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傳統(tǒng)觀點認為，審計就是通過檢查賬務(wù)的方式進行差錯防弊。這種簡單的目標定位隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的不斷復(fù)雜化，已經(jīng)無法滿足要求。學(xué)者們對現(xiàn)代審計的定義是，它作為一種特殊的經(jīng)濟控制機制存在，其根本目標在于確保受托經(jīng)濟責(zé)任的全面履行。除了這種本質(zhì)性的功能作用之外，現(xiàn)代審計因為受托經(jīng)濟責(zé)任的內(nèi)容和要求的不同而呈現(xiàn)出不同的具體功能特點。
現(xiàn)代金融審計是現(xiàn)代審計的重要內(nèi)容，作為一種重要的政府職責(zé)而存在和發(fā)展。其本質(zhì)性的功能與現(xiàn)代審計保持著一致性，即實現(xiàn)受托經(jīng)濟責(zé)任的全面履行。但是其具體的功能則取決于國家的受托責(zé)任方向。對于中國來說，一方面，通過全面發(fā)展經(jīng)濟，人民的生活水平已經(jīng)大大提高；但是另一方面，各種社會問題也層出不窮。因此，國家的職責(zé)其受托經(jīng)濟責(zé)任內(nèi)容已經(jīng)由簡單的經(jīng)濟效率監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟效率和經(jīng)濟安全的并重。尤其是在金融危機爆發(fā)之后，對社會經(jīng)濟安全的要求越來越高，導(dǎo)致政府審計已經(jīng)往風(fēng)險免疫審計方向不斷發(fā)展。因此我國的現(xiàn)代金融審計的具體功能就在于，通過增強金融領(lǐng)域的免疫力，保障金融安全，最終保障國家的經(jīng)濟安全和社會安全，實現(xiàn)國家的受托經(jīng)濟責(zé)任。
二、免疫視角：現(xiàn)代金融審計與現(xiàn)代金融監(jiān)管的關(guān)系
現(xiàn)代金融審計承擔(dān)著促進國家金融安全的重要職責(zé)。而“免疫系統(tǒng)觀”下的現(xiàn)代金融審計通過將國家審計提高到更為宏觀的角度，而使之區(qū)別于傳統(tǒng)的查賬、監(jiān)督、控制職能。在免疫系統(tǒng)觀下，現(xiàn)代金融審計更強調(diào)整個政府審計對整個社會的宏觀經(jīng)濟責(zé)任，涉及到國家經(jīng)濟安全的問題成為審計的重點內(nèi)容。而且，審計本身的職能也在不斷拓寬，更加強調(diào)發(fā)揮綜合信息優(yōu)勢，增強風(fēng)險預(yù)警和政策評價功能。也就是說，現(xiàn)代金融審計的重要作用在于有效推動宏觀經(jīng)濟調(diào)控，防范風(fēng)險。
隨著金融危機的爆發(fā)性影響，國家對于金融監(jiān)管的關(guān)注度不斷提升。而另一方面，金融審計對于協(xié)同促進金融監(jiān)管的職能也有重要作用。在免疫系統(tǒng)觀下，現(xiàn)代金融審計和現(xiàn)代金融監(jiān)管的關(guān)系可以概括為差異分工，協(xié)同監(jiān)管。
在現(xiàn)代的金融系統(tǒng)當中，金融組織內(nèi)部治理、金融監(jiān)管、金融審計是三大治理主體。金融組織內(nèi)部治理重視內(nèi)控，而金融監(jiān)管則重視外部直接控制，而金融審計則從內(nèi)部和外部同時影響內(nèi)部治理和外部監(jiān)管。就外部監(jiān)管來看，金融監(jiān)管和金融審計存在著重要的協(xié)同作用。這種協(xié)同作用主要表現(xiàn)在，金融監(jiān)管以被審計后的財務(wù)真實性為基礎(chǔ)，而金融審計則依靠金融監(jiān)管的原則來作為評價的依據(jù)。另一方面，金融審計對金融監(jiān)管具有重要的修復(fù)作用。通過加強對金融組織內(nèi)部和外部的監(jiān)控和風(fēng)險預(yù)防，能夠大大降低金融監(jiān)管的風(fēng)險。而且通過開展績效審計，對金融監(jiān)管主體進行監(jiān)督，可以有效評估金融監(jiān)管運作有效性，推動監(jiān)管主體行為的規(guī)范性，提高監(jiān)督效率。
