時間：2023-10-12 09:33:52
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關(guān)鍵詞:控制性詳細(xì)規(guī)劃; 數(shù)據(jù)建庫; 信息系統(tǒng)
1.引言
近年來,隨著城市的不斷發(fā)展以及城市化進程的日益加快,城市建設(shè)規(guī)模不斷擴大,城市規(guī)劃管理工作日益繁重,涉及數(shù)據(jù)量越來越大,加上政府對城市規(guī)劃現(xiàn)代化、規(guī)劃政務(wù)公開的要求越來越高,現(xiàn)有的管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展和變化的要求。現(xiàn)代信息技術(shù)與城市規(guī)劃相結(jié)合,為加強城市科學(xué)規(guī)劃和管理提供了有效途徑。將地理信息系統(tǒng)技術(shù)、計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)庫的海量數(shù)據(jù)存儲與管理技術(shù)等綜合應(yīng)用于規(guī)劃的編制與管理過程中,建設(shè)集效能、質(zhì)量、服務(wù)保障為一體的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、集成化的統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)服務(wù)與共享體系已成為當(dāng)務(wù)之急。
控制性詳細(xì)規(guī)劃是《城市規(guī)劃編制辦法》中確定的規(guī)劃層次之一,與修建性詳細(xì)規(guī)劃同屬詳細(xì)規(guī)劃,是以總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù),以土地使用控制為重點,詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地性質(zhì)、使用強度和空間環(huán)境,強化規(guī)劃設(shè)計與管理、開發(fā)的銜接,作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)并指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。在整個城市規(guī)劃編制與管理的過程中,控制性詳細(xì)規(guī)劃具有非常重要的承上啟下的作用,它清晰的體現(xiàn)著城市規(guī)劃公平、公正、以人為本的價值核心。為了加強控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果的管理,通過有效的信息化手段實現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果的有效管理與動態(tài)更新,實現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果的資源共享和向規(guī)劃管理法定依據(jù)的轉(zhuǎn)換,控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果一張圖庫建設(shè)工作已經(jīng)成為規(guī)劃編制與管理共同面臨的一個緊迫問題。
2.當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃編制與成果管理存在的問題
我國城市規(guī)劃應(yīng)用信息技術(shù)進行管理始于20世紀(jì)80年代中期,發(fā)展很快且取得了很多實際成果。目前,大多數(shù)城市的規(guī)劃管理部門利用GIS等技術(shù)建立了比較成熟穩(wěn)定的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)地理信息系統(tǒng)、圍繞“一書兩證”的規(guī)劃管理系統(tǒng)、綜合管網(wǎng)信息系統(tǒng)等等,然而在規(guī)劃編制成果管理方面,成熟理想的信息化系統(tǒng)的案例很少,原因主要有以下幾個發(fā)面。
2.1 規(guī)劃編制相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺失,數(shù)據(jù)規(guī)范化程度不高
隨著規(guī)劃設(shè)計市場的開放,只要具有一定資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位都可以通過投標(biāo)或政府委托等形式承擔(dān)相應(yīng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制任務(wù)。然而,一些現(xiàn)有的國家城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范已難以完全滿足當(dāng)今城市多元化發(fā)展對控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的要求,由此造成不同的規(guī)劃設(shè)計單位提供的成果數(shù)據(jù)往往自成體系,標(biāo)準(zhǔn)不一,無法實現(xiàn)自動轉(zhuǎn)入數(shù)據(jù)庫。
2.2 規(guī)劃編制成果中可供信息化系統(tǒng)識別的信息不夠
根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范,從控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的成果上,信息化系統(tǒng)只能提取出有限的信息,如根據(jù)規(guī)劃地塊圖形所在的圖層可獲取相應(yīng)的用地性質(zhì),然而那些無法通過圖形直觀表達的指標(biāo),如容積率、綠地率等指標(biāo),一般只在分圖則的指標(biāo)表中表達,信息化系統(tǒng)無法把這些信息提取關(guān)聯(lián)到相應(yīng)的圖形,因此無法建立起信息完整的GIS數(shù)據(jù)庫。
2.3 規(guī)劃編制成果內(nèi)部存在著數(shù)據(jù)沖突
每個編制項目的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果中有一套技術(shù)圖件,如規(guī)劃圖件中包含土地利用規(guī)劃圖、道路交通系統(tǒng)規(guī)劃圖、豎向工程規(guī)劃圖、六現(xiàn)綜合規(guī)劃圖等,各圖件之間的數(shù)據(jù)存在著一定的數(shù)據(jù)重復(fù)和關(guān)聯(lián),在設(shè)計過程中,不同數(shù)據(jù)又由不同的設(shè)計師設(shè)計、修改,而圖件間相同數(shù)據(jù)性一致性問題缺少解決手段,如土地利用規(guī)劃圖中的道路交通信息和管線綜合規(guī)劃圖中的道路交通信息可能存在不一致,如何確保建庫使用的是正確的編制成果數(shù)據(jù),是一個難以解決的問題。
2.4 規(guī)劃編制成果質(zhì)量缺少檢查手段
規(guī)劃編制成果往往看上去是正確合理的,視覺上沒有什么問題,然而地塊間是否有壓蓋的情況,地塊邊界是否是閉合的多邊形,這些直接影響信息化數(shù)據(jù)建庫管理的問題很少有人關(guān)注,也缺少相應(yīng)的檢查監(jiān)理手段,這就無法保證規(guī)劃成果庫的數(shù)據(jù)質(zhì)量。
2.5 動態(tài)調(diào)整頻繁
根據(jù)新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,控制性詳細(xì)規(guī)劃的成果具有強制性要求,在實際操作中,規(guī)劃管理一方面要求以法定規(guī)劃為依據(jù);另一方面,由于社會環(huán)境的變化,也存在著經(jīng)常調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃的需要,如何讓規(guī)劃成果庫隨著規(guī)劃調(diào)整動態(tài)更新,并保存版本供歷史回溯,也是大家正在共同探索的問題。
3.解決方案與系統(tǒng)實現(xiàn)
針對當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果管理中存在的問題,探索出一套以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系為成圖和建庫依據(jù),以規(guī)劃成果數(shù)據(jù)流為主線,以控制性詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”建庫和數(shù)據(jù)共享應(yīng)用為目標(biāo)的整體解決方案,并實現(xiàn)了”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定_輔助編制_數(shù)據(jù)監(jiān)理_成果建庫管理_動態(tài)更新_信息共享”的控制性詳細(xì)規(guī)劃成果一張圖建庫系統(tǒng)。
3.1 系統(tǒng)整體架構(gòu)
系統(tǒng)的整體架構(gòu)如圖1,簡單概括為一套標(biāo)準(zhǔn)、一個數(shù)據(jù)庫和三個子系統(tǒng),一套標(biāo)準(zhǔn)包括規(guī)劃編制制圖標(biāo)準(zhǔn)和GIS建庫標(biāo)準(zhǔn),數(shù)據(jù)庫中主要存儲控制性詳細(xì)規(guī)劃一張圖數(shù)據(jù)和規(guī)劃編制檔案數(shù)據(jù),三個子系統(tǒng)是規(guī)劃輔助編制與監(jiān)理軟件、成果建庫管理系統(tǒng)和成果共享系統(tǒng)。
從用戶業(yè)務(wù)流程上來看,首先是規(guī)劃設(shè)計單位使用規(guī)劃輔助編制軟件編制或調(diào)整規(guī)劃成果,然后交給規(guī)劃成果管理單位進行成果驗收,驗收通過的進行建庫更新,最后把規(guī)劃編制成果成服務(wù)供其他部門進行數(shù)據(jù)共享交換,在具體建設(shè)項目審批中應(yīng)用來落實規(guī)劃編制的意圖,同時向社會大眾公示。
3.2 系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)
為增強控制性詳細(xì)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)的規(guī)范性和質(zhì)量,不斷推進規(guī)劃編制工作的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化,在遵循現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,制定出全面系統(tǒng)的《控制性詳細(xì)規(guī)劃計算機輔助制圖數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》和《控制性詳細(xì)規(guī)劃GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)》,《控制性詳細(xì)規(guī)劃計算機輔助制圖數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了制圖坐標(biāo)系、實體類型、強制性圖件、圖層要求、屬性規(guī)定、編碼規(guī)則等,《控制性詳細(xì)規(guī)劃GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)計了一張圖庫和檔案庫的數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)和規(guī)定要求、更新原則以及GIS與CAD要素間的對用關(guān)系等。
在系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中,規(guī)定了各類圖形實體,必須掛接詳實的屬性,如地塊包括容積率、綠地率、建筑高度等控制指標(biāo),供建庫程序方便提取和快速批量生成分圖則;在標(biāo)準(zhǔn)中提出了“匯總圖”的概念,解決了規(guī)劃編制成果內(nèi)部存在著數(shù)據(jù)沖突,“匯總圖”是包含規(guī)劃編制成果全要素的一張圖,有現(xiàn)狀“匯總圖”和規(guī)劃“匯總圖”兩張,如規(guī)劃“匯總圖”是從土地利用規(guī)劃圖、道路交通系統(tǒng)規(guī)劃圖、豎向工程規(guī)劃圖、六現(xiàn)綜合規(guī)劃圖等圖件中不重復(fù)地提取出各自權(quán)威的數(shù)據(jù),形成權(quán)威的全要素的一張規(guī)劃圖。
3.3系統(tǒng)功能設(shè)計
3.3.1 控制性詳細(xì)規(guī)劃輔助設(shè)計與監(jiān)理軟件
控制性詳細(xì)規(guī)劃輔助設(shè)計與監(jiān)理軟件本著不改變編制人員的設(shè)計習(xí)慣的前提下,大大提高規(guī)劃編制的工作效率,保證編制成果信息的正確完整,符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求,保障成果后期能夠無損、無縫建庫和動態(tài)調(diào)的維護管理。模塊功能如圖2。
軟件分為市政道路設(shè)計、土地利用設(shè)計和數(shù)據(jù)監(jiān)理等6大模塊,其中地塊指標(biāo)定義和屬性編輯功能,為地塊、道路、管線和配套公建等各類要素的屬性定義和編輯的提供了方便的途徑;匯總圖與總圖的聯(lián)動,解決了各總圖間的數(shù)據(jù)沖突;數(shù)據(jù)監(jiān)理保證數(shù)據(jù)成果的完整性和規(guī)范性。
3.3.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃成果建庫管理系統(tǒng)
