時(shí)間：2023-09-21 16:39:06
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一樓院子加玻璃頂算違建嗎
算違建。嚴(yán)格來說，只要開發(fā)商規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)候沒有的建筑物或構(gòu)筑物，在專有面積之外無論是開發(fā)商搭建，還是業(yè)主搭建，都是違建。所以，一樓院子的產(chǎn)權(quán)不管是自己所有，還是占用的公共面積，如果當(dāng)時(shí)開發(fā)商交樓時(shí)院子沒有蓋玻璃頂，現(xiàn)在加蓋就需要走報(bào)建程序。如果沒有報(bào)建獲得政府房管局的批準(zhǔn)，就是違建。
法律依據(jù)如下：
依據(jù)：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
第六十六條建設(shè)單位或者個(gè)人有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令限期拆除，可以并處臨時(shí)建設(shè)工程造價(jià)一倍以下的罰款：
(一)未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的;
(二)未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的;
(三)臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過批準(zhǔn)期限不拆除的。
一樓小院如何搭建不違法
1、首先，要看一樓住戶業(yè)主的院子是否有產(chǎn)權(quán)。有的話，在自己的土地上合理搭建建筑物構(gòu)筑物是個(gè)人自由，不是違法行為。
2、如果其所搭建物侵犯了相鄰業(yè)主的權(quán)力，則構(gòu)成了侵權(quán)，可以依法提起訴訟要求拆除或改正。
3、假如其一樓院子沒有產(chǎn)權(quán)，則按照物權(quán)法和物業(yè)管理?xiàng)l例，任何搭建行為都是非法的侵權(quán)行為。
4、但是，如果建筑構(gòu)成典型的違建建筑，那么轄區(qū)的城建執(zhí)法部門是有義務(wù)予以阻止并強(qiáng)令其恢復(fù)原樣的，所以要在施工前和物業(yè)溝通清楚這一問題，避免后續(xù)產(chǎn)生此類問題。
20__年，區(qū)查違辦召開多次查違工作會(huì)議，加強(qiáng)成員單位之間的聯(lián)系和區(qū)、街道查違機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)。按照查違工作共同責(zé)任考核辦法的相關(guān)要求，逐級(jí)、逐層次落實(shí)查違工作，通過“天地網(wǎng)”平臺(tái)采集數(shù)據(jù)，報(bào)送考核數(shù)據(jù)，客觀反映區(qū)級(jí)查違工作。在區(qū)、街道查違部門的共同努力下，我區(qū)20__年區(qū)政府和新區(qū)管委會(huì)績效評(píng)估指標(biāo)中違法用地違法建筑糾正率名列全市第一。
依托執(zhí)法力量下沉后形成的網(wǎng)格化執(zhí)法格局，最大限度發(fā)揮街道力量，科學(xué)規(guī)劃巡查路線，突出重點(diǎn)線路、重點(diǎn)區(qū)域巡查防控，區(qū)、街規(guī)劃土地監(jiān)察執(zhí)法部門累計(jì)開展整治行動(dòng)332次，投入執(zhí)法力量5388人次，確保查違不留空擋。規(guī)劃土地監(jiān)察執(zhí)法逐步走向科技化、信息化。20__年區(qū)六屆人大二次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中要求，我局要建設(shè)__區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察平臺(tái)，提高查違工作效率。我局先后完成項(xiàng)目建議、初步設(shè)計(jì)及項(xiàng)目總概算等工作，并積極與發(fā)改局、信息中心溝通協(xié)調(diào)，目前平臺(tái)建設(shè)已進(jìn)入招投標(biāo)階段。重大案件查處取得突破。20！__年，我們查處了多項(xiàng)在全市具有較大影響的大案要案，震懾效果明顯。
查違工作離不開媒體的支持，我們通過建立新聞發(fā)言人制度、新聞媒體溝通互動(dòng)機(jī)制，將與媒體打交道工作制度化、常態(tài)化，與媒體記者成為“朋友”，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，正面宣傳查違亮點(diǎn)，堅(jiān)決曝光違建典型，在處理復(fù)雜案件時(shí)，通過大量的宣傳報(bào)道施壓，使違建當(dāng)事人被全社會(huì)孤立。
規(guī)范對(duì)外執(zhí)法。為規(guī)范執(zhí)法，我們組織人員對(duì)162部規(guī)劃土地監(jiān)察法律法規(guī)及規(guī)范性文件進(jìn)行了梳理，將11部通用的和9部專用的法律依據(jù)匯編成冊(cè)，供執(zhí)法人員日常使用；制定了《__區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察執(zhí)法操作指引》等8項(xiàng)執(zhí)法規(guī)范和辦案流程圖，將執(zhí)法納入標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、法制化軌道；20__年舉辦多期規(guī)劃土地監(jiān)察執(zhí)法培訓(xùn)班，累計(jì)輪訓(xùn)執(zhí)法員600人次。監(jiān)察文化建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)。確立“規(guī)范和維護(hù)規(guī)劃土地市場(chǎng)秩序”的愿景、“查處違法用地違法建筑，服務(wù)城市科學(xué)發(fā)展”使命和“公正廉明、務(wù)實(shí)盡責(zé)、創(chuàng)新服務(wù)”的核心價(jià)值觀，打造學(xué)習(xí)型組織。還充分發(fā)揮工青婦組織作用，通過興趣小組活動(dòng)、扶貧幫困等形式進(jìn)一步增強(qiáng)凝聚力。
在接下來的工作中，我們將著重研究如何從根本上遏制違建、從源頭上堵住違建，鞏固我區(qū)查處違法用地和違法建筑工作成果，以新的思路實(shí)現(xiàn)新的作為。
落實(shí)區(qū)街兩級(jí)查違模式，推進(jìn)查違工作落實(shí)。強(qiáng)化統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、總攬全區(qū)查違工作的能力，敢于啃硬骨頭、打硬仗，查辦大案要案，完成好市、區(qū)重大專項(xiàng)查違工作；同時(shí)充分發(fā)揮街道“及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理”的前沿優(yōu)勢(shì)，有效遏制新增違建的產(chǎn)生，確保我區(qū)查違工作走前列。
抓住市即將出臺(tái)新的《__經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》的契機(jī)，結(jié)合我區(qū)查違工作實(shí)際，認(rèn)真梳理、修訂完善我區(qū)查違工作的各項(xiàng)制度，確保行政執(zhí)法依法依規(guī)依程序。
一、指導(dǎo)思想