從上面的分析中可以看出，金融監(jiān)管是對于金融外部環(huán)境的直接控制，而金融審計則是通過獨立的監(jiān)督與預(yù)防，同時降低金融組織內(nèi)外部的風(fēng)險水平，另一方面，金融監(jiān)管推動金融審計有效評價金融政策的效果。二者相互補充和促進，推動監(jiān)管體系的完善，最大限度地降低了國家經(jīng)濟宏觀層面的風(fēng)險水平。
三、現(xiàn)代金融審計功能的作用機理
現(xiàn)代金融審計對金融監(jiān)管起到了重要的補充與促進作用，共同降低經(jīng)濟風(fēng)險水平。而現(xiàn)代金融審計的具體作用機制主要體現(xiàn)在它的免疫能力，以風(fēng)險為導(dǎo)向作為審計開端，最終落腳到對于風(fēng)險的預(yù)防上。
風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬍菍徲嬅庖呦到y(tǒng)理論發(fā)展的重要基礎(chǔ)。它強調(diào)審計通過采用現(xiàn)代審計模型，以被審計單位的風(fēng)險識別為基礎(chǔ)，判斷出影響審計風(fēng)險的具體因素，然后對各種因素進行全面的考量和評估。隨著審計環(huán)境的不斷復(fù)雜化，新的審計將同時強調(diào)風(fēng)險導(dǎo)向和績效導(dǎo)向，也就是同時注重經(jīng)濟性和風(fēng)險發(fā)生的可能性。
在我國的國家審計中，以風(fēng)險為導(dǎo)向意味著要擴大審計范圍，注重對于整個營運整體的風(fēng)險水平的評估，關(guān)注公共風(fēng)險，延長審計鏈條，改善審計方法和程序。這種風(fēng)險導(dǎo)向的審計對于發(fā)現(xiàn)、揭示和預(yù)防相關(guān)風(fēng)險具有重要意義，因而它也成為了一種重要的金融免疫系統(tǒng)。它的免疫功能主要由預(yù)防表現(xiàn)出來，因為能夠提前感知風(fēng)險，進而可以迅速采取法定職權(quán)，抵御侵害，推動社會經(jīng)濟系統(tǒng)的安全；另一方面，通過有效評估決策的風(fēng)險程度，可以發(fā)現(xiàn)制度缺陷，不斷完善制度本身，強化管理。
總之，現(xiàn)代金融審計的作用機理最核心點在于它的免疫能力。而這種免疫能力的具體發(fā)展則是通過及時識別與判斷風(fēng)險，然后利用綜合平臺信息對風(fēng)險進行有效評估，最后按照監(jiān)管法則對政策進行最終評價，以不斷地改進審計效果，協(xié)同監(jiān)管職能，最終保證國家金融安全。
四、現(xiàn)代金融審計免疫機制的構(gòu)建：金融審計監(jiān)管機制
通過對現(xiàn)代金融審計的探討，筆者對其進行了重新定位，尤其是對其宏觀層面的經(jīng)濟職責(zé)做出了更多的強調(diào)，同時說明其對于金融監(jiān)管的協(xié)同促進作用。在免疫系統(tǒng)觀下，明白了金融審計的重要機制在于以風(fēng)險為導(dǎo)向，最終實現(xiàn)對于風(fēng)險的及時預(yù)防。那么，在這種作用機理之下，需要進一步探討在我國的背景條件下，為什么以及如何構(gòu)建金融審計免疫機制。
（一）構(gòu)建金融審計免疫機制的迫切性 （1）金融監(jiān)管存在嚴重缺陷。我國金融監(jiān)管的問題非常突出。這種缺陷主要表現(xiàn)在金融監(jiān)管實務(wù)過程中，監(jiān)管法律不完善，很多法律法規(guī)不夠具體，因此缺乏有效的約束力。而與此同時，地方政府出于自己的利益考慮，經(jīng)常利用政治權(quán)力干預(yù)地方銀行，加大了商業(yè)銀行的風(fēng)險水平，擾亂了正常的金融秩序。從范圍來看，又忽視了非金融機構(gòu)的管理，缺乏相應(yīng)的預(yù)防和控制措施。從道德風(fēng)險來看，當前金融機構(gòu)的腐敗犯罪行為日漸猖獗，犯罪主體的職位越來越高。而針對金融創(chuàng)新行為的監(jiān)管也非常匱乏，很多金融創(chuàng)新因為其技術(shù)復(fù)雜性，風(fēng)險并發(fā)性，導(dǎo)致不易監(jiān)管卻極其容易引發(fā)高風(fēng)險，因此成為當前監(jiān)管的重要漏洞。