如圖3,控制性詳細(xì)規(guī)劃成果建庫管理系統(tǒng)主要有圖庫配置,數(shù)據(jù)入庫和檔案管理等幾大功能模塊,系統(tǒng)的實現(xiàn)主界面如圖4。
數(shù)據(jù)庫配置功能主要根據(jù)建庫相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配置數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)集以及數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換入庫的規(guī)則;圖形檢查驗收功能除了涵蓋設(shè)計端使用部分監(jiān)理功能外,主要側(cè)重于彌補在設(shè)計端監(jiān)理難以完成的檢查,如地塊間縫隙的檢查,與周邊同層次規(guī)劃的銜接情況檢查,與上位規(guī)劃的沖突檢查等;系統(tǒng)在成果入庫時自動做版本更新管理,版本管理通過打時間戳的方式實現(xiàn),并定期把歷史數(shù)據(jù)遷移到歷史庫中,入庫的同時也把相應(yīng)的規(guī)劃文本和規(guī)劃圖件等相關(guān)資料一并導(dǎo)入相關(guān)的檔案庫;GIS的基本功能指漫游、縮放、查看屬性、量算和定位等功能;圖形輸出是把圖庫中指定區(qū)域的編制成果,輸出成CAD或其他各式的圖形,滿足規(guī)劃調(diào)整等需要。
3.3.3 控制性詳細(xì)規(guī)劃成果共享系統(tǒng)
控制性詳細(xì)規(guī)劃建庫的另一個目的就是規(guī)劃成果的共享和使用,搭建面向不同用戶的資源共享平臺,進行數(shù)據(jù)交換和共享使用,實現(xiàn)規(guī)劃編制部門、規(guī)劃管理部門和社會公眾三者之間無障礙的信息交流(如圖5),讓控制性詳細(xì)規(guī)劃成果在具體建設(shè)項目的審批中應(yīng)用來落實編制的意圖,并在外網(wǎng)公示。
3.4 系統(tǒng)開發(fā)技術(shù)
控制性詳細(xì)規(guī)劃輔助設(shè)計監(jiān)理軟件以及入庫的圖形讀取解析模塊,采用微軟VC++集成開發(fā)平臺和AutoDesk公司提供的基于AutoCAD平臺的ObjectArx二次開發(fā)庫開發(fā)實現(xiàn);在GIS建庫管理系統(tǒng)中,采用ArcEngine圖形開發(fā)組件;在數(shù)據(jù)管理方面采用Oracle數(shù)據(jù)庫和ArcSDE空間數(shù)據(jù)引擎。在控制性詳細(xì)規(guī)劃一張圖建庫成果的共享系統(tǒng)開發(fā)上采用ArcGIS Server平臺,把數(shù)據(jù)成Web Service服務(wù)供其他部門和系統(tǒng)使用。
4.總結(jié)
控制性詳細(xì)規(guī)劃成果一張圖建庫的研究與系統(tǒng)實現(xiàn),是對現(xiàn)代信息技術(shù)與城市規(guī)劃結(jié)合的一次探索和實踐,解決了規(guī)劃編制管理中的一系列問題,提高了規(guī)劃設(shè)計的效率與成果的質(zhì)量;建立了一套規(guī)劃編制成果的動態(tài)維護與更新體系;同時也解決了規(guī)劃管理部門對規(guī)劃編制成果的應(yīng)用問題;為城市依法建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)。
參考文獻:
[1]中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法.2005
[2]孫毅中等. 城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)「M. 北京:科學(xué)出版社,2005
[關(guān)鍵詞]雙評價；國土空間規(guī)劃；情景分析；ANN；CA
根據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》（以下簡稱《指南》），雙評價是國土空間規(guī)劃重要的前期評價工作，要為國土空間規(guī)劃提供理論基礎(chǔ)與策略支撐。情景分析是雙評價中針對不同情景進行分析，為國土空間規(guī)劃提供多方案比選的工作內(nèi)容，但《指南》并未明確情景分析的詳細(xì)方法，作者探索了一種情景分析方法，以供參考。本方法的創(chuàng)新點在于，使用了ANN-CA模型，將地形、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等影響因素對土地利用類型的影響結(jié)果直接落實到空間布局上，相較于常見的文字、數(shù)據(jù)版情景分析，能夠更直觀、更清晰地表達各因子對國土空間格局影響的結(jié)果，對國土空間規(guī)劃的支撐作用也更強。ANN-CA模型在土地利用方面的應(yīng)用已經(jīng)有許多實踐，孫瑋健等利用ANN-CA模型研究了哈爾濱市雙城區(qū)的土地利用格局變化及驅(qū)動機制；張鵬等用其研究了南昌市“三生”空間的時空格局演化特征；幸瑞燊用其模擬了重慶市萬州區(qū)的生態(tài)空間布局，并進行了生境質(zhì)量評估。ANN-CA模型的模擬精度已經(jīng)經(jīng)過實踐得到了認(rèn)可，本方法在前人研究的基礎(chǔ)上進行了改良，對驅(qū)動因子也設(shè)置了多情景，從而直接在結(jié)果中體現(xiàn)不同人口、不同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情景等對土地利用變化的影響。
1研究方法
1.1ANN-CA模型
ANN-CA模型，即人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)-元胞自動機模型。元胞自動機是一種時間、空間和狀態(tài)都離散，空間相互作用和時間因果關(guān)系都為局部的網(wǎng)格動力學(xué)模型，實現(xiàn)了自下而上模擬復(fù)雜系統(tǒng)時空演化的過程。每個元胞的狀態(tài)由其相鄰的元胞的狀態(tài)決定，當(dāng)為其制定轉(zhuǎn)換規(guī)則后，所有元胞便能依據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則自行演變，因此其核心在于轉(zhuǎn)換規(guī)則。人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)具有自學(xué)習(xí)以及聯(lián)想功能，能夠高速尋找優(yōu)化解，通過人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型學(xué)習(xí)土地利用數(shù)據(jù)變化的規(guī)則，將提取的規(guī)則應(yīng)用于起始年份的柵格數(shù)據(jù)，就能在元胞自動機中完成模擬預(yù)測的過程。
1.2技術(shù)路線
本研究依托國土空間規(guī)劃項目，能夠獲得某市第二次和第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)。將某市土地調(diào)查數(shù)據(jù)地類重新分為耕地、林地、園地、其他農(nóng)用地、城鎮(zhèn)用地、村莊、采礦用地、其他建設(shè)用地、水域、其他土地共十個用地類型，并轉(zhuǎn)換成柵格數(shù)據(jù)。利用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)方法，提取某市2009年土地利用數(shù)據(jù)不同地類演變到2018年的規(guī)律（因2009-2018年數(shù)據(jù)為第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，其地類涵義一致，用其推演較為準(zhǔn)確），再以第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)重分類后的柵格數(shù)據(jù)作為起始年份數(shù)據(jù)，加入不同情景的驅(qū)動因子?xùn)鸥駭?shù)據(jù)，應(yīng)用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的地類演變規(guī)律，在CA元胞自動機中進行自動演變，將不同情景預(yù)測的城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，作為演變終止的條件，推演不同情景下某市2035年國土空間格局（圖1）。
2情景設(shè)置
2.1重大影響因素
2.1.1地形因素。地形是影響國土空間格局的重要因素之一，地勢越平坦，越適宜開展人類活動。高程太高、坡度太大的區(qū)域則不適宜開展城鎮(zhèn)建設(shè)或耕地種植。選取高程（圖2）和坡度（圖3）作為地形驅(qū)動因子。某市西北部和中東部有山脈，其余區(qū)域較為平坦。2.1.2區(qū)位。區(qū)域到中心城區(qū)的可達性會影響區(qū)域受到中心城區(qū)輻射的強弱。越容易到達中心城區(qū)，越容易受到中心城區(qū)的輻射影響，對區(qū)域發(fā)展越容易起到促進作用。采用百度地圖交通時間數(shù)據(jù)進行插值分析，得到某市全域到中心城區(qū)的可達性圖層（圖4）。2.1.3地質(zhì)災(zāi)害。某市北部的山脈附近地質(zhì)災(zāi)害較容易發(fā)生，且地震斷裂帶多分布于此。地質(zhì)災(zāi)害對人類的生命財產(chǎn)破壞力極強，在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)生區(qū)域不適宜開展人類活動，因此將地質(zhì)災(zāi)害危險性（圖5）作為影響空間格局的重要因素之一。2.1.4水域及水利設(shè)施。水資源對生態(tài)、生產(chǎn)、生活都有著重要的影響力，某市位于漢江中下游，境內(nèi)水系發(fā)達，河流湖泊水庫眾多，一般情況下是不缺水的，以水資源總量作為影響因子的意義不大，因此以水資源獲取的難易程度，即水域及水利設(shè)施可達性（圖6）作為對區(qū)域發(fā)展的驅(qū)動因子。提取某市第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)中的水域及水利設(shè)施，分析各單元到達水域及水利設(shè)施的距離。因未獲取到規(guī)劃水利設(shè)施數(shù)據(jù)，僅從現(xiàn)狀數(shù)據(jù)考慮，未設(shè)置多情景。2.1.5交通路網(wǎng)。提取某市第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)中道路數(shù)據(jù)，結(jié)合規(guī)劃道路，按照現(xiàn)狀道路、規(guī)劃道路部分建成、規(guī)劃道路全部建成三種時態(tài)，分為低密度路網(wǎng)、中密度路網(wǎng)和高密度路網(wǎng)三種情景，如圖7所示。2.1.6人口。某市2019年常住人口289.75萬人，城鎮(zhèn)化率60.1%。根據(jù)某市2014-2019年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，結(jié)合某市2035年發(fā)展目標(biāo)，預(yù)測在穩(wěn)健、基準(zhǔn)和樂觀三種情景下，某市城鎮(zhèn)化率分別為68%、70%和72%，對應(yīng)的常住人口數(shù)量和城鎮(zhèn)人口數(shù)量如表1所示。
2.2情景配置
綜合以上七種重要的影響因子，配置穩(wěn)健、基準(zhǔn)、優(yōu)化三種情景。地形、區(qū)位、地質(zhì)災(zāi)害危險性、水域及水利設(shè)施是基礎(chǔ)驅(qū)動因子，三種情景是相同的；其余因子為動態(tài)因子，不同的情景對應(yīng)不同的值。動態(tài)因子中人口和城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地可以計算出城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，從而設(shè)置演變結(jié)束條件。交通路網(wǎng)則影響地類單元格變化的概率和地類。各情景的具體配置情況如表3所示。
3情景模擬結(jié)果
使用ANN-CA模型工具對2009年和2018年土地利用柵格數(shù)據(jù)進行人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)，分別添加三種情景對應(yīng)的驅(qū)動因子歸一化處理后的數(shù)據(jù)，根據(jù)實際的地類轉(zhuǎn)換關(guān)系設(shè)置好地類轉(zhuǎn)換矩陣，待學(xué)習(xí)結(jié)束后，用三調(diào)地類轉(zhuǎn)換的柵格數(shù)據(jù)（2019年）作為起始年份數(shù)據(jù)，推演2035年空間格局，最終結(jié)果如圖8所示。
4總結(jié)
穩(wěn)健、基準(zhǔn)、優(yōu)化三種情景分析對應(yīng)的城鎮(zhèn)用地占全域比例分別為2.88%、3.24%、3.60%。從空間布局來看，中心城區(qū)及各縣市的城鎮(zhèn)用地均有擴張，中心城區(qū)主要向西南方向擴張，與某市規(guī)劃發(fā)展方向一致，可以從空間上為國土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定提供參考。本次情景分析有以下不足：（1）收集到的資料有限，未能考慮規(guī)劃的重大水利設(shè)施以及氣候變化因素對空間格局的影響。（2）為了貼合實際地類轉(zhuǎn)化規(guī)律，例如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、廢棄工礦廢棄地復(fù)墾等等，將用地類型分得比較細(xì)，這樣的優(yōu)點是比較貼合實際土地轉(zhuǎn)換規(guī)律，但分類太多人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的精度會有所降低。（3）模擬結(jié)束條件——城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，是依據(jù)預(yù)測人口和城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地確定的，而目前的理念是“量水發(fā)展”，若能“以水定人，以水定地，以水定城，以水定產(chǎn)”，會更符合現(xiàn)在的規(guī)劃理念。
