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第1篇

你局《關(guān)于執(zhí)行土地法律、法規(guī)有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》（皖土［法］字［1993］第062號(hào)）收悉，經(jīng)研究，現(xiàn)答復(fù)如下：

一、《土地管理法》第十九條所稱(chēng)“土地管理部門(mén)”是指縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)。人民政府收回土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限與原批準(zhǔn)用地的審批權(quán)限相同。人民政府對(duì)用地單位已經(jīng)撤銷(xiāo)或者遷移的；公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的，其土地使用權(quán)的收回，是一種行政處理決定。無(wú)償收回土地使用權(quán)時(shí)，其地上建筑物、附著物可酌情予以補(bǔ)償。對(duì)未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的，不按批準(zhǔn)的用途使用的土地使用權(quán)的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費(fèi)等不予補(bǔ)償或返還。收回土地使用權(quán)的決定由市、縣土地管理部門(mén)依據(jù)縣級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)文件下達(dá)。公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等的報(bào)廢，應(yīng)由其主管部門(mén)核準(zhǔn)，土地管理部門(mén)依據(jù)其主管部門(mén)核準(zhǔn)報(bào)廢的決定，報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后，收回土地使用權(quán)。

二、《土地管理法》第二十五條所稱(chēng)“耕地”，是指用于種植農(nóng)作物的土地。

三、《土地管理法》第三十四條中所稱(chēng)“原使用單位受到損失”是指因國(guó)家建設(shè)使用其他單位使用的國(guó)有土地，而使原使用單位實(shí)際受到的直接損失。“適當(dāng)補(bǔ)償”是指按原使用單位實(shí)際損失的程度，予以合理補(bǔ)償。如原使用單位需要搬遷的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)有關(guān)搬遷費(fèi)用。

第2篇

為了充分利用閑置的土地建設(shè)臨時(shí)綠地，改善城市生態(tài)環(huán)境和市容景觀，并加強(qiáng)臨時(shí)綠地管理，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際情況，制定本辦法。

第二條（適用范圍）

本市行政區(qū)域內(nèi)閑置的土地具備綠化條件的，可以建設(shè)臨時(shí)綠地，但有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)建設(shè)臨時(shí)綠地：

（一）沿城市道路、河道的建設(shè)項(xiàng)目依法帶征道路規(guī)劃紅線、河道規(guī)劃藍(lán)線內(nèi)的土地，尚未實(shí)施道路、河道拓建的；

（二）屬政府依法儲(chǔ)備的土地的。

閑置的土地原為耕地的，不適用本辦法。

第三條（管理部門(mén)）

市綠化管理部門(mén)和市土地管理部門(mén)按照職責(zé)分別負(fù)責(zé)本市臨時(shí)綠地的綠化管理和土地管理。

市或者區(qū)、縣規(guī)劃、建設(shè)以及其他相關(guān)管理部門(mén)按照各自職責(zé)，協(xié)同實(shí)施本辦法。

第四條（責(zé)任單位）

臨時(shí)綠地的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)，由建設(shè)用地單位負(fù)責(zé)。

利用本辦法第二條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定的土地建設(shè)臨時(shí)綠地的，由市或者區(qū)、縣綠化管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

利用本辦法第二條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定的土地建設(shè)臨時(shí)綠地的，由儲(chǔ)備土地的管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)。

第五條（臨時(shí)綠地的建設(shè)）

臨時(shí)綠地的建設(shè)應(yīng)當(dāng)因地制宜、統(tǒng)籌安排，與計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目的配套綠化相結(jié)合，并與周?chē)h(huán)境相協(xié)調(diào)。

臨時(shí)綠地的建設(shè)，按照下列程序進(jìn)行：

（一）建設(shè)用地單位向市或者區(qū)、縣土地管理部門(mén)提出申請(qǐng)；

（二）市或者區(qū)、縣土地管理部門(mén)自受理申請(qǐng)之日起10日內(nèi)，作出書(shū)面決定；

（三）市或者區(qū)、縣土地管理部門(mén)同意建設(shè)臨時(shí)綠地的，建設(shè)用地單位應(yīng)當(dāng)自市或者區(qū)、縣土地管理部門(mén)同意之日起10日內(nèi)，與區(qū)、縣綠化管理部門(mén)簽訂《臨時(shí)綠地建設(shè)養(yǎng)護(hù)責(zé)任書(shū)》；

（四）建設(shè)用地單位自《臨時(shí)綠地建設(shè)養(yǎng)護(hù)責(zé)任書(shū)》簽訂之日起3個(gè)月內(nèi)，完成臨時(shí)綠地建設(shè)，但因不可抗力致無(wú)法完成的除外；

（五）區(qū)、縣綠化管理部門(mén)對(duì)臨時(shí)綠地進(jìn)行竣工驗(yàn)收，經(jīng)驗(yàn)收合格的，出具驗(yàn)收合格證明。

第六條（建設(shè)、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)）

臨時(shí)綠地的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，參照不低于三級(jí)（含三級(jí)）公共綠地的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。主要景觀道路兩側(cè)的臨時(shí)綠地，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高建設(shè)、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

第七條（掛牌管理及對(duì)公眾開(kāi)放）

臨時(shí)綠地建成后，應(yīng)當(dāng)在醒目位置設(shè)立標(biāo)牌，標(biāo)明臨時(shí)綠地的性質(zhì)、范圍和建設(shè)、養(yǎng)護(hù)責(zé)任單位。

建成的臨時(shí)綠地應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾開(kāi)放。

第八條（臨時(shí)綠地的撤除和保留）

因建設(shè)需要撤除臨時(shí)綠地的，臨時(shí)綠地建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在撤除臨時(shí)綠地前60日，向區(qū)、縣綠化管理部門(mén)辦理撤除備案手續(xù)，明確撤除臨時(shí)綠地的時(shí)間并公開(kāi)告示。區(qū)、縣綠化管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在辦理備案手續(xù)后，出具備案回執(zhí)，載明撤除臨時(shí)綠地的時(shí)間。