（2）審計職責(zé)功能不完善。當前我國政府審計并沒有被納入到金融監(jiān)管體系當中。在整個金融監(jiān)管改革過程中，雖然國家審計發(fā)揮了一定的作用，但是國家審計部門與人民銀行及有關(guān)分支機構(gòu)的溝通并不順暢。而且從另一方面來看，監(jiān)管當局對金融機構(gòu)進行的金融稽核缺少對審計專業(yè)技術(shù)的運用。由于缺乏審計專業(yè)技術(shù)的運用，導(dǎo)致抽查的樣本零散不連貫，不能對金融金融機構(gòu)形成持續(xù)的監(jiān)管效力。最后，金融機構(gòu)的經(jīng)濟責(zé)任審計缺失。審計機構(gòu)并不關(guān)心經(jīng)濟責(zé)任的履行程度，而只是關(guān)心其合規(guī)性和風(fēng)險性，導(dǎo)致對風(fēng)險的控制水平大大降低。
（二）構(gòu)建金融審計免疫機制的可行性 （1）金融審計應(yīng)對金融風(fēng)險的比較優(yōu)勢。本文在總結(jié)金融風(fēng)險特點、金融監(jiān)管缺失的基礎(chǔ)上，對比金融審計的特點，找出金融審計應(yīng)對金融風(fēng)險的優(yōu)勢。
（2）金融審計免疫機制能夠完善金融監(jiān)管體系。以預(yù)防為立足點，面向提高金融系統(tǒng)自身抵御風(fēng)險的能力，金融免疫系統(tǒng)能夠與金融監(jiān)管相互配合，從而實現(xiàn)一種自我免疫與外部監(jiān)管相互促進的監(jiān)管效果。免疫系統(tǒng)在理論的指導(dǎo)下，能夠有效明確金融審計的定位，避免審計與監(jiān)管相互混淆導(dǎo)致的監(jiān)管過度或者監(jiān)管不足，能夠有效地完善金融安全網(wǎng)絡(luò)。這種作用的實現(xiàn)主要表現(xiàn)在，首先，金融審計免疫機制能夠?qū)崿F(xiàn)對金融機構(gòu)的再監(jiān)督，而且因為層次劃分清晰，能夠形成更為系統(tǒng)有效的監(jiān)管體系；其次，以免疫系統(tǒng)觀對金融機構(gòu)管理績效的審計，有助于金融審計拓寬審計面，達到對金融運行各個方面的監(jiān)督效果，防范金融風(fēng)險，保障安全，優(yōu)化監(jiān)管體系，完善安全網(wǎng)。
（三）構(gòu)建金融審計免疫機制的具體措施 在了解了構(gòu)建金融審計免疫機制的必要性和可行性之后，還需要詳細探討如何真正地打造我國金融審計系統(tǒng)免疫機制，以真正有效地實現(xiàn)其預(yù)期的理論效用。（1）明確不同的審計主體，打造金融審計“合力”。從監(jiān)管的具體過程來看，社會獨立審計應(yīng)該占據(jù)金融審計的主題地位，國家審計在特殊事件中發(fā)揮其重要作用。立足于我國的背景，可以建立以國家審計為主導(dǎo)，社會審計和內(nèi)部審計相互促進的整體金融體系。通過加大社會審計的參與范圍，提高商業(yè)銀行內(nèi)部審計的獨立性和水平，都可以有效地發(fā)揮風(fēng)險防范的作用，使其審計結(jié)果能夠為社會審計和金融監(jiān)管起到參考作用。最終降低監(jiān)管成本，提高效率。在構(gòu)建合力的過程當中，還應(yīng)當能夠有效整合各類審計資源，實現(xiàn)金融審計監(jiān)管的綜合優(yōu)勢。也就是說要發(fā)揮金融審計的組織優(yōu)勢，內(nèi)部審計的信息優(yōu)勢，社會審計的技術(shù)優(yōu)勢，最大程度地實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，發(fā)揮各個方面的協(xié)同作用，從而降低總體風(fēng)險。這一綜合的最終效果體現(xiàn)在組織的統(tǒng)一性，資源的集中性以及控制范圍的全面性等各個方面。（2）構(gòu)建金融審計監(jiān)管機制的“硬件結(jié)構(gòu)”。為了切實打造審計合力，我們認為需要從組織結(jié)構(gòu)上對不同審計進行恰當定位，并通過充分的信息流動實現(xiàn)不同審計主體之間的相互促進，形成協(xié)同效應(yīng)。如圖3所示， 組織結(jié)構(gòu)設(shè)計特點是，三個運作層級不同層級之間可以實現(xiàn)信息流動的雙向性。