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1海洋空間規(guī)劃體系的基本認(rèn)知
隨著人類用海活動的增多,對海洋空間的需求不斷增長,人們逐漸認(rèn)識到“時間”和“空間”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度較高的歐洲,逐漸建立并開始運用了海洋空間規(guī)劃[2]。1.1海洋空間規(guī)劃。從科學(xué)術(shù)語定義看,海洋空間規(guī)劃是以動態(tài)演化著的海洋空間為基礎(chǔ),以探討海域的特征和規(guī)律為依托,協(xié)調(diào)人與海洋空間之間的關(guān)系,對海洋空間的演化提出各種層次的策略,并付諸實施和進行管理的過程性活動[3]。該定義強調(diào)策略性,即要達到的目標(biāo)和愿景;強調(diào)過程性,即通過規(guī)劃手段變成空間現(xiàn)實;強調(diào)尺度性,即從大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間,本質(zhì)上都是一體的,均屬于人與海洋相互作用的不同尺度部分。從規(guī)劃管理定義看,借鑒歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃、歐洲空間規(guī)劃制度概要、歐洲區(qū)域間計劃對“空間規(guī)劃”界定[4],可認(rèn)為:海洋空間規(guī)劃是國家或地區(qū)為平衡海洋環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展,對海洋空間保護和利用結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和合理布局的管理決策,是海洋經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等政策的地理表達;尋求從海洋空間上合理組織人類用海活動,尋求可持續(xù)發(fā)展下平衡的區(qū)域發(fā)展和健康的海洋環(huán)境。海洋空間規(guī)劃應(yīng)強調(diào)海洋可持續(xù)發(fā)展的觀念,用長遠(yuǎn)和廣闊的視野來看待海洋空間的開發(fā)和保護;強調(diào)海洋綜合管理的觀念,綜合考慮政治、經(jīng)濟、文化和生態(tài)環(huán)境需求;強調(diào)海域或區(qū)域海洋的觀念,承認(rèn)海域差別和區(qū)域海洋發(fā)展的不平衡,采用相應(yīng)的措施、政策共同發(fā)展,[5]。海洋空間規(guī)劃的實質(zhì)是對海洋空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府海洋管制進行超前性的調(diào)配和安排[6]。1.2海洋空間規(guī)劃體系。《現(xiàn)代漢語詞典》中“體系”的釋義,是指若干有關(guān)事物或某些意識互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體。作為科學(xué)術(shù)語來講,“體系”泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。海洋空間規(guī)劃體系是各類海洋空間規(guī)劃組成,共同引導(dǎo)、預(yù)判、協(xié)調(diào)并完成人海關(guān)系相互作用及海域演化過程,具有邏輯一體性和秩序性的綜合公共管理體系[7],是立足于海洋空間,探索人海關(guān)系作用模式,在其基礎(chǔ)上對海洋空間的演化提出策略并付諸過程,同時形成一個完整的策略和調(diào)控體系。海洋空間規(guī)劃體系不是各海洋空間規(guī)劃的簡單加和,而是按照某種結(jié)構(gòu)相互組織、整合,形成層次關(guān)系并呈現(xiàn)出特定的秩序,是一系列對海洋空間的作用關(guān)系總和。這種內(nèi)在結(jié)構(gòu)化作用關(guān)系是多種多樣的,有的可能是橫向的銜接關(guān)系,有的則是縱向的對接關(guān)系。海洋空間規(guī)劃體系內(nèi)部各要素、各層次、各分系統(tǒng)之間協(xié)同配合,具有整體性、相關(guān)性、秩序性和持續(xù)性等特點[8]。從制度角度看,海洋空間規(guī)劃體系是由各類海洋空間規(guī)劃組成的,具有一定邏輯組織關(guān)系的管理制度集合,是海洋空間發(fā)展與資源環(huán)境管制的基礎(chǔ)性機制集合,其本質(zhì)上也是一種制度[3]。
2海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的時代背景
一種規(guī)劃體系的框架模式可能是歷史總結(jié)和歸納的文明產(chǎn)物,也存在對未來發(fā)展?fàn)顟B(tài)和時空發(fā)展要求的理性假設(shè)。構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系,需要認(rèn)知和探索海洋空間規(guī)劃體系存在的時展要求,主要表現(xiàn)在4個方面。2.1落實海洋生態(tài)文明建設(shè)的要求。中央生態(tài)文明體制改革總體方案提出,空間規(guī)劃體系是我國8大生態(tài)文明制度之一,是我國規(guī)劃改革的主要任務(wù)。海洋生態(tài)文明建設(shè)實施方案(2015—2020年)首要任務(wù)是“強化規(guī)劃引導(dǎo)和約束作用,嚴(yán)格實施海洋功能區(qū)劃,合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間”。海洋空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是落實和推進“五位一體”生態(tài)文明建設(shè)及海洋生態(tài)文明建設(shè)的直接要求和實施載體,統(tǒng)籌各類海洋空間性規(guī)劃,全方位、全海域、全過程協(xié)調(diào)海陸資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)環(huán)境保護,是深化海洋資源科學(xué)配置與管理、嚴(yán)格海洋環(huán)境監(jiān)管與污染防治的根本要求,是我國海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2.2實現(xiàn)海洋空間科學(xué)開發(fā)保護的基礎(chǔ)。海洋空間規(guī)劃是各類用海活動審批與監(jiān)督管理的基本依據(jù)和重要工具。海洋空間規(guī)劃體系樹立“敬畏海洋、保護海洋”的生態(tài)文明理念,構(gòu)建以海洋空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容導(dǎo)向,實施全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的規(guī)劃管理體制。理順我國現(xiàn)有多類海洋空間規(guī)劃及同一類海洋空間規(guī)劃的多級規(guī)劃,避免規(guī)劃內(nèi)容沖突,分級落實各級規(guī)劃在海洋空間開發(fā)與保護中的內(nèi)容要求,發(fā)揮海洋空間規(guī)劃對海洋科學(xué)開發(fā)與保護的基礎(chǔ)性作用,糾正現(xiàn)有海洋規(guī)劃側(cè)重圍填海盲目擴張和海洋經(jīng)濟增長的不合理需求,約束和引導(dǎo)海洋空間及海洋資源開發(fā)向科學(xué)適度有序利用目標(biāo)發(fā)展,保障各類生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間。2.3推動海洋空間利用協(xié)調(diào)發(fā)展的舉措。海洋空間規(guī)劃承認(rèn)海域差別或區(qū)域海洋的不平衡,是國家海洋空間發(fā)展的基本指南和全域可持續(xù)發(fā)展的“藍(lán)圖”。海洋空間規(guī)劃體系樹立“集聚開發(fā)、空間均衡”的發(fā)展理念,通過大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間的層層海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)引導(dǎo)和約束,糾正過去和當(dāng)前忽視海洋資源環(huán)境影響的做法,將海洋環(huán)境容量和海洋資源承載能力作為決策的依據(jù)和規(guī)劃編制的前提條件,以不同海域或區(qū)域海洋資源環(huán)境承載能力、社會經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿ψ鳛楹Ｑ罂臻g發(fā)展的“指揮棒”,用長遠(yuǎn)和廣闊的視野來誘導(dǎo)和倒逼各地海洋經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)化和轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)人海和諧,促進形成全國海洋資源開發(fā)和海洋生態(tài)安全新格局。2.4提升海洋空間治理能力的途徑。海洋空間規(guī)劃是海洋空間治理與決策的重要手段。海洋空間規(guī)劃體系樹立“簡政增效”的執(zhí)政理念,實施海洋空間規(guī)劃事權(quán)的邊界劃分與再分配,構(gòu)建明確的海洋空間規(guī)劃邏輯體系,包括各海洋空間規(guī)劃的地位和作用,避免規(guī)劃內(nèi)容重疊、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明確各級海洋空間管理事權(quán),理順海洋空間規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)管體制,實行海洋空間規(guī)劃“一張圖”審批、統(tǒng)一審批依據(jù),簡化行政審批、完善工作程序和方法,從而提升國家海洋空間治理能力和效率。
3海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的著力點
統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、綜合性、前瞻性和指導(dǎo)性。海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)包括3個基本要素,即長期或中期的海洋空間戰(zhàn)略、不同空間尺度下整合各行業(yè)政策的協(xié)調(diào)方法、處理海洋空間利用問題的海洋治理過程。其構(gòu)建應(yīng)滿足海洋空間治理的需求導(dǎo)向,體現(xiàn)國家海洋生態(tài)文明意志和國家海洋空間治理現(xiàn)代化。3.1體現(xiàn)海洋生態(tài)文明意志。海洋空間規(guī)劃體系總體上要對國家海洋總體格局、重要的海洋資源及空間發(fā)展問題進行調(diào)控。根據(jù)國家生態(tài)文明建設(shè)“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向的宏觀調(diào)控體系,健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制,推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)格局”的要求,海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)體現(xiàn)“海洋資源節(jié)約利用、海洋水產(chǎn)品保障、海洋生態(tài)環(huán)境保護”的海洋生態(tài)文明意識導(dǎo)向,推進海洋主體功能區(qū)建設(shè),突出強調(diào)“海洋空間用途管制”和“海洋生態(tài)紅線管控”的治理手段,推進實施圍填海總量和自然岸線保有率的用海總量控制制度,實施定性(性質(zhì))、定用(用途)、定量(規(guī)模)、定位(位置)、定序(時序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然條件的適宜性、海洋經(jīng)濟發(fā)展的可行性、海洋社會制度的可容性、海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡性和海洋空間布局合理性的5重約束條件的目標(biāo)效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保護意識,合理安排各類生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間,明確海洋開發(fā)和保護“兩個邊界”,實施海洋空間規(guī)劃全覆蓋,實現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。3.2體現(xiàn)海洋空間治理現(xiàn)代化。海洋空間治理現(xiàn)代化包括海洋空間治理組織系統(tǒng)的現(xiàn)代化和海洋空間治理方法方式的現(xiàn)代化,是法治海洋的重要組成部分。海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)成應(yīng)與海洋空間治理組織系統(tǒng)形成對應(yīng)關(guān)系,依據(jù)現(xiàn)有海洋治理層級和國家空間規(guī)劃層級要求,實行三級行使權(quán)責(zé)的體制,體現(xiàn)“于事簡便、于法周延”的原則,打破規(guī)劃編制和管理的不確定性和復(fù)雜性,形成海洋空間規(guī)劃控制序列。國家以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為主,制定重大發(fā)展戰(zhàn)略和空間約束指標(biāo),以戰(zhàn)略決策為主;省級以海洋功能區(qū)劃為主,較為明確、細(xì)致地分配和設(shè)定管轄范圍內(nèi)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間以及海洋開發(fā)和保護邊界,上落實國家戰(zhàn)略約束指標(biāo),下安排市縣微觀管控需求,承擔(dān)承上啟下和省級宏觀管理需求;市縣為執(zhí)行落實者,突出“多規(guī)合一”,以“細(xì)致化”和“可操作”為原則編制綜合海洋空間規(guī)劃,強調(diào)規(guī)劃的綜合性和實施性,注重海洋公共資源的空間和時間安排,保障上級規(guī)劃目標(biāo)的落實,形成“國家、省、市縣三級規(guī)劃,國家、省二級監(jiān)督,市縣一級執(zhí)行”的框架組織。海洋空間治理方法方式實行“層層監(jiān)管、重心下沉、有據(jù)可依、各司其職、權(quán)責(zé)清晰”的現(xiàn)代化行政管理機制。
