時間：2023-09-08 17:05:17
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在功能視角的監管框架下，金融監管關注的是農村金融機構的業務活動及其所能發揮的基本功能，并以此為依據設計農村金融的監管結構和監管規則，實行跨產品、跨行業、跨市場的監管，因而更能適應農村金融組織體系發展的要求。與機構視角的金融監管相比，功能視角的農村金融監管制度的優勢在于以下幾個方面。
一、有利于防范農村金融系統性風險
功能視角的金融監管著重預測在未來實現中介功能的組織結構。有了這些預測，政府就能針對機構的必然變化設計政策和監管方案，而不是試圖保護現有的機構形式。這樣，基于功能視角的農村金融監管把注意力集中在最有效率地實現金融體系基本功能的制度結構上，目標是促進農村金融機構、金融市場的構成，根據農村經濟發展的要求進行必要變化，而不是試圖保護和維持現有的制度結構，因而能有效地解決各種農村金融創新產品的監管問題，不必再通過限制金融創新來維護金融業的安全，更有利于農村金融創新。
同時，由于金融混業的不斷發展，金融風險將不再局限于單個行業，農村金融極易產生系統性風險。而功能視角的金融監管強調的是跨產品、跨行業、跨市場的監管，主張設立統一的監管機構對金融業實施整體監管，以總體評價和監管不同行業之間產生的系統風險，因此能有效地控制和防范農村金融風險，更有利于維護金融業的整體安全。
二、有利于實現監管功能模塊化
模塊化理論的先驅、哈佛大學商學院教授卡利斯?鮑德溫和吉姆?克拉克曾指出，模塊化使得企業能駕馭日趨復雜的技術。通過把產品分解為模塊這一子系統，設計者、制造者和用戶都獲得了很高的靈活性。
同樣，模塊化也可以運用在農村金融監管中，但只有在功能視角而不是在機構視角下才能進行。基于功能視角的農村金融監管功能模塊化就是不再根據農村金融機構的特征進行監管，而是著重于其金融業務的分類，劃分為不同的功能模塊，且不論涉及這些功能模塊業務是何種類型的金融機構。通過這種金融監管功能模塊化分解，如負責各種農村金融市場準入的模塊、負責監督農村金融機構財務比率的模塊等。這樣就把復雜的農村金融分解為不同的子系統（各個功能模塊），各子系統相對獨立地運作，體現較強的靈活性與適應性，順應了農村金融的發展態勢。 圖/攝圖網
三、有利于提高監管效率
從功能金融的角度來理解，金融的發展過程實質上就是更有效率地實現金融功能的過程。與之相對應的基于功能視角的金融監管就應為更有效率地實現金融體系的基本功能營造效率優先的監管理念。有專家認為，金融監管的效率就是達成金融監管目標的成本和收益的比較。金融監管的目標一般意義上說是維護一國金融體系的安全、穩定，具體而言包括保護金融消費者，即投資人和存款人的利益;創造和維護金融業公平競爭的環境;保護貨幣政策的順利實施;提高金融資源的配置效率，促進經濟發展。也就是說，農村金融的監管效率就是指以盡可能低的交易成本促進農村金融資源進行最優配置以實現其最佳效用。
有“金融鱷魚”之稱的雷蒙德?戈德史密斯把一國現存的金融工具與金融機構之和理解為該國的金融結構。功能視角的農村金融監管可以通過優化農業產業結構性的金融安排，動員儲蓄資源，將其有效配置并直接作用于農業經濟增長，提高農業經濟增長的效率。同時，功能視角的農村金融監管有利于平衡貨幣政策在農業經濟中的效果，促進農業部門和非農業部門之間的資本流動，以便及時調整農村金融結構與農業經濟結構，保障農業經濟均衡協調發展。
另外，由于金融交易技術的發展和交易成本的降低推動了農村金融市場的發展，模糊了不同農村金融機構提供的產品和服務的界限，但從功能的角度看卻是同質的，并且在長時間內相對穩定。因此，功能視角的農村金融監管制度有利于促進農村金融機構組織必要的變革，從而提高監管效率。
摘要：功能監管立足的原則是相同的功能應當受到相同的監管，而不管履行該功能的機構為何。雖然功能監管比傳統的機構監管適合于混業經營，但存在很多弊端。純粹的功能監管并不能滿足對金融控股公司監管的需要。本文從功能監管模式解析入題，分析了功能監管模式的優勢及存在的問題，提出了完善功能監管的建議。
關鍵詞：金融控股公司；功能監管；優勢；弊端
金融混業經營的發展產生了許多新的金融風險，對傳統的機構監管方式提出了挑戰，功能監管(funetionalregulation)等許多金融監管理論應運而生，并被付諸于金融監管實踐。本文將以美國的金融實踐為基礎分析功能監管模式的利弊。
一、功能監管模式解析
所謂功能監管，按照美國前財長RobertRubin的定義，是指：“一個監管過程，在這一過程中，一種特定的金融功能由同一監管者進行監管，無論這種業務活動由哪一個金融機構經營。”
功能監管理論源自美國的金融監管實踐，它在美國有關金融改革的文獻中有較長的歷史淵源。在上個世紀八十年代初，美國證券交易委員會就來用功能監管這一概念，并將其監管范圍擴大到銀行的證券活動，由此，功能監管有了針對銀行業的特定含義。證券交易委員會認為，根據聯邦證券法律，功能監管概念不但要求銀行的證券活動接受監管，而且應當接受證券交易委員會的監管，因為證券交易委員會是負責執行這些法律的主要機構。國會議員EdwardJ，Markey對證券交易委員會的觀點作了非常形象的說明：
當米歇爾·喬丹打籃球時，他有一個籃球裁判；當他踢足球時，他有一個足球裁判。我們不希望足球裁判執掌籃球比賽，也不希望籃球裁判執掌足球比賽。功能監管保證證券活動受到證券監管者的監管，銀行活動受到銀行監管者的監管。
1982年，美國財政部建議立法擴大銀行機構經營證券的權限，雖然沒有特別指明功能監管，但財政部長DonaldT·Regan提議商業銀行應當將其證券包銷和交易業務歸集于一個獨立的子公司，從而消除銀行根據稅法和銀行法而被認為相對于證券公司的競爭優勢，證券交易委員會或全國證券交易商協會將監管上述證券子公司。里根財長認為，這一措施能夠對銀行控股公司之證券子公司和獨立的證券公司都施加同一個可比較的監管標準，進而通過證券法律的統一實施保護投資者和公司。證券交易委員會主席Johns·R·Shad在參議院銀行委員會作證支持財政法案，贊同法案使用他所標你的“功能監管”。他將其比喻為金融監管現代化、簡潔化和理性化的起點。
比較系統的功能監管理論則是由以諾貝爾經濟學獎獲得者RobertC，Merton為首的哈佛商學院的研究人員首先提出來的，主張依據金融體系的基本功能來設計監管制度，實現對金融業跨產品、跨機構、跨市場的協調。功能監管關注的是金融機構的業務活動及其所能發揮的基本功能，而非金融機構的名稱；政府公共政策的目標是在功能給定的情況下，尋找能夠最有效地實現既定功能的制度結構(主要指金融機構、金融市場的構成和形式)。
功能監管理論認為：一方面金融體系的基本功能比金融機構本身更具穩定性，它可以跨越時間和空間對經濟資源進行配置；另一方面金融制度隨著功能的實現方式而改變。在金融基本功能相對穩定的條件下，其實現方式各具特色，并在此基礎上形成了不同的金融制度。金融功能是相對穩定的，盡管金融功能的實現方式千變萬化、不斷演進，但只要金融監管方式保持與金融基本功能的制度適應性，就可以達到有效監管的目的。
功能監管方法關注的是金融機構所從事的經營活動，而不是金融機構本身。功能監管根據金融機構所提供的金融服務的功能將其經營行為分成不同的類型，不同的監管機構分別監管不同的類型。因此，無論是銀行還是人壽保險公司所從事的人壽保險活動，都作為同一種活動受到相同的監管，功能監管方法需要專業的功能監管人員。
按照功能監管制度，監管權力在業務性質的基礎上劃分，而不是在從事業務活動的公司的機構性質的基礎上劃分。美國《金融服務現代化法案》(以下簡稱GLB法案)授權證券交易委員會監管金融控股公司的每個“接受功能監管的子公司”的業務活動，經紀交易公司、投資咨詢商、投資公司、保險公司(公司的與保險相關的業務活動歸屬州保險監管機構監管)和期貨交易委員會監管的金融機構將根據功能范圍接受監管。
二、功能監管模式的優勢
功能監管是適應現代金融混業經營制度的新型監管理論，其制度優勢明顯，主要表現在如下三個方面。
(一)為支持功能監管在銀行和證券業領域的應用，美國證券交易委員會前主席施爾德列舉了以下四個優勢：
首先，功能監管根據每一監管機構最為熟悉的經濟功能來分配監管權限，銀行監管者關注這一原則是為了確保銀行體系的安全和穩固，他們的法令宗旨將保護銀行及其存款人列于保護投資者之前。這樣，就對投資者的保護而言，銀行監管者的專業技術與證券交易委員會相比就稍遜一籌，可見，將對證券活動的監管職責賦予證券交易委員會，而將對銀行活動的監管職責賦予銀行監管機構確實是明智之舉。
其次，根據功能分配監管權限能促使監管理念保持一致性。證券法律的一個重要特征是信息充分披露，而銀行監管者關注的則是公眾對銀行的信心，所以他們更傾向于保密性。其結果是依據證券法律，銀行監管者履行其職責的方法與證券交易委員會大不相同，所以根據功能監客能促使監管理念保持一致性，進而促進監管效率，實現公平監管。