以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以建設(shè)整潔有序的城市環(huán)境為重點(diǎn)，堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)合執(zhí)法、部門協(xié)作、依法行政、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，全面加強(qiáng)城市管理，遏制違法建設(shè)蔓延勢(shì)頭，依法集中清理拆除影響城市建設(shè)、居住環(huán)境、市容、交通、安全的違規(guī)占道、違法建筑等行為，為建設(shè)現(xiàn)代文明城市營造良好的環(huán)境。
二、主要任務(wù)和拆除范圍
重點(diǎn)依法清理拆除市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)影響城市規(guī)劃建設(shè)和城市容貌的違規(guī)占道和違法建筑等行為。
（一）結(jié)合小區(qū)升級(jí)改造，對(duì)居住小區(qū)內(nèi)的滅籍未滅跡建筑、舊鍋爐房（含廢棄的儲(chǔ)煤池、煙囪等）、動(dòng)遷改造應(yīng)拆未拆的建筑、私搭亂建臨時(shí)用房等建筑進(jìn)行拆除，凈化小區(qū)庭院，美化居民生活環(huán)境。
（二）重點(diǎn)依法拆除市規(guī)劃區(qū)內(nèi)77條主次干道街路兩側(cè)沿線占?jí)杭t線、綠化帶等嚴(yán)重影響城市容貌的307處違法建筑和主次干道人行道內(nèi)、綠地內(nèi)、燈桿、沿街樓體等的牌匾廣告，維護(hù)城市良好形象。
（三）結(jié)合規(guī)范道路管理秩序，依法清理和拆除市規(guī)劃區(qū)內(nèi)692處違法占道經(jīng)營行為及用于占道經(jīng)營的設(shè)施、違法設(shè)置的立柱式、路牌式廣告等各種設(shè)施，優(yōu)化城市空間環(huán)境，恢復(fù)道路通行功能，確保道路通暢。
（四）結(jié)合重點(diǎn)工程項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，對(duì)市區(qū)范圍內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)督管理，依法拆除現(xiàn)有的違法建筑。
三、時(shí)間安排
（一）準(zhǔn)備動(dòng)員階段（8月3日—7日）。組織召開全市清拆工作動(dòng)員大會(huì)，起草下發(fā)《關(guān)于對(duì)市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違規(guī)占道和違法建筑清理拆除的通告》、《致廣大市民一封信》。各相關(guān)部門成立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)，結(jié)合各自實(shí)際制訂切實(shí)可行的實(shí)施計(jì)劃，完成工作人員的培訓(xùn)工作。
（二）普查認(rèn)定階段（8月8日—10日）。對(duì)市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違規(guī)占道、違法建筑等情況進(jìn)行調(diào)查摸底、分類統(tǒng)計(jì)和匯總上報(bào)等工作。由市清拆辦組織、部署對(duì)違建和違占的調(diào)查取證、核實(shí)事實(shí)、認(rèn)定等相關(guān)準(zhǔn)備工作。
（三）具體實(shí)施階段（8月11日—29日）。1．自行清拆。各相關(guān)責(zé)任單位或個(gè)人在規(guī)定期限內(nèi)自行清拆。2．協(xié)助清拆。對(duì)在規(guī)定的限期內(nèi)不能自行清拆完畢或是自行清拆確有困難的，由市執(zhí)法局組織相關(guān)部門幫助清拆。3．強(qiáng)制清拆。對(duì)在限期內(nèi)未清拆的違法建筑和違規(guī)占道等行為，由市執(zhí)法局負(fù)責(zé)組織執(zhí)法力量依法進(jìn)行強(qiáng)制清拆，規(guī)劃、國土、建設(shè)、公安等部門參與實(shí)施強(qiáng)制清拆，對(duì)責(zé)任單位或個(gè)人可并處罰款。
（四）總結(jié)檢查驗(yàn)收階段（8月30日—31日）。各相關(guān)部門要認(rèn)真總結(jié)清拆工作，及時(shí)上報(bào)反饋有關(guān)信息和情況，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將對(duì)本次違占和違建治理情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收，保證清理成果。
四、組織領(lǐng)導(dǎo)
（一）成立清拆工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)市規(guī)劃區(qū)內(nèi)清拆占道經(jīng)營和違法建筑工作。
成員單位：市委宣傳部、市紀(jì)檢委、市局、市政府法制辦、市人保局、市民政局、市監(jiān)察局、市財(cái)政局、市住建局、市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、市城市管理行政執(zhí)法局、市環(huán)保局、市文廣新局、市公安局、市交警支隊(duì)、市交通局、市運(yùn)管處、市中級(jí)法院、市地稅局、市工商局、市國土資源局、電業(yè)局、市郵政局、日?qǐng)?bào)社、電視臺(tái)、市消防支隊(duì)、北林區(qū)政府、北林區(qū)法院。清拆工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市城市管理行政執(zhí)法局，負(fù)責(zé)全市清拆工作的具體組織、指揮與協(xié)調(diào)。辦公室主任由李立新?lián)巍?/p>
（二）市清拆工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)6個(gè)工作組。
1.協(xié)調(diào)督辦組。組長；成員：市執(zhí)法局3人、市局2人、市規(guī)劃局1人、市住建局1人。負(fù)責(zé)清拆工作的組織、協(xié)調(diào)、檢查督辦、綜合驗(yàn)收工作；負(fù)責(zé)接待；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)拆除后空地的規(guī)劃設(shè)計(jì)和還建。
2.政策法規(guī)組。組長；成員：市執(zhí)法局2人、市政府法制辦1人、市住建局1人、市城鄉(xiāng)規(guī)劃局1人、市交通局1人、市國土資源局1人、市地稅局1人、市工商局1人、北林區(qū)公安局2人。負(fù)責(zé)清拆全過程的法律咨詢、解答和培訓(xùn)；負(fù)責(zé)清拆全過程的法律依據(jù)提供；負(fù)責(zé)違建拆除執(zhí)法程序指導(dǎo)；負(fù)責(zé)違建認(rèn)定及證照審查工作。
3.清拆執(zhí)行組。組長；副組長；成員：市運(yùn)管處2人、市交警支隊(duì)2人、市城市管理治安支隊(duì)、北林區(qū)政府1人、北林區(qū)法院2人、市執(zhí)法局各分局（指揮中心）、直屬大隊(duì)。負(fù)責(zé)按照政策法規(guī)組提供的違建名單和市清拆工作領(lǐng)導(dǎo)小組的部署和時(shí)間要求，列出推進(jìn)計(jì)劃，具體組織、實(shí)施強(qiáng)制清拆和協(xié)助拆除工作。
4.紀(jì)檢督查組。組長；成員：市紀(jì)檢委1人、監(jiān)察局1人。負(fù)責(zé)對(duì)違建認(rèn)定、清拆現(xiàn)場(chǎng)、清拆結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。
5.安全保障組。組長；成員：市公安局10人、市財(cái)政局2人、市消防支隊(duì)1人、電業(yè)局1人、市環(huán)保局1人、市人保局1人、市民政局1人、北林區(qū)法院2人。負(fù)責(zé)：制定拆扒時(shí)期緊急事件處理預(yù)案；派出警力（不少于10人）深入拆扒現(xiàn)場(chǎng)，維護(hù)治安秩序，處理暴力抗法事件；按照市清拆工作領(lǐng)導(dǎo)小組提供的拒不拆遷名單，依法組織強(qiáng)制執(zhí)行；負(fù)責(zé)對(duì)困難群眾的安置、補(bǔ)助工作、現(xiàn)場(chǎng)救護(hù)、經(jīng)費(fèi)保障。
