政策設計的主體，也是這一政策的受體，因此，在目前這種缺乏有效監管的形勢下，此種薪酬制定方式很難保證薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科學性和社會公信力。并且，這種情況一旦形成，很難通過合法的渠道有效的消除這種不公平，使得基層公務員在執行政策時不當使用自由裁量權導致政策變形、走樣的情況時有發生。
(3)基層公務員素質較低。由于基層公務員政治素質、文化素質和業務素質偏低，不能正確理解政策，導致政策偏離。我國執行政策的基層公務員學歷偏低，大專以下學歷的公務員還占有相當的比例，“特別是在中西部地區，由于人員不足，同時受財政等方面的制約，還聘用一些未經專業訓練的或學歷低下的臨時工或合同工來協助執行政策”。同時一些基層行政機關的領導也缺乏對政策實質的準確理解能力，知識水平偏低，業務執行能力不強，不能結合本地區、本部門、以及具體事務的實際在把握政策實質的基礎上靈活處理，這就不可避免地會導致其行使行政權力的不當，而使政策目標發生偏離。
3薪酬視域下公共政策基層執行阻滯的解決路徑
基層公務人員在政策執行中的失控導致政策失敗，將會造成整個社會政治生活等各個領域的無序和混亂。科學合理的公務員薪酬是吸收和穩定公共部門人才，建立高效、廉潔的公務員隊伍的重要保證。因此，針對現存的問題，我們有必要在分析政策執行阻滯原因的基礎上，進一步探尋解決問題的具體對策，從而保證公共政策的順利實施。
(1)建立有效的監督機制，設計合理的薪酬體系。首先，要建立政策監管的嚴密機制，在制度上保證執行的力度與效度。目前，我國正處在新舊體制轉軌階段，關于公共政策的法律法規還很不健全。這就要求基層公務員必須在法律和政策允許的范圍內行事，不能夠享有不受法律和政策制約的各種特權。其次，可以將基層公務員的薪酬管理與崗位管理、績效管理相結合，形成科學合理的薪酬體系，以激勵每個公務員。固然，當公務員的薪酬太低，生活困難時，存在著較多的腐敗傾向，但這并不能成為腐敗的直接原因。不管在何種國家，何種社會，公務員隊伍中都存在腐敗問題，若能夠采取有效的管理約束，就能使腐敗控制在最低程度，不至于嚴重危害社會。
(2)平衡各方利益關系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治體系之間、各政策執行機關之間的利益整合。從這個角度來說，只有當公務員感覺自己在與同行業從事相同工作的人的比較中處于優勢地位時，才會有極強的“公平感”，進而對自己的薪酬水平很滿意，從而對組織產生認同感，也才能努力工作。其次，在一個單位內，由于大生產產生的分工和協作，使公務員很難有一個判斷個人成效和對單位的貢獻的標準，其身邊同事的情況，尤其是薪酬水平就成為其進行比較的對象，其公平與否會極大地影響公務員的積極性和凝聚力。要逐步提高公務員正規渠道的薪酬水平。同時逐步壓縮、歸并那些細碎、煩瑣的具體標準，適當拉開薪酬檔次，合理體現薪酬中崗位、年功、業績等不同要素。通過這種整合，從而避免因利益沖突而導致的公共政策規避。
(3)提高綜合素質，改善崗位待遇。作為基層公務員自身，必須有較高的知識水平，道德素質觀念，銳意進取的意識和駕馭政治經濟問題的能力，對政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一個重要方面。美國經濟學家和人力資本理論的創始人舒爾茨認為，公務員薪酬水平與其人力資本含量密切相關。把黨和國家的方針政策落到實處，最終要靠公務員的自身素質的提高，以適應基層實際和社會主義市場經濟的需要。要向群眾正確宣傳黨和國家的方針政策，首先自己要正確理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，執行中就會走樣，把群眾引導到錯誤的方向上去。因此，基層公務員要增強學習、理解和把握政策的能力和緊迫感。切實提高自身的政治思想水平、科學文化知識水平、政策理解水平和業務執行能力，提高整體素質。此外，基層政府要制定有效的薪酬管理政策，創造機制讓每個公務員獲得應得報酬，或讓公務員相信他能夠獲得應得報酬，從而努力工作。
參考文獻
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關鍵詞:消防、職業道德、行政執法、執法程序、對策
Abstract: this paper expounds the fire control institutions of public security organs of the problems existing in the administrative law enforcement; And then makes an analysis of the existing problems and the reasons, and then targeted proposed law enforcement of the law enforcement set up quality, regulate the correct law enforcement procedures and enhance the moral quality, perfect law enforcers law enforcement supervision system solutions.