第三，功能監管能最大限度地減少監管沖突、重復和重迭。一個監管體系在某些方面采用根據行業領域劃分的規則，而在其它一些方面則實行功能監管規則就會導致混亂。隨著產業發展和經濟條件改變，以行業類別為基礎的監管權限劃分必然變得模糊不清。
最后，功能監管還有一個獨特的優勢，那就是它為公平對待競爭者創造了條件，盡管現在銀行證券活動的許可限制日益減少，銀行和證券公司當前經營所依存的稅收和監管制度的不同卻已經引起了某些不公平競爭。
(二)功能監管模式比機構監管模式更有利于金融創新。由于機構監管模式很難對跨行業的金融創新產品實施有效監管，致使管理層為了實施有效監管而可能通過行政手段來限制金融創新的發展。功能監管關注金融產品與服務的基本功能，并且據此設立相應的監管機構和監管規則。因此能夠有效解決金融創新產品的監管權利和監管責任的歸屬問題，管理層不必再通過限制金融創新產品的發展來維護金融業的安全，可將有限的監管資源用在如何完善功能監管以實現對金融創新產品的有效監管上，從而在保證整體安全的條件下提高金融業的效率。同時，可以防止對金融創新產品的監管真空和多重監管。
(三)功能監管具有超前性和預見性。傳統的機構監管把現有的金融機構看做既定不變的，公共政策和監管的目標是如何使現有的金融機構能夠生存和發展下去，功能監管則把注意力集中在最有效地實現金融體系基本功能的金融制度結構上，政府監管部門制定的公共政策和監管規則是為了促進制度結構的必要變化，而不是試圖保護和維持現有的制度結構。因而，功能監管具有一定的超前性和預見性，它可以把不同名稱但具有相同功能的金融機構置于監管機構的監管之下，而不象機構監管那樣只能根據不同的個案作不同的處理。
總之，功能監管可以促進金融業的平等競爭，是因為同一產品不論由哪一個金融機構提供都受到相同的監管；通過使監管機構對功能相同的業務活動的專業化監管，可以提高監管效率；通過確保對所有的金融產品提供者的適當監管和監管程度在金融業中的可比性，可以加強對投資者的保護。
三、功能監管模式存在的問題
任何一種金融監管制度都有其局限性，功能監管也不例外，從美國金融監管實踐看，其問題也是顯而易見的。
(一)功能監管受到基本的定義性問題的困擾，即一種特定的金融產品應劃歸到何種功能種類。金融產品不能確切地歸人一種特定功能，即使金融服務功能可以大體上劃分為銀行、證券和保險三種類型。創新的金融服務產品并不符合法律劃分的銀行、證券和保險三大功能種類，因此，重要的問題是按照功能監管制度，由哪一個功能監管機構監管哪一種產品。如美國可變化的養老金業務(variableannuities)的功能性分類的發展，就證明了金融產品不能輕易地劃入僅僅一種功能性監管種類。由1959年美國最高法院判決而且1967年又重新確認的是，可變化的養老金業務雖然由保險公司提供，但屬于證券業務，應受證券交易委員會監管。1964年美國最高法院拒絕審查第三巡回法院的判決，即保險公司維持的對可變化的養老金獨立賬戶應當按照投資公司法作為投資工具。最后，1995年VALI-CⅠ1案件，美國最高法院將可變化養老金概括為金融性投資工具而不是保險業務，應由國民銀行作為銀行業務的一部分來銷售。
(二)功能監管基于監管和監管職責能夠和應當根據功能或產品來劃分這一概念，而這一概念并不完全正確。
第一，根據功能或產品來劃分監管，認為不同的產品對應著不同的監管問題，這種觀點是不正確的。例如，一家銀行得到聯邦存款保險公司保險的存款會引起一系列的監管問題，包括銀行保險基金的潛在損失問題(如果銀行倒閉的話)，對存款人的欺騙問題(如果銀行撒謊的話)，以及對整個金融體系的潛在損害問題(如果這家銀行是大銀行，并且倒閉的話)。一家銀行的經紀賬戶也能引起一系列監管問題，這些問題雖然不包括銀行保險基金的損失問題，卻包括對投資者的欺騙問題(如果銀行撒謊的話)，以及對整個金融體系的潛在損害問題(如果這家銀行是大銀行，并且倒閉的話)。從更廣泛的意義上說，銀行機構的安全和穩健問題并不只涉及存貸款等傳統的銀行活動，要確保一家銀行的安全與穩健，銀行機構必須考慮所有的銀行類風險活動。例如，美國貨幣監理署規定，不遵守貨幣監理署的證券披露規則就構成不安全或不穩健的銀行活動。雖然銀行發行自己股票的有關行為不能被概括為傳統的銀行業務活動，但貨幣監理署認為其對銀行整體上的安全和穩健是重要的。
第二，功能監管模式錯誤地假設，可以根據不同的監管安排并由不同的機構來劃分和管理金融產品。當銀行存款就是銀行存款，股票就是股票時，這可能是正確的。但是，金融市場的發展趨勢表明傳統金融產品的融合日益發展。現在很難區分的一個監管問題是，如何區分具備開具支票優勢的互助基金賬戶和納入保險系統的銀行存款。聯邦保險保險公司并不為互助基金提供保障，也就不存在銀行保險基金的風險問題。然而，通過互助基金賬戶所開具的支票卻能影響支付系統，后者正是一個傳統的銀行監管問題。這一賬戶會引起投資者保護問題，這又是一個傳統的證券監管問題。
第三，功能監管模式缺少靈活性來促進甚至適應銀行和證券業監管的發展變化。有一種太過簡單的說法，那就是認為當前的銀行和證券業監管對金融安全、穩健和投資者保護來說是排他性的、互不相干的。實際上，證券法也提供安全和穩固，銀行法同樣提供投資者保護。然而，只有當監管目標能根據產品進行清晰劃分的時候，功能監管才會發揮最大作用。不過，傳統的銀行和證券監管體制極有可能會隨著時間的發展越來越相似。
(三)功能監管理論與現代科技相沖突。科技正在削弱金融服務機構履行的傳統金融中介功能的重要性，因特網正在將金融服務變成在網上可以買賣的產品，利用這種科技銷售新的金融產品比利用傳統機構成本較低。存款人現在可以繞過銀行直接去資本市場存款以獲得較高的回報而免去中介機構的交易成本，同樣，借款人可以繞過銀行以較低的成本直接向資本市場借款，可以通過多種方式繞過金融中介機構，科技使信息在網上輕易得到，并大大降低交易成本。由于金融服務機構不再是履行其基本功能的中介機構，監管目標應該實行根本性改革。對金融機構不合規行為的監管不再是金融監管的主要目標，忽視了金融業務根本性變革的法律改革注定是短命的或者至少是命運多舛的。
(四)單純的功能監管方法最明顯的問題是在金融機構總體的風險和償付能力方面，因為沒有一個機構為金融機構整體的審慎性監管負責。在這種情況下，金融機構整體的審慎性監管可能會出問題。由于單個的金融機構同時受到多個監管機構的監管，這些復雜的金融機構的某些極大數量的業務可能得不到適當的仔細審查。因此，應當有一個監管機構對金融機構整體的安全和穩健負責。
四、功能監管的完善
在金融監管的實踐中，當金融機構進行大范圍的多元化業務時，就需要一種矩陣方法(matrixap-proach)。此時，基于業務經營目的，金融機構需要進行功能監管，基于審慎原因金融機構需要機構監管。即使一個單一的機構同時負責功能監管和機構監管，矩陣方法仍然適用。因為，單一監管機構的專業部門之間需要合作。如同缺乏一個超級監管機構時不同監管機構之間需要合作一樣，單一監管機構不同專業部門之間信息分享、協調與合作的基本問題也和多邊監管機構之間一樣。
關國GLB法案對功能監管存在的缺陷的回應是，實行傘形監管制度，規定美聯儲為傘形監管者，授權美聯儲從安全和穩健的角度對所有金融控股公司實行監管。對美聯儲授予如此巨大權力的最明顯理由是，感到需要對金融服務機構作為一個整體的監管以及不受功能監管的子公司的監管。
金融控股公司的子公司履行某種業務功能并接受功能監管。如果每一個金融產品的提供者提供獨立的金融產品而且未出現跨越傳統金融產品界限的新產品，GLB法案的這種監管模式可能發揮作用。但實際情況是單個金融機構可以提供多種金融產品，包括不屬于傳統產品范圍的混合產品。GLB法案認識到上述問題，規定了許多條款試圖把金融產品劃入“適當的”接受功能監管的子公司。但該法案本身包含了說明有效的功能監管不可能實現的大量例外條款。例如，保險公司可以通過原先的單一儲蓄機構控股公司、原先的非銀行或銀行或者特定目的的信托公司從事銀行業務。
關鍵詞：金融監管；機構監管；功能監管；發展路徑
中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-0265-02
我國金融體制和金融監管制度的形成與發展，經歷了幾十年的演變，演變過程大致經過了計劃經濟時期、中國人民銀行統一監管時期和機構監管時期這三個階段。但是我國現行的機構性金融監管模式在實踐中存在著一定問題，功能性金融監管逐漸進入公眾視野。
一、金融創新背景下我國金融機構監管出現的問題
機構性金融監管模式的存在有其合理性，具體表現為以下兩個條件：第一，證券、保險和銀行的業務具有明顯的區別，在監管方面也理應得到不同的對待；第二，證券、保險和銀行實行嚴格的分業經營。只有這兩個條件存在，機構性金融監管才能很好地發揮作用，這時的金融產品是“你是你，我是我”。我國在建立金融體系的過程中，證券、保險和銀行等業務存在明顯不同，對各個金融機構的監管也是“分門別類”進行的，因此我國實行了機構性金融監管。但隨著金融創新浪潮的推動，金融功能實現的方式出現變化，金融產品的功能更是“你中有我，我中有你”。金融機構的金融功能在金融創新浪潮的沖擊下，處于變化之中，金融機構性監管開始出現問題。