第一個層級主要是金融風(fēng)險監(jiān)管委員會，從行政管理的角度實現(xiàn)統(tǒng)一性。第二層級是政府審計主導(dǎo)的審計監(jiān)督系統(tǒng)，該層級是核心部分。第三層級是內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)管部門。這里，主要說明一下第二層級的運作機理。審計合力的形成，需要實現(xiàn)全方位的金融風(fēng)險監(jiān)控管理。國家審計因為具有較高的法律效力，因而其在金融風(fēng)險防范方面具有重要地位。通過確保國家審計的獨立性，能夠增進整個金融機構(gòu)的客觀性。其作用的具體層面是，第一，通過加強審計行業(yè)規(guī)范，實現(xiàn)對內(nèi)部審計的指導(dǎo)；第二是促進社會審計和內(nèi)部審計的信息傳遞；第三是將政府審計發(fā)出的風(fēng)險信號傳遞到金融監(jiān)管機構(gòu)和金融機構(gòu)內(nèi)部。通過三個層級的雙向互動，可以最終構(gòu)建一個良性的運作系統(tǒng)，從而搭建起有效的審計合力硬件平臺。（3）構(gòu)建金融審計監(jiān)管機制的“軟件平臺”。監(jiān)管機制的真正建立不僅需要組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還需要制度創(chuàng)新的保證。通過有效地提供制度基礎(chǔ)，能夠使得相應(yīng)的硬件結(jié)構(gòu)更好地發(fā)揮組織職能。如果組織結(jié)構(gòu)是硬件平臺，那么制度基礎(chǔ)就是軟件平臺。當前對審計監(jiān)管機制的制度基礎(chǔ)研究主要集中在對于法律、技術(shù)、人才等三大方面。通過不斷地挖掘各種相關(guān)的審計資源，實現(xiàn)審計行業(yè)整體的效益最大化。也就是說，為了構(gòu)建良好的審計監(jiān)管制度基礎(chǔ)，需要確保法律制度、人才選拔制度、技術(shù)開發(fā)制度等方面的發(fā)展，而且法律制度在其中占主導(dǎo)地位。以外，還應(yīng)該加強一些其它方面的信息保障，包括提高審計信息質(zhì)量，從而提高審計效率和效果。另一方面，推動非現(xiàn)場監(jiān)管的制度的試行，比如說加強報告制度。最后是可以通過加強金融組織內(nèi)部的風(fēng)險控制。如果內(nèi)部建設(shè)良好，那么會帶來外部監(jiān)管成本的降低。
本文通過重新定位金融審計，探討其對于防范金融風(fēng)險的重要優(yōu)勢所在，提出應(yīng)該充分利用免疫系統(tǒng)理論，構(gòu)建我國獨特的金融審計免疫機制。尤其是通過硬件組織和軟件平臺的構(gòu)建，共同打造國家審計、社會審計、內(nèi)部審計的合力，最終充分突出現(xiàn)代金融審計對于國家宏觀經(jīng)濟層面的正面影響力。筆者相信，現(xiàn)在對于建立更為完善的金融審計機制是非常必要而且可行的。
參考文獻：
[1]黎仁華：《政府審計維護國家金融安全的實現(xiàn)機制》，《管理世界》2010年第2期。
1995年有關(guān)金融“五法一決定”頒布以來，我國的金融法律建設(shè)日臻完善，金融監(jiān)管體制逐步理順，金融監(jiān)管工作不斷加強，對促進金融改革和發(fā)展、維護金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，面對加入WTO的新形勢，我國的金融監(jiān)管與國際上先進的金融監(jiān)管相比，仍然顯得很薄弱，表現(xiàn)為：
1、沒有形成規(guī)范、連續(xù)和系統(tǒng)性的監(jiān)管。
目前我國金融監(jiān)管尚未實現(xiàn)規(guī)范化和系統(tǒng)化，還沒有真正實現(xiàn)持續(xù)性監(jiān)管，沒有建立一個有效的金融風(fēng)險監(jiān)測、評價、預(yù)警和處置系統(tǒng)。金融監(jiān)管還存在著一定程度的盲目性、隨意性和分散性，缺乏連續(xù)性和系統(tǒng)性，缺乏各種監(jiān)管手段的有效配合，缺乏對監(jiān)管信息的綜合運用，缺乏對風(fēng)險的跟蹤監(jiān)測，從而導(dǎo)致監(jiān)管成本的提高和監(jiān)管效率的下降，使金融風(fēng)險得以積聚和擴散，最后忙于事后救火處置。