6.宣傳報(bào)道組。組長；成員：市委宣傳部1人、市文廣新局1人、日?qǐng)?bào)社1人、電視臺(tái)2人。負(fù)責(zé)清拆報(bào)道、媒體監(jiān)督，由媒體開辟專欄，定期公布違法建筑名單和階段推進(jìn)情況。
五、保證措施
（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)。對(duì)市區(qū)內(nèi)違規(guī)占道和違法建筑進(jìn)行治理，是改善民生，營造良好城市環(huán)境的重要舉措。各部門、各單位要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，把此項(xiàng)工作列入重要議事日程，作為當(dāng)前為民服務(wù)的一項(xiàng)實(shí)事工程抓緊、抓實(shí)。
（二）密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)。各相關(guān)部門要抽調(diào)骨干力量，在行使各自職責(zé)的同時(shí)要加強(qiáng)與其他部門的溝通、協(xié)調(diào)和配合，把本次治理工作做實(shí)、做細(xì)、做好，務(wù)必取得實(shí)效。
一、待確權(quán)建筑概念的提出
從“可補(bǔ)辦手續(xù)的違法建筑”到“尚可采取改正措施的建筑”“概念乃是解決法律問題所必須的和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念,我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。”概念是反映客觀事物特有屬性或本質(zhì)屬性的一種思維形式,“待確權(quán)建筑”作為一個(gè)法律概念,其提出是否為人們所接受,關(guān)鍵在于這個(gè)概念是否有法律依據(jù),是否有區(qū)別于其他概念的特有屬性或本質(zhì)屬性,在理論層面與實(shí)踐層面上是否有存在的必要。
早在1988年2月12日,當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部就了《關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見》。該意見將違法建筑分成兩類,即“不能補(bǔ)辦手續(xù)的違法建筑”和“可補(bǔ)辦手續(xù)的違法建筑”。依筆者的理解,“可補(bǔ)辦手續(xù)的違法建筑”是指可通過補(bǔ)辦手續(xù)取得所有權(quán)的建筑。
所以應(yīng)肯定,在“違法建筑”面對(duì)人人喊打的社會(huì)背景下,該意見的出臺(tái),為“違法建筑”提供了一條較為理想的出路。但該意見以及后來的執(zhí)法實(shí)踐都把“不能補(bǔ)辦手續(xù)的違法建筑”和“可補(bǔ)辦手續(xù)的違法建筑”都籠統(tǒng)地稱為“違法建筑”或“違章建筑”,兩者沒有本質(zhì)的區(qū)別,加上能否補(bǔ)辦手續(xù)法律無具體明確的規(guī)定,因此在實(shí)踐中,人們往往強(qiáng)調(diào)的是其違法一面,對(duì)占有人“補(bǔ)辦手續(xù)”即確權(quán)之權(quán)利卻視而不見。
筆者注意到,1989年12月頒布的《城市規(guī)劃法》似乎對(duì)“可補(bǔ)辦手續(xù)的違法建筑”的性質(zhì)作了不經(jīng)意的修改。該法第40條規(guī)定,在城市規(guī)劃區(qū),未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè),“影響城市規(guī)劃,尚可采取改正措施的,由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正,并處罰款”;國務(wù)院于1993年6月的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第37條、建設(shè)部1995年6月頒布的《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》第40條以及全國各省、各直轄市根據(jù)《城市規(guī)劃法》制定的《城市規(guī)劃條例》都作了相類似的規(guī)定。根據(jù)上述法律法規(guī)規(guī)定,“尚可采取改正措施的建筑”的范圍,是未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的建筑,以及影響城市規(guī)劃但可改正的建筑,包括:未辦理規(guī)劃許可的建筑、違反規(guī)劃許可證的規(guī)定而并不影響或輕微影響城市規(guī)劃的建筑、占用農(nóng)地但可以補(bǔ)辦征地手續(xù)的建筑、還有建房者未經(jīng)完全批準(zhǔn)便進(jìn)行建設(shè)的建筑、未制定城鄉(xiāng)規(guī)劃前建成的建筑、確實(shí)影響城市規(guī)劃但經(jīng)過改造可以改正的建筑等等。
筆者認(rèn)為,“可補(bǔ)辦手續(xù)的違法建筑”演變?yōu)椤吧锌刹扇「恼胧┑慕ㄖ?從中可體現(xiàn)我國的立法在不斷進(jìn)步完善,私權(quán)日益得以弘揚(yáng),社會(huì)財(cái)富受到尊重。“尚可采取改正措施的建筑”所強(qiáng)調(diào)的,是建筑的“可采取改正措施”特征而不是其“違法”特征,它表明立法者在立法意圖上沒將“尚可采取改正措施的建筑”納入“違法建筑”的范疇,即“尚可采取改正措施的建筑”與“可補(bǔ)辦手續(xù)的違法建筑”兩者雖同樣有違法的特征,同樣能夠補(bǔ)辦手續(xù),但前者在性質(zhì)上不屬違法建筑。
從“尚可采取改正措施的建筑”提法本身看,它雖然直接出現(xiàn)在《城市規(guī)劃法》的法律條文里,但它并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的、科學(xué)完美的法律概念,原因在于它無法明確該類建筑的法律地位或法律性質(zhì),加上該類建筑“先天性”違法缺陷及其對(duì)社會(huì)消極影響,實(shí)踐中人們?nèi)园阉c“可補(bǔ)辦手續(xù)的違法建筑”混淆使用,人們?cè)谟^念上仍將“尚可采取改正措施的建筑”視為違法建筑,能否采取改正措施完全看執(zhí)法者主觀意愿。即“尚可采取改正措施的建筑”所指與能指之間存在著分離!“法律規(guī)則的不確定歸根結(jié)底是概念的不確定”。②筆者以為,建筑占有人采取改正措施的全部目的就是為了能獲得確權(quán),即能補(bǔ)辦手續(xù),申請(qǐng)所有權(quán)證,獲得所有權(quán)。在獲得所有權(quán)證書前,其權(quán)屬狀況未定,所以“尚可采取改正措施的建筑”本質(zhì)上就是“待確權(quán)建筑”。所謂待確權(quán)建筑是指未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證,或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證、影響城市規(guī)劃,但尚可采取改正措施、補(bǔ)辦手續(xù)的建筑。此為狹義上的待確權(quán)建筑,廣義上的待確權(quán)建筑還包括所有已合法建成但未領(lǐng)取所有權(quán)證的建筑。本文要討論的是狹義上的“待確權(quán)建筑”。