Keywords: fire, professional morality and law enforcement, law enforcement procedures, countermeasures
中圖分類號：TU998.1 文獻標識碼：A 文章編號：
消防行政執法是公安機關消防機構依照法定程序，將消防法律、法規適用于特定對象的具體行政行為，是推進消防工作法制化，創新和推進消防社會管理，減少、消除火災隱患、預防和減少火災發生，保障社會單位和人民生命財產安全的有效途徑。隨著《消防法》、《行政許可法》、公安部第106、107、108號令等相關法律、規定的制定和實施，消防行政執法行為得到進一步規范，全國各級公安機關消防機構依法行政的意識已有明顯增強，執法人員的業務素質和執法水平得到了進一步提高，消防行政執法工作取得了較大成效，大批火災隱患得以整改。但其中也存在著一些不容忽視的問題，一些消防執法人員執法素質不高，執法不嚴，執法犯法，以言代法、以情代法的現象不同程度存在，還有一些由于受地方保護主義和政府追求經濟效益的干擾，執法不公，執法不嚴。下面談一下本人的一點看法：
存在的問題
一、消防行政執法部門執法不規范，有法不依、執法不嚴、違法不究、放任自流等現象較為嚴重。
主要表現在：一是有些消防執法人員對消防違法行為以某種借口，該罰不罰、不該罰卻重罰、以罰代停、以罰代改等現象特別突出，他們執法的目的就是為了罰款，一味追求罰款數額，完成罰款任務。他們這么做也就出現了平時執法很輕松，幾乎不去社會單位檢查，而到了逢年過節忙得不亦樂乎，這為火災的發生創造了條件;二是，超越職權嚴重，執法動機不良。某些執法人員為了與單位或個人的一些矛盾，便利用手中的權力在執法工作中做手腳或越權使用權力。如某單位存在四項違法行為，而消防執法人員在第一次檢查時只提出兩項，責令其整改，發現未按要求整改的，便對其實施處罰，第二次檢查時又提出兩項問題，責令其整改，如果發現其未改又對其實施處罰，這樣一來單位就不能及時的徹底整改問題，從而造成了單位長期存在火災隱患。
二、執法過程中的執法依據不準確，違規執法。
現行消防行政處罰程序是：依法對單位進行檢查，對檢查發現的違法行為經調查取證后立案，進入處罰程序，并告知處罰的種類和享有的權利，經審批后做出處罰決定，送達當事人并告知復議的途徑和時限，被處罰人履行完處罰決定后結案。但是在實際工作中需要兩套案件程序，一種是網上辦公系統，一種是紙質案卷，而兩種處罰程序的內容和格式還不一樣，這樣一來一件消防行政處罰案件耗費了大量的警力和時間。雖然消防行政處罰在不斷的改進，但是也表現出消防行政處罰程序、法律文書的不規范性、隨意性。這些規定在實踐中束縛了執法人員的手腳，使一些違法行為得不到及時、嚴肅的處理。為提高行政處罰效率，可參照香港的做法，簡化消防行政處罰程序。香港的消防部門沒有處罰權，只有檢控權，防火員在防火檢查中發現火災隱患，需要處罰的，可將控罪和證據直接上告法院，法院開庭審判確認后即可作出判罪。被處罰人懾于法院的權威，一般都會老老實實接受，及時加以整改。這種操作方式充分體現了法律的嚴肅性和權威性，而且消防部門省去了組織聽證和復議的環節，大大提高了消防執法效率。 三、行政執法機關職能相互交叉，權責劃分不明，執法中推諉扯皮現象嚴重
在行政執法過程中，由于體制、立法等各方面的原因，造成一些執法部門職能相互交叉，權責劃分不明，導致執法中“撞車”或扯皮。如房屋室內裝飾問題，安監、質檢部門依照有關法規有監督管理權，規劃建設部門依據有關規定也有監督管理權，而當發生問題時，部門之間往往又互相推諉。又如食品和藥品的監督管理，屬于食品藥品監督管理部門的職責，但這方面的廣告又歸工商部門管理，一旦出現食品藥品的虛假廣告，消費者受了欺騙而找主管部門時，也容易發生“兩不管”的情況。
四、執法者的素質較低