撤除臨時(shí)綠地時(shí)，對(duì)臨時(shí)綠地內(nèi)的樹(shù)木應(yīng)當(dāng)予以遷移，不得砍伐；需遷移臨時(shí)綠地內(nèi)樹(shù)木的，區(qū)、縣綠化管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在辦理備案手續(xù)的同時(shí)，辦理樹(shù)木遷移手續(xù)。

因城市規(guī)劃調(diào)整，臨時(shí)綠地需轉(zhuǎn)為永久性綠地的，市或者區(qū)、縣人民政府可以依法收回土地使用權(quán)，并給予原用地單位相應(yīng)補(bǔ)償。

第九條（撤除臨時(shí)綠地后補(bǔ)簽合同）

屬有償使用國(guó)有土地的，建設(shè)用地單位可以在撤除臨時(shí)綠地后，與市或者區(qū)、縣土地管理部門(mén)簽訂國(guó)有土地有償使用合同的補(bǔ)充合同，對(duì)延長(zhǎng)有償使用國(guó)有土地期限以及其他權(quán)利、義務(wù)作出補(bǔ)充規(guī)定。

簽訂國(guó)有土地有償使用合同的補(bǔ)充合同，建設(shè)用地單位應(yīng)當(dāng)提供下列材料：

（一）市或者區(qū)、縣土地管理部門(mén)同意建設(shè)臨時(shí)綠地的書(shū)面決定；

（二）區(qū)、縣綠化管理部門(mén)出具的臨時(shí)綠地竣工驗(yàn)收合格證明；

（三）區(qū)、縣綠化管理部門(mén)出具的撤除臨時(shí)綠地備案回執(zhí)。

第十條（優(yōu)惠申請(qǐng)）

臨時(shí)綠地存續(xù)期間超過(guò)1年（含1年）的，建設(shè)臨時(shí)綠地的建設(shè)用地單位可以向市或者區(qū)、縣土地管理部門(mén)申請(qǐng)享受以下優(yōu)惠：

（一）臨時(shí)綠地存續(xù)期間免繳土地閑置費(fèi)；

（二）臨時(shí)綠地存續(xù)期不計(jì)入土地使用期限；

（三）法律、法規(guī)、規(guī)章和市人民政府規(guī)定的其他優(yōu)惠。

第十一條（通報(bào)制度）

區(qū)、縣綠化管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)將本轄區(qū)內(nèi)臨時(shí)綠地的建設(shè)、撤除情況報(bào)市綠化管理部門(mén)備案，并通報(bào)區(qū)、縣規(guī)劃、土地管理部門(mén)。

第十二條（單列統(tǒng)計(jì)）

市和區(qū)、縣綠化管理部門(mén)在進(jìn)行公共綠地面積統(tǒng)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)單列統(tǒng)計(jì)臨時(shí)綠地的建成面積。

第十三條（法律責(zé)任）

第3篇

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城市規(guī)劃法，土地管理法，兩規(guī)銜接

Abstract: This paper by combing summarized the Town and Country Planning Act, the original "Law on Urban Planning", "Land Management Law," the three laws related to the overall urban planning and land use of the convergence of the overall planning and coordination from several revisions facing thebackground and on behalf of the characteristics of the times, the need for convergence of the two regulations on the legal aspects of and trends; to explore the status quo of the legal aspects of regulatory convergence and the main problems.

Keywords: Town and Country Planning Act, Law on Urban Planning, Land Management Law, the two regulatory convergence.

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

引言：“兩規(guī)銜接”的趨勢(shì)

近年來(lái)，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接漸成趨勢(shì)。我國(guó)城市規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃的編制工作，分別依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》）及其他相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章。其中《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》作為法律層面兩規(guī)的主要依據(jù)，對(duì)兩規(guī)銜接有著重要的影響。

城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法中“兩規(guī)銜接“的發(fā)展歷程

從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

《城市規(guī)劃法》是我國(guó)城市規(guī)劃法系開(kāi)創(chuàng)性的法律，具有城市規(guī)劃宣言法的性質(zhì)[[[] 吳志強(qiáng)，唐子來(lái)．論城市規(guī)劃法系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的演進(jìn)[J]．城市規(guī)劃．1998，（3）：11-19．]]，于1990年4月1日起開(kāi)始施行。《城市規(guī)劃法》第七條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。”當(dāng)時(shí)我國(guó)的國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及江河流域規(guī)劃、區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃有一些編制的試點(diǎn)，但還沒(méi)有法定的審批程序和審批成果，而全國(guó)絕大多數(shù)城市總體規(guī)劃已經(jīng)各級(jí)政府按法定程序?qū)徟趯?shí)際工作中存在著相互聯(lián)系和交叉的情況。

2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，將城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃納入一部法律中，打破城鄉(xiāng)“二元”規(guī)劃格局填補(bǔ)了過(guò)去法律、法規(guī)中關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的空白，也成為兩規(guī)銜接的重大趨勢(shì)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”與原《城市規(guī)劃法》相比，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中刪除了原《城市規(guī)劃法》中提及的國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)容，并增加了對(duì)規(guī)劃區(qū)的解釋?zhuān)ǖ诙l），被認(rèn)為是兩規(guī)銜接的重要內(nèi)容。

《土地管理法》的三次修訂

1986年6月25日，《土地管理法》通過(guò)并。1988年《土地管理法》隨憲法修訂，從此土地作為重要的生產(chǎn)要素參與到市場(chǎng)中，由經(jīng)濟(jì)體制的改革帶來(lái)了投資和建設(shè)的急速增長(zhǎng)。由于相關(guān)規(guī)劃體系不成熟，1988年版的《土地管理法》中對(duì)土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容涉及不多。