4海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的基本路徑
隨著城市化進程的加快，生態(tài)城市建設(shè)已成為世界城市發(fā)展建設(shè)的潮流，十報告明確提出“經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)‘五位一體’總體布局”，首次提出“美麗中國”理念，即“促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。”當(dāng)前，我國大部分城市都編制了區(qū)域生態(tài)環(huán)保專題規(guī)劃[1-5]，一些城市如珠三角[6]、福州[7]等編制了生態(tài)空間規(guī)劃的專題篇章。《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要》[8]提出了“紅線調(diào)控、綠線提升、藍(lán)線建設(shè)”三大戰(zhàn)略，落實環(huán)保規(guī)劃提出的生態(tài)分區(qū)控制方案。王金南等[9-10]采用RS與GIS技術(shù)的空間評價方法，構(gòu)建了基于環(huán)境功能評價和主導(dǎo)因素法的環(huán)境功能區(qū)劃技術(shù)體系，劃分了全國的自然生態(tài)保留區(qū)和生態(tài)功能保育區(qū)、食物環(huán)境安全保障區(qū)、聚居環(huán)境維護區(qū)和資源開發(fā)環(huán)境引導(dǎo)區(qū);唐燕秋等[11]分析了環(huán)境保護規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的定位，明確了環(huán)境空間格局和紅線管控體系等問題，落實了環(huán)境保護的強制性要求和內(nèi)容，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。重慶市地方政府已出臺了關(guān)于加快生態(tài)文明意見等政策性文件[12-14]，編制了生態(tài)創(chuàng)建規(guī)劃，落實了相應(yīng)“定指標(biāo)”的環(huán)保專題規(guī)劃。為推進重慶市璧山區(qū)的法定城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃水平的要求，筆者通過分析璧山區(qū)的地理區(qū)位、經(jīng)濟社會和環(huán)境保護形勢，提出了研究區(qū)生態(tài)保護空間的保護紅線，制訂了生態(tài)環(huán)保與城鄉(xiāng)現(xiàn)實發(fā)展需求相協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃。
1研究區(qū)概況
璧山區(qū)位于重慶主城以西，屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，歷年平均氣溫17.8 ℃，年平均降雨量1 042.3 mm，地形地貌上屬于川東弧形構(gòu)造帶，分別從東西兩側(cè)橫貫全縣，海拔600～800 m，呈“三山三水”的自然地理分布，轄區(qū)內(nèi)共13個鎮(zhèn)街，人口63萬。璧山區(qū)屬于重慶市“五大功能區(qū)”的城市發(fā)展區(qū)，是未來工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，圍繞未來發(fā)展戰(zhàn)略和空間格局，加快生態(tài)環(huán)保工作的規(guī)劃和實施，優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展的作用，形成天藍(lán)、水碧、地綠、景美的生態(tài)環(huán)境格局。該生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃基準(zhǔn)指標(biāo)為2014年，規(guī)劃期限至2020年。璧山區(qū)的地理區(qū)位見圖1。
2區(qū)域生態(tài)體系構(gòu)建的總體原則
2.1生態(tài)環(huán)境定位璧山區(qū)生態(tài)環(huán)境定位是建設(shè)美麗山水城市，生態(tài)宜居城市，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)空間格局。以璧山區(qū)的山、水、林、田、城為空間元素，以自然山水脈絡(luò)和自然地形地貌為框架，基于“基質(zhì)-斑塊-廊道”的景觀生態(tài)學(xué)理論，著力構(gòu)建區(qū)域網(wǎng)狀生態(tài)安全格局，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線[15-19]。計劃到2020年，將璧山區(qū)建設(shè)成為深綠型生態(tài)化的“一生之城”，實現(xiàn)全區(qū)生態(tài)文明水平與全面建成小康社會目標(biāo)相適應(yīng)。
2.2生態(tài)空間保護規(guī)劃規(guī)范方法璧山區(qū)地處重慶五大功能區(qū)離主城區(qū)最近的城市發(fā)展新區(qū)，承接主城區(qū)產(chǎn)業(yè)專業(yè)，新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大經(jīng)濟開發(fā)強度，必須通過構(gòu)建合理的區(qū)域生態(tài)體系，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的高效保護。因此，生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃的主要技術(shù)和方法是劃定生態(tài)保護紅線，優(yōu)化城鄉(xiāng)全域空間資源優(yōu)化的配置，協(xié)調(diào)空間沖突，并制訂明確的管制措施，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局。
區(qū)域生態(tài)體系構(gòu)建的總體原則是采用生態(tài)學(xué)家和景觀規(guī)劃師提出的“優(yōu)先格局”和“最優(yōu)格局”的區(qū)域整體景觀模式[8]，在生態(tài)紅線劃定的框架下，應(yīng)用景觀生態(tài)學(xué)等原理對城鄉(xiāng)生態(tài)優(yōu)化發(fā)展做較為系統(tǒng)的規(guī)劃，優(yōu)化生態(tài)空間格局。在璧山區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀評價、生態(tài)脆弱性評價和生態(tài)服務(wù)功能重要性評價的基礎(chǔ)上，采用GIS空間疊加技術(shù)方法，自上而下和自下而上相結(jié)合，利用主導(dǎo)因素法，按區(qū)域內(nèi)差異最小、區(qū)域間差異最大的原則以及區(qū)域共軛性原則，依次逐級劃分生態(tài)環(huán)境保護的功能空間分區(qū)，并根據(jù)現(xiàn)有的專題空間規(guī)劃邊界進行疊加分析，最終確定生態(tài)環(huán)保空間區(qū)劃的基本界線。
3璧山區(qū)生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)體系的構(gòu)建
按照“保護優(yōu)先”的原則和基于“逆規(guī)劃”的思路，采用GIS分析方法，劃分了自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)、食物安全保障區(qū)和宜居環(huán)境維護區(qū)共4類綜合環(huán)境功能區(qū)和8個亞區(qū)(圖2～4)。根據(jù)各個分區(qū)的特征，制訂了相應(yīng)的空間分級管制方案，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)保空間格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)專項規(guī)劃的全覆蓋。
3.1自然生態(tài)保留區(qū)根據(jù)國家《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》，自然生態(tài)保留區(qū)主要是生態(tài)保護紅線一級和二級管控區(qū)范圍，全區(qū)總面積為175.23 km2， 占幅員面積的19.15%。
自然生態(tài)保留一級管控區(qū)面積27.36 km2，分布包括自然保護區(qū)、集中式飲用水源保護區(qū)。自然保護區(qū)包括縉云山國家級自然保護區(qū)璧山區(qū)部分和黃嶺鷺類自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，集中式飲用水源保護區(qū)包括所有的城市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和納入集中供水的集中水源取水源保護區(qū)。自然生態(tài)保留二級管控區(qū)范圍包括縉云山自然保護區(qū)的實驗區(qū)、青龍湖國家森林公園、云霧山國家濕地公園、“四山”管制區(qū)璧山部分以及重要的河湖水系生態(tài)功能區(qū)等，管控區(qū)面積為147.6 km2。
自然生態(tài)保留區(qū)為全區(qū)生態(tài)保護紅線，是環(huán)境安全底線，將生態(tài)控制線的空間定點、定位，使生態(tài)保護區(qū)域牢牢固定在生態(tài)規(guī)劃“落地”，為保障城市生態(tài)安全明確了底線。依據(jù)生態(tài)紅線管理辦法，按照現(xiàn)行政策和法律、法規(guī)的規(guī)定進行分類管理，嚴(yán)格管控生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)的開發(fā)建設(shè)活動。
3.2生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)主要包括區(qū)域的水土保持、水源涵養(yǎng)保護區(qū)、綠色生態(tài)廊道和畜禽養(yǎng)殖的“禁養(yǎng)限養(yǎng)區(qū)”。
水土保持、水源涵養(yǎng)生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)包括境內(nèi)東西兩側(cè)的縉云山、華蓋槽、云霧山以及南部云坪山等水源涵養(yǎng)林保護區(qū)和水土保持林區(qū)。主要措施是按照集水區(qū)的自然特點和保護水源的重要性，嚴(yán)格保護現(xiàn)狀林木，采取封山育林等措施保護現(xiàn)有植被，提高森林覆蓋率。重點保護濕地、河網(wǎng)保護區(qū)，嚴(yán)格限制對生態(tài)環(huán)境有負(fù)面影響的建設(shè)項目，積極構(gòu)建區(qū)域生態(tài)調(diào)節(jié)系統(tǒng)。
綠色生態(tài)廊道生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)主要是指包括已建和在建高速、高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施兩側(cè)50～200 m的綠色廊道;重要水系綠色廊道湖泊兩岸30～100 m綠色屏障;城鎮(zhèn)組團隔離帶綠色生態(tài)廊道。通過主要交通干線綠色生態(tài)廊道連接各生態(tài)功能區(qū)，形成區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域網(wǎng)狀生態(tài)系統(tǒng)格局。該廊道大部分與基礎(chǔ)設(shè)施廊道并道，采取自然保育和人工促進并重的方法實施保護。
為加快解決畜禽養(yǎng)殖突出環(huán)境的問題，將畜禽養(yǎng)殖“禁養(yǎng)區(qū)”和“限養(yǎng)區(qū)”劃分為生態(tài)功能調(diào)節(jié)保護區(qū)，在區(qū)域內(nèi)的主要流域、主要鎮(zhèn)、街3個層次上，優(yōu)化畜禽養(yǎng)殖“三區(qū)”劃分，適度控制養(yǎng)殖總量。
3.3食物環(huán)境安全保障區(qū)食物環(huán)境安全保障區(qū)是國土空間的耕地和基本農(nóng)田的保障線，規(guī)劃期(到2020年)全區(qū)基本農(nóng)田數(shù)量保持在336.87 km2，占全區(qū)國土面積比例底限不低于35%。嚴(yán)格控制農(nóng)村居民點建設(shè)用地總量，加強高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和土地綜合整治建設(shè)，加強項目用地預(yù)審，不允許占用基本農(nóng)田進行非農(nóng)建設(shè)，通過最嚴(yán)格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。