一些消防行政執法人員的執法意識不高，對消防行政執法的重要性缺乏深刻的認識，沒有牢固樹立依法行政的觀念和充分運用現有法律、法規依法查處消防違法行為，致使一些違法行為得不到及時有力的查處，火災事故隱患得不到及時有效的整改。特別是《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》等一系列法律的相繼頒布，對消防執法工作的要求和標準越來越高，一些消防執法人員為了減少麻煩，避免當行政訴訟被告，在消防行政執法中，可罰可不罰的不罰了，該重罰的從輕了，從而削弱了執法力度。與此同時，消防行政執法人員的業務素質和執法水平有待進一步提高。在消防執法過程中，有些消防行政執法人員對有關的法律、法規沒有理解透、掌握好，自身法制意識不強，執法觀念淡薄，缺乏必要的專業知識。在執法工作中，不是依據國家的法律、法規以及按照法定的程序辦事，以致于出現適用法律、法規錯誤，手續不完善，使用法律文書不規范等問題。
消防執法部門在行政執法中存在問題的原因
一、“法治”意識差，消防行政執法人員沒有科學的認識和準確把握法治的基本內涵。在法治作為一種價值觀念和治國方略的今天，人治的傳統觀念仍沒有完全摒棄，權力行政、人情行政、身份行政較為盛行，“以權壓法、以言代法、越權執法、以罰代法、行政執法權力商品化”等現象時有發生。
二、對消防行政執法的內部監督制約力度不足，甚至形同虛設。在消防行政執法的過程中，執法責任制落實不夠，特別是對執法的過錯責任追究制度，有的公安消防機構根本沒有執行。內部監督不力，考核、評比與德、勤、績聯動機制不完善;執法人員違法違紀行為，在處理時失之于軟，失之于寬，沒有起到規范、懲戒和教育的作用。
三、執法為民的思想樹立不牢，對人民缺乏感情，不能做到全心全意為人民服務。公安消防部隊是公安機關的一個重要警種，擔負著消防監督執法的重任。因此要牢固樹立“人民消防為人民的思想”。但是當前我們有些消防執法人員對“為誰掌權、為誰執法、為誰服務”這個根本性的問題模糊不清，沒有得到真正解決。法治意識不強，在思想上沒有擺正人民與執法人員的關系，即是“主人”與“公仆”的關系。所以在消防監督執法中有對待群眾冷、硬、橫、推等現象。
解決目前執法中存在問題的措施
一、提高執法者的職業道德素質
牢固樹立執法者的執法觀念，長期開展宗旨與意識教育，轉變觀念或者定期不定期的培養消防執法人員的道德修養，把立警為公、執政為民的思想落實到每一個干部，切實打牢執法為民的思想和人民感情基礎，讓每一個執法者帶著對人民負責的精神去執法，帶著對人民深厚感情去執法，平時我們社會也應該加強對法制宣傳和教育的力度，增強人民的法制觀念，在人民的生命財產受到侵害時用法律武器維護自己的正當權益。
二、規范執法程序，正確行使自由裁量權
公安消防機構應根據具體情況，建立完善的消防檔案，對每一起案卷，每一次活動都應進行整理裝訂，建立一個完善的檔案樣本，讓每一個消防監督員都應熟知檔案的建立和裝訂程度，對具體對象做出一個正確合理的選擇和判斷，從而更加準確貫徹消防法律的意圖。
三、提高執法者的素質
加強對行政執法人員的業務知識的培訓，提高依法行政的水平。各級行政機關要有計劃地組織行政執法人員學習行政訴訟法及有關的法律法規，學習實施具體行政行為的操作規程，熟悉有關的法律條文和行政執法中的有關程序，提高他們的業務能力，提高行政執法隊伍的整體素質。
四、建立健全監督制約機制，規范執法行為，也是消防執法部門依法行政的有效措施
一是針對當前執法中存在的問題及薄弱環節，嚴明執法紀律，規范執法行為，強化執法監督，使執法權限確定化，執法責任明確化，執法程序公開化。二是各級公安消防機構要切實執法質量評議考核制度，充分發揮法制、督察部門的監督作用，適時開展消防執法內部檢查、考核，做到及時發現和處理消防監督執法中存在的問題，把問題消滅在萌芽階段，不能等到發生了重大火災事故，再去被動的追查處理。三是要接受社會單位和人民群眾對公安消防機構的監督，實行公開辦案，杜絕問題的發生，使消防執法工作沿著健康發展的法制軌道前進。