第一，金融監管領域出現監管真空或監管重復。“機構模式”監管強調的是每一種類型的金融機構都能夠在與它存在明確對應關系的金融監管機構的監管下進行金融活動。這種監管策略形式上保證了每一個被監管對象得到了監管，防止了監管漏洞的出現。但是在現實的金融交易中，尤其是在金融創新的大背景下，各個金融機構之間的業務界限日益模糊，跨行業的金融創新產品層出不窮。傳統的做法已不能保證對這些金融創新產品進行有力監管。同時，實踐中金融創新產品的交叉現象使得各個金融監管機構難以共同參與、協商。如果某一個金融創新產品發展態勢較好，那各監管部門對其監管的狀態很有可能從互相推諉轉變為爭先恐后，對該金融創新產品的監管則由監管真空轉變為監管重復。
第二，金融監管的風險由局限于各個行業趨向于整個金融業。在分業經營的條件下，各個金融機構之間不存在業務交叉的關系，金融風險一般局限于各個行業內部。但在金融創新產品浪潮的推動下，金融業逐漸走向混業經營，金融風險伴隨金融業務的跨行業經營而潛伏在不同的金融行業之間。一旦這種新型的金融產品發生風險，傳統的監管模式并不能建立有效的應對機制。這種情況極易誘發多個金融行業的風險，進而引發整個金融領域的風險。
第三，機構監管會阻礙金融創新的發展。在傳統的機構監管模式下，監管機構無法對跨行業的金融創新產品實施有效的監管。金融創新產品作為金融業務領域的新生事物，它的成長、發展必定會遭遇到現有力量的束縛。同時，金融監管者主觀上厭惡風險，具有規避風險和責任的本性。在這種情況下，金融監管機構的管理層大多會通過行政手段來限制金融創新產品的發展。
第四，機構監管模式落后于我國的金融實踐，易引發金融機構的道德風險。在金融創新產品日益涌現，金融監管卻沒有與之相適應時，金融機構為追求自身利益的最大化，就會利用現有監管機構的漏洞實施損人利己的行為，增加金融機構的道德風險。面對一種金融創新產品，原有的法律法規并沒有對金融機構的各種義務作出明確規定；出現問題時，金融機構也能夠以法律沒有規定，甚至是自己也不清楚為借口來推脫責任。這種落后的金融監管模式會加大金融機構的道德風險，使得金融系統的風險也隨之加大。
二、功能性金融監管的優越性
針對金融觀點的缺陷，哈佛大學教授羅伯特·莫頓（Robert C·Medon）和滋維·博迪（Zvi·Bodie）于1993年提出功能觀點（functional perspective）。他們認為，金融機構的變化大于金融功能的變化，從金融功能的角度建立金融體系更能應對未來金融發展的趨勢。與機構性金融監管相比，功能性金融監管具有以下優勢：
第一，功能性金融監管能夠防止金融監管“真空”和監管重復。功能性監管關注的是金融產品所實現的基本功能，并以此為依據確定相應的監管機構和監管規則，從而有效地解決金融創新產品的監管歸屬問題。按照哈佛大學羅伯特·莫頓（Robert C·Medon）和滋維·博迪（Zvi·Bodie）的觀點，金融體系的基本功能的變化幅度和速度是遠遠小于金融機構的變化幅度和速度的。所以，在這種情況下，按照金融體系的基本功能建立的功能性監管模式下的各項監管政策和監管規則是具有更好地穩定性和連貫性的。這樣有助于構建一個國家穩健發展的金融體系。
第二，功能性金融監管有利于促進金融創新。功能性金融監管在面對金融創新產品時能夠依據其具有的主要功能來確定它的監管機構。這樣的監管模式使得新型的金融產品不再游離于法律規范之外，而是受到了金融監管。金融監管機構可以減少因監管不力所造成的金融風險，這種情況就會促進金融創新，至少是不會阻礙金融產品的創新的。
第二，功能性金融監管更符合成本-收益原則。在分析這一原則時，我們可以把金融監管的成本劃分為三種：直接成本，守法成本和間接成本。直接成本是指在制定金融監管政策本身時所花費的成本，又可以稱之為“行政成本”。這部分成本將為實施金融監管政策所投入的硬件設施成本和對實施該金融監管政策的監管人員的培訓成本包括在內。守法成本是指金融機構為了履行金融監管機構指定的政策所需耗費的成本，如金融機構為此多付出的管理時間、為此設立專門機構的成本。間接成本是指從資金流向的角度看，由于監管的寬松或嚴厲，限制被監管者的活力或創新所造成的風險擴散，使整個社會福利水平降低的幅度。基于這三方面的成本分析，功能性金融監管可以對現有的金融監管資源進行整合，有效提高對人力資源的利用，降低公眾對不同監管機構及其職責的識別成本，進而降低金融監管的成本，提高金融監管的收益。
三、我國實現金融功能監管的條件
研究我國金融監管的模式，一定要在我國特有國情的基礎上進行，不能只是在理論的層面上進行論證，因為任何一種制度的存在必有其存在的歷史和現實的依據，理論上得到充分論證的制度不一定優越于正在被實踐的制度。我國現有的金融機構性監管模式存在一定的問題，功能性監管對完善我國金融監管具有重要的促進作用，但是我國現在仍然不具備實行功能性監管的條件。具體說來，這些條件主要表現在以下幾個方面：
第一，我國金融業實行了混業經營。混業經營是指商業銀行及其他金融企業以科學的組織方式在貨幣和資本市場進行多業務、多品種、多方式的交叉經營和服務的總稱。混業經營作為選擇適用功能性監管的一個前提條件，在我國的金融實踐中并沒有得到成功。金融控股公司作為混業經營的一種模式，曾經在20世紀90年代初期進行過嘗試。當時，我國的大多數商業銀行都不同程度地通過全資或參股證券公司、信托投資公司參與了證券和投資業務，尤其是1992年之后，不僅各家專業銀行，甚至是人民銀行各級分行都開始介入證券、股票、投資、房地產和保險等領域。但是實踐結果是，出現了金融秩序的混亂，金融系統內部一系列腐敗行為滋生，最終以管理層提出實行嚴格的分業經營和分業管理的政策結束了短暫的混業經營實踐。隨著我國金融市場的國際化，金融業的混業經營已然成為一種國際趨勢，但是我國現在仍不具備其條件。
第二，我國要建立與功能監管相適應的法律體系。我國現有的金融法律主要為有各自的適用范圍。這些金融法律法規與我國金融分業經營的模式相對應。如果我國要采用功能性金融監管，這就意味著我國金融市場要經歷一場系統性的法律改造工程，就要對我國的金融法律法規進行相應的調整和整合，如擴展對某些法律概念的理解以應對功能性金融監管模式下不斷創新的金融產品。
第三，我國要具有更多、更具專業性的金融實踐和研究人才。我國應培養一批既懂得金融業務，又能洞悉資本市場運作規律，具有完善的金融知識和金融創新能力的高素質金融人才，以期建立強大的金融人才市場。對于功能性金融監管模式在我國的適用，需要具有金融知識的專業人士在綜合分析我國國情的基礎上進行理論上的論證，并提出具有前瞻性的建議。沒有前瞻性的政策不能得到長久實施。而且，在金融監管政策實施過程中，也需要專業金融人士的智力支持。不管是對金融功能監管政策的正確解讀，還是處理金融功能監管中出現的問題，都離不開專業金融知識人士的指引。
金融業的混業經營是一種國際趨勢，也是我國金融業進一步發展的一種理想狀態。在這種大背景下，我國現行的是與金融業分業經營實踐相適應的機構性金融監管。機構性金融監管的弊端日益暴露促進了我國學者對功能性金融監管的探索。但是，制度變遷是有路徑依賴性的，我國從機構性金融監管到功能性金融監管不會是一蹴而就的，需要經歷一個過程。等到我國金融業實行了混業經營，建立了與功能性金融監管模式相適應的法律體系，擁有了一大批具有專業知識的金融人才時，我國才具有了實行功能性金融監管模式的必不可少的條件。
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人民日報：發表評論文章稱，防范和化解金融風險，促進金融行業穩定健康發展，首要的任務是重新認識金融的本質，厘清金融行業與實體經濟的關系。設立國務院金融穩定發展委員會可以有效防止九龍治水、各自為戰，避免監管不足或監管過度。
統計局：中國二季度GDP同比6.9%，預期6.8%，前值6.9%，超出外界預期。
銀監會：召開黨委擴大會議，傳達學習全國金融工作會議精神。有計劃、分步驟，深入整治亂搞同業、亂加杠桿、亂做表外業務等市場亂象。
經參：由國家發改委參與落實的部分重要領域混合所有制改革試點示范任務，目前已開展兩批試點。而第三批試點進一步擴大了范圍及提高覆蓋面，地方國企被首次納入混改試點范圍，油氣和軍工等領域將成重點。
早－早間新聞
1、7月17日上午，證監會黨委召開擴大會議，研究傳達學習和貫徹落實全國金融工作會議精神。證監會黨委將認真落實國務院金融穩定發展委員會部署要求，自覺服從并緊緊依靠委員會辦公室（中央銀行）的牽頭協調，切實做好資本市場改革發展穩定各項工作。始終與各有關方面主動協同配合，守住不發生系統性風險底線。全力支持和配合地方政府履行好金融管理職責。