在我國香港地區(qū),有“潛建物”一概念與狹義上的“待確權(quán)建筑”的內(nèi)涵和外延相近,受香港的影響,珠江三角洲一帶的民間有時(shí)也使用“潛建物”一詞。“潛建物”之說,主要強(qiáng)調(diào)建筑物的取得未經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn),是私下偷偷興建而取得。香港屬英美法系的地區(qū),法律理論上有財(cái)產(chǎn)權(quán)而無所有權(quán),因此,“潛建物”概念不涉及所有權(quán)問題,大陸內(nèi)地傳統(tǒng)上屬大陸118法系,直接引進(jìn)“潛建物”概念不妥。我國也有學(xué)者曾提出過“效力待定建筑”一概念。然筆者以為,“效力待定建筑”概念似過于寬泛,“效力待定建筑”中的“效力”應(yīng)為“法律效力”。法律效力包括法律上的約束力、強(qiáng)制力、作用力,它所反映的是一種法律關(guān)系。建筑建成后,無論是“采取改正措施”前還是“采取改正措施”后,都是一種客觀存在物,人們無法憑借主觀意愿強(qiáng)行否定其對(duì)社會(huì)、對(duì)他人的效力。可見,該類建筑不是“效力”未定,而是尚未能獲得確權(quán)。
二、違法性
待確權(quán)建筑與違法建筑特征的部分競(jìng)合所謂違法建筑,是指經(jīng)規(guī)劃行政主管部門審查,確認(rèn)為妨礙了社會(huì)公共利益或不符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃,且未辦理建筑用地許可證和建設(shè)工程許可證而處于不合法狀態(tài)并應(yīng)予以拆除的建筑物、構(gòu)筑物和其它設(shè)施(這里的建筑物、構(gòu)筑物和其它設(shè)施可統(tǒng)一簡稱為建筑)。③結(jié)合上述筆者對(duì)待確權(quán)建筑的界定可看到,待確權(quán)建筑在建造過程中,違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法中關(guān)于建筑建造程序方面的法律規(guī)定,未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證,其存在或多或少會(huì)影響公共利益和城鄉(xiāng)規(guī)劃,因此,待確權(quán)建筑一個(gè)重要特征就是違法性,這與違法建筑有共同之處,即待確權(quán)建筑與違法建筑的違法特征存在競(jìng)合,這種“血緣”
結(jié)合當(dāng)前工作需要，的會(huì)員“gmlxfh”為你整理了這篇在建房、挖魚塘、種植速生桉等侵占破壞部分永久基本農(nóng)田整改方案范文，希望能給你的學(xué)習(xí)、工作帶來參考借鑒作用。
【正文】
在建房、挖魚塘、種植速生桉等侵占破壞部分永久基本農(nóng)田整改方案
為嚴(yán)厲打擊違法占用耕地及永久基本農(nóng)田建房問題，切實(shí)保護(hù)耕地資源，根據(jù)《梁平江同志、藍(lán)宗耿同志任職期間的自然資源資產(chǎn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改方案》要求，結(jié)合我鄉(xiāng)實(shí)際，制定本方案。
一、工作目標(biāo)
切實(shí)扭轉(zhuǎn)我鄉(xiāng)土地管理亂象和違法占用耕地及永久基本農(nóng)田建房、挖魚塘、種植速生桉問題的嚴(yán)峻形勢(shì)，堅(jiān)決遏制違法占用耕地及永久基本農(nóng)田建房行為，遏制非法占地挖魚塘及種植速生桉等行為，切實(shí)保護(hù)耕地，維護(hù)土地管理正常秩序，鄉(xiāng)政府決定從2021年5月1日起，在全鄉(xiāng)開展土地管理亂象和違法占用耕地及永久基本農(nóng)田建房問題集中整改行動(dòng)，對(duì)違法占用耕地建設(shè)、挖魚塘及種植速生桉問題進(jìn)行徹底整治，嚴(yán)肅查處2020年以來違法違規(guī)用地特別是違法占用耕地及永久基本農(nóng)田建房違法用地行為，建立健全長效監(jiān)管機(jī)制，使新增違法用地行為明顯減少，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、嚴(yán)守耕地紅線、規(guī)范土地管理。
二、整治范圍
木山鄉(xiāng)轄區(qū)違法占用耕地及永久基本農(nóng)田建房、挖魚塘、種植速生桉問題。
三、工作機(jī)構(gòu)及職責(zé)分工
（一）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)
鄉(xiāng)政府成立木山鄉(xiāng)打擊違法占用耕地及永久基本農(nóng)田建房、挖魚塘、種植速生桉問題集中整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，組成人員名單如下：
組長：覃宏鄉(xiāng)黨委副書記、鄉(xiāng)長
副組長：韋冬明鄉(xiāng)黨委統(tǒng)戰(zhàn)委員、副鄉(xiāng)長
成員：譚高鷗鄉(xiāng)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站站長
梁晉鄉(xiāng)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站副站長
黃雪鳳鄉(xiāng)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站技術(shù)人員
張毅鄉(xiāng)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站技術(shù)人員
韋江文鄉(xiāng)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站技術(shù)人員
藍(lán)云鑫鄉(xiāng)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站技術(shù)人員
各村（社區(qū)）支書、主任
領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（設(shè)在鄉(xiāng)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站），由韋冬明同志兼任辦公室主任。
（二）責(zé)任分工
1．領(lǐng)導(dǎo)小組：負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各村（社區(qū)）、各有關(guān)單位實(shí)施集中整治工作，統(tǒng)籌落實(shí)整治工作經(jīng)費(fèi)。
2．領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組的各項(xiàng)決定；具體協(xié)調(diào)各村（社區(qū)）、各有關(guān)單位落實(shí)整治我鄉(xiāng)土地管理亂象和違法占用耕地及永久基本農(nóng)田建房、挖魚塘、種植速生桉問題的整治工作；負(fù)責(zé)資料匯總、編寫簡報(bào)和建立臺(tái)賬等工作。
宣傳辦：負(fù)責(zé)違法占用耕地及永久基本農(nóng)田建房、挖魚塘、種植速生桉問題集中整治工作的宣傳報(bào)道。
綜治辦、司法所：負(fù)責(zé)調(diào)處涉違法占用耕地及永久基本農(nóng)田建房、挖魚塘、種植速生桉的矛盾糾紛。
國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站：負(fù)責(zé)依法查處違法用地建房行為；負(fù)責(zé)對(duì)違法占用耕地行為的整治工作是否到位進(jìn)行把關(guān)；負(fù)責(zé)對(duì)違法占地是否符合土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行認(rèn)定并提出處理意見。
派出所：負(fù)責(zé)為土地執(zhí)法工作提供保障，依法嚴(yán)厲打擊阻礙國家工作人員依法執(zhí)行公務(wù)，尋釁滋事，無理取鬧，暴力抗法，干擾整治工作的行為；結(jié)合掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)，依法堅(jiān)決立案查處涉嫌犯罪的土地違法行為。