參考文獻：
1.《中華人民共和國消防法》
2. 《北京市消防條例》
關鍵詞：行政事業單位內部控制；問題；解決策略
中圖分類號：F230 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2015）003-000-01
前言
隨著我國各項經濟事業的快速發展，行政事業單位在社會中的地位顯得越加重要，但是實際生活中行政事業單位在內部控制方面出現了很多問題，一方面影響了事業單位處理事務的效率與質量，另一方面對于社會各個方面發展起到了阻礙的作用，基于這種現狀筆者將為讀者詳細介紹行政事業單位內部控制問題，同時提出相應的解決措施。
一、行政事業單位內部控制中存在的問題
在對于行政事業單位提出解決措施之前，研究人員首先必須對于內部控制問題熟悉，只有這樣才可以提出合理而有效的策略。
1.高層領導對于內部控制意識比較淡薄
在行政事業單位內部，高層領導的控制意識對于整個單位進行高效運轉有至關重要的作用，高層領導的內部控制意識主要包括幾個方面的內容，例如說對于內部控制的重視度明顯不高，心理上對其采取一種無關緊要的態度，同時對于行政事業單位重要部門財務部會計工作沒有一種高度監察和監督的態度，會計工作在很多情況下充當著出錢紙片的角色，沒有對具體工作進行認真核查，在財務部出入的各個項目經費直接交由部門總管處理，沒有對其來龍去脈進行詳細了解等，這一切都會對行政事業單位正常高效運轉產生影響。
2.財務會計基礎薄弱以及制度建設不健全
對于行政事業單位內部，財務部門是非常重要的部門，但是從現實實際中看，研究人員發現在財務部門存在很多問題。例如說財務部門人員對于崗位責權意識沒有明確概念，在工作時幾乎只是執行任務，并沒有對于財務支出和收入情況進行認真了解。同時在財務部門里有很多小分支，由此產生很多相關財務制度，在這些制度中也存在很多問題。例如在有些小地區的財務制度僅只有幾句話，或者制度文字不明確，或者這些制度沒有隨著社會現實的改變及時更新。
3.會計核算工作不科學
在財務部門中會計是一個非常重要的角色，錢財的收支都是出于會計之手，但現實生活中會計財務之所以會出現失誤，有很大一部分原因是會計的核算工作存在問題，例如說財務核算過程不科學，對于固定資產管理混亂以及手續辦理缺乏憑證，會計工作記錄不明確和記錄數字不精確，這一切問題都將導致財務出現問題。
4.已存內部控制方法體系不完善以及業務流程不合理
在行政事業內部來說，各項工作流程管理和高層控制方法是其進行高效運用的關鍵，但是現實實際中在這兩項都存在很多問題，例如說授權審批這一個重要權利在實際中不僅是高層的事 ，經常會因為臨時事件下級替上級進行審批，同時在其中崗位問題出現過于多余，兼崗現象頻繁等，在流程方面本應該有的程序在現實中因各種時間地區問題給大大減少，導致整個流程出現不合理和不科學的現狀。
基于上述行政事業單位內部存在的問題，筆者在下文中將為讀者提出相應解決策略。
二、行政事業內部控制問題解決策略研究
1.增強管理者內控意識
上文已經提及到目前行政事業單位內部高層進行內控意識不足，因而要想完善內部控制體系，管理者必須要有這種控制意識。具體說來例如增強管理者的責任意識，強化自己做事自己負責的工作意識，同時財務部門應該和其他部門一起進行溝通交流，定期開設研討班，創建內部控制環境，從而培養各級領導者以及具體職員的責任意識，從而增加行政事業內部控制建設。
2.加強會計基礎性工作以及發揮財務部門的作用
在很多行政事業單位內部，會計很大程度上對于財務收支具體來源沒有很清楚的了解和記錄，同時應該有的流程也會因為臨時情況進行篩減，這一系列失誤性工作給事業單位進行最終核算造成了很大的麻煩，因而要想改變這種現狀必須增強會計基礎性工作，對于會計人員進行定期培訓，在這個過程中加強會計基礎性工作的熟悉和責任感的加強，同時增加對員工的獎罰工作，作為激勵其嚴守崗位的保證。