2、沒有將金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控作為監(jiān)管重心。
過去我們對金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控重視不夠，監(jiān)督不力，往往忙于外部監(jiān)管。特別是對金融機構(gòu)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理班子的職責(zé)，對董事長、行長的職責(zé)不夠明確，對其行使職責(zé)的情況缺乏有效監(jiān)督，對內(nèi)控制度的建設(shè)及執(zhí)行情況檢查不力，其結(jié)果是，中國人民銀行投入了很多人力和精力，但監(jiān)管效果并不明顯。經(jīng)驗證明，外部監(jiān)管不能代替金融機構(gòu)的內(nèi)部有效控制，也不能成為金融機構(gòu)內(nèi)控的補充。金融機構(gòu)良好的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機制是實現(xiàn)有效金融監(jiān)管的基礎(chǔ)，只有建立完善的金融機構(gòu)自我約束和自我發(fā)展機制，加上有效的金融監(jiān)管，才能保證金融機構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展。
3、金融監(jiān)管缺乏應(yīng)有的嚴肅性。
對于資本充足率、不良貸款比率等指標沒有達到監(jiān)管標準的金融機構(gòu)，未能及時采取有效的糾正措施，使金融風(fēng)險不斷累積；對違法違規(guī)經(jīng)營的金融機構(gòu)及其主要負責(zé)人沒有依法嚴肅處理，有些被關(guān)閉金融機構(gòu)的主要負責(zé)人仍可以在其他金融機構(gòu)甚至是監(jiān)管部門繼續(xù)任職。這足以說明，金融監(jiān)管工作中仍然存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的情況，亟待提高金融監(jiān)管的嚴肅性，樹立中央銀行監(jiān)管的權(quán)威。
4、市場退出機制的不健全。
雖然去年底國務(wù)院頒布了《金融機構(gòu)撤銷條例》，對危機金融機構(gòu)的市場退出仍然主要采取撤銷(關(guān)閉)這一行政方式，而尚未建立危機金融機構(gòu)順利退出的市場配套機制，結(jié)果使各級政府和中央銀行為此投入大量的救助和處置資金，由此不僅增加財政和貨幣穩(wěn)定的壓力，同時也助長了“道德危害”。因此，迫切需要建立金融機構(gòu)穩(wěn)定退出市場的處置和保障機制，包括建立存款保險制度和完善的關(guān)閉破產(chǎn)程序，在防范風(fēng)險的蔓延和擴大，維護社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，保護存款人利益和社會公眾利益。
5、金融監(jiān)管支持系統(tǒng)薄弱。
金融監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)體系不完善，沒有形成一個分工明確、責(zé)任清晰、高效運行的監(jiān)管組織系統(tǒng)。金融監(jiān)管法律體系不夠完善，存在著法律真空，操作性較差。沒有建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管信息庫，缺乏金融數(shù)據(jù)的收集、整理及分析系統(tǒng)。沒有實行審慎會計制度，不能真實反映被監(jiān)管金融機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量和盈虧狀況。社會中介機構(gòu)的金融監(jiān)管作用沒有得到充分發(fā)揮。信息披露制度不完善，沒有充分發(fā)揮市場約束機制的作用。
二、國際金融監(jiān)管的發(fā)展趨勢