3.4宜居環(huán)境維護區(qū)宜居環(huán)境維護區(qū)主要是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的建成區(qū)、規(guī)劃建設(shè)用地及城區(qū)發(fā)展用地，包括宜居環(huán)境優(yōu)化區(qū)和環(huán)境風(fēng)險防范區(qū)，其中，宜居環(huán)境優(yōu)化區(qū)主要是居住建成區(qū)和規(guī)劃發(fā)展區(qū)，環(huán)境風(fēng)險防范區(qū)主要指工業(yè)集中生產(chǎn)用地。在規(guī)劃期內(nèi)將宜居環(huán)境維護區(qū)的用地規(guī)模控制在81.20 km2，其中，宜居環(huán)境優(yōu)化區(qū)用地規(guī)模控制在64.50 km2。城區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)以森林公園、濕地公園、濱河綠地、街頭綠地、道路綠化等多種形式在城市中形成“面-線-點”的生態(tài)空間，特別是控制好與建設(shè)用地相鄰的縉云山、城市公園、濱河防護綠地、飲用水源保護區(qū)等。通過生態(tài)綠廊建設(shè)，將城市公園和水面等有機聯(lián)系，形成互聯(lián)互通的城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。璧山區(qū)的工業(yè)園區(qū)已成為成功國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為工業(yè)、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟集聚區(qū)域，同時也是宜居環(huán)境的風(fēng)險區(qū)域，尤其是電鍍工業(yè)園區(qū)，環(huán)境風(fēng)險級別高，須做好園區(qū)風(fēng)險防范和其他空間的安全隔離措施。
4結(jié)論
生態(tài)文明建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，區(qū)域生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃和保護還需要進一步在開展區(qū)域環(huán)境承載力研究的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌區(qū)域國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以及國土空間、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”的成果進行應(yīng)用實踐。
筆者在分析璧山區(qū)的區(qū)位、地理區(qū)位、經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護形勢的基礎(chǔ)上，初步構(gòu)建了以山、水、林、田、城為空間元素，以自然山水脈絡(luò)和自然地形地貌為框架的區(qū)域網(wǎng)狀生態(tài)安全格局，得到如下結(jié)論：
(1)根據(jù)國家相應(yīng)的生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南，因地制宜地采用GIS方法劃定了璧山區(qū)級生態(tài)保護紅線界限，實現(xiàn)了生態(tài)保護紅線的定位“落地”。
(2)分析了璧山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境狀況，按照“保護優(yōu)先”的原則和基于“逆規(guī)劃”的思路，采用GIS科學(xué)分析方法劃分了自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)、食物安全保障區(qū)和宜居環(huán)境維護區(qū)4個綜合環(huán)境功能區(qū)和8個亞區(qū)，根據(jù)各個分區(qū)的空間分布特征，制訂了相應(yīng)的管制方案，實現(xiàn)城鄉(xiāng)專項規(guī)劃的全覆蓋。
(3)在生態(tài)文明建設(shè)的大框架下，提出了研究區(qū)生態(tài)保護紅線與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，國土空間規(guī)劃等專題空間管制規(guī)劃的銜接，實現(xiàn)專題空間規(guī)劃數(shù)據(jù)的“共享、融合”。
關(guān)鍵詞：新時期；土地規(guī)劃；土地利用
中圖分類號： F301.23 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-24-94-1
1 新時期的土地規(guī)劃理念
新時期、新思想、新規(guī)劃，在新的社會形勢下，土地利用規(guī)劃也需要與時俱進，根據(jù)現(xiàn)實需求和環(huán)境調(diào)整土地規(guī)劃。具體來說，新時期土地規(guī)劃的新思想、新理念主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
1.1 理性發(fā)展
改變以往單一的土地利用模式，從實際情況出發(fā)，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量、各個自然因素的組合情況來進行土地利用的規(guī)劃。在土地利用規(guī)劃中應(yīng)該明確指導(dǎo)思想、分配目標(biāo)，改變以往以人類的需求為中心的規(guī)劃模式，妥善處理經(jīng)濟、社會與自然之間的和諧關(guān)系，遵循客觀規(guī)律，堅持可持續(xù)性的理性發(fā)展觀念，保證土地資源的永續(xù)利用，避免對土地資源的破壞，將社會進步與生態(tài)環(huán)境改善緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)理性發(fā)展。
1.2 空間規(guī)劃
土地利用規(guī)劃是綜合了多方面因素的綜合性供需調(diào)整，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)土地利用結(jié)構(gòu)、布局的長期性的空間規(guī)劃，其本身具有明顯的地域性。上一輪的土地利用總體規(guī)劃著重強調(diào)了規(guī)劃中對于數(shù)量的要求，對于空間概念涉及較少，尤其是在分區(qū)方案的規(guī)劃中，對于內(nèi)部土地利用的具體空間要求過于概括化，使得土地利用規(guī)劃的空間控制功能難以得到發(fā)揮。因此新時期的土地規(guī)劃應(yīng)該從國家和區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平出發(fā)，遵循客觀現(xiàn)實優(yōu)勢，進行復(fù)核地域?qū)嶋H情況的空間規(guī)劃，并且通過相關(guān)的政策來進行約束。新時期的土地利用整體規(guī)劃是與社會經(jīng)濟發(fā)展水平、社會公共利益以及環(huán)境等多方利益相結(jié)合的空間規(guī)劃。
1.3 可持續(xù)性發(fā)展
持續(xù)化是新科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，因此在新時期土地利用規(guī)劃中要貫徹落實可持續(xù)的發(fā)展觀念。可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代并滿足其生存發(fā)展的觀念。可持續(xù)發(fā)展從本質(zhì)上來看，即要求我們遵循客觀的自然規(guī)律，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一發(fā)展。土地資源關(guān)乎國家經(jīng)濟、社會的長遠(yuǎn)發(fā)展，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。在進行土地利用規(guī)劃的編制和治理的過程中必須貫徹和落實可持續(xù)性的發(fā)展理念，最終實現(xiàn)生態(tài)合理性、經(jīng)濟效益與社會需求三者的和諧統(tǒng)一。
2 新時期土地利用規(guī)劃的方法
新時期土地利用規(guī)劃不僅要在思想觀念和理論上實現(xiàn)創(chuàng)新，結(jié)合時代的發(fā)展特征以及土地開發(fā)的現(xiàn)狀制定新規(guī)，還需要從方法上實現(xiàn)創(chuàng)新，按照規(guī)劃修編的要求，采用新的規(guī)劃方法。
2.1 引入評估機制
評估機制的引入是提高土地利用規(guī)劃水平，反饋土地利用規(guī)劃成果的關(guān)鍵，在新時期土地利用整體規(guī)劃的修編之前，各個地方需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，對土地利用的實施效果進行評價，并且總結(jié)土地資源的實際利用情況與規(guī)劃之間的關(guān)系。從當(dāng)前評估機制的開展效果來看，評價體系的建立尚不完全，有許多地方?jīng)]有貫徹落實評估機制。評價的內(nèi)容不僅包括了土地資源本身的利用情況，還包括了土地規(guī)劃對周邊環(huán)境帶來的影響，是否符合自然發(fā)展的客觀規(guī)律，是否適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境發(fā)展需求。在修訂土地利用整體規(guī)劃之前進行完整系統(tǒng)的評估對于提高資源利用效率、總結(jié)實踐經(jīng)驗具有重要意義。
2.2 系統(tǒng)化的方法
以往的土地利用規(guī)劃相對來說較為分散，整體性和系統(tǒng)性不強，新時期的土地利用整體規(guī)劃著眼于國家宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。因此作為事關(guān)國家長遠(yuǎn)發(fā)展的土地資源，應(yīng)該以更高層次和更寬領(lǐng)域的規(guī)劃方法來實現(xiàn)其系統(tǒng)化的運行。宏觀與微觀相結(jié)合，整體聯(lián)系局部，在國家整體土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)之上再因地制宜地開展地方土地利用規(guī)劃，適應(yīng)地方發(fā)展，針對性地進行土地利用規(guī)劃。
2.3 運用現(xiàn)代化技術(shù)
土地利用規(guī)劃離不開地理信息技術(shù)，隨著現(xiàn)代化和信息化的發(fā)展，土地規(guī)劃中引入了更多先進的技術(shù)，為土地資源的勘察提供了極大的便利，也提高了土地利用規(guī)劃的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。遙感技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等現(xiàn)代化的技術(shù)都使得土地規(guī)劃從調(diào)查、資料收集、信息處理到成圖監(jiān)督等實現(xiàn)了信息化和數(shù)字化，基于人機交互的土地資源管理系統(tǒng)，為土地利用規(guī)劃提供了關(guān)鍵性的決策依據(jù)。
2.4 鼓勵社會參與
土地利用規(guī)劃是國家性的資源規(guī)劃，并且直接關(guān)乎人民群眾的切身利益。以往的規(guī)劃主要局限在政府部門，人民群眾的參與性極少，因此新時期的土地規(guī)劃應(yīng)該在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)下，組織相關(guān)的專家和社會群體共同參與，鼓勵社會參與的方式，能夠為土地規(guī)劃提供更多的信息資料，并且使得規(guī)劃的目標(biāo)更加明確，土地規(guī)劃方案的實施更易得到貫徹執(zhí)行。
參考文獻
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Abstract： Plans for national economic and social development, urban planning and land use planning (hereinafter referred to as "three rules") without different functional department, after years of planning practice, "three rules division" the problems already obvious and serious, therefore the author thinks that must be integrated planning resources, work out the comprehensive planning, to "three rules unity". This article mainly analyzes the "three rules unity" necessity, explore the "three rules unity" planning content, and finally puts forward the exploratory "three rules unity" some way, expect to "three rules unity" research be push forward.