土地作為商品過(guò)快卷入市場(chǎng)造成了土地管理的一系列問(wèn)題，1992年全國(guó)范圍開(kāi)始出現(xiàn)圈地?zé)岢保乇Ｗo(hù)面臨重大轉(zhuǎn)折。1998年版《土地管理法》提高了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，把它作為國(guó)家管理土地、調(diào)控土地利用、保護(hù)耕地的重要基礎(chǔ)[[[] 李元主編．新土地管理法學(xué)習(xí)讀本[M]．北京：中國(guó)大地出版社．1998．]]，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃作為政府實(shí)施土地用途管制重要依據(jù)的作用，擴(kuò)大國(guó)務(wù)院的審批權(quán)限，縮小省、縣級(jí)人民政府的審批權(quán)限[[[] 姜愛(ài)林．新土地管理法對(duì)城市規(guī)劃法的影響[J]．中國(guó)房地產(chǎn)．1999，（2）：13-15．]]，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地總供量控制[[[] 王平，李克堅(jiān)．論修訂土地管理法的價(jià)值取向[J]．中國(guó)房地產(chǎn)．2000，（2）：18-19．]]。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，城市的快速發(fā)展，土地資源日益減少，一些地區(qū)的發(fā)展遭遇瓶頸，土地利用規(guī)劃的地位空前提高。在2009年的《土地管理法》（修訂案送審稿）中，土地利用總體規(guī)劃章節(jié)的內(nèi)容由9條擴(kuò)充到18條。其中與兩規(guī)銜接直接相關(guān)的內(nèi)容有所增加，首先是增加了有關(guān)國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)容；其次規(guī)定了城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的地位；第三是在原有銜接的規(guī)定上增加了除城市規(guī)劃之外的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃。

《土地管理法》修訂的不同背景展現(xiàn)了兩規(guī)銜接的需求逐步加強(qiáng)，尤其在編制方法內(nèi)容和管理體系上的融合日益深入。

法律層面兩規(guī)銜接的現(xiàn)狀和問(wèn)題

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》的各自側(cè)重

城市規(guī)劃法頒布之前，曾以條例的形式，對(duì)1984-1990年間的城市建設(shè)提供了法律依據(jù)。這也間接使得原《城市規(guī)劃法》包含了大量的編制技術(shù)說(shuō)明，大量篇幅是在規(guī)定規(guī)劃文件的內(nèi)容與編制方法。規(guī)劃工作技術(shù)的色彩很濃厚，模糊了規(guī)劃工作法律管制的政策意義[[[] 仇保興．從法治的原則來(lái)看《城市規(guī)劃法》的缺陷[J]．城市規(guī)劃．2002，26（4）：11-15.]]。在整部《城市規(guī)劃法》中甚至沒(méi)有涉及到監(jiān)督檢查的內(nèi)容。而《土地管理法》從一開(kāi)始就明確了監(jiān)督檢查的章節(jié)內(nèi)容，并且在歷次修訂中一直是重點(diǎn)，可見(jiàn)其管制性更強(qiáng)。這與城市規(guī)劃重編制、土地利用規(guī)劃重管制的特征有著緊密的關(guān)聯(lián)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，在現(xiàn)代社會(huì)，城市規(guī)劃的編制已經(jīng)在很大程度上不是一項(xiàng)單純的工程技術(shù)工作，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中監(jiān)督檢查一章的設(shè)立就是其政策管理性加強(qiáng)的重要表現(xiàn)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》重點(diǎn)針對(duì)的是各類(lèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃，城市總體規(guī)劃是其規(guī)定的城鄉(xiāng)規(guī)劃中的一個(gè)重要類(lèi)別；而《土地管理法》涉及的內(nèi)容更為寬泛，土地利用總體規(guī)劃是其關(guān)注的唯一一項(xiàng)土地規(guī)劃。

第4篇

關(guān)鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場(chǎng)配置；機(jī)制完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號(hào)：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國(guó)務(wù)院總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中討論通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護(hù)耕地、促進(jìn)城市化等方面一直發(fā)揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅(jiān)持的國(guó)家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念使這部法律嚴(yán)重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類(lèi)賴(lài)以生存和繁衍的基礎(chǔ)性資源，關(guān)系著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國(guó)家社會(huì)安全。提高土地資源的配置效率關(guān)鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國(guó)土地資源配置方式主要有行政配置和市場(chǎng)配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要安排各種用地類(lèi)型的比例以及以何種代價(jià)提供給用地者。市場(chǎng)配置則是各類(lèi)用地主體（政府、企業(yè)和個(gè)人）通過(guò)市場(chǎng)方式獲得相關(guān)土地資源，以市場(chǎng)價(jià)格為指針，供求關(guān)系相調(diào)節(jié)，各類(lèi)用地主體根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格的變化以及相應(yīng)的成本和收益狀況確定用地區(qū)位和面積。

確立完善市場(chǎng)配置方式，必須通過(guò)健全相關(guān)的法律來(lái)保障。作為我國(guó)重要的土地資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)的法律，《土地管理法》的重要內(nèi)容就是進(jìn)行土地資源的配置。要通過(guò)市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用來(lái)合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容，建立健全相關(guān)制度。

二、現(xiàn)行《土地管理法》中土地資源市場(chǎng)配置存在的問(wèn)題

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場(chǎng)化。目前，我國(guó)土地市場(chǎng)不健全、國(guó)家干預(yù)不適當(dāng)以及由此帶來(lái)的土地利用不高效等諸多問(wèn)題，都與相關(guān)政策法規(guī)的不完善有關(guān)。

（一）不健全的土地市場(chǎng)