最近中央金融工作會議提出的金融監(jiān)管目標是：維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險，保護存款人、投資者和被保險人的合法權(quán)益。這個目標在表達方式上雖然與他國有所不同，但其基本內(nèi)容都是一致的，就是保護存款人利益和維護整個金融體系的安全與穩(wěn)定。盡管這個基本目標沒有改變，但伴隨著經(jīng)濟金融全球化，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及國際銀行業(yè)的巨大變化，各國金融監(jiān)管當局的監(jiān)管理念、監(jiān)管方式與手段都發(fā)生了很大變化。特別是亞洲金融危機的爆發(fā)，促使各國金融監(jiān)管當局進一步認識到金融監(jiān)管改革的重要性。在這種背景下，金融監(jiān)管呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展趨勢。
1、在實施合規(guī)性監(jiān)管的同時，進一步強化風(fēng)險監(jiān)管。各國金融監(jiān)管當局逐漸認識到，盡管有些金融機構(gòu)能夠遵從監(jiān)管當局制定的各項監(jiān)管規(guī)章制度，但是仍然不能確保有效地防范和化解風(fēng)險。相對于金融業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，大部分金融法規(guī)制度的更新具有滯后性，從而使其有效性常常受到一定限制。因此，各國金融監(jiān)管當局在加強合規(guī)性監(jiān)管的同時，開始注重風(fēng)險監(jiān)管，注重對風(fēng)險的早期識別、預(yù)警和控制，尤其注重金融機構(gòu)內(nèi)部的風(fēng)險控制和管理，注重考核金融機構(gòu)識別、衡量、監(jiān)測和控制風(fēng)險的能力和水平。
2、在不斷完善對銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的同時，強調(diào)對銀行創(chuàng)新業(yè)務(wù)風(fēng)險監(jiān)管。近些年來，金融機構(gòu)以金融衍生產(chǎn)品交易、網(wǎng)絡(luò)化銀行業(yè)務(wù)和投資銀行業(yè)務(wù)為主要內(nèi)容的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)快速發(fā)展，上述業(yè)務(wù)在創(chuàng)造更大收益的同時，也伴隨著更大的風(fēng)險，對金融市場和銀行體系安全造成的沖擊也更為直接和猛烈。因此，各國金融監(jiān)管當局在加強對傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的同時，開始注重對銀行創(chuàng)新業(yè)務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管，并制定相應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)和操作指引，以規(guī)范業(yè)務(wù)發(fā)展，督促金融機構(gòu)防范和控制風(fēng)險。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會也為完善金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管，特別是其市場風(fēng)險、對方違約風(fēng)險及操作風(fēng)險等風(fēng)險的監(jiān)管，提供了許多參考性文獻、國際最佳實踐及主要原則。
3、強調(diào)金融機構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)。良好的公司治理結(jié)構(gòu)是單個金融機構(gòu)和整個金融體系安全穩(wěn)定的基本保障，公司治理結(jié)構(gòu)存在嚴重問題，其后果可能是災(zāi)難性的，因此建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)已得到國際金融組織和各國金融監(jiān)管當局的高度關(guān)注。歷史上許多銀行都因治理結(jié)構(gòu)不良而導(dǎo)致危機。亞洲金融危機的深刻教訓(xùn)之一，就是這些國家的銀行治理結(jié)構(gòu)存在嚴重缺陷。一些亞洲國家的銀行在金融危機過后痛定思痛，都致力于公司治理結(jié)構(gòu)的改革，并將這種改革作為生存和發(fā)展的重要保障。不少國家根據(jù)理論和實踐成果，專門起草并了關(guān)于良好公司治理結(jié)構(gòu)的指引或原則。