3.規范內部行為以及完善預算制度
在進行行政事業單位內控管理中應該有一整套規范內部人員的規章制度，其中包括對相關部門預算、財務收支、采購物品等制定規范，這樣就可以使得每位工作人員清楚自己的職權，制定例如《非盈利性組織內部控制指引》政策，同時建立健全事業單位內部的預算制度，對預算進行準確估算對于財務的支出有非常清晰的緣由和記錄，這兩個方面的增強都在一定程度上對行政事業單位加強內控起了作用。
4.增強程序的嚴格性和合理性
在行政事業單位中處理事務在現實中很多都忽略了嚴格的程序，這樣就會影響整個事件的正確度，因此在單位中應該遵循初審、復審以及匯審的嚴格程序，對于比較重大事件來說，還應該經過上級政府批準通過，減少程序的隨意性，增大事件的精確性，對于程序問題還應該建設獎罰制度進行核查和監督，只有這樣才可以進一步加強行政事業單位內部控制，從而提高處理事件的效率。
5.充分發揮審計部門作用，從而完善內部控制體系
在行政事業單位中，審計部門是一個具有監察和保障的部門，它的功能就如同單位中的財務部門一樣，是行政事業單位加強內部控制的關鍵，任何合理科學的制度都需要一定部門和制度進行定期監察，將財務部門和審計部門聯合起來，從而為內部控制體系的建立完善提供強大動力。
在上文中筆者主要根據行政事業單位存在的一系列問題為中心，提出了有關會計基礎性工作的加強，增強處理事件程序的嚴格度與合理性等解決策略，對現實中問題有一定的效果。
三、結束語
綜上所述，在目前行政事業單位內部控制出現了很多問題，其中主要集中在財務部門中，基于這種現狀，筆者為讀者詳細介紹了五種具有系統性的解決策略，希望可以在一定程度上起到作用。
參考文獻：
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[2]阮月梅.新行政事業單位內部控制規范解讀與操作指南[J].會計師，2013（10）：112-114.
關鍵詞：環境保護;依法行政;環境執法
目前,我國的環境法制建設不斷加強,環境行政執法水平有了較大提高,在很大程度上改變了過去那種環境保護無法可依的局面,環境行政執法在環境保護中也發揮出越來越重要的作用。但隨著我國人民生活水平的不斷提高和人民群眾環境意識、民主意識、法律意識的不斷增強,給環境保護提出了更高的要求。環境問題的日益突出和環境保護工作的深入開展,也使環境行政執法工作中暴露出一些問題,一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的問題在根本上還沒有得到解決,這種現象不僅損害了環境法律法規的嚴肅性和環保部門的執法形象,還在一定程度上縱容了環境違法行為,嚴重制約著我國環境法制建設的發展。
1 環境行政執法工作現狀
近年來,中國的環境法制建設正在逐步從立法為主轉變為立法與執法并重,環境法的實施正在日益加強。國務院和國務院主管環境資源工作的行政部門多次發出加強環境行政執法的通知,1993年以來,政府除了頒布多部法律,出臺了一系列的條例和實施辦法,也完善了有關法律法規,同時在強化環境執法機構、措施、監督、檢查和制度方面也做了大量工作,從1996年開始,國家規定所有新的建設項目建成投產使用后,必須確保達到國家或地方規定的污染物排放標準;對沒有執行環境影響評價制度、擅自建設或投產使用的新建項目,依法責令其停止建設或停止投產使用;在對環境違法行為的處罰方面,新的環境法規提高了處罰程度等;建立和健全了環境行政執法機構,環境行政執法組織日益堅實;加大了行政執法的力度,顯示了環境行政執法在區域環境保護等方面的重大作用;環境行政執法的規范日益增強,依法行政水平與質量不斷提高;我國政府對實施可持續發展戰略及環境保護工作越來越重視,在環境行政立法、執法方面確是下了很大的力氣,做到了有法可依;2006 年頒布《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》是規范環境執法行為,推進環境保護依法行政的又一重大舉措。