首先，中國(guó)現(xiàn)行的土地市場(chǎng)為城市與農(nóng)村的“二元土地市場(chǎng)”。城市土地市場(chǎng)包括一級(jí)土地市場(chǎng)和二級(jí)土地市場(chǎng)，國(guó)家壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，而集體所有土地進(jìn)入城市市場(chǎng)必須首先由城市政府進(jìn)行強(qiáng)制征用。二元土地市場(chǎng)的存在根源于國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)嚴(yán)重的不平等，這種不平等是集體土地使用權(quán)的殘缺和不平等對(duì)待造成的。這種城鄉(xiāng)分裂的二元市場(chǎng)，使政府成為土地市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)者，一方面造成了地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入及土地融資的過(guò)度依賴(lài)，另一方面政府對(duì)土地儲(chǔ)備制度鮮有關(guān)注。

其次，土地市場(chǎng)不健全的交易制度。《土地管理法》第43條確立了國(guó)家對(duì)建設(shè)用地的壟斷制度。排除極少個(gè)例，在我國(guó)建設(shè)用地必須屬于國(guó)有土地。實(shí)踐中的弊端體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是各級(jí)政府的用地審批制度，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響社會(huì)穩(wěn)定；二是國(guó)家壟斷建設(shè)用地供給，集體土地?zé)o法進(jìn)入土地市場(chǎng)，就產(chǎn)權(quán)而言，形成了國(guó)家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場(chǎng)主體，政府和被征地的農(nóng)民本應(yīng)該平等地享有利益分配的權(quán)利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開(kāi)發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農(nóng)民只能獲得征地補(bǔ)償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”，但是實(shí)踐當(dāng)中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻與實(shí)際市場(chǎng)交易可獲得的利益相距甚遠(yuǎn)。而且土地補(bǔ)償無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“同地不同價(jià)”也屢見(jiàn)不鮮。現(xiàn)實(shí)中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)造成了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。

（三）國(guó)家干預(yù)的濫用

在土地資源的配置中，國(guó)家“濫用”市場(chǎng)干預(yù)情況凸顯為以下三個(gè)問(wèn)題：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，各級(jí)政府是土地一級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)主體，土地市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)者和管理者的雙重身份使其權(quán)力過(guò)于集中又缺少監(jiān)督；第二，地方政府依賴(lài)出賣(mài)土地獲得財(cái)政收入導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、城建無(wú)序等現(xiàn)象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場(chǎng)配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制不完善，要解決這一問(wèn)題就要建立一套完善法律法規(guī)，特別是完善《土地管理法》中不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。要建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的土地市場(chǎng)，至關(guān)重要的一點(diǎn)就是通過(guò)法律法規(guī)來(lái)規(guī)制和協(xié)調(diào)好市場(chǎng)機(jī)制與國(guó)家干預(yù)的關(guān)系。

（一） 健全土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制

首先，改革土地收益分配制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其主要存在三點(diǎn)缺陷：第一，土地原用途補(bǔ)償制度，即政府對(duì)被征土地的補(bǔ)償未將增值部分計(jì)入其中；第二，限額補(bǔ)償制度，即補(bǔ)償額最高不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征地農(nóng)民的實(shí)際收益；第三，地方政府定價(jià)制度，即國(guó)家授權(quán)地方政府規(guī)定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而非土地市場(chǎng)調(diào)控價(jià)格機(jī)制。以上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重?fù)p害了被征地人利益，實(shí)際上是把土地收益交由政府和開(kāi)發(fā)商共同分享，實(shí)踐當(dāng)中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認(rèn)為，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由供地和需地雙方通過(guò)自愿協(xié)商來(lái)決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；如協(xié)商不成時(shí)，由雙方都能接受的資產(chǎn)評(píng)估公司作為第三方，按照當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償，而且補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。同時(shí)草案中還涉及授權(quán)國(guó)務(wù)院制定征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償安置的具體辦法。這實(shí)際上是為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的出臺(tái)鋪平道路。

其次，健全農(nóng)村土地入市制度。《土地管理法》在土地市場(chǎng)交易主體上應(yīng)當(dāng)改革，轉(zhuǎn)變政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)的現(xiàn)狀，使農(nóng)民在未來(lái)成為農(nóng)村集體土地交易的主體，再通過(guò)調(diào)節(jié)稅收的方式，使部分土地收益成為地方財(cái)政收入。土地市場(chǎng)適度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，從民法角度講，改革土地權(quán)利制度勢(shì)在必行。根據(jù)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。

（二） 完善國(guó)家干預(yù)土地資源配置機(jī)制

國(guó)家對(duì)土地資源配置進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場(chǎng)，國(guó)家和市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)在土地資源配置中相互補(bǔ)充共同推進(jìn)的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍。《土地管理法》第2條中“公共利益”的邊界難以確定，導(dǎo)致政府征地幾乎不受任何實(shí)質(zhì)性制度的制約而擁有過(guò)于強(qiáng)大的土地征收權(quán)力。“實(shí)現(xiàn)公共利益”成為地方政府強(qiáng)制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合比例原則，以此限制其權(quán)力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃和儲(chǔ)備制度。因地制宜的制定土地規(guī)劃制度，根據(jù)市場(chǎng)需求建立規(guī)劃?rùn)C(jī)制，來(lái)保障規(guī)劃?rùn)C(jī)制的科學(xué)、有效實(shí)施，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。同時(shí)，制定科學(xué)的土地儲(chǔ)備規(guī)劃，擴(kuò)大公益性用地的收購(gòu)與儲(chǔ)備，建立土地儲(chǔ)備金制度。