始于美國次貸危機的全球性金融危機重創了國際社會經濟的發展，其波及范圍之廣、影響程度之深，都堪稱史上之最，由此也引發了人們對原有金融監管理論和監管體制的深入思考。金融監管理論對金融監管實踐具有重要指導意義，中國的金融監管體制改革需要積極借鑒市場經濟發達國家的理論與經驗。本文對金融監管理論的理論基礎和理論發展進行了梳理，并在此基礎上，結合現代金融危機爆發的特點，借鑒后危機時代國際金融監管的改進經驗，提出金融業監管要探索中國模式，而這一模式的基礎是穩健高效并具有國際競爭力的金融業。
【關鍵詞】
金融監管理論；金融監管體制；金融監管改革
一、引言
金融監管是指一國政府或其機構對金融機構所實施的各種監督和管理，包括對金融機構市場準入、業務范圍、市場退出等方面的限制性規定，對金融機構內部組織機構、風險管理和控制等方面的合規性、達標性的要求，以及一系列相關的立法和執法體系及過程。金融監管包括金融監督和金融管制兩方面。金融監督側重于復雜的日常行為，而金融管制則側重于具有同一性規范的編制。
二、金融監管的理論基礎
（一）信息經濟學框架下的金融監管理論
20世紀90年代以來，一系列的金融危機、特別是1997年的由新興市場經濟國家開始的亞洲金融危機后，新古典經濟學所倡導的金融自由化理論不斷受到批評。另外，監管代表說的主要觀點是，把金融監管看做是廣大投資者及儲戶對金融中介實施監督措施的代表。
（二）功能觀的監管理論
所謂功能觀的監管，即指依據金融體系基本功能而設計的金融監管體制，即一個給定的金融活動由同一個監管者進行監管。功能觀金融監管的概念主要是來自于有關金融體系的“功能觀點”學說。金融中介功能觀大大地拓展了金融監管理論的視野，從而把金融監管理論的研究推向了一個新的水平。
（三）監管激勵理論
在20世紀80年代以前，幾乎所有的監管經濟學研究都是經驗研究，而不是系統的、理論的，直到拉豐、梯若爾《政府采購與監管中的激勵理論》在1993年的出版：將激勵問題引入到監管問題的分析中來，將監管問題當作一個最優機制設計問題，在監管者和被監管者的信息結構、約束條件和可行工具的前提下，運用相對比較成熟的完備合約方法，分析雙方的行為和最優權衡，并對監管中的很多問題都盡可能地從本源上內生地加以分析。
三、金融危機后金融監管理論的變革
（一）加強審慎監管，預防系統性風險
審慎原則是金融監管的核心價值，但傳統的監管理念體現為微觀審慎，注重對特定金融機構風險的防范和控制，而缺乏對宏觀經濟環境的政策以及金融市場的關注。
（二）對順周期性金融監管的反思
金融系統的順周期性主要體現在對資本充足率監管的順周期性和公允價值會計引起的順周期性兩方面上。改革的方向主要是：建立逆周期資本緩沖機制，即在經濟發展繁榮時期，在金融形勢景氣時期，資本充足率要求應相應增加。
（三）薪酬激勵機制的變革
自危機爆發以來，針對金融業高管薪酬的評論和爭議不斷。二十國集團（G20）和金融穩定論壇（FSF）一致認為美國金融機構的高管為了領取高額薪酬，置股東和社會公眾利益與不顧，追求高收益同時具有高風險的金融產品，放任金融風險，是導致此次金融危機爆發的重要原因之一。
四、后金融危機時代金融監管理念變革的國際經驗借鑒
在全球金融監管政策選擇的大國博弈中，我們必須要把握兩個基本事實：一是任何一國的監管體制都必須與其經濟金融發展和開放的程度相適應，盡量做到風險的全覆蓋，最大限度地減少由于金融市場不斷發展而帶來的信息不對稱問題；二是在現代市場條件下無論風險管理工具如何先進，都不能避免因為機構內部原因或市場外部的變化而遭受風險事件的影響，這是由其高杠桿率、高關聯度和高對稱性的特性所決定的。
五、后危機時代下探索金融業監管的中國模式
我國現行的金融監管體制是分業監管模式，其基本特征是：中國人民銀行負責貨幣政策的制定和執行，中國銀行監督管理委員會、中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會分別對我國銀行業、證券業和保險業實行分業監管，是典型的一級多頭的分業監管模式。但是，隨著金融業混合經營模式的發展和金融衍生工具的不斷創新，我國傳統的金融監管制度和監管理念難以適應金融風險管理的要求，通過借鑒各國的金融改革經驗，我們應該要總結出一條，適合自身發展的金融監管模式。
（一）形成一個中心指導
可持續發展金融監管目標的中心應是促進本國經濟可持續發展。大力支持金融業在低碳經濟發展和經濟結構調整中發揮積極作用，要積極探討金融環保機制、經營策略、激勵考核體系，從業務流程與政策上把好項目關，完善懲戒機制。
（二）強調宏觀審慎監管
危機的爆發表明微觀審慎監管不足以實現維護金融體系穩定的目標。因為單個金融機構的健康穩定并不能夠保證整個金融體系的穩定，單個金融機構可以將自身的風險轉嫁到別的金融機構上，或者將風險產品分割打包出售，但是整個市場上的系統性風險是不可轉移和分散的。正是由于缺乏一個機構在宏觀上對系統性風險進行監管，才導致此次危機具有如此大的規模，破壞力堪稱歷史之最。我國應吸取教訓，在微觀審慎監管框架下植入宏觀審慎監管，防范系統性風險。
六、結論
西方各國普遍認為市場價格信號是正確的，因此金融危機前主流的金融監管理念是讓市場機制發揮作用，少監管或者不監管。同時，西方各國還認為對金融創新的監管也沒有必要，因為市場競爭的優勝劣汰機制會自動淘汰沒有必要或不創造價值的金融創新，因此能在市場上經營的金融創新產品都是“好”的。正是這樣的監管理念，導致了危機前金融監管的放松及金融監管功能上的重疊交叉與缺位并存，進而引發了波及全球范圍的金融危機。在危機過后，人們對原有的金融監管理論及機制所存在的缺陷及問題進行了深入的分析，并迅速提出了一系列相應的改革方案。我國應在危機中吸取經驗教訓，根據我國的實際情況，構建適合我國金融發展的監管體制。
參考文獻：
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關鍵詞：金融監管；缺陷；趨勢
中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0149-02
一、在金融全球化背景下，中國現有金融監管模式的缺陷
由于中國目前采用的監管模式主要是針對分業經營，因此在很多方面存在著缺陷：
（一）金融監管缺乏獨立性
依據《有效監管核心原則》中的監管原則：如果想促使一個銀行監管的有效執行，不僅必須要具有宏觀經濟政策的持續性和金融基礎設施的完善性，還必須具有保護機制的系統性等基本條件。我們不難看出，一個行之有效的監管模式，既要讓參與的銀行機構具有明確的責任與清晰的目標，同時還必須具有執行上的自和充分的資源。但是從中國目前的監管體系上來看，雖然和之前相比更加獨立，但是從總體上講，還遠遠不夠。它主要還是依靠于較少獨立性的中國人民銀行。作為金融監管體系的中央銀行，很難不受政府政策的影響，因此在制定政策與履行責任上有時還要聽從財政部門的指令。而且央行既負責貨幣政策又負責金融監管，必然在某種程度上會導致金融監管服從貨幣政策，從而較大地影響了金融監管的獨立性。
（二）金融監管缺乏有效的協調性
從中國金融監管體系的構成上看，中國目前的金融監管體系主要由人民銀行、銀監會、證監會和保監會四個部門來承擔。因為主要是針對分業經營的監管，因此這四個部門之間還沒有一套科學有效的協調機制。金融監管的各個部門自稱體系，缺少部門之間的聯動協調機制，這樣必然造成金融監管對金融機構的適應差，影響到監管效率，在分業經營的業務交叉處產生監管真空，給被監管對象提供可乘之機。
二、未來中國金融監管模式的發展趨勢
（一）完善金融監管體制：從分業監管向統一監管轉變
完善這種監管體制實際上也就是由行業監管轉向綜合監管。近年來，中國一直實行“一行三會”的分業管理體制，對顯露專業監管優勢以及提升監管效率具有明顯效果。但同時我們也必須看到，分業監管體制更偏重金融機構的市場準入和業務經營的合規性審批。這就會導致各監管之間的監管標準出現異同，這樣既會重復監管，使嚴格更嚴格；也會出現監管紕漏，讓松懈更松懈；更易導致員工爭權奪勢抑或推諉扯皮。例如，目前越來越多需要多家金融部門協調監管卻始終統一不起來的“表外業務”，以及無法綜合評估整個金融市場系統性風險的金融監管機構等等。
隨著中國金融機構混合業經營態勢的發展，交叉、跨業的金融產品以及金融服務日漸增多，各大金融機構的業務關系也日益密切。混業經營不但削弱了分業監管，更對現行的分業監管模式提出了嚴峻挑戰。
連同分析其他國家的經驗，中國必須將分業監管轉變成統一監管，走金融統一或綜合監管的道路。例如有人所說的合三即銀監會、證監會、保監會為一個監管機構，并在此基礎上設立金融監督管理總局亦或金融監督管理委員會。日后便由此機構統一規劃中國金融行業的發展并且監管中國所有的金融機構。
當然，這種轉變并非一朝一夕便可實現，應以中國金融市場的實際情況為基礎逐步完善監管體制，提高金融監管的效率和質量。以便更好地促使金融業蓬勃向上發展。
（二）完善金融監管模式：從機構監管向功能監管轉變