關(guān) 鍵 詞：“三規(guī)合一”；意義；內(nèi)容；實施途徑
Keyword：hereinafter referred to as "three rules";Meaning; Content; Implementing ways
中圖分類號：TU984文獻標(biāo)識碼：A文章編號：
1.“三規(guī)合一”提出的背景及意義
1.1政策背景
最新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定,“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，但如何依據(jù)、如何銜接依然是目前總體規(guī)劃編制過程中非常棘手的問題。
1.2實踐背景
多年的規(guī)劃實踐表明，我國當(dāng)前的空間規(guī)劃體系突出地存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規(guī)劃引導(dǎo)和控制要求，但由于彼此之間缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，導(dǎo)致了開發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本的增加，在一定程度上影響了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。究其原因，主要是“三規(guī)”之間在工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運作機制等方面存在交叉和矛盾。
城建部主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實力，但它屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。國家發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量相對薄弱。國土資源部也是一個專業(yè)管理部門，空間規(guī)劃的技術(shù)和管理基礎(chǔ)相對薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標(biāo)規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮各項用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用。筆者從管理、編制、審批、實施等幾方面對三大規(guī)劃進行了比較，如表一所示。
表一——三大規(guī)劃內(nèi)容、地位與作用等比較
項目 類別 國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃 城市總體規(guī)劃 土地利用規(guī)劃
管理 主管部門 發(fā)展與改革部門 城鄉(xiāng)規(guī)劃部門 國土資源部門
規(guī)劃類別 經(jīng)濟綜合規(guī)劃 空間綜合規(guī)劃 空間專項規(guī)劃
規(guī)劃特性 綜合性 綜合性 專項性
編制 編制依據(jù) 社會經(jīng)濟預(yù)測及政策因素 國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃 上層次土地利用規(guī)劃
主要內(nèi)容 發(fā)展目標(biāo)和項目規(guī)模 城市發(fā)展方向及空間布局、建設(shè)時序安排、 耕地保護范圍、用地總量及年度用地指標(biāo)
編制方式 獨立 獨立，兼顧國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃 自上而下、統(tǒng)一
審批 審批機關(guān) 本級人大 上級政府 國務(wù)院、上級政府
審點 發(fā)展速度和指標(biāo)體系 人口與用地規(guī)模 耕地平衡和用地平衡
法律地位 — 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 《土地管理法》
實施 實施力度 指導(dǎo)性 約束性 強制性
實施計劃 年度政府工作報告 近期建設(shè)規(guī)劃 年度用地指標(biāo)
規(guī)劃年限 五年 一般二十年 10----15年
監(jiān)督 監(jiān)督機構(gòu) 本級人大 上級政府、本級人大 國務(wù)院、上級政府
實施評估 年度政府工作報告 規(guī)劃修編 執(zhí)法監(jiān)察
檢測手段 統(tǒng)計數(shù)據(jù) 報告、檢查 衛(wèi)星、遙感
通過表一比較可發(fā)現(xiàn)，三大規(guī)劃均存在自身的不足：
（1）國民經(jīng)濟與發(fā)展規(guī)劃操作性、實踐性較差
（2）土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不一
（3）城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對經(jīng)濟社會因素考慮不足
相對來看，城市總體規(guī)劃的實施約束力相對較強，但是城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃均存在對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展條件考慮不夠的問題。
1.3論文研究意義
事實上，在我國當(dāng)前行政體制下，要真正實現(xiàn)一個規(guī)劃“一統(tǒng)天下”并不現(xiàn)實，而且目前這種“分割”的規(guī)劃體制在一定程度上、一定條件下還有其存在的必要性與合理性。但對具體城市而言，一個城市只有一個空間，一個空間應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃，這是統(tǒng)籌指導(dǎo)城市發(fā)展的需要和現(xiàn)實，也是探索“三規(guī)合一”的意義所在。
2.“三規(guī)合一”的內(nèi)涵、發(fā)展目標(biāo)
2.1“三規(guī)合一”的內(nèi)涵
“三規(guī)合一”并非指只有一個規(guī)劃，而是指只有一個城市空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時加強規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機制等方面的制度建設(shè)，強化規(guī)劃的實施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。筆者結(jié)合國內(nèi)相關(guān)研究比較得知，“三規(guī)合一”是指將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，并落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，各規(guī)劃的其它內(nèi)容按相關(guān)專業(yè)要求各自補充完成。
2.2“三規(guī)合一”的發(fā)展目標(biāo)
“三規(guī)合一”的目標(biāo)就是減少三大規(guī)劃“各干各事”的困境，所以筆者認(rèn)為三大規(guī)劃合一之后的理想狀態(tài)如下：一張圖、一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、一套協(xié)作流程 、一套辦事規(guī)章。
3.“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的主要內(nèi)容
1.根據(jù)區(qū)域發(fā)展背景與城市發(fā)展現(xiàn)狀進行政策輸入，確定城市發(fā)展目標(biāo)和在區(qū)域中的定位，并提出經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略；
2.通過功能定位確定城市職能，進行城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，提出相應(yīng)發(fā)展策略，并制定配套區(qū)域政策；
3.根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃制定的人口遷移及產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略確定城鎮(zhèn)規(guī)模、職能、等級結(jié)構(gòu)，并構(gòu)建生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、交通、服務(wù)四大支撐體系；
【關(guān)鍵詞】三規(guī)合一、濱河國際新城、信息化、數(shù)據(jù)化
一、三規(guī)合一概念
將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，并落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，各規(guī)劃的其它內(nèi)容按相關(guān)專業(yè)要求各自補充完成，即為“三規(guī)合一”。
“三規(guī)合一”并非僅僅指一個規(guī)劃，主要指一個共同的空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時加強規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機制等方面的制度建設(shè)，強化規(guī)劃的實施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。
二、背景研究
政策背景
1、2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》第二十二條：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。
2、2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
3、住建部2014年1月24日《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點工作的通知》文件提出“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面落實新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，堅持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的原則，按照城鄉(xiāng)一體、全城管控、部門協(xié)作的要求，編制縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補的規(guī)劃體系。
4、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出 “多規(guī)合一”――《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》2014年3月印發(fā)。提出：加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。
地方實踐
2008年10月上海政府機構(gòu)改革，原城市規(guī)劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門整合，組建上海市規(guī)劃與國土資源管理局，該機構(gòu)的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關(guān)機構(gòu)調(diào)整，“規(guī)土整合”一時成為2009年中國規(guī)劃管理領(lǐng)域和政府機構(gòu)改革的熱點。
國家推進
2003年10月，國家發(fā)改委正式啟動了規(guī)劃體制改革試點，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點城市。使基層規(guī)劃能真正成為“國家規(guī)劃體系的支撐點”。
隨后，“三規(guī)合一”的改革試點陸續(xù)在國內(nèi)部分省市展開：2007年，重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃獲批并被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)，以此為契機，重慶市開始了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃改革，2009年重慶市發(fā)改委開展了“四規(guī)疊合”綜合實施方案試點工作，除發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃外，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃也被納入規(guī)劃協(xié)調(diào)的范疇，即空間開放的性質(zhì)和強度要符合環(huán)境功能區(qū)劃的要求，更進一步的體現(xiàn)了規(guī)劃作為一個整體系統(tǒng)的開放性和協(xié)調(diào)性。
三、河南特色“三規(guī)合一”
1、以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)。
2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關(guān)于加快推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)科學(xué)規(guī)劃科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對全省首批確定的180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進行調(diào)查，在掌握全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基本情況的基礎(chǔ)上，對產(chǎn)業(yè)集群生存狀況、發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢進行對比分析，為省委、省政府制定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展政策，分類指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展提供決策依據(jù)。
2、以“三規(guī)合一”為平臺，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃“三規(guī)合一”，這無疑是河南的創(chuàng)舉。河南省要求，一個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)不能超過3個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)企業(yè)（項目）的集中布局。
3、以產(chǎn)城互動為依托。河南省通過產(chǎn)業(yè)集聚促進人口集中，依托城市服務(wù)功能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集中創(chuàng)造條件，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，完善生產(chǎn)生活服務(wù)功能，提高產(chǎn)業(yè)支撐和人口聚集能力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展相互依托、相互促進。
四、鄭州市濱河國際新城存在的困境及建議
鄭州市濱河國際新城為中建（鄭州）城市開發(fā)建設(shè)有限公司建設(shè)開發(fā)的土地整理投資項目，位于潮河以南，107輔道以東，經(jīng)南十五路及經(jīng)南十四路以北，四港聯(lián)動路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補償、安置房建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水系及土地平整等。
1、存在困境：
目前開發(fā)建設(shè)過程中尤其前期手續(xù)辦理：紅線圖、設(shè)計條件、“一書兩證”、土地證等因規(guī)劃/土地主管部門標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、規(guī)劃管理部門分管方向不同存在較多困難；此外規(guī)劃部門與土地部門焦點不統(tǒng)一導(dǎo)致部分土地?zé)o法出讓。
困境1――用地矛盾、沖突：兩個規(guī)劃中建設(shè)用地的未交集片區(qū)造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。
困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對象邊界的差異不同規(guī)劃編制主體采用不同基礎(chǔ)數(shù)據(jù)導(dǎo)致邊界偏差。
困境3――管控精度的偏差：城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃采用不同測量精度，導(dǎo)致行政界線偏差。