第三，強(qiáng)化耕地保護(hù)制度和改革土地用途管制模式。嚴(yán)格耕地保護(hù)將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實(shí)際上，耕地保護(hù)制度涉及的內(nèi)容比較繁雜，但基本內(nèi)涵應(yīng)圍繞責(zé)任及其操作體系展開(kāi)。現(xiàn)行《土地管理法》第四章“耕地保護(hù)”及第七章“法律責(zé)任”，各種耕地保護(hù)制度都缺乏法律后果的規(guī)定，致使立法的預(yù)期目的難以實(shí)現(xiàn)，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權(quán)威性。《土地管理法》修訂時(shí)理應(yīng)增加耕地保護(hù)制度法律責(zé)任的規(guī)定。《土地管理法（草案）》對(duì)此已有改觀，增設(shè)了各級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及耕地保護(hù)考核制，對(duì)強(qiáng)化耕地保護(hù)無(wú)疑具有促進(jìn)作用。不過(guò)，如何落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核制，以及考核不合格需要承擔(dān)何種法律后果，仍有待進(jìn)一步細(xì)化。

四、結(jié)語(yǔ)

完善土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產(chǎn)管理法》《土地承包法》等其他法律法規(guī)體系的健全。法律規(guī)范與政府干預(yù)相互協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。下一個(gè)五年規(guī)劃推進(jìn)中，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)張，土地利用數(shù)量不斷攀升，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)穩(wěn)定有序的發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊世建.土地征收與農(nóng)民權(quán)利的憲法保障[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（04）：116-119.

第5篇

第二條  各級(jí)人民政府土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地管理監(jiān)督檢查工作。

省土地管理局在省國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)總局、森林工業(yè)總局及其管理局設(shè)置的土地管理派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)省土地管理局的有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)其所屬農(nóng)（牧）場(chǎng)、林業(yè)局內(nèi)部的土地管理監(jiān)督檢查工作；發(fā)現(xiàn)其他單位和個(gè)人在農(nóng)（牧）場(chǎng)、林業(yè)局內(nèi)非法占地行為的，應(yīng)及時(shí)向當(dāng)?shù)乜h（市）人民政府土地管理部門(mén)報(bào)告，并協(xié)助處理。

第三條  各級(jí)人民政府土地管理部門(mén)監(jiān)督檢查的職權(quán)：

（一）檢查土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施情況；

（二）調(diào)查處理違反土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為；

（三）對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的單位和個(gè)人依法作出行政處罰或者依法提請(qǐng)司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任：

（四）對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的單位和個(gè)人作出處罰決定后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)既不向法院起訴又不執(zhí)行的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；

（五）依法行使行政復(fù)議權(quán)；

（六）對(duì)土地管理人員執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

第四條  各級(jí)土地管理部門(mén)應(yīng)配備熟悉土地管理業(yè)務(wù)和法律的專(zhuān)職或兼職土地監(jiān)督檢查人員，經(jīng)考核后，由省土地管理局統(tǒng)一發(fā)給《土地監(jiān)察證》。

第五條  土地監(jiān)督檢查人員的職權(quán)：

（一）發(fā)現(xiàn)違反土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，有權(quán)責(zé)令其停止違法行為；

（二）要求被調(diào)查單位和個(gè)人提供證言、證據(jù)及有關(guān)材料；

（三）向當(dāng)事人和有關(guān)人員詢(xún)問(wèn)有關(guān)情況；

（四）進(jìn)入單位和個(gè)人使用的土地范圍內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)察看和測(cè)量；

（五）向土地管理部門(mén)提出對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章行為的處理建議。

第六條  各級(jí)人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)建立健全土地管理監(jiān)督檢查制度，確保土地管理監(jiān)督檢查工作全面、經(jīng)常、有秩序地開(kāi)展。

第七條  土地監(jiān)督檢查人員履行監(jiān)督檢查公務(wù)時(shí)，應(yīng)出示《土地監(jiān)察證》。被檢查單位和個(gè)人應(yīng)主動(dòng)配合，如實(shí)反映情況，提供有關(guān)資料，不得隱瞞、阻撓。

第八條  各級(jí)人民政府土地管理部門(mén)對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)、上級(jí)交辦、其他部門(mén)移送和群眾舉報(bào)的土地違法案件，應(yīng)予受理或立案調(diào)查。凡上級(jí)交辦的，應(yīng)及時(shí)上報(bào)處理結(jié)果。

第九條  鄉(xiāng)級(jí)人民政府管轄本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)非法占用非耕地建住宅的案件。

縣級(jí)人民政府土地管理部門(mén)管轄本行政區(qū)域內(nèi)，除鄉(xiāng)級(jí)人民政府管轄以外的所有違法用地案件。

省、市（行署）人民政府土地管理部門(mén)管轄本行政區(qū)域內(nèi)有重大影響或認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由自己處理以及本級(jí)政府或者上級(jí)交辦的案件。

第十條  查處違法占地案件，不適用于調(diào)解解決，必須查清事實(shí)，依法作出處罰決定。

第十一條  立案的土地違法案件，應(yīng)收集證言、證據(jù)和有關(guān)材料，編目裝訂，立卷歸檔。重大土地違法案件，應(yīng)將處理結(jié)果報(bào)上一級(jí)土地管理部門(mén)備案。

第十二條  立案的土地違法案件，不得隨意終止或撤銷(xiāo)。認(rèn)定舉報(bào)不實(shí)或者證據(jù)不足，需要終止或撤銷(xiāo)的案件，辦案人員應(yīng)寫(xiě)出終止或撤銷(xiāo)報(bào)告，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，方能終止或撤銷(xiāo)。

第十三條  各級(jí)人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)定期向上級(jí)土地管理部門(mén)報(bào)告土地管理監(jiān)督檢查工作，必要時(shí)可越級(jí)向上報(bào)告。

第十四條  各級(jí)人民政府土地管理部門(mén)內(nèi)的土地監(jiān)督檢查負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)離，應(yīng)事先征求上一級(jí)土地管理部門(mén)的意見(jiàn)。

第十五條  土地監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持原則，忠于職守，秉公執(zhí)法。

第十六條  土地監(jiān)督檢查人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，由其所在單位或上級(jí)土地管理部門(mén)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。