完善這種模式實際上就是把專業監管轉換成行為監管。傳統分業監管體制中主要采取按照不同金融機構類型來劃分金融監管對象的機構監管模式。這種模式在相對封閉的金融市場中較為有效，但對如今的功能一體化，業務界限日漸模糊，金融機構便需要轉換為功能監管。即依據體系的基本功能劃分。從這種角度監管，不但可以涵蓋所有金融產品及活動，還能夠有效解決混業經營下的金融創新產品監管歸屬問題。金融監管對象從機構轉為業務不但有利于節約資源，提高效率，適應金融的創新需要，還能及時處理解決監管過程中出現的問題。
目前，中國正由分業經營到混合經營，因而可以現有的“三駕馬車式”的金融監管基本組織架構為基礎，科學界定和劃分含金融創新產品的金融業務。以功能監管為原則來明確各監管機構的職責與監管的范圍，從而達到功能性監管覆蓋金融經營。為更好適應新的混業經營形式，銀監會可轉換為銀監會監管銀行和信托業務，保監會監管保險業務，證監會管證券業務。
（三）完善監管工作方式：由合規監管向風險監管轉變
完善這種方式實際上就是由行政審批轉向過程控制。長期以來，金融機構的合規性監管和現場監管較受重視，但已經不能適應迅速發展的金融市場和繁多的金融創新產品。因此，由合規監管向風險監管是實現現場監管與非現場監管并重的現代監管方式轉變的重要步驟。
在中國，金融監管主要是行政審批，控制市場的準入。而風險性監管既不夠完善，也缺乏金融機構市場退出的正常機制。因此，金融監管重點在于跟上金融機構商業模式的重大變化，否則，風險積累到一定程度必然會大規模地爆發危機。
分析中國金融發展特點之后，我們認為應把風險監管方面作為工作重心，為化解和減少各種金融風險，還應協調監管制度，改變手段與方法，并且完善風險預警、風險評價、風險化解及風險隔離等機制。這樣才能更好地掌握金融市場的風險，達到預期目標。
為更好地處理可能出現的危機，避免因個別突發事件引發系統性金融風險甚至金融危機，各監管部分之間要建立健全靈活有效的溝通機制，加強合作與交流。在實際監管過程中，各部門要側重非現場監管，因此健全和完善非現場監管網絡、增加非現場監管的方法，加強對金融機構法人的監管是十分重要的。當然，還要大力加強建設金融誠信檔案，全面系統地了解金融機構的風險狀況以便排除隱患。我們還需完整完善風險指標的體系，多維分析非現場的監管數據，以此提高預警風險的能力水平。
三、結語
隨著美國金融危機的終結，全球經濟復蘇，金融市場必將更加活躍。加強中國金融體系與全球金融體系的聯動性則需更多的擴展國際業務。因此，為使中國監管體制的完善得到更大的發展空間，現有監管體制的改革是必然的。
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關鍵詞：統一監管；功能性監管；依法監管；金融服務
2003年，我國成立了中國銀行業監督與管理委員會，至此，我國正式形成了銀監會、保監會和證監會分業監管的金融監管組織體系。隨著國際上對金融業實施混業監管的趨勢加強，我國入世后與國際金融業的逐步接軌，是否改革現有的金融監管體制，過渡到統一的功能性監管，理論界和金融界展開了認真的討論。
持贊成過渡到統一的功能性監管的觀點如項衛星、李宏瑾（2004）、曹紅輝（2006）等認為：混業經營、統一監管是國際發展的主流。從與國際接軌的角度講，我國應該實行混業經營。支持現有分業監管、機構性監管的觀點如任志剛、張煒（2004）、盧春燕（2006）等認為：西方發達國家的混業監管是分業監管體制長期發展的結果，我國暫不具備混業監管的環境。
他山之石，可以攻玉。我們可以通過對英美西方發達國家金融監管的研究，為解決我國的“分業、機構性監管”與“統一、功能性監管”之爭提供一定的借鑒。
一、英美國家金融監管實踐
1、美國的金融監管實踐
美國的金融監管體制較為復雜。從橫向看，不同金融業務有不同監管主體；從縱向看，不同級政府又是不同監管主體。銀行以及儲蓄性金融機構的監管由貨幣監理局、美聯儲和存款保險公司三大聯邦監管機構和各州監管機構共同負責，證券經營機構主要受聯邦證券法的管轄，而證券交易委員會（SEC）是基于證券交易法設立的證券監管機構，對證券經營機構、證券信息披露、證券交易所、柜臺交易和證券業協會等履行監管職能，美國的保險機構由所在各州保險局負責，這種錯綜復雜的金融監管體系使人眼花繚亂。
美國的金融監管體系特別是銀行監管體系相當完善，在世界上亦享有盛譽。近年來，通過巴塞爾銀行監管委員會等多邊機構，美國對制定全球性金融監管標準也施加了相當的影響。由于在州和聯邦當局之間劃分管理職責的雙重銀行結構，以及參與商業銀行監督的三個聯邦機構共存，對金融機構的監管由多家機構分頭負責，使銀行監督過程十分復雜。美國分業經營的金融體制決定了美國分權監管的原則和監管體制的地域多樣化和職能多樣化。從其構成來看，由于分權式聯邦整體等因素的作用，美國的監管體系亦存在著政出多門、職能重疊等弊端。但總的來說，對保障金融體系的安全、穩健、高效及保障消費者權益等的確做出了重大的貢獻。
2、英國的金融監管實踐
英國是自由民主思想的發源地，其社會各個層面無不深受這一傳統的影響。在經濟運轉上表現為崇尚自由契約和“無形手原理”，在法律傳統上則表現為規則缺失，往往援引判例進行仲裁。中央銀行的監管主要以“道義勸說”和“窗口指導”為主，并不具備法律效力。但從上世紀以來，隨著金融業的發展和金融機構的增多，以及業務交叉和市場交易的擴大，僅僅靠道義約束進行監管，逐漸顯現出各種不足。因此，為了跟上金融市場發展的腳步，從20世紀70年代末開始，英國逐漸通過制定正式的法規，完善外部監管體系來加強銀行監管，并在1987年頒布《銀行法》，明確了英格蘭銀行是“英國銀行業唯一的監管機關和銀行法執行當局”的地位。
隨著近年來銀行、證券、保險等行業的業務界限日益模糊，歐洲統一市場發展步伐加快，為了使銀行監管與經濟、金融形勢相適應，英國于1997年對金融監管體制進行了改革。政府負責制定通貨目標，而確定基礎利率和實現通貨目標的責任將從政府轉移到英格蘭銀行，而且賦予英格蘭銀行獨立制定政策的權力，同時宣布英格蘭銀行的銀行監管職能被移交給新成立的“金融服務管理局（FSA）”。FSA成立后，英國的金融監管框架發生了巨大變化，不僅降低了金融監管費用，而且集中了金融監管的監管權，由FSA統一負責對全部金融活動的監管，在這種監管體制下，監管機構的監管也更為透明和公平。
二、英美金融監管的發展趨勢
金融監管是隨著金融體系的發展而不斷地發展與完善的，金融機構的發展狀況、業務分工、競爭的激烈程度等都會在不同的方面影響金融監管方式、方法的變化。隨著金融監管全球化的不斷推進，全球金融活動的聯動性及風險性增加，這使得各國聯合金融監管的呼聲進一步高漲。為了應對新出現的問題，英美等國金融監管出現近似的監管手段，并朝著大體一致的方向轉變。
1、監管主體的強化
近年來，隨著金融自由化和全球化的發展，金融機構傳統業務界限被打破，銀行之間及銀行與其它金融機構之間的并購浪潮興起，結果出現了一批綜合化經營的超級金融機構。為此，一些國家又專門建立或準備建立了針對這類機構的監管部門，金融監管主體又有從分散走向集中的趨勢，但已不同于20世紀30年代那樣的集中監管。比如，1997年英國成立了對金融領域實施全面監管的“超級監管機構”金融服務管理局（FSA）,取代英格蘭銀行的監管職能。美聯儲和日本金融廳的成立亦有異曲同工之效。
2、監管內容的演變
從監管的內容上看，由于金融工具的不斷創新，金融衍生商品市場的迅速崛起，導致金融監管對象進一步增加。1997年，美國商業銀行從事金融衍生工具交易的表外業務高達254，000億美元，資產負債表中資產業務僅50，000億美元。各國監管當局相應地擴大了金融監管的范圍，從單純的表內、表外業務擴展到所有業務。從監管的重點來看，以往的金融風險監管側重于信用監管，但銀行還可能因為其他風險而陷入經營困境，因此當前國際金融業的監管除信用監管外，還重視市場風險、經營風險等。
3、監管范圍的擴展
從監管范圍上看，國際金融監管也從單純的資本充足率的監管轉向以最低資本標準、監管當局的檢查及市場自律三個層次的全面監管。20世界60－70年代新興金融市場的不斷涌現和各種衍生交易工具的出現，使各國金融監管的主體出現了分散化、多元化的趨勢。各個專業性很強的監管機構依據其擁有的技術優勢對金融體系中的各個方面進行監管。
三、西方金融監管中的缺陷與不足
自1999年《金融服務現代化法案》通過之后，美國已經正式確立金融機構的混業經營，但分業監管的模式并未改變，由此造成更多的政策漏洞。例如，次級抵押貸款本身由美聯儲監管，但在次級抵押貸款基礎上衍生出來的MBS和CDO，從理論上既屬于美聯儲監管，也屬于美國證券交易委員會監管。但事實上正是因為這種金融衍生品打球，最終美聯儲和美國證券交易委員會都對其睜一只眼閉一只眼。金融機構過渡追求風險，監管當局傾向于放松管制，最終導致金融衍生產品市場過度發達而嚴重背離實體經濟，繼而爆發金融危機。
次級債危機爆發后，眾多學者對以美國為首的西方金融監管進行了新的思考，認為美國政府過于專注經濟的發展，金融監管機構對信用評級機構基本沒有監管；對商業銀行肆意擴張信貸、降低貸款標準發放貸款時基本沒有監管，忽視了房貸風險的政策導向。美國政府把次級抵押債券所涉及的金融衍生品的監管責任拋給信用評級機構甚至是次級抵押債券所涉及的金融衍生品的開發者。而這些監督者又多是次貸業務的積極參與者，很難保證他們能嚴格的執行監管措施。