中國經過20多年的不懈努力,在環境保護方面取得了舉世矚目的成就,但是,我們應清醒地認識到,中國正處在迅速推進工業化的發展階段,加上粗放的生產經營方式,資源浪費和環境污染相當嚴重,震驚全國的公害事件不斷發生,再者隨著經濟快速增長和對資源開發利用強度的加大,這個矛盾可能會更加突出。就目前來說,許多地方重經濟發展,輕環境保護的現象時有發生,如主要污染物排放量超過環境承載能力;執法不嚴、違法不究的問題仍然突出,已經嚴重影響到環境保護工作的正常開展,為環境執法和監督管理設置障礙,甚至一些企業暴力抗法,執法環境差;立法上的疏漏、重疊與沖突、法律一定程度上的不完善等因素,也影響了環境行政執法。所以解決歷史遺留的環境問題和控制發展過程中出現的環境問題,仍然是一項長期而艱苦的任務。
2 環境行政執法存在的主要問題及因素
環境保護法律現賦予環保行政主管部門審批、許可、檢查、驗收、收費、建議限期治理、調查、處罰、調解、監督等十項環境管理權力,就目前的現狀看,環境管理逐步納入依法辦事的軌道,依法行政的水平逐步提高。但壞境執法與立法宗旨存在差距,我國現行的環境保護法規存在不明確、不具體、法律責任不清以及程序不完善等問題,這給環境行政機關正常行使行政執法活動帶來諸多困難。
2.1 環境行政執法存在的主要問題。
2.1.1 環保行政執法環境尚不理想,不同程度上影響了執法質量。
2.1.1.1 違法處罰的不當。企業環境違法成本低,守法成本高是造成污染反彈、環境行政執法不到位的一個因素。如有些企業違法排污作為降低成本,追求利潤的“捷徑”,環境法律、法規授予環保部門的一項重要處罰措施是罰款,而罰款的數額與企業違法情節、環境危害程度、違法得利不掛鉤。對于偷排行為,環保部門只能作罰款的行政處罰,不會影響企業的生產經營活動和違法所得。因此,違法成本低,守法成本高是污染反彈屢禁不止的一個很大因素,污染反彈此起彼落,更顯環境行政執法的不到位。
2.1.1.2 公眾的參與不夠。環境法的實施除了依靠政府之外,重要的是發動和依靠群眾。我國《環境保護法》規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”但當前,我國仍缺乏參與機會和參與環境保護的有效機制,導致一些對環境執法抱有極大熱情的群眾不能全面參與環境執法,這在一定程度上影響了我國環境執法的質量。
2.1.2 環境行政執法隊伍素質不高,影響正常環境行政執法功能。
2.1.2.1 人員少,執法工作任務繁重。由于歷史及各方面的原因,環境部門特別是基層環保部門的機構、隊伍一直偏弱,執法人員存在一身兼數職的現象,影響了正常的環境行政執法的能力。
2.1.2.2 能力差,執法工作水平欠缺。環境行政執法能力嚴重不足,執法人員對法律理解不深,不能正確運用法律法規條文,對違法事實與處罰依據條款不相對應,調查處理的程序不規范,不注意事實證據的收集,證據不全面,不合法或取證馬虎,對違法者的違法事實掌握不準,導致在適用自由裁量權時把握不準。環境執法人員的素質與當前的環境形勢及所肩負的任務相比仍有一定的差距。環境執法部門缺乏大量的有較高思想素質,既懂法律又懂科學技術的環境執法人員。
2.1.2.3 裝備差,活動經費難以保障。受地方人事,財政和經濟發展水平等因素的限制,環境執法經費不足,我國政府預算收支科目中還沒有設立環境保護類級科目,環保沒有固定的資金來源,環保投入與經濟社會發展水平不相適應。許多基層環保機構的執法職能裝備遠遠達不到標準。應急能力差,這在一定程度上影響了其行政執法能力。
2.2 環境行政執法面臨困境的原因所在。
2.2.1 現有環保法規體系存在不足,給環境行政執法帶來重重困難。