第6篇

現(xiàn)將《關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見(jiàn)》印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行,關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見(jiàn),收回土地使用權(quán)是人民政府及其土地管理部門(mén)一項(xiàng)重要的行政行為，主要采取行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進(jìn)行。《行政處罰法》頒布施行后，除行政處理決定仍舊按照土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行外，土地管理的各項(xiàng)行政處罰必須依照《行政處罰法》由土地管理法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照《行政處罰法》規(guī)定的程序?qū)嵤榱诉M(jìn)一步貫徹執(zhí)行《行政處罰法》和土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章，正確區(qū)分行政處理決定和行政處罰決定的界限，切實(shí)做到依法行政，現(xiàn)對(duì)認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定的法律性質(zhì)提出如下意見(jiàn)：

一、依照《土地管理法》第十九條的規(guī)定，對(duì)用地單位已經(jīng)撤銷(xiāo)或者遷移的；未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的；不按批準(zhǔn)的用途使用的；公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的，土地管理部門(mén)報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，依法收回用地單位的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。人民政府依照該法第十九條的規(guī)定收回國(guó)有劃撥土地使用權(quán)，其批準(zhǔn)權(quán)限應(yīng)與征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三條的規(guī)定臨時(shí)使用土地，期滿(mǎn)不歸還的，或者依照該法第十九條的規(guī)定土地使用權(quán)被收回，拒不交出土地的，土地管理部門(mén)責(zé)令交還土地，并處罰款的行為，屬于行政處罰決定。

三、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條的規(guī)定在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門(mén)依照法律程序提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。

四、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十一條第二款和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期依照法律有關(guān)規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，由人民政府或者土地管理部門(mén)依法無(wú)償收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。

五、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條的規(guī)定，超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿(mǎn)二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，人民政府或者土地管理部門(mén)依法無(wú)償收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定。

六、依照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定，土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門(mén)無(wú)償收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定。

七、依照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條第一款的規(guī)定，因遷移、解散、撤銷(xiāo)、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的，屬于行政處理決定。依照該條例第四十七條第二款的規(guī)定，根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，市、縣人民政府無(wú)償收回國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的，也應(yīng)屬于行政處理決定。

第7篇

現(xiàn)將《關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見(jiàn)》印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行,關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見(jiàn),收回土地使用權(quán)是人民政府及其土地管理部門(mén)一項(xiàng)重要的行政行為，主要采取行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進(jìn)行。《行政處罰法》頒布施行后，除行政處理決定仍舊按照土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行外，土地管理的各項(xiàng)行政處罰必須依照《行政處罰法》由土地管理法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照《行政處罰法》規(guī)定的程序?qū)嵤榱诉M(jìn)一步貫徹執(zhí)行《行政處罰法》和土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章，正確區(qū)分行政處理決定和行政處罰決定的界限，切實(shí)做到依法行政，現(xiàn)對(duì)認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定的法律性質(zhì)提出如下意見(jiàn)：

一、依照《土地管理法》第十九條的規(guī)定，對(duì)用地單位已經(jīng)撤銷(xiāo)或者遷移的；未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的；不按批準(zhǔn)的用途使用的；公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的，土地管理部門(mén)報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，依法收回用地單位的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。人民政府依照該法第十九條的規(guī)定收回國(guó)有劃撥土地使用權(quán)，其批準(zhǔn)權(quán)限應(yīng)與征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三條的規(guī)定臨時(shí)使用土地，期滿(mǎn)不歸還的，或者依照該法第十九條的規(guī)定土地使用權(quán)被收回，拒不交出土地的，土地管理部門(mén)責(zé)令交還土地，并處罰款的行為，屬于行政處罰決定。

三、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條的規(guī)定在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門(mén)依照法律程序提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。

四、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十一條第二款和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期依照法律有關(guān)規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，由人民政府或者土地管理部門(mén)依法無(wú)償收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。

五、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條的規(guī)定，超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿(mǎn)二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，人民政府或者土地管理部門(mén)依法無(wú)償收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定。

六、依照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定，土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門(mén)無(wú)償收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定。

七、依照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條第一款的規(guī)定，因遷移、解散、撤銷(xiāo)、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的，屬于行政處理決定。依照該條例第四十七條第二款的規(guī)定，根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，市、縣人民政府無(wú)償收回國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的，也應(yīng)屬于行政處理決定。

第8篇

土地使用權(quán)收回分為無(wú)償收回和有償收回兩種方式，兩者作為兩種性質(zhì)不同的方式，在適用范圍、收回起因及表現(xiàn)形式等方面均有所不同。

一、有償收回與無(wú)償收回的法律依據(jù)

無(wú)償收回和有償收回土地使用權(quán)在《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中都有相關(guān)法規(guī)依據(jù)。

無(wú)償收回的法律依據(jù)：

1、《土地管理法》第三十七條第一款：“已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)……。”

2、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十一條第二款：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。”

3、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。……滿(mǎn)二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外。”

4、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條件》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》)第十七條第二款：“未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰。”

5、《暫行條例》第四十七條第一款：“無(wú)償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷(xiāo)、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回其劃撥土地使用權(quán)。”

有償收回的法律依據(jù)：

1、《土地管理法》第五十八條第一款：“有下列情況之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；……依照前款第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。”

2、《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”

3、《暫行條例》第四十二條：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公眾利益的需要，國(guó)家依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開(kāi)發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”

二、無(wú)償收回土地使用權(quán)的類(lèi)型

(一)國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)償收回的類(lèi)型

1、閑置土地

根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，閑置土地的認(rèn)定有以下法律依據(jù)：…國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)未規(guī)定動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門(mén)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)頒發(fā)之日滿(mǎn)1年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的；(2)已動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)但開(kāi)發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開(kāi)發(fā)建設(shè)連續(xù)滿(mǎn)1年的；(3)法律、行政法律規(guī)定的其他情形。

同時(shí)根據(jù)《閑置土地處置辦法》，在閑置土地的認(rèn)定中，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成開(kāi)工遲延的除外(該情形適用于在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的閑置土地)。