四、西方金融監管實踐對我國金融監管的啟示
伴隨金融國際化的發展趨勢，各國都不同程度地對金融監管體制進行了改革，其監管體制的構建，都緊密結合各國的經濟、金融發展狀況。我國金融監管體制的構建與改革，既要結合我國當前的具體情況，還要通過借鑒國外金融監管經驗，積極應對金融業全面開放的挑戰。我認為主要應該考慮以下幾個方面：
1、金融監管體制改革
由原來的機構性監管向統一的功能性監管過渡。功能性監管能夠很好地對混業經營實施監管，它至少有這樣一些好處：①形成規模效應。從理論上說，在投資規模既定或經營成本既定的情況下，其業務量越大單位成本越小，從而企業經濟效益越高。由于統一監管可以使監管資源由不同業務部門或機構共同分享，其總體經營成本通常應低于每一機構單獨經營時的成本總和；②分散金融風險。從業務多樣化角度看，由于混業性金融機構從事不同領域的業務，其業務波動的周期與基礎多有不同，因此，當其中一個部門或機構的業務因某種原因陷入低谷時，可以由其他部門的受益沖抵，而不至于對該金融機構本身產生重大乃至致命的影響；③調整靈活。從業務發展角度看，監管機構發現實行混業經營的金融機構某些業務因競爭力不強、需求不足、經營不善或業務品種過時等外在或內在原因導致前景不佳時，該機構完全可以審時度勢進行內部業務調整，果斷轉入其他市場；④司法裁決權明確。銀行監管者主要關心的是確保銀行系統的安全健康，保護銀行和存款超過保護投資者，他們在保護投資者的專業知識方面不如證監會那么多，因此讓證監會負責監管證券業務，銀行監管機構負責監管銀行業務是明智的；根據功能分配監管司法裁決權，也允許使用一致的監管理念。⑤避免監管混亂。
實行制度性的轉變，是解決我國金融監管落后的根本出路。在對外開放條件下，不僅會有外資金融機構進入我國，同時我們的金融企業也要走出國門，參與國際競爭。目前，世界上大多數國家實行的是功能性監管，他們的金融企業也都實行的是混業經營，那么，要與國際接軌，就首先要在體制上與國際接軌。
2、依法監管
目前，我國在金融監管方面的法律依據僅有《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《金融機構退出法》、《外資銀行管理法》等文件，尚未形成比較完整的監管法律系統。美國早在20世紀30年代就建立了比較完整的金融監管法律體系，尤其是《金融服務現代化法》的出臺，更是將美國依法監管推向巔峰。英國也修改了相關法律，進一步擴充了金融監管的法律基礎。
一直以來，我國金融監管是以行政手段為主，法律手段和經濟手段的使用較少。在加入WTO后，如何對外資金融機構進行有效的監管就是擺在我們面前的難題。目前，我國金融監管當局缺乏綜合監管的法律權限，現有的監管法律剛性太強，缺乏靈活性，導致實施效果欠佳，制定綜合性監管法規《金融機構監督管理法》，非常必要。新的管理法在指導思想上，應借鑒國際通行的法律規定和成熟經驗，適當補充合規性監管內容，以風險監管為突破口，強調監管在法規中的地位和分量，提出適合風險監管的金融監管措施。同時要制定法律實施的細則，也要對原頒布的有關法律、法規、制度進行清理、整理。
3、提供全方位的金融服務
不論是從金融監管的歷史來考察，還是從金融監管的發展來分析，金融服務都是有效金融監管的前提和基礎，而金融監管的進一步完善也離不開金融服務的支持。第一、金融服務先于金融監管而存在。這在中央銀行發展的第一階段表現得尤為明顯，它們要么本身就是實力雄厚的商業銀行，要么就是兼營商業銀行業務的私人股份銀行。因此，提供金融服務便自然成為其自始至終的主要業務之一。第二、從中央銀行的發展看，金融服務降低了金融監管的成本，提高了監管的效率。金融監管所要獲得準確、及時的信息，以有針對性地實施監管，被監管者提供的報表是依據之一，但很難保證其真實性；現場稽核雖然可以確保真實，但不能滿足及時性的要求，且成本較高。而通過金融服務卻可以較為容易地解決這個問題。金融監管所面臨的另一個問題是如何降低被監管者的心里預期，使各金融機構能服從監管并積極予以配合。所以在服務中進行監管，既可以提高監管的成效，降低監管成本，又可以牽制被監管者，并得到后者的配合與支持。第三、從完善金融監管看，科學的金融監管需要金融服務的支持。90年代以來，國際金融業出現了一系列深刻的變化，這些變化無不對監管當局提出了挑戰，只有和被監管者保持密切的聯系，才能把握每一步驟的脈絡，這同樣離不開金融服務。通過提供各種服務，不僅能掌握最新的動態，而且可以了解被監管者的需求，進而科學、合理地在監管方面進行創新。既實現了監管目的，降低了個別的和系統的風險，又順應了潮流，提高了監管機構的權威。
我國的金融監管在這方面做的遠遠不夠。我國的金融監管之所以不重視服務，是有深刻原因的。與其他國家相比，我國的中央銀行是由政府組建，從一開始它就是國家行政機關，是管理機構，較多的是強調管理、指導，服務方面可謂是先天不足，以及在發展過程中，又片面地理解監管，將監管等同于管制，未能與服務聯系起來，使之后天又不足。銀監會剛剛成立，證監會和保監會的歷史也很短，雖已開始重視服務，但落到實處尚需時日。
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關鍵詞：金融監管 金融監管模式 “一局兩會”制
金融監管是金融監管當局基于信息不對稱、逆向選擇與道德風險等因素，對金融機構、金融市場、金融業務進行審慎監督管理的制度、政策和措施的總和。金融監管模式則是指一國關于金融監管機構和金融監管法規的結構性體制安排。金融混業經營與全球金融一體化的日漸深入，不僅導致各國的金融運行格局發生重大變化，同時也推動了全球金融監管模式的變革。
一、全球金融監管模式變革：四個特征
1．從分業監管向混業監管轉變。以1999年美國《格拉斯一斯蒂格爾法案》的廢除為標志，全球的金融業務日益向混業經營的方向轉變，與之相適應的金融監管模式也日益朝著混業監管的方向演變。美國舊的金融監管體系采取按不同金融機構的類別進行縱向分別立法、分別監管的模式。如銀行領域有《格拉斯一斯蒂格爾法案》(由美聯儲等機構實施對貨幣存款機構的監管)，保險領域有《州保險法》(由州保險理事會對保險公司實施監管)，證券領域有《證券法》、《證券交易法》和《投資公司法》等(由證券交易委員會實施監管)。1999年實施《金融服務法案》后，美國采取了聯邦政府、州政府與專門機構分層的金融監管模式，綜合監管與分立監管相結合。與此同時，英國、日本等國也通過金融改革建立了統一的監管框架。統一監管提高了復雜金融聯合體的監管效率，實現金融監管的規模，順應現代金融業混業經營的潮流。
2．從機構性監管向功能性監管轉變。機構監管是按照金融機構的類型分別設立不同的監管機構，不同監管機構擁有各自職責范圍，無權干預其它類別金融機構的業務活動。功能性監管是指依據金融體系基本功能而設計的監管。功能性監管關注的是金融產品所實現的基本功能，以金融業務而非金融機構來確定相應的監管機構和監管規則，減少監管職能的沖突、交叉重疊和監管盲區。同時，功能性監管針對混業經營下金融業務交叉現象層出不窮的趨勢，強調跨機構、跨市場的監管，因而可以實現對金融體系的全面監管。最后，由于金融工具所實現的基本功能有較強的穩定性，使得據此設計的監管體制和監管法規更有連續性和一致性。
3．從單向監管向全面監管轉變。從監管內容上看，由于金融工具的不斷創新，各國監管當局相應地擴大了金融監管的范圍，從單純的表內、表外業務擴展到所有業務。從監管重點來看，以往的金融風險監管側重于信用監管，但銀行還可能因為其它風險而陷入經營困境，因此當前國際金融業的監管除信用監管外，還重視市場風險、經營風險等。從監管范圍上看，國際金融監管也從單純的資本充足率的監管轉向以最低資本標準、監管當局的檢查及市場自律三個層次的全面監管。2001年巴塞爾委員會頒布《新資本協議》咨詢文件，繼承了1988年老協議中以資本充足率為核心的監管思路，同時吸取《有效銀行監管的核心原則》中提出的銀行監管的“三大支柱”原則，即改進最低資本要求框架、發展監管評價程序以及強化市場自律。
4．從封閉性監管向開放性監管轉變。金融全球化發展趨勢，主要表現為國際資本的大規模流動、金融業務與機構的跨境發展和國際金融市場的發展。然而金融全球化也同時帶來了許多負面的。巴林銀行的倒閉，使各國監管當局認識到各國的信息溝通對于加強國際銀行及其經營活動監管的重要性。國際金融危機的頻頻爆發，使得全球范圍、地區范圍及雙邊范圍內各個層次上的國際銀行監管合作都得到了長足發展。一國的金融安全及經濟安全與國際金融市場波詭云譎的變化息息相關，金融全球化使各國的監管發生重大變化，金融監管從國內單邊監管轉向國內國際的多邊監管，從封閉性監管轉向開放性監管。
二、分層監管和單層監管：國外實踐