供電所：不得對(duì)沒有用地審批手續(xù)的工地或工程設(shè)施供電，對(duì)已供電的要積極配合執(zhí)法隊(duì)伍做好停止供電和解釋工作。
各村（社區(qū)）：履行屬地管理職責(zé)，按照鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署，主動(dòng)抓好各項(xiàng)工作落實(shí)。負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)違法占用耕地建房、挖魚塘、種植速生桉問題的核查，并加強(qiáng)日常巡查、監(jiān)管和上報(bào)，及時(shí)制止違法占用耕地建房、挖魚塘、種植速生桉行為，對(duì)不符合規(guī)劃的違法違規(guī)占地建筑組織實(shí)施拆除，堅(jiān)決打擊挖魚塘、種植速生桉等違法違規(guī)用地行為；積極配合相關(guān)部門開展執(zhí)法行動(dòng)。
四、工作要求
（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)。各村（社區(qū)）、各鄉(xiāng)直站所要高度重視，迅速按照方案要求采取行動(dòng)。此次工作的重點(diǎn)在于對(duì)違法占用耕地及基本農(nóng)田建房問題、土地衛(wèi)片違法圖斑進(jìn)行全面、徹底的打擊，要通過此次集中整治行動(dòng)迅速掀起打擊違法占用耕地建設(shè)問題的行動(dòng)。
2012年年初，有市民向陽江市規(guī)劃部門舉報(bào)一違章建筑，規(guī)劃局判明該違章建筑物處于城市道路規(guī)劃紅線圖內(nèi)，屬于無法采取改正措施消除對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施影響的情形，因而致函城管執(zhí)法局進(jìn)行立案調(diào)查。經(jīng)核實(shí)，該違章建筑早于2011年被城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)行政執(zhí)法人員在日常巡邏中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)已經(jīng)發(fā)出調(diào)查通知書和責(zé)令停止施工通知書，罰了款，并責(zé)令當(dāng)事人張某到規(guī)劃部門辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。
目前該案仍在處理過程中。
爭(zhēng)議
本案在調(diào)查取證和處理過程中，多次組織案件討論會(huì)，都難以下結(jié)論。爭(zhēng)議集中在：
1、對(duì)違章建筑物進(jìn)行罰款后，再是否違反“一事不再罰”原則。
第一種意見認(rèn)為，張某未取得規(guī)劃部門的報(bào)建手續(xù)即擅自進(jìn)行施工，整個(gè)施工過程屬同一違法行為，應(yīng)視為“一事”。根據(jù)行政處罰中“一事不再罰”原則，既然已經(jīng)對(duì)張某作出過一次罰款的行政處罰，就不能再對(duì)其違章建筑進(jìn)行。目前持這種觀點(diǎn)的占多數(shù)。
第二種意見認(rèn)為，城管執(zhí)法支隊(duì)發(fā)現(xiàn)張某未取得規(guī)劃部門的報(bào)建手續(xù)即擅自進(jìn)行施工后，曾多次責(zé)令其停止施工。但劉某對(duì)城管局的責(zé)令停止施工通知熟視無睹，繼續(xù)進(jìn)行施工。為此城管部門對(duì)其作出作出罰款的行政處罰，并責(zé)令當(dāng)事人立即停止施工到相關(guān)部門補(bǔ)辦手續(xù)。這一處罰決定應(yīng)視為對(duì)一個(gè)違法行為處罰的終結(jié)。而張某繳納罰款后并沒有到相關(guān)部門補(bǔ)辦手續(xù)，反而繼續(xù)進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)視為違法行為一直繼續(xù)存在，當(dāng)然可以采取實(shí)施。
筆者傾向于第二種意見，理由如下：
首先，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。”本案中對(duì)張某違法建筑限期自行拆除，具有法律依據(jù)。城管支隊(duì)對(duì)其的第一次罰款是對(duì)其違建行為的處罰，并不是說，繳納罰款之后你的建筑就合法了，還必須得去相關(guān)部門補(bǔ)辦手續(xù)。當(dāng)事人沒有按照規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)，其建筑物的違法事實(shí)應(yīng)該說一直存在。如果說繳完罰款后違法建筑就合法了，這與法相悖，勢(shì)必造成當(dāng)事人誤以為繳納了罰款違章建筑就變成合法了，將會(huì)出現(xiàn)“以罰代管”的局面，以后難以收拾。
其次，《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”一事不再罰原則在《行政處罰法》中只規(guī)定了對(duì)同一違法行為不能給予兩次或兩次以上罰款的行政處罰。限期拆除的性質(zhì)是否屬于行政處罰，在理論界一直存在較大爭(zhēng)議。《中華人民共和國行政處罰法》第八條明確規(guī)定了警告、罰款、沒收違法所得和非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照以及行政拘留等六類行政處罰措施，限期拆除并沒有歸為其中之一。國務(wù)院法制辦在對(duì)四川省法制辦《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示》（川府法〔2000〕68號(hào)）作出的答復(fù)中明確提出：根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”，不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。既然國務(wù)院法制辦的權(quán)威解釋認(rèn)為責(zé)令限期拆除不屬于行政處罰，也就不存在“一事不再罰”的問題。
2、對(duì)違章建筑物進(jìn)行罰款并責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)是否就是對(duì)其進(jìn)行合法化追認(rèn)。
第一種意見認(rèn)為，對(duì)違章建筑物進(jìn)行罰款并責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)就是對(duì)其進(jìn)行合法化追認(rèn)。
第二種意見認(rèn)為，只有當(dāng)事人補(bǔ)辦了手續(xù)才算是對(duì)違章建筑物進(jìn)行合法化追認(rèn)。
筆者認(rèn)為，補(bǔ)辦手續(xù)后的違章建筑可轉(zhuǎn)為合法，沒有補(bǔ)辦手續(xù)就仍然屬于違章建筑。眾所周知，法律沒有賦予當(dāng)事人對(duì)違章建筑物的房屋所有權(quán)。但作為該原則的例外，對(duì)于部分設(shè)計(jì)正規(guī)、結(jié)構(gòu)合理的違章建筑，只要不影響整體規(guī)劃，在責(zé)令當(dāng)事人辦理有關(guān)手續(xù)后，可以確認(rèn)當(dāng)事人的房屋所有權(quán)。對(duì)于歷史遺留的違章建筑，按照法律的規(guī)定，也可以確認(rèn)其房屋所有權(quán)，從而轉(zhuǎn)化為合法的房地產(chǎn)。從行政管理法規(guī)來看，違章建筑只要補(bǔ)辦相關(guān)合法手續(xù)的，違章建筑即可為合法建筑物，也就是說，違章建筑雖然本身是違反法律規(guī)定的，但不是絕對(duì)的。比如《城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見》就有過類似規(guī)定，我認(rèn)為仍然具有參考意義。