根據(jù)以上認(rèn)定依據(jù)，無(wú)償收回土地使用權(quán)的閑置土地有以下兩類(lèi)：(1)已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，連續(xù)2年內(nèi)未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的運(yùn)動(dòng)隊(duì)使用權(quán)。(2)在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得的土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地，滿(mǎn)2年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)時(shí)，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。

2、臨時(shí)使用土地期滿(mǎn)拒不歸還的

《土地管理法》第五十七條規(guī)定：臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用合同的用途使用土地，并不得修建永久性的建筑物，臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)2年。第八十條規(guī)定：臨時(shí)使用土地期滿(mǎn)拒不歸還的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交還土地。

3、土地出讓等有償使用臺(tái)同約定的使用期限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的。

4、因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的。

5、公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。

根據(jù)《土地管理法》第五十條規(guī)定：該3、4、5類(lèi)情形，由有關(guān)人民政府土地管理部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。

6、《土地管理法》第八十條規(guī)定：不按照批準(zhǔn)用途使用土地的，由縣級(jí)以上人民政府主管部門(mén)責(zé)令交還土地。

7、《土地管理法》第七十六條規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，且不符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑和其他設(shè)施的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府收回，而集體土地退還原集體經(jīng)濟(jì)組織。

8、《土地管理法》第七十八條規(guī)定：無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征用土地的，其批準(zhǔn)文件無(wú)效，非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回。其中非法批準(zhǔn)占用國(guó)有土地的和非法批準(zhǔn)辦理征用土地手續(xù)的土地應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回。

(二)集體土地使用權(quán)無(wú)償收回的類(lèi)型

《土地管理法》第六十五條規(guī)定：有下列情形之一的，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，予以無(wú)償收回土地使用權(quán)。

1、不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；

2、因撤銷(xiāo)，遷移等原因而停止使用土地的。

三、有償收回土地使用權(quán)的類(lèi)型

(一)有償收回國(guó)有土地使用權(quán)

《土地管理法》第五十八條規(guī)定：1、為公共利益需要使用土地的；2、實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城改建，需調(diào)整使用土地的。對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)適當(dāng)給予補(bǔ)償。

(二)有償收回集體土地使用權(quán)

《土地管理法》第六十五條規(guī)定：為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用使用權(quán)人土地的，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補(bǔ)償。

四、責(zé)令退還土地與責(zé)令限期整改的類(lèi)型

(一)責(zé)令退還土地

1、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，根據(jù)《土地管理法》第七十六條規(guī)定：除沒(méi)收違法所得外，土地性質(zhì)是集體土地的，應(yīng)退還原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。

2、未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，根據(jù)《土地管理法》第七十六、七十七條規(guī)定，非法占用土地性質(zhì)是集體土地的，應(yīng)退還原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。

3、無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征用土地的。根據(jù)《土地管理法》第七十八條規(guī)定：對(duì)使用集體土地的，如沒(méi)有給農(nóng)民和原土地的集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償?shù)模瑧?yīng)收回退還原集體經(jīng)濟(jì)組織。

4、臨時(shí)使用土地期滿(mǎn)拒不歸還土地的，根據(jù)《土地管理法》第八十條規(guī)定：臨時(shí)使用的是集體土地的，應(yīng)責(zé)令退還原集體經(jīng)濟(jì)組織。

(二)責(zé)令限期整改

1、違反《土地管理法》規(guī)定，占用耕地建窖，建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采礦、采土等，破壞種植條件的，或者因開(kāi)發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，根據(jù)《土地管理法》第七十四條規(guī)定，責(zé)令限期改整。

2、擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，根據(jù)《土地管理法》第八十一條規(guī)定：責(zé)令限期改整。

土地有償收回的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國(guó)的法律法規(guī)未對(duì)有償收回土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。建設(shè)部于1999年實(shí)施的《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》規(guī)定：“依法以有償出讓、轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，根據(jù)社會(huì)公共利益需要拆遷其地上房屋時(shí)，對(duì)該土地使用權(quán)如果視為提前收回處理，則應(yīng)在拆遷補(bǔ)償估價(jià)中包括土地使用權(quán)的補(bǔ)償估價(jià)。這種土地使用權(quán)補(bǔ)償估價(jià)，應(yīng)根據(jù)該土地使用權(quán)的剩余年限所對(duì)應(yīng)的正常市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行。”在具體操作實(shí)務(wù)中，一般由行使土地收回權(quán)的人民政府及其土地行政主管部門(mén)與土地使用者具體協(xié)商確定，對(duì)提前收回的根據(jù)土地使用者已使用的年限和開(kāi)發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所參照的要素主要是原土地使用者已經(jīng)支付的土地取得成本及其增值部分。其中土地取得成本包括征地補(bǔ)償費(fèi)，拆遷補(bǔ)償費(fèi)；耕地占用稅、新菜地建設(shè)基金、耕地開(kāi)墾費(fèi)、征地管理費(fèi)；土地出讓金等。筆者認(rèn)為在有償收回土地使用權(quán)時(shí)應(yīng)充分考慮以上要素，或由具有土地評(píng)估資質(zhì)的機(jī)構(gòu)評(píng)估作價(jià)，以合理確定所收回土地使用權(quán)的補(bǔ)償價(jià)格。

對(duì)倒閉企業(yè)用地的收回首先應(yīng)明確其企業(yè)性質(zhì)、土地使用權(quán)類(lèi)型。企業(yè)破產(chǎn)或倒閉，主要依照《企業(yè)破產(chǎn)法》或《民事訴訟法》中破產(chǎn)程序中的規(guī)定，若屬政策性破產(chǎn)即屬于國(guó)務(wù)院優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)城市的，則優(yōu)先適用《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》的規(guī)定，這里要分兩種情況處理：如土地使用權(quán)以出讓方式取得，則處置所得應(yīng)納入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，不得行使直接收回土地權(quán)；若土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，則企業(yè)無(wú)權(quán)處置，根據(jù)《暫行條例》第四十七條第一款的規(guī)定，由所屬的市人民政府或其土地行政主管部門(mén)以行政處理決定的方式無(wú)償收回該宗地的土地使用權(quán)。