1．美國的分層監管模式。美國在1999年之前實行個別立法、分業監管的體系。《服務法案》頒布之后實行橫向綜合性監管。美國的金融監管錯綜復雜，既包括基于聯邦法設立的監管機構，也包括基于州法設立的州政府監管機構，而且對銀行、證券和保險又分別設立監管機構，這樣美國的監管體系包含聯邦政府、州政府與專門機構三個層次。對銀行的監管有四個獨立的機構：美聯儲(FRB)主要負責監管州注冊的聯儲會員銀行(1999年之后美聯儲擁有對金融控股公司進行全面監管的職能)；聯邦存款保險公司(FDIC)負責監管所有州注冊的非聯儲會員銀行；貨幣監理署(OCC)負責監管所有在聯邦注冊的國民銀行和外國銀行分支機構；儲貸監理署(OTS)負責監管所有屬于儲蓄機構保險基金的聯邦和州注冊的儲貸機構；國家信用社管理局(NCUA)負責監管所有參加聯邦保險的信用社。除貨幣監理署和儲貸監理署在行政上隸屬財政部外，其余3家則為獨立的聯邦政府機構。
由于美國上實行聯邦制，因而金融監管也采用聯邦法和州法雙軌制度。對銀行監管除了以上提到的聯邦政府監管機構外，每個州又都設有自己的監管部門，通常稱之為DFI，主要負責對本州注冊的銀行，尤其是本州注冊的非聯儲會員銀行的監管。這樣美國的銀行同時處于聯邦和州兩級政府的雙重監管之下。
與此同時，證券交易委員會(SEC)是基于證券交易法設立的美國證券監管機構，對證券經營機構、證券信息披露、證券交易所和證券業協會等履行監管職能。保險領域有州保險法規定的州保險理事會對保險業務實施監管。由于《格拉斯一斯蒂格爾法案》廢除，美國確立金融持股公司為美國金融混業經營的制度框架，在存款機構、證券與保險三者的監管關系上，根據1999年《金融服務現代化法》，美聯儲擁有對金融控股公司進行全面監管的權力，必要時也對證券、保險等子公司擁有仲裁權，因此美聯儲成了能同時監管銀行、證券和保險行業的唯一一家聯邦機構，其職能在一定程度上凌駕于其它監管機構之上。另一方面，當各領域監管機構斷定美聯儲的監管制度不恰當時，可優先執行各領域監管機構的制度。美國的新監管體系將存款機構、證券、保險融為一體，體現了功能性監管的特色。
2．歐洲的單層監管模式。德國是最早建立獨立的綜合金融監管機構的國家，這主要是由于德國長期實行全能銀行制度，銀行可以同時兼營證券和保險業務。值得一提的是，德國和美國都屬混業經營，但兩者卻存在很大差別，德國是基于銀行內部的綜合經營，而美國是通過金融控股公司實現的混業經營，這是導致兩國金融監管模式存在差異的一個直接原因。德國實行單層的綜合金融監管制度，早在1961年，聯邦德國通過了《銀行法》，授權建立聯邦銀行監督局(隸屬于德國財政部)，統一實現對銀行、證券與保險業務的監管。
但銀監局并非德國唯一的金融監管機構，與此同時，銀監局自身缺乏分支機構，必須借助于德意志聯邦銀行的機構和網點，因此德意志聯邦銀行被要求參與銀行監管。兩者具有明顯的職責分工：銀監局負責制定和頒布聯邦政府有關監管的規章制度，德意志聯邦銀行負責對金融機構的各種報告進行，進行日常的監管活動。銀監局的主要職責是防止濫用內部信息、不定期收集監管信息以及監督重大的股權交易等。在涉及銀行資本金和流動性的重大政策上，銀監局需征得德意志聯邦銀行的同意。除此之外，德國還專門設立“聯邦證券交易監督局 (證監局)”負責對證券交易所、證券交易業務的管理。因此德國的金融監管以一架飛機作比喻的話，就是以銀監局為機身，中央銀行與證監局作為兩翼的綜合監管模式。
英國在20世紀80年代以前，與銀行、證券和保險分業經營相對應，實行分立的金融監管模式，即英格蘭銀行、證券投資委員會和一些自律組織分別對三者實施監管。80年代以后，隨著混業經營的，分業監管已逐漸不能適應金融管理的需要。90年代英國“金融大爆炸”將英格蘭銀行監管部門、證券投資委員會和其它金融自律組織合并，成立了新的綜合性金融監管機構——“金融服務局”。并于2000年通過《金融市場與服務法案》，從上確認了這種金融監管體制的改變。
從歐美監管模式可見，無論是美國的分層監管還是德國的單層監管，都是一種基于混業經營的功能性監管。美國、德國采取綜合監管與專門監管相結合的方式，而英國、日本則采取大一統的監管模式，各國的監管體系都是根據現實的國情傳統與變革相結合的產物。
三、我國金融監管模式選擇：“一局兩會”
從我國的具體情況看，1984至1993年，人民銀行集貨幣政策和所有金融監管于一身，是一個超級中央銀行。在此之后中央政府對金融業分業經營作出嚴格規定，與之相對應，我國的金融監管也實行銀行、證券與保險三個監管部門分工協作、各司其職的分業監管體系。根據1995年的《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》以及1999年的《證券法》，我國的金融監管形成三足鼎立之勢：中國人民銀行主要負責商業銀行的監管，保監會負責保險公司的監管，而證監會負責證券公司的監管。這一格局的形成，有利于防范我國金融業管理水平不高情況下因混業經營而產生的金融風險。從金融深化的程度來估計，我國只用了不到20年的時間就走過了發達國家用上百年才能走完的路。
但這種中央銀行統一執行貨幣政策與銀行監管職能的體制越來越不適應的需要。特別是在銀行呆壞帳日益突出的情況下，對央行監管不力的批評漸趨增加，單獨設立銀行監管機構已勢在必行：(1)呆壞帳對金融體系產生了極大沖擊，設立單獨的監管機構有利于加強監管，提高監管效率。(2)中央銀行承擔救助銀行的職能，會對貨幣政策的實施產生干擾。 (3)在尋租行為普遍的情況下，單獨的監管機構有利于降低道德風險。
當前，銀行監管與其它金融機構監管之間如何匹配，如何構建我國金融監管的組織框架，是我國當前加強金融監督的最重要。一般來說，一個合理的金融監管結構應在既尊重傳統與現實、又考慮未來金融發展趨勢的基礎上，符合成本一收益的經濟學原則進行構建。這是指導我國金融模式政策選擇的一個根本原則。有鑒于此，以下幾個因素不得不引起我們關注：
1．從現實的情況來看，我國仍實行嚴格的分業經營制度，如果把現有的相互獨立的監管機構合并成一個統一的國家金融監管局，實行對銀行、證券及保險業的監管，不符合我國當前的國情。我國現階段監管水平低下，統一監管會使得監管機構的目標變得不明確。同時，統一監管本身可能由于管理不善或有被化的可能，導致無法預料的結果。
2.從國內國際金融發展的趨勢來看，我國應設立一個專門的機構實施對金融業的全面監管。(1)我國當前銀行、保險與證券等行業的混業經營趨勢逐步增強，使得原有的以機構類型確定監管對象和領域的監管模式難以發揮作用。另外，綜合化經營的金融集團(如光大集團、中信集團等)成立，集團控股下的銀行、證券、保險之間的業務往來，已經造成了混業經營的“既定事實”。這樣，如果我們還繼續實行分立監管，就會產生較高的協調成本，也可能導致監管重復或監管缺位。(2)從外部環境來看，中國加入WTO后，外資金融機構將大量涌入中國，它們在境內也會從事混業經營，即使我國采取限制性措施，這些機構也會繞過管制。這將使我國金融機構面臨嚴峻挑戰，也會對金融監管帶來難題。因此，從未來發展的角度看，我國金融業的混業經營已是大勢所趨，對金融業的統一監管也將是我國的必然所趨。
3．一個合理有效的金融監管結構應具有前瞻性，能夠估計到未來相當一段時間內金融形勢與交易結構的變化，同時也能使監管當局以最低成本實現既定的監管目標。在現階段，我們宜選擇一種過渡性、折衷性的替代方案。借鑒西方金融監管模式，我國未來一段時間金融監管的組織形式應兼顧當前現實與未來發展趨勢而選擇中間道路。從今后的發展看，我國混業經營的趨勢最大可能就是采取金融集團的形式，這與美國金融控股公司非常相似。與之相對應，金融監管也可選擇綜合監管與分立監管相結合的“一局兩會制”：設立金融監管局，專門實施對銀行的監管，同時又超越于其它專門性監管機構，對金融集團實施統一監管，成為金融監管體系的總牽頭人。同時，保留證監會與保監會(另外也可考慮設立諸如信托管理局、信用社管理局等機構)對于主業優勢明顯的金融機構實施功能性監管(見圖1)。
從時間安排上看，建立我國全面的監管框架大致需三個階段；第一階段，由于我國分業經營的格局在短期內不會得到扭轉，因而金融監管局可暫時考慮設在人民銀行之下，其主要任務還是實施對銀行的監管。這時分業經營與分業監管的特征比較明顯。第二階段，我國需綜合金融管理機構，負責協調監管政策和監管標準，監測和評估金融部門的整體風險，以及收集信息、調動監管資源。因此待時機成熟，國家可制訂橫向聯合立法，讓金融監管局從人民銀行獨立，專門成立“國家金融監管局”，與人民銀行并級直屬于國務院，對金融集團實施統一監管，成為金融監管的總牽頭人。第三階段，從長期來看，我國必定走向全面的混業經營，因此等市場成熟，金融監管有了一定的經驗積累，可考慮把證監會與保監會等監管機構并入國家金融監管局，由后者成為金融業唯一的監管機構。
主要：
1．米什金：《貨幣金融學》，人民大學出版社1998年。
2．陳志：《銀行監管、貨幣政策與監管改革路徑》，《金融》2001年第7期。
【關鍵詞】金融監管；體制改革；研究
一、我國金融監管體制的發展現狀
1998年以后，我國的金融監管主要采取的是分業監管的模式，即“一行三會”的機構型監管格局（詳見下表）：