困境4――規(guī)劃管理矛盾重重：
難以科學(xué)決策――審批決策中缺乏科學(xué)評判的空間管理信息基礎(chǔ)；
土地利用總體規(guī)劃的基本農(nóng)田保護范圍與城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地沖突，使得審批決策困難。
審批管理效率低――項目申報部門間缺乏信息共享；
進行建設(shè)項目申報審批時，所涉及的各個部門間沒有共享足夠的信息，使得審批效率較低。
部門各自為政――各類空間事權(quán)界線不清，缺乏系統(tǒng)劃定。
困境5――部門利益不同，發(fā)展底線和焦點問題認(rèn)識不一：環(huán)保――環(huán)境為重；國土――供地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護；規(guī)劃――城市建設(shè)指標(biāo)；工信――工業(yè)發(fā)展為重；旅游――旅游提升為重。
困境7――缺乏系統(tǒng)的空間管制措施：空間事權(quán)交叉處理缺乏依據(jù)――相互推諉；
空間管制要求缺乏系統(tǒng)全面梳理――未全覆蓋、難準(zhǔn)確定位、標(biāo)準(zhǔn)不一仍然存在。
2、濱河國際新城的建議
從河南省實施“三規(guī)合一”的效果來看，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向十分正確，但是經(jīng)濟快速的發(fā)展超越了配套服務(wù)功能區(qū)域的發(fā)展速度。
將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中相同的部分統(tǒng)一起來，即可避免目前區(qū)域城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的二者不相符，土地?zé)o法出讓的情況。
一、新的規(guī)劃理念和理論
在新的形勢下，面對參與國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的新要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)當(dāng)有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予的使命。
1、新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展
上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地的保護，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地問題”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)，對保障國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設(shè)用地強調(diào)不夠，對生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規(guī)劃作為促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手續(xù)。
我市新一輪土地利用總體規(guī)劃建議充分運用“理性發(fā)展”理念，按照“五個統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)分配時，妥善處理好“經(jīng)濟、社會發(fā)展與資源保護”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態(tài)觀念。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題，由經(jīng)濟發(fā)展的單目標(biāo)模式向經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)、社會進步目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
2、新的規(guī)劃理論：空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展
我國現(xiàn)行有關(guān)土地利用規(guī)劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規(guī)劃理論，另一部分是借鑒市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的土地利用規(guī)劃理論，主要有：地域分異理論、區(qū)位理論、資源優(yōu)化配置理論、生態(tài)經(jīng)濟理論、系統(tǒng)科學(xué)理論等。但總的來看，尚未建立起符合我國國情和社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地利用規(guī)劃理論體系，沒有從宏觀（哲學(xué)層次、科學(xué)層次）到微觀（技術(shù)層次）的系統(tǒng)理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規(guī)劃編制研究和學(xué)科建設(shè)嚴(yán)重落后于規(guī)劃實踐，已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。
為適應(yīng)新形勢和新的規(guī)劃指導(dǎo)思想的需要，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大膽運用國內(nèi)外的和相鄰學(xué)科（如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等）的相關(guān)理論。在我市土地利用總體規(guī)劃修編中，我們準(zhǔn)備運用的理論有兩個：空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。
（1）空間規(guī)劃理論
土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中長期空間規(guī)劃。空間規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標(biāo)調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”，其著重強調(diào)是規(guī)劃對用地數(shù)量的指標(biāo)要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過于籠統(tǒng)，不能承擔(dān)起有效的控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。
因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專項規(guī)劃，并制定相應(yīng)的土地利用和供應(yīng)政策，進而充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進區(qū)域經(jīng)濟的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃修編由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模向控制環(huán)境容量、開發(fā)時序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。本輪的土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門等各方利益的前提下的空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)著重注意農(nóng)用地，特別是基本農(nóng)田，各類建設(shè)用地，生態(tài)環(huán)境保護用地的空間安排和布局，確定其開發(fā)利用時序，并通過較大比例尺的地圖（如市區(qū)用1∶1萬）確定城市合理發(fā)展邊界，引導(dǎo)地方政府提高城區(qū)建筑密度，實現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，保護自然生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，從而解決城市無序擴張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問題。
（2）可持續(xù)發(fā)展理論
可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問題是不損害我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內(nèi)，同時采用人工生態(tài)措施，確保土地持續(xù)利用。
目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機結(jié)合研究的國際趨向表現(xiàn)為應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟學(xué)觀點研究土地利用規(guī)劃，使經(jīng)濟生態(tài)化，生態(tài)經(jīng)濟化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進土地利用的合理化。
土地是一切社會、經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)和資源，同時也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標(biāo)無非是建設(shè)發(fā)達的經(jīng)濟、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活，因此強調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前土地利用規(guī)劃的主題。我市在制定土地利用規(guī)劃過程中將土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進去，實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟效益和社會效益，即達到生態(tài)合理性、經(jīng)濟有效性和社會可接受性。
二、新的規(guī)劃方法
我市在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，為便規(guī)劃更具科學(xué)性，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃修編的要求，嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。
1、評價方法
規(guī)劃實施評價：按照
國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對上輪規(guī)劃的實施效果進行評價，做出是否進行規(guī)劃修編的結(jié)論性的意見。從我市已完成的規(guī)劃實施評價的情況來看，保證重點項目建設(shè)用地，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了顯著作用。但面臨新時期我市經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的新變化和新的目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行規(guī)劃已顯得不相適應(yīng)：一是規(guī)劃定位已不適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的方向和目標(biāo)；二是規(guī)劃確定的用地指標(biāo)已不能滿足城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展對用地的實際需求；三是指標(biāo)布局安排不盡合理，用地位置與規(guī)劃之間出現(xiàn)了一些矛盾；四是在規(guī)劃實施期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，行政區(qū)劃變化，城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)用地急需調(diào)整；五是相關(guān)部門的規(guī)劃均已作了調(diào)整，對土地利用提出了新的要求，需要通過土地利用規(guī)劃進行協(xié)調(diào)和總量控制；六是國土資源部規(guī)定土地利用總體規(guī)劃原則上五年修編一次，而現(xiàn)行規(guī)劃已執(zhí)行五年有余，需要在總結(jié)成功經(jīng)驗、找出存在問題的基礎(chǔ)上，逐步加以修改完善。環(huán)境影響評價：按照我國20__年10月頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進行環(huán)境影響評價。__市在土地利用總體規(guī)劃修編中，對重要的項目規(guī)模與布局都進行了環(huán)境影響評價，如城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地區(qū)，土地開發(fā)整理復(fù)墾等，使之更趨合理性。
2、系統(tǒng)工程方法
土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。因此，在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。運用不同的規(guī)劃方法來解決，如線性規(guī)劃、灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標(biāo)規(guī)劃等。按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會大大提高，規(guī)劃對地方社會經(jīng)濟的發(fā)展一定會有很好的保障作用和促進作用。該方法強調(diào)在規(guī)劃編制中，要全面考慮規(guī)劃所要解決的問題、達到的目標(biāo)，并由此形成各種戰(zhàn)略方案，通過分析比較選出最佳方案。
3、應(yīng)用地理信息（3S）技術(shù)
按照國土資源部《國土資源部關(guān)于開展縣級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作的通知》（國土資發(fā)[20__]189號）、《縣（市）級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，以提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴(yán)格的技術(shù)要求，對提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平具有重要意義。
4、公眾參與
規(guī)劃編制前要廣泛征求公眾的意見，完善規(guī)劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規(guī)劃提供充分的法律保障，市政府在將規(guī)劃付諸實施之前舉行公眾意見聽證會，不僅要聽取普通民眾的意見，還要聽取有關(guān)利益團體的意見，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見的基礎(chǔ)上對規(guī)劃進行修正并進行表決。這樣，規(guī)劃以法律形式獲得通過后，就具有廣泛的民眾基礎(chǔ)，在實施中也得到民眾的廣泛支持和監(jiān)督。在規(guī)劃實施過程中，如果需對規(guī)劃進行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見聽證會，以確保規(guī)劃始終如一地得到民眾的支持。
我市土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在完成土地利用總體規(guī)劃初稿后，會同有關(guān)部門進行討論磋商，并做好協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)的過程，實質(zhì)上！是一個談判過程。即由參與決策的各個主體通過磋商或“討價還價”，最后在共識的基礎(chǔ)上達成一致的過程。在這個協(xié)調(diào)的過程中，成功的關(guān)鍵在于尋找全局利益與部門利益、地區(qū)利益之間的結(jié)合點，所以土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在依法堅持全局和整體利益的原則下，統(tǒng)籌兼顧被協(xié)調(diào)者的利益，被協(xié)調(diào)者也既要考慮本部門對土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場上進行充分磋商，以形成共識。在這個過程中，任何一個部門都不應(yīng)獨自斷然做出決策，以免重復(fù)過去那種部門分管、多頭決策、各自為政、矛盾百出，對土地資源造成嚴(yán)重浪費破壞的錯誤。如果在協(xié)調(diào)過程中還有重大工程項目或用地規(guī)模問題存在意見分歧而暫時無法統(tǒng)一，則提交同級人民政府進行研究和決策。