具體到在本案中，雖然當(dāng)事人未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》即擅自進(jìn)行房屋施工，而被城管部門進(jìn)行處罰，但當(dāng)事人未按照處罰決定書的規(guī)定要求去補(bǔ)辦規(guī)劃許可手續(xù)，其違法建設(shè)行為不能以繳納了罰款而終結(jié)。該建筑物也不能以被罰過款而成為合法建筑物，其違法行為處于連續(xù)狀態(tài)，對(duì)城市規(guī)劃的影響也同樣處于連續(xù)狀態(tài)。如今，根據(jù)市規(guī)劃部門的認(rèn)定，當(dāng)事人的違章建筑屬于不可采取改正措施消除對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施影響的情形，對(duì)其作出限期拆除的處理決定于理有據(jù)。
合法化追認(rèn)的實(shí)現(xiàn)
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。該條款顯然區(qū)分了不同情況，對(duì)違章建筑的處理方式包括：停止建設(shè)、限期拆除、予以沒收和補(bǔ)辦手續(xù)、并處罰款；
在具體適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別采取不同的方式：如果該建設(shè)工程處在正在建設(shè)過程之中，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，責(zé)令其停止建設(shè)；如果該建設(shè)工程已經(jīng)完工，且嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，則應(yīng)當(dāng)作出限期拆除，或者予以沒收的處理；如果該建設(shè)工程已經(jīng)完工，雖然“影響城市規(guī)劃，但尚可采取改正措施的，可作出補(bǔ)辦手續(xù)，并處罰款的處理。
補(bǔ)辦手續(xù)，是對(duì)違章建筑的事后確認(rèn)，使之合法化；對(duì)經(jīng)過處罰后可以補(bǔ)辦手續(xù)的，由違章建筑的當(dāng)事人到相關(guān)行政部門補(bǔ)辦手續(xù)。
那么哪些違章建筑可以通過補(bǔ)辦手續(xù)使之合法化呢？筆者認(rèn)為，原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部于1988年頒布的《關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見》從違章建筑形成時(shí)間、所處地域、產(chǎn)生的影響三個(gè)方面提出了“三從寬三從嚴(yán)”的方針，對(duì)現(xiàn)在處置違章建筑仍有參考意義。
違章建筑物的性質(zhì)轉(zhuǎn)化應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循一些原則：其一、地域界限。凡影響近期規(guī)劃或城市開發(fā)的重要地段的違章建筑，應(yīng)從嚴(yán)處理，一般不能通過事后追認(rèn)為合法建筑。其他規(guī)劃開發(fā)地區(qū)則可以本著節(jié)約建筑成本的目的適當(dāng)放寬處理。其二、影響市政重大項(xiàng)目的，如直接影響交通、消防、市政設(shè)施、房屋修繕施工、綠地、環(huán)保、防災(zāi)和鄰里居住條件的違章建筑應(yīng)從嚴(yán)處理，一般不能通過事后追認(rèn)為合法建筑。其三、從寬處理須有限度。只要違章建筑的房屋建筑正規(guī)、結(jié)構(gòu)合理，經(jīng)過一定的申請(qǐng)審批程序，給予批評(píng)教育或適當(dāng)罰款之后，可以補(bǔ)辦手續(xù)，確認(rèn)當(dāng)事人的所有權(quán)，發(fā)給產(chǎn)權(quán)證件。從嚴(yán)處理的，堅(jiān)決不予確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，需立即拆除的，應(yīng)立即拆除；
參考文獻(xiàn)：
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一、現(xiàn)行城管執(zhí)法體制存在的問題
（一）法律法規(guī)不健全，執(zhí)法程序不規(guī)范
城管執(zhí)法領(lǐng)域至今缺少統(tǒng)一明確的法律規(guī)范，《行政處罰法》僅僅設(shè)計(jì)了一個(gè)理想化的程序制度，對(duì)實(shí)體法范圍具體如何操作和應(yīng)用并未做出詳細(xì)規(guī)定。目前，城管執(zhí)法的實(shí)體依據(jù)主要是各部門單行法律法規(guī)、部門規(guī)章的相關(guān)剝離職能，這些執(zhí)法依據(jù)過于分散，需要重新組合匯集使用。由于沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，各城市政府往往將法律法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定重新匯集為新的規(guī)范性文件，以作為執(zhí)法依據(jù)使用，如《九江市城市管理行政執(zhí)法暫行規(guī)定》就是將所涉及到8個(gè)部門的部分法律法規(guī)條款匯編成文，而有的小城市甚至連這一步也難以做到，直接使用其他部門的法律依據(jù)，為此，執(zhí)法的合法性和權(quán)威性常常受到質(zhì)疑。
對(duì)于城管執(zhí)法的工作程序，也沒有相應(yīng)的適合這一執(zhí)法領(lǐng)域特色的具體操作辦法規(guī)定，只能按照《行政處罰法》的原則性規(guī)定粗放式操作。
（二）管轄職能不統(tǒng)一，管理標(biāo)準(zhǔn)較隨意
依照相對(duì)集中處罰權(quán)制度，相關(guān)單位將全部或部分執(zhí)法權(quán)移交給城管部門，當(dāng)然移交的大多是本部門管不好、不愿管的職能，這些管理包袱往往“費(fèi)精力、無利益”。如何劃分城管與各職能部門的職能范圍，并未經(jīng)過高層嚴(yán)格論證，大都由地方政府自行決定，如江西九江市的執(zhí)法職能為8類115項(xiàng)，而北京的執(zhí)法職能高達(dá)14類380余項(xiàng)。有的城市甚至在授權(quán)時(shí)未考慮責(zé)權(quán)一致原則，竟然將某項(xiàng)具體的執(zhí)法職能予以分解，如江西省瑞昌市就將違法建設(shè)的處罰分解為兩部分，對(duì)難度極大的居民私搭亂建的拆除由城管處理，而對(duì)商業(yè)開發(fā)建設(shè)中的罰款則由規(guī)劃局保留。
城管執(zhí)法顯著的地方性特色直接導(dǎo)致各城市的管理標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，受地方官員執(zhí)政理念的影響，相同的城市在不同時(shí)期的管理理念也不盡相同。如九江市在2005年開展暴風(fēng)驟雨式的市容整治，進(jìn)行嚴(yán)管重罰，而到2007年又開始推出“社區(qū)限時(shí)蔬菜早市”、“陽光早餐”及“季節(jié)性瓜果攤點(diǎn)”等措施，允許存在一些路邊攤點(diǎn)，只在創(chuàng)文明城、衛(wèi)生城等評(píng)比時(shí)通知攤販休息。調(diào)查顯示，有96%的執(zhí)法人員覺得市容管理標(biāo)準(zhǔn)不好把握，工作期間只是按照上級(jí)命令和帶隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)意思執(zhí)行；有60%的執(zhí)法人員認(rèn)為創(chuàng)衛(wèi)生城等短期突擊式檢查評(píng)比意義不大，是一種功利化的形式主義，平時(shí)怎樣管，檢查時(shí)就該怎樣，不應(yīng)該搞雙重標(biāo)準(zhǔn)的“面子工程”。