表1:我國目前的金融監管組織體系
金融監管的原因 自然壟斷 外部效應 信息不對稱
金融監管的目標 保證公正公平競爭 維護金融機構的穩定性 保護存款人和投資者的利益
金融管理的具體目標 系統穩定（清算、支付系統） 審慎維護 市場規則、消費者、投資者保護
監 管 者 中央銀行 銀監會 保監會 證監會
監管內容 支付系統、清算系統等 存貸款業務 保險業務 證券業務
監管對象 銀行、保險公司、證券公司 銀 行 保險公司 證券公司
二、我國金融監管體制的有關問題
（一）功能型監管趨勢與機構型監管的矛盾開始顯現
一是多重監管機構之間難于協調，可能引起“監管套利”（supervisory arbitrage，即被監管對象利用“監管真空”逃避監管），若設立多重目標或不透明的目標，容易產生分歧，使監管對象難于服從；二是由于每一個機構監管者都要對其監管對象所從事的眾多業務進行監管，就必須針對每一類業務分別制定并實施監管規劃，這對社會資源而言是一種浪費。三是當各金融機構提供類似的金融服務和產品時，如果受不同監管者的管轄，那么潛在的監管程度及相關服從成本就可能存在很大差別，這將導致某些金融機構在獲得“制度補貼”的同時，另一些金融機構面臨越來越低的利潤邊際。從這個意義上講，機構型監管將難以解決不同金融機構之間的公平競爭問題。
（二）監管機構信息溝通不順暢，監管信息不夠透明
目前，金融監管信息系統尚處于一種分割、低效、失真的狀態，金融監管信息不透明主要表現在：“一行三會”的監管信息系統處于分割狀態，不能實現監管信息共享；金融監管信息實行定時報送制度，使得金融監管信息收集效率很低；金融機構報送數據存在人為調整，虛報、瞞報現象屢有發生；缺乏社會監督中介機構如會計師事務所、審計師事務所對金融機構報表、資料的真實性審查等等。
金融監管組織體系還不健全，整個體系仍按計劃管理模式設置，“一行三會”雖各有分工，但是相互之間仍存在職責不清、相互扯皮的問題，有時出現職責沖突，有時出現監管“真空”，從而降低了整個金融監管的效率。我國的銀行、證券、保險等行業的混業經營趨勢正逐步加強，許多銀行都開辦有證券、基金業務，這就使得原有的機構型監管模式難以發揮作用，出現金融監管“真空”。
（三）監管目標多元化，一定程度上影響了監管效能
事實上，當前我國金融監管目標是既要保障國家貨幣政策和宏觀調控的有效實施，又要承擔防范和化解金融風險、保護存款人利益、保障平等競爭和金融機構合法權益、維護整個金融體系安全穩定、促進金融業健康發展，金融監管目標具有多重性和綜合性，使得被監管機構疲于應付各類監管機構的監督檢查，客觀上弱化了金融監管目標，制約了金融監管的功效。
（四）監管法制環境較為薄弱，立法滯后，執法不嚴
具體表現為：一是金融監管立法仍然滯后。《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》等金融監管領域的基本法律至今沒有與之相配套的實施細則；一些重要領域仍然處于法律監管的真空狀態；有些法律、法規、部門規章和規范性文件的規定并不協調，甚至存在嚴重沖突；盲目移植、照搬照抄、脫離實際的規定仍然存在。二是基層金融監管機構執法不嚴、違法不究的情況也屢見不鮮，現實工作中對各金融機構的處罰并不到位。
（五）監管內容和方式比較單一，影響監管效能發揮
主要體現為：一是重市場準入，輕市場退出。目前的金融監管大多對金融機構、金融業務的市場準入進行嚴格限制，而在問題金融機構的處理上缺少詳細的可操作的市場退出規定。二是重現場監管、輕非現場監管。現場監管雖然能夠比較細致地了解、發現那些從金融機構公開的財務報表和業務資料中難以發現的隱蔽性問題。但是，它本身也存在許多不足，如：風險監管不足，隨意性、非規范性較大，人力不足以及重復檢查并存等等。三是重合規性監管、輕風險性監管。現行金融監管的主要內容是對金融業市場準入、業務范圍、資本狀況等是否符合法律法規的合規性監管，而對金融機構日常經營的風險性監管尚不規范和完善。
（六）監管人才缺乏，人才培養機制有待進一步深化
目前，基層金融監管機構人員綜合素質有待于進一步提高。原因有二：一是金融監管涉及到復雜的專業知識，好多金融監管機構的工作人員都是從學校直接走上工作崗位，對被監管的金融機構的內部運作缺乏深入的了解；二是金融監管的對象――金融行業是一個高薪行業，基層金融監管機構難以吸引監管精英，許多監管人員將監管機構作為跳板，頻繁向被監管機構跳槽。
三、完善我國金融監管體制的建議
（一）順勢而為，乘勢而上，實施功能型監管模式
目前，我國正處在國際金融改革的關鍵點上，金融業發展迅速，在原來嚴格的分業經營的基礎上又出現了一批以光大集團和中信集團為代表的金融控股公司，銀行、證券、保險的業務交叉現象已經客觀存在，現有的分業金融監管已經明顯滯后于這一現象。種種跡象表明：機構型監管模式的后期發展瓶頸特征已經顯現，結合美英當前金融體制改革和我國金融發展的實際，我們應該順勢而為、乘勢而上，有計劃、有步驟地實施功能型監管。
（二）加強協調，內部聯網，實施監管類信息共享
一是由人民銀行科技司牽頭，實施“一行三會”內網監管信息系統的聯網，實現“一行三會”內部對各金融機構各類監管信息的資源共享；二是強化金融監管信息的報送執行制度，改變當前要求“各金融機構報送信息難、報送信息慢”的不利局面（在筆者調查走訪過程中，95%的金融監管機構工作人員反映此類現象客觀存在）。三是強化金融機構報送數據的把關，引入社會監督中介機構對金融機構報表、資料進行真實性審核，切實提高各類數據的統計、報送質量，為宏觀經濟、金融決策提供含金量更高的各類基礎數據。
（三）捋順機構，順暢關系，實施監管類機構改革
目前，“三會”的金融監管好比是“防火”，而作為最后貸款人的央行則好比是“救火”，不讓救火的機構參與對防火過程的監管，這本身就是一種缺陷。從美英金融監管改革賦予央行更多的實際和我國的人民銀行現有分支機構的組織和人員規模來看，我國并不適宜馬上整合“三會”組建一個統一的監管大部門，而是應當設計一種過渡性的金融監管體制。可在“三會”分別履行各自的金融監管職責的基礎上，設立“金融監管管理委員會”，由中國人民銀行行長擔任“金融監管管理委員會”主任，“三會”主席分別兼任副主任，人民銀行分支機構牽頭建立地方金融監管協調聯席會議制度，“金融監管管理委員會” 定期召開會議，人民銀行為聯席會主持人，其他三家監管機構為副主持人，各類金融機構為成員，協調全國的金融監管和穩定工作。在該體制之下，人民銀行負責實施對整個金融系統的總體監管，“三會”則依照不同類型金融業務實施分業監管。
（四）完善立法，強化執法，優化監管的法制環境
一方面，進一步完善現有的《中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《商業銀行法)、《保險法》、《證券法》等金融監管領域的基本法律，及時出臺相關實施細則，完善對一些重要領域但仍然處于法律真空狀態的監管。
另一方面，適時醞釀出臺《中國金融業監督管理法》，堅持“先立法、后統一”的原則，美英此輪金融改革在賦予央行更多職能的同時都出臺了相應的法律。“先立法、后統一”的好處在于，立法的過程同時也是一個權力再分配的妥協過程。一般而言，漫長的立法程序最終會產生一個協調綜合了多方利益的成文法出來，這種利益的妥協性實際上是對統一監管之后各種復雜利益沖突的提前化解，便于將來金融監管工作的有利開展。
（五）濃縮內容，改進方式，發揮金融監管的實效
一是將貨幣政策的目標與金融監管的目標統一起來。人民銀行在制定和執行貨幣政策時，只有全面了解各金融機構的經營狀況，才能使宏觀貨幣政策與保護存款人利益、保障金融機構合法權益結合起來，切實增強貨幣政策的有效性和金融監管目標的全局性。
二是建立市場退出機制，在金融機構的風險暴露時，“一行三會”的監管不僅可以借助于行政手段來化解金融風險，而且可以切實發揮市場的資源配置作用，進一步化解系統性金融風險。
三是強化非現場監管，在“一行三會”內網監管信息系統聯網的基礎上，真正實現從分割式監管向金融機構法人整體風險監管的轉變、從一次性監管向持續性監管的轉變，進一步提高整體風險監管的水平。
（六）強化實踐，完善福利，發揮人才的基礎作用
一是建立金融監管機構工作人員到被監管機構實習和輪崗鍛煉機制。“一行三會”的工作人員除參加系統內任職前的專業培訓外，還應根據將來的工作崗位要求去相應的金融機構實習，讓監管機構工作人員對被監管對象有更為深入的了解。
二是金融監管部門也可以根據金融行業的特點，優化監管機構選人、用人機制，改善監管機構人員薪酬福利。一方面，優化監管機構選人、用人機制，可以吸納被監管機構的業務骨干加盟金融監管機構的隊伍，或者定期選派人員到被監管機構掛職學習、鍛煉；另一方面，改善薪酬福利還可以減少監管機構人才的流失，同時消除監管機構工作人員跳槽之前與被監管對象私下結盟的潛在不利影響。
參考文獻
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