4、強調(diào)信息披露與市場約束。許多國際金融組織及金融監(jiān)管當局都把亞洲金融危機部分地歸結(jié)為亞洲國家的金融體系不透明，因此提倡和要求各國最大限度地充分披露金融信息，增加金融運行的透明度。不能充分披露金融信息，使存款人和投資人不能對銀行的風(fēng)險做出及時、客觀的判斷，使監(jiān)管當局不能及時監(jiān)測、評價和控制金融機構(gòu)的風(fēng)險，使金融機構(gòu)的自我約束放松，金融風(fēng)險不斷積累。
5、強調(diào)反洗錢與防止金融犯罪。隨著制販毒等有組織犯罪活動日益猖獗，犯罪分子利用銀行體系從事洗錢活動的問題越來越突出，并日益引起國際社會的廣泛關(guān)注。這一趨勢使傳統(tǒng)的銀行要為客戶保密的制度受到?jīng)_擊。許多國家制定專門的反洗錢立法，不僅從道義上，而且從法律上明確規(guī)定了金融機構(gòu)在防止犯罪分子利用金融體系從事洗錢活動方面的職責(zé)，強調(diào)金融機構(gòu)要加強和完善內(nèi)部控制，要及時全面了解自己的客戶，要具備識別判斷客戶的程序和能力，金融機構(gòu)不得提供無業(yè)務(wù)背景的資金存取、轉(zhuǎn)移等銀行服務(wù)，對認為可疑的交易要及時向有關(guān)當局報告。
此外，國際金融組織和許多金融監(jiān)管當局特別關(guān)注和強調(diào)內(nèi)部控制和風(fēng)險監(jiān)管、審慎監(jiān)管、并表監(jiān)管以及各國監(jiān)管當局的合作等。分析研究這些發(fā)展趨勢，對于我國重新審視金融監(jiān)管制度和監(jiān)管方式，提高金融監(jiān)管的有效性具有重要的借鑒作用和參考作用。
三、與國際金融監(jiān)管標準接軌的構(gòu)想
加入WTO后，如何更新監(jiān)管理念與方式，與國際慣例和標準接軌，迅速提高我國金融監(jiān)管水平和效率，是擺在全體央行工作者面前的一個重要的課題。筆者認為，當前我國央行監(jiān)管無論是思維方式還是工作重心都應(yīng)該大膽更新和調(diào)整。
1、毫不猶豫地清理、修訂、廢止與國際慣例相悖的金融法律、法規(guī)文件，加強對國際金融監(jiān)管規(guī)則與標準的學(xué)習(xí)和人才培訓(xùn)，提高我國加入WTO的適應(yīng)能力和接軌效果。去年底，中央辦公廳文件指出，要在深入理解和準確把握世界貿(mào)易組織協(xié)議和我國對外承諾的基礎(chǔ)上，抓緊制定既能嚴格履行我國對外承諾、又能利用世界貿(mào)易組織規(guī)則保護和發(fā)展我國經(jīng)濟的法律、法規(guī)和規(guī)章。這是對全國而言的總體要求，我們金融監(jiān)管部門也必須做好這項工作，要迅速對現(xiàn)行的法律、法規(guī)及規(guī)章進行清理，按照法制統(tǒng)一和公開透明的原則，對違反世界貿(mào)易組織規(guī)則的規(guī)定，該修改的修改，該廢止的廢止，使我國的金融法律和金融監(jiān)管手段符合國際通行做法，這是其一。
其二就是要培養(yǎng)人才，提高金融監(jiān)管干部隊伍的整體素質(zhì)。世界貿(mào)易組織的核心是《WTO協(xié)定》，其中1997年底，有70個成員國達成了一項新協(xié)議，即《全球金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》，于1999年初簽署生效，標致著全球金融市場開放邁出了新的重要的一步。我國加入WTO組織，銀行、證券、保險和金融信息市場將面向世界逐步放開，我們的金融工作者，特別是中央銀行的監(jiān)管干部必須全面掌握這一協(xié)定的內(nèi)涵，掌握巴塞爾銀行監(jiān)管委員會制定的《有效銀行監(jiān)管核心原則》，要分期分批對廣大監(jiān)管干部進行培訓(xùn)，做到熟悉規(guī)則并能熟練地運用規(guī)則。要培養(yǎng)一大批具有較好的外語水平和深厚的金融知識并能掌握國際通用規(guī)則的綜合性人才和專門人才。