（三）部門銜接不協(xié)調(diào)，執(zhí)法措施手段少
相對(duì)集中處罰權(quán)的另一個(gè)功能是審批管理與行政處罰職能分離，城管執(zhí)法部門在行使處罰權(quán)時(shí)，大都需要相關(guān)部門的支持配合，如查處違法建設(shè)行為，需要規(guī)劃部門認(rèn)定違法行為的性質(zhì)及嚴(yán)重程度；查處破壞綠化案件，需要綠化行政主管部門對(duì)標(biāo)的物品種、價(jià)值等予以鑒定。可在日常工作過程中，這些技術(shù)上的需求往往難以得到順利銜接，造成執(zhí)法上的被動(dòng)，影響行政效能，如查處環(huán)境污染違法行為時(shí)，需要環(huán)保部門出具污染超標(biāo)的鑒定意見，但環(huán)保部門要求先交納檢測(cè)費(fèi)；在違法建設(shè)查處過程中，規(guī)劃部門有時(shí)會(huì)反復(fù)更改認(rèn)定意見，令違建行為的查處無所適從。城管執(zhí)法的措施手段較少，當(dāng)工作中教育勸說無效時(shí)，一般都是采取“扣押物品”的強(qiáng)制措施，而在強(qiáng)制扣押過程中最容易產(chǎn)生對(duì)抗、引發(fā)沖突，甚至導(dǎo)致矛盾升級(jí)。
（四）隊(duì)伍建設(shè)不規(guī)范，成員身份較混亂
城管執(zhí)法近年來屢屢被推向輿論的風(fēng)口浪尖，其所遭遇的公信力危機(jī)，與隊(duì)伍建設(shè)不盡規(guī)范有著重要關(guān)系。少部分人員言行舉止失態(tài)和執(zhí)法不當(dāng)總會(huì)引發(fā)負(fù)面事件，且極易被媒體、公眾放大而影響整個(gè)行業(yè)的聲譽(yù)。不少極端事件中似乎總有協(xié)管或臨時(shí)人員的身影。執(zhí)法隊(duì)伍力量不足、混編混員共同上崗、整體素質(zhì)參差不齊是城管機(jī)構(gòu)普遍存在的現(xiàn)象。調(diào)查得知，在隊(duì)伍建設(shè)、人員管理、編制身份、經(jīng)費(fèi)保障等問題上，地方政府大都不夠重視，為彌補(bǔ)人員不足，如九江市區(qū)城管隊(duì)伍有市局、轄區(qū)政府、街道辦事處分別聘請(qǐng)的三類協(xié)管人員參與執(zhí)法，市民一般很難區(qū)別，而在縣區(qū)級(jí)城管隊(duì)伍中，更是有行政、事業(yè)、工人、以工代干、合同制、協(xié)管等混合上崗的情況。聘用人員過多，還導(dǎo)致工作經(jīng)費(fèi)和工資福利的缺口，產(chǎn)生以罰代管、以罰養(yǎng)隊(duì)的現(xiàn)象，最終產(chǎn)生執(zhí)法動(dòng)機(jī)不純、執(zhí)法不文明等現(xiàn)象，從而影響執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性，也影響隊(duì)伍的穩(wěn)定性。
二、現(xiàn)階段改進(jìn)城管執(zhí)法體制的方法
（一）健全法律保障體系，確定職能內(nèi)容主體
在國家層面制定統(tǒng)一的城管綜合執(zhí)法相關(guān)法律或法規(guī)，勢(shì)在必行。但我國城市數(shù)量眾多，有共性也有差異，在制定法律法規(guī)時(shí)，必須考慮到城市功能、特色等因素，從而確定立法的總體思路。現(xiàn)階段的城管立法，可以制定一些通則性、程序性的規(guī)定，如執(zhí)法主體性質(zhì)、職能范圍、協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法措施、執(zhí)法程序、執(zhí)法保障、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法責(zé)任等，起到明確城管執(zhí)法的法律地位、指導(dǎo)隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)的基本作用。
健全城管執(zhí)法的法律保障體系，還需加強(qiáng)地方立法，各地可以根據(jù)國家法律法規(guī)的授權(quán)，結(jié)合本地的具體情況和實(shí)際需要，制定地方性法規(guī)、規(guī)章或相關(guān)實(shí)施細(xì)則。地方立法要考慮本地城市功能特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，詳細(xì)規(guī)定本區(qū)域城管執(zhí)法工作中的具體做法和管理標(biāo)準(zhǔn)，通過加強(qiáng)國家和地方的立法，實(shí)現(xiàn)大原則和小靈活的完美結(jié)合。
（二）嚴(yán)格執(zhí)法溫情服務(wù)，堵疏結(jié)合寬嚴(yán)相濟(jì)
從現(xiàn)行體制來看，城管執(zhí)法的職能眾多，而難度最大且最容易引發(fā)矛盾的是對(duì)無證攤販的管理，正確處理好嚴(yán)格管理與文明執(zhí)法的關(guān)系尤為必要。對(duì)待市政交通、環(huán)保綠化等方面違法行為的處理，應(yīng)該以“堵”為主，嚴(yán)肅處理依法辦事；對(duì)待無證攤販，應(yīng)該以“疏”為主，正確引導(dǎo)，寬嚴(yán)相濟(jì)。販夫走卒、引車賣漿之職業(yè)古已有之，盡管“馬路經(jīng)濟(jì)”與“跳蚤市場(chǎng)”已不是當(dāng)今推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的主要形式，但仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)充，其緩解社會(huì)就業(yè)壓力的作用更是不容忽視。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有90%的執(zhí)法人員認(rèn)為，可以在合適的時(shí)間、合適的地段允許合適的占道經(jīng)營項(xiàng)目存在。85%的市民表示，馬路攤販的貨物和服務(wù)方便便宜，可以接受快捷早餐、便民修配、時(shí)令果蔬等商品服務(wù)占用一定公共資源。
目前廣東省人大正在積極探索地?cái)偨?jīng)濟(jì)合法化模式，《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例（草案）》正面向社會(huì)各界公開征求意見，走在了堵疏結(jié)合管理的前列。按照疏導(dǎo)管理模式，城管工作主要是引導(dǎo)攤販辦理經(jīng)營手續(xù)、告知按照規(guī)定時(shí)間地點(diǎn)經(jīng)營即可，城管執(zhí)法只要實(shí)現(xiàn)了由管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，便有望走出“暴力執(zhí)法”的怪圈，告別“下跪執(zhí)法”的無奈。
（三）改善城市硬件設(shè)施，勤于疏導(dǎo)尊重民意
確定了堵疏結(jié)合的管理理念，就為保障社會(huì)民生就業(yè)、實(shí)現(xiàn)政府有序管理、提高市民生活便利、實(shí)現(xiàn)多方共贏互利打下了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，能有效解決好“市容與繁榮”、“面子與肚子”等問題。但合理放開部分城市公共空間，需要高標(biāo)準(zhǔn)的城市配套基礎(chǔ)設(shè)施作保障，為此，老城區(qū)要不斷改善城市公共設(shè)施，新城區(qū)要制定良好城市規(guī)劃。如九江市老城區(qū)姚家洼路段常住人口約2萬人，原只有一個(gè)小型農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，在交易高峰時(shí)段，機(jī)動(dòng)車道上涌出不少攤點(diǎn)，有時(shí)救護(hù)車都無法通過，為此政府出資將市場(chǎng)旁的倉庫進(jìn)行改造，市場(chǎng)面積擴(kuò)容2倍，有效緩解了供需矛盾。在新城區(qū)建設(shè)時(shí)也要因地制宜，依據(jù)方便群眾生活和不影響道路交通的原則，規(guī)劃出一定的區(qū)域地段，作為臨時(shí)性經(jīng)營場(chǎng)所。如九江開發(fā)區(qū)柴桑美食一條街就是按照門店加店外經(jīng)營模式規(guī)劃設(shè)計(jì)，現(xiàn)已發(fā)展成為民眾的飲食文化聚集地、宵夜經(jīng)濟(jì)示范點(diǎn)。在新區(qū)建設(shè)過程中，還規(guī)劃了不少泊車點(diǎn)，方便經(jīng)營者、消費(fèi)者和居民停車，有效避免了交通管理上的矛盾。