土地使用權(quán)如何續(xù)期

我國(guó)《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的，自動(dòng)續(xù)期。第149條第2款規(guī)定：非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

第9篇

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。

在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，有很大一部分人所持的觀點(diǎn)就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點(diǎn)的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào),以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”等規(guī)定，筆者認(rèn)為，以此來(lái)作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對(duì)法律規(guī)定的斷章取義。

對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國(guó)國(guó)家層面的土地管理法律規(guī)范中沒(méi)有明確的概念或規(guī)定，但并沒(méi)有排除法律為其留存的空間。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn),包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營(yíng)，我國(guó)的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。

我國(guó)《土地管理法》第九條“國(guó)有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。

而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；《擔(dān)保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。”《土地管理法》第六十條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實(shí)施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個(gè)人依法使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進(jìn)行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認(rèn)給單位或個(gè)人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴(yán)格的限制，但總的說(shuō)來(lái)，其表現(xiàn)如下：）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實(shí)施兼并而取得、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈(zèng)、繼承、購(gòu)買(mǎi)）的個(gè)人；

2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，或農(nóng)村居民建設(shè)住宅三類(lèi)情形；實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，未經(jīng)審批不得更改土地性質(zhì)和用途。

3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地使用權(quán)或他向權(quán)登記手續(xù)。

以上三個(gè)條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才為合法、有效。這也是我國(guó)法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留存的法律空間。

當(dāng)然在對(duì)待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押權(quán)而引起的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，我國(guó)有其特殊的規(guī)定。

對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，我國(guó)法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”，以及《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定的農(nóng)村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村宅基地，并沒(méi)有禁止可以向農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地及在轉(zhuǎn)讓房屋時(shí)附帶宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對(duì)此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內(nèi)在含義對(duì)于住房出賣(mài)還是允許的，只是其出賣(mài)的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對(duì)出租對(duì)象則沒(méi)有限制。這是一個(gè)特殊情況。

對(duì)于實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包荒地或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，根據(jù)《擔(dān)保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途。”但其集體如何實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。

二、應(yīng)在法律層面明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，建立合法、有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

法律規(guī)定的駁雜、語(yǔ)言文字的表述不明確、不明晰，往往導(dǎo)致人們對(duì)法律規(guī)定理解的曲解和錯(cuò)誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，相關(guān)規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。

比如，在對(duì)于可以使用農(nóng)村建設(shè)用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進(jìn)行了表述，而在“但”字之前的內(nèi)容規(guī)定及文意表達(dá)上又用了絕對(duì)性的文字表述，使法律條文的內(nèi)容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對(duì)農(nóng)村宅基地的取得和轉(zhuǎn)讓上則沒(méi)有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”同時(shí)，卻沒(méi)有規(guī)定取得或因繼承、受贈(zèng)等方式取得多處宅基地，或由農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農(nóng)村宅基地如何處理方式。同時(shí)，該條文又規(guī)定“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而不對(duì)該出賣(mài)、出租的合法性做出規(guī)定，而結(jié)合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”規(guī)定，推測(cè)《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對(duì)于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓除不能賣(mài)給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉(zhuǎn)讓、出租的，其結(jié)果只是對(duì)于出賣(mài)者不能再申請(qǐng)宅基地。使人只能去推測(cè)法律的本意或?qū)ふ曳山o人們行為留存的空間。

再比如，對(duì)于因?qū)嵤┢飘a(chǎn)、兼并、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類(lèi)主體的話(huà)，由誰(shuí)回收集體建設(shè)用地使用權(quán)，有無(wú)時(shí)間限制、程序如何掌握，均沒(méi)有明確規(guī)定。有的只是個(gè)性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動(dòng)產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分”，從中存在為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個(gè)性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說(shuō)這些個(gè)性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進(jìn)一步如何實(shí)現(xiàn)具體針對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的明確規(guī)定。為此，應(yīng)首先通過(guò)修改、完善土地管理法，或國(guó)土資源管理部門(mén)頒布的部門(mén)規(guī)章，進(jìn)一步具體明確規(guī)定三種類(lèi)型集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的方式、程序和內(nèi)容。

其次，為配合上述規(guī)定，由相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的某一級(jí)政府主導(dǎo)分類(lèi)建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償取得、劃撥、出讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營(yíng)等的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場(chǎng)或登記機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定相應(yīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格、用途申報(bào)、相應(yīng)權(quán)利流轉(zhuǎn)年限、登記、批準(zhǔn)程序，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

再次，規(guī)定或指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照《村民委員會(huì)自治法》的規(guī)定，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建立村民議決制度，避免影響國(guó)家基本土地管理制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

第四，與時(shí)俱進(jìn)，修改不應(yīng)時(shí)代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一。

如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個(gè)明顯帶有時(shí)代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機(jī)構(gòu)的改革和職能的改變、諸多原來(lái)所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來(lái)越不合事宜，其作為一類(lèi)使用集體建設(shè)用地的主體，應(yīng)重新定義，并在相應(yīng)法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。

只有通過(guò)以上四個(gè)方面的努力，才能建立我國(guó)合法、有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。使全國(guó)各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的情形或付諸于司法實(shí)踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國(guó)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。

附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件、部門(mén)和地方政府規(guī)章：

1）中華人民共和國(guó)土地管理法

2）中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法

3）中華人民共和國(guó)擔(dān)保法

4）中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法

5）《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）

6）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號(hào)）

7）原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》

8）《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》〔2008〕第11號(hào)

9）《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》［2002］第7號(hào)

10）其他省、市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)定