關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)規(guī)劃；地方政府；理論；實踐
中圖分類號：F123 文獻標(biāo)識碼：A
文章編號：1007—7685（2013）09—0020—04
近年來，省級主體功能區(qū)規(guī)劃方案陸續(xù)成形、，不過涉及地方政府層面對主體功能區(qū)的認(rèn)識與實踐的研究并不多。即便是在2010年底國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）——中國第一個國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，以及十二五規(guī)劃將實施主體功能區(qū)列為國家戰(zhàn)略之后，在其實施進程中各級地方政府對于主體功能區(qū)規(guī)劃的理解與落實仍有諸多問題。本文以筆者近期在西部某省區(qū)的實地調(diào)研為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟和經(jīng)濟地理學(xué)理論及前人研究成果，對地方政府當(dāng)前實施主體功能區(qū)規(guī)劃進程中的理論與實踐問題進行探討，以深化相關(guān)理論研究，并為國家和地方推進主體功能區(qū)建設(shè)提供政策啟示。
一、對主體功能區(qū)規(guī)劃的理論認(rèn)識有失偏頗
（一）功能區(qū)與主體功能區(qū)及其類別等語義混亂
主體功能區(qū)概念自“十五”初期提出到2010年《規(guī)劃》的出臺，其理論內(nèi)涵不斷豐富和發(fā)展，但時至今日，學(xué)術(shù)界和各級政府對于功能區(qū)與主體功能區(qū)及其類別等仍然存在語義上的混亂。在“九五”與“十五”時期，以強調(diào)人地和諧關(guān)系的經(jīng)濟地理學(xué)者為主體的專題研究團隊，建議按都市經(jīng)濟區(qū)、人口——產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、能源——資源重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)以及需要進行重點保護和綜合治理的生態(tài)類型區(qū)等功能區(qū)進行區(qū)劃，但在規(guī)劃過程中卻演化成為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等四類帶著理想主義和“計劃”色彩的分類。主體功能區(qū)的基本目標(biāo)導(dǎo)向是經(jīng)濟社會發(fā)展要符合當(dāng)?shù)刂黧w功能定位，而當(dāng)前四類主體功能區(qū)并未按此導(dǎo)向依照地域的主體功能命名，特別是對于限制開發(fā)與禁止開發(fā)等保護類區(qū)域，并沒有從保護的角度對其主體功能進行命名，而是沿用了開發(fā)系列的分類。當(dāng)前對主體功能區(qū)的命名語義不利于地域主體功能內(nèi)涵的理解，并造成不必要的混亂。近年來，不少地區(qū)將主體功能區(qū)簡稱或簡化為功能區(qū)，但這一借鑒國外劃分功能區(qū)的方法來劃分主體功能區(qū)的做法并不科學(xué)。由于許多國家在進行功能區(qū)劃分時，主要依據(jù)的是相互作用指標(biāo)，而這種識別方法不適用于主體功能區(qū)的劃分，并且主體功能區(qū)這個概念在國外并沒有可供參考的成功例子。從區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的角度看，功能區(qū)重視的不是同質(zhì)性，而是各組成部分的功能聯(lián)系，而主體功能區(qū)主要是指類型區(qū)，這兩個概念大相徑庭，不能混為一談。功能區(qū)是由各組成部分協(xié)同完成或?qū)崿F(xiàn)特定功能的一個完整區(qū)域，區(qū)劃的核心工作是找出這樣的區(qū)域并劃定邊界，其空間尺度不會太大；主體功能區(qū)則指不同的區(qū)域在更大范圍內(nèi)發(fā)揮不同的功能，區(qū)劃的核心工作是識別區(qū)域的功能。
我國目前主體功能區(qū)的規(guī)劃方案很不完善，特別是帶有強烈計劃性的四大類主體功能區(qū)的命名，沒有直接表達“主體功能”的含義，分類體系與地區(qū)功能的多樣性不符。真正的主體功能區(qū)應(yīng)該是“地理空間+職能空間+政策空間”的復(fù)合體。一些地區(qū)用靜態(tài)觀念理解主體功能區(qū)，認(rèn)為主體功能區(qū)規(guī)劃確定后便不會再調(diào)整了。事實上，地域功能本身也會經(jīng)歷從發(fā)育到生長的演變過程。如，城市發(fā)育成具備一定控制力和影響力的都市集聚區(qū)時，其地域功能就應(yīng)從重點開發(fā)、以數(shù)量增長為主導(dǎo)的類型，轉(zhuǎn)換為優(yōu)化開發(fā)、以質(zhì)量提高為主導(dǎo)的類型。伴隨著制度的變革、技術(shù)進步和自然條件變化，區(qū)域資源的發(fā)展條件、環(huán)境承載能力等均有可能發(fā)生變化，各區(qū)域的主體功能也可能隨之發(fā)生變化，甚至發(fā)生根本轉(zhuǎn)換。因此，必須以動態(tài)的觀念看待主體功能區(qū)規(guī)劃。
（二）“限制開發(fā)”與“限制發(fā)展”含義相混淆
主體功能區(qū)規(guī)劃并不是限制區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的途徑和方式，更不意味著各方利益之間的博弈。從優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四個角度對主體功能區(qū)進行分類，只是表明了這些主體功能區(qū)的建設(shè)方式和手段，而非主體功能區(qū)的含義。在主體功能區(qū)的建設(shè)過程中，地方政府往往從字面意義上將限制開發(fā)理解為限制發(fā)展。事實上，限制開發(fā)并非限制發(fā)展，而是指發(fā)展要有限度、開發(fā)的強度要有限制，而且要堅持優(yōu)先保護、開發(fā)適度、點狀開發(fā)，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)，因地制宜地在資源環(huán)境可承載的基礎(chǔ)上發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。禁止開發(fā)并不意味著禁止發(fā)展，而是指依法建立各類自然保護區(qū)，提供優(yōu)勢生態(tài)產(chǎn)品，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，在承擔(dān)生態(tài)功能的基礎(chǔ)上發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟。由于限制開發(fā)、禁止開發(fā)等分類不恰當(dāng)，導(dǎo)致很多主體功能區(qū)規(guī)劃的推進面臨重重阻力。無論何種類型的主體功能區(qū)都有發(fā)展的需要，限制開發(fā)和禁止開發(fā)只是發(fā)展的途徑和側(cè)重不同而已，并非是限制發(fā)展和禁止發(fā)展。如果限制開發(fā)更改為適度開發(fā)或有限開發(fā)，則能更好地表達主體功能區(qū)的內(nèi)涵，加快主體功能區(qū)在全國的推廣。2012年11月的《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》，就將“限制開發(fā)區(qū)”一詞換成了“生態(tài)發(fā)展區(qū)”，其生態(tài)發(fā)展區(qū)所包括的仍然是原來限制開發(fā)區(qū)的重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)這兩種類型，但生態(tài)發(fā)展所表達的發(fā)展意義和引導(dǎo)作用已與限制開發(fā)完全不同。
（三）主體功能區(qū)規(guī)劃與其他國土規(guī)劃的關(guān)系相混淆
目前，我國政府部門已經(jīng)制定了不少國土規(guī)劃，如社會發(fā)展和國民經(jīng)濟總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等。獨立地看這些規(guī)劃都是合理的，但由于出發(fā)點不同、強調(diào)的重點也不同，如果將這些規(guī)劃綜合起來并落實到具體的空間，就可能存在互相重疊甚至互相沖突的現(xiàn)象。由于當(dāng)前我國的主體功能區(qū)規(guī)劃及其政績考核是以縣域為基本空間單位進行的，加上各種國土規(guī)劃概念在內(nèi)涵與外延上存在一定的相似性，而且目前還沒有關(guān)于實施主體功能區(qū)規(guī)劃的相關(guān)立法，這導(dǎo)致地方政府很容易產(chǎn)生多重規(guī)劃關(guān)系混淆的問題。因此，應(yīng)在主體功能區(qū)建設(shè)的過程中，對各類規(guī)劃進行明確界定，并在每一規(guī)劃期內(nèi)明確主體功能區(qū)的空間邊界。主體功能區(qū)規(guī)劃與其他空間規(guī)劃是統(tǒng)和分、綜和專的關(guān)系。一般而言，主體功能區(qū)規(guī)劃不是各個空間規(guī)劃的簡單疊加，而是對它們的整合提升，應(yīng)貫徹主體功能區(qū)的發(fā)展原則，堅持注重區(qū)域的整體發(fā)展。應(yīng)當(dāng)確立主體功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位，適時調(diào)整主體功能區(qū)規(guī)劃。對于主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題，從理論上說，主體功能區(qū)的范圍不可能與行政區(qū)重合。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到主體功能區(qū)的劃分與傳統(tǒng)的市（州）及縣（市）行政區(qū)概念有著本質(zhì)不同，它是有特定主體功能定位的空間單元。從行政區(qū)的內(nèi)部看，幾種類型的功能區(qū)有可能包含在一個行政區(qū)之中。同時，一個主體功能區(qū)也有可能包括幾個行政區(qū)的局部甚至全部。因此，需要處理好跨行政區(qū)的主體功能區(qū)中由誰提供公共服務(wù)，以及生態(tài)建設(shè)如何管理和協(xié)調(diào)等問題。總之，雖然從科學(xué)性和現(xiàn)實作用方面看，主體功能區(qū)規(guī)劃至關(guān)重要，但各類規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的合理位次與關(guān)系，也是主體功能區(qū)建設(shè)進程中需要解決的理論問題。從歷史規(guī)律看，任何區(qū)域規(guī)劃政策都是為解決所處時代的特定區(qū)域的問題而制定。因此，地方政府有必要從理論高度認(rèn)識到，主體功能區(qū)規(guī)劃是空間規(guī)劃體系中表達總體布局的一種形式，它不可能解決所有的空間組織結(jié)構(gòu)問題，同層級的空間規(guī)劃也不可能被主體功能區(qū)所替代。
二、主體功能區(qū)建設(shè)面臨的兩大現(xiàn)實阻力
從調(diào)研的結(jié)果看，目前西部主體功能區(qū)只是制定了規(guī)劃，尚未到全面實施階段，相關(guān)政策不僅沒有實現(xiàn)具體化和細(xì)化，且缺乏可操作性。總體來看，主體功能區(qū)建設(shè)實踐中主要面臨兩大現(xiàn)實阻力：一是主體功能區(qū)規(guī)劃政策體系不完備。推進主體功能區(qū)建設(shè)是對我國部門利益、區(qū)域利益進行的一次深刻而重大的調(diào)整，而政策的配套性是推進主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵問題。《規(guī)劃》從宏觀層面提出了財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對氣候變化等政策以及績效評價體系。這些主體功能區(qū)配套政策是政府引導(dǎo)市場形成主體功能區(qū)的關(guān)鍵所在。配套政策的合理分工、相互促進體系的形成，是高效實施我國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要保障。要落實《規(guī)劃》中提出的比較宏觀的政策體系，還需要制定出臺一系列的實施細(xì)則、具體政策和配套措施。如目前西部地區(qū)的生態(tài)林補償金標(biāo)準(zhǔn)過低，而國家在短期內(nèi)大幅提高并不現(xiàn)實，這就需要細(xì)化到省市層面來建立相應(yīng)的補償機制，以彌補國家補償?shù)牟蛔悖嬲龑崿F(xiàn)讓農(nóng)戶自覺地保護生態(tài)林。又如，《規(guī)劃》在“完善財政轉(zhuǎn)移支付制度”原則下提出“保障限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人均基本公共服務(wù)支出水平與全區(qū)平均水平大體相當(dāng)”，這個目標(biāo)對于當(dāng)前的財政分配格局而言，是一次十分重大的改革，但在執(zhí)行層面上遇到一系列實際問題，諸如如何了解“大體相當(dāng)”的含義？如果以數(shù)量或比重來描述，控制在怎樣的區(qū)間才算是“大體相當(dāng)”？我國各縣（區(qū)、市）之間基本公共服務(wù)水平、轉(zhuǎn)移支付后的財政開支水平仍然存在較大差距，如果要達到上述“大體相當(dāng)”的目標(biāo)，需要多長時間才能實現(xiàn)？在財政各方面開支的比重已經(jīng)有較強剛性、各項開支均有同步增長的要求、要減少或降低某一方面的比重都面臨較大壓力的情況下，如何聚集財力支持限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，以實現(xiàn)“大體相當(dāng)”的目標(biāo)？由于未能明確相關(guān)配套政策的關(guān)系和各部門之間的溝通、配合機制，導(dǎo)致目前主體功能區(qū)規(guī)劃很難形成合理分工、彼此協(xié)調(diào)、相互促進的完備的政策體系。二是現(xiàn)行績效考核制度不科學(xué)。現(xiàn)階段地區(qū)的績效考核仍然偏重于財政稅收、地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）、招商引資等經(jīng)濟指標(biāo)，有些地區(qū)甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境來推動經(jīng)濟增長，這與我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求的區(qū)域發(fā)展績效考核標(biāo)準(zhǔn)存在矛盾。事實上，國家實施主體功能區(qū)規(guī)劃的主要目標(biāo)是解決一些地區(qū)盲目追求GDP增長的問題，所以試圖將生態(tài)功能等作為可交換的產(chǎn)品納入考核指標(biāo)。而限制開發(fā)也只是基于環(huán)境承載能力，對特定區(qū)域中生態(tài)脆弱性的評價，是以生態(tài)保護為基礎(chǔ)進行開發(fā)，避免盲目工業(yè)化。所以，當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟考核為主的發(fā)展績效考核體系，建立多層次的考核指標(biāo)，將地方政府從“GDP枷鎖”或“GDP崇拜”中解放出來，自覺推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施。
三、結(jié)語及政策啟示
主體功能區(qū)這一全新的理論概念給《規(guī)劃》的實施帶來前所未有的挑戰(zhàn)，其理論探索與實踐均任重道遠(yuǎn)。有必要在主體功能區(qū)規(guī)劃實施過程中進一步厘清和豐富相關(guān)理論認(rèn)識，不斷推進區(qū)劃戰(zhàn)略的落實與創(chuàng)新。
首先，應(yīng)健全相關(guān)配套法律體系，為主體功能區(qū)建設(shè)提供保障。由于短期內(nèi)出臺主體功能區(qū)專門的法律比較困難，所以可考慮優(yōu)先頒布主體功能區(qū)專門條例，以專門的政策法規(guī)來確保主體功能區(qū)戰(zhàn)略的穩(wěn)步實施。重點協(xié)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的矛盾和沖突，以法律手段減少甚至消除不同利益部門在主體功能區(qū)建設(shè)進程中的利益沖突。此外，國家層面的主體功能區(qū)建設(shè)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)與督促地方政府依照主體功能定位，加快出臺地方性行政法規(guī)，并最終形成不同類型與層次的法制體系，為主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施提供有力的法治保障。