勤于疏導(dǎo)的寬容管理政策，帶來的“食品安全、環(huán)境污染、道路交通”等負(fù)面問題也不容忽視，“馬路經(jīng)濟(jì)”開放的區(qū)域、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)等寬嚴(yán)程度誰說了算？各階層意見顯然難以達(dá)成一致，不同群體會(huì)因利益分歧而產(chǎn)生“眾口難調(diào)”局面。政府大多會(huì)認(rèn)為，改善了市容面貌就提升了投資環(huán)境，增強(qiáng)了城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力；市民會(huì)認(rèn)為只要不妨礙到自己就可以接受，如果受到影響可能又會(huì)立即投訴要求取締；而門店商家會(huì)認(rèn)為不付店租、不交稅的“馬路經(jīng)濟(jì)”不僅影響城市環(huán)境，而且影響經(jīng)營的公平性。因此，政府在規(guī)劃和制定疏導(dǎo)政策前，應(yīng)積極聽取各方面的意見，既要考慮秩序也要考慮民生，必要時(shí)還可以召開市民聽證會(huì)等，充分尊重民意，要根據(jù)市民意見劃定禁止經(jīng)營區(qū)、限制經(jīng)營區(qū)、疏導(dǎo)經(jīng)營區(qū)等范圍進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，要立足于符合城市發(fā)展步伐的總體需求。
（四）提高人員隊(duì)伍素質(zhì)，定編定責(zé)明確上級(jí)
城管執(zhí)法承擔(dān)了城市管理中最為難管的部分，加之城管工作大都在街頭巷尾，處于開放性的環(huán)境之中，民眾的多種情緒很容易集中宣泄在城管隊(duì)員身上，使其陷入“相對(duì)人抵觸，過路人指責(zé)，圍觀者起哄，好事者圍攻”的窘境之中。為此，加強(qiáng)隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，提高人員整體素質(zhì)刻不容緩，聘用的協(xié)管人員和臨時(shí)人員，大都缺少在復(fù)雜環(huán)境下執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)變的能力，顯然不能勝任嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)法工作。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》要求執(zhí)法人員必須按照公務(wù)員考試考核等辦法擇優(yōu)錄用，這一規(guī)定理應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)新任執(zhí)法人員還要加強(qiáng)上崗前培訓(xùn)，工作注重以老帶新，規(guī)范人員舉止言行。
地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)核定城管隊(duì)伍的合理編制數(shù)量，避免行政、事業(yè)、工人、臨時(shí)人員等混編混崗執(zhí)法，并根據(jù)編制核撥行政執(zhí)法專用經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和執(zhí)法人員主體資格認(rèn)證制度，杜絕“亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派”等以罰代管、以罰養(yǎng)隊(duì)的執(zhí)法擾民現(xiàn)象，確立規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的基本前提。在提高城管執(zhí)法保障水平的同時(shí)，還要常抓隊(duì)伍建設(shè)，明確執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格執(zhí)法程序，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究，通過執(zhí)法保障和嚴(yán)明紀(jì)律兩手共抓，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法能力、提高服務(wù)水平。
現(xiàn)行執(zhí)法體制把城管定位為隸屬于地方政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在省級(jí)和中央政府都沒有明確單獨(dú)的上級(jí)主管部門和歸口管理部門，合理的訴求往往難以上傳，國家部委或上級(jí)政府在制定政策與具體決策時(shí)，就可能將該部門的需求遺漏忽略，如城管的服裝、執(zhí)法標(biāo)識(shí)等至今沒有得到中央批準(zhǔn)和統(tǒng)一，地方特色很濃，效果差別較大。為此，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)亟需明確上級(jí)主管部門，同時(shí)也便于及時(shí)總結(jié)各地工作經(jīng)驗(yàn)，鞏固管理成效，按目前狀況，歸口于國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門或國家法制部門管理比較合適。
（五）引入科技司法手段，避免沖突柔性管理
法律法規(guī)賦予城管執(zhí)法的方法措施不多，采用扣押手段又時(shí)常引發(fā)矛盾沖突，所以引入新的管理方法很有必要。目前九江市即將投用的數(shù)字化城管監(jiān)管模式就很有意義，這是一項(xiàng)利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)科技及無線通信技術(shù)打造的科學(xué)管理模式，它能夠強(qiáng)化源頭管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違章行為以便及時(shí)教育勸說制止，還能夠有效收集和固定違法行為證據(jù)，為規(guī)范化執(zhí)法辦案提供幫助。
強(qiáng)化行政案件規(guī)范辦理也是一種值得推廣的管理手段，對(duì)于有固定經(jīng)營場(chǎng)所的行為人、有固定住址具備履行能力的相對(duì)人都可采取這種柔性執(zhí)法方式。對(duì)初次違法者，可責(zé)令改正；教育無效者，固定違法行為證據(jù)后依法作出處罰決定，如不按時(shí)履行處罰義務(wù)的，申請(qǐng)司法部門強(qiáng)制執(zhí)行，讓違法行為最終罰過相當(dāng)。按照這種規(guī)范的方法管理，像延安城管“跳踩式執(zhí)法”沖突完全可以避免。
城管行政處罰案件數(shù)量較多，引入司法手段還得提高效率，加大對(duì)非訴訟行政處罰案件的審查和強(qiáng)制執(zhí)行力度，為此司法機(jī)關(guān)支持配合的常態(tài)化尤為必要。西安市蓮湖區(qū)法院為此成立了城管巡回法庭，專門受理城管執(zhí)法的案件審查和執(zhí)行工作，具有很強(qiáng)的威懾力，違法行為人如拒不執(zhí)行法院裁定，還將面臨司法拘留乃至承擔(dān)刑事責(zé)任，這種充分發(fā)揮法院作用維護(hù)行政執(zhí)法嚴(yán)肅性的方法，行之有效，值得推廣。