2、明確金融機構(gòu)功能定位，把住市場準入關(guān)，優(yōu)化銀行機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)，建立良好的內(nèi)部控制與風(fēng)險管理體系，防止“先天性缺陷”問題。首先，明確各類金融機構(gòu)的功能定位，有利于科學(xué)制定各類金融機構(gòu)的準入標準；有利于形成合理的金融布局和適度競爭，在促進經(jīng)濟發(fā)展和滿足社會需求的同時，保障金融機構(gòu)自身的穩(wěn)健發(fā)展；有利于金融機構(gòu)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提高金融服務(wù)的質(zhì)量和效率；特別是有利于確定各類金融機構(gòu)的風(fēng)險特征和監(jiān)管重點，合理分配監(jiān)管資源，提高監(jiān)管的效率和專業(yè)化水平。第二，市場準入是金融監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，把好市場準入關(guān)是保障金融機構(gòu)穩(wěn)健運行和金融體系安全的重要基礎(chǔ)。因此，我們只能批準高質(zhì)量的金融機構(gòu)和高級經(jīng)營管理人員進入金融市場，并根據(jù)金融機構(gòu)的功能定位和審慎性標準，審批金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，以防止金融機構(gòu)盲目擴大經(jīng)營規(guī)模而發(fā)生惡性競爭，防范金融機構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險，維護金融系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定。第三，金融機構(gòu)是否能穩(wěn)健、安全經(jīng)營，關(guān)鍵在于其自身能否建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)和有效的內(nèi)部控制系統(tǒng)。目前，國際上監(jiān)管當局非常重視金融機構(gòu)的內(nèi)部控制制度和風(fēng)險管理體系的建設(shè)，就是說主要依靠商業(yè)銀行自身管理實現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營和健康發(fā)展。因此筆者認為，央行的監(jiān)管責(zé)任不在于金融機構(gòu)的內(nèi)部管理，而在于督促金融機構(gòu)建立和完善內(nèi)部控制和風(fēng)險管理體系。如果金融機構(gòu)沒有建立完善內(nèi)部控制制度和風(fēng)險管理體系，或者沒有很好地貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制和風(fēng)險管理制度，中央銀行就應(yīng)當介入，并根據(jù)問題的嚴重程度采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，防止問題進一步擴展和蔓延。第四，由于金融機構(gòu)良好的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機制是實現(xiàn)有效監(jiān)管的基礎(chǔ)，我們就必須著力分析和判斷金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)是否優(yōu)良，內(nèi)控機：制是否合理和完善，高級經(jīng)營管理人員是否稱職，特別是要明確金融機構(gòu)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理班子及其成員各自的職責(zé)，使其自我約束，自我發(fā)展。
3、更新監(jiān)管理念，堅持審慎性會計原則，實施并表監(jiān)管、資本控制與風(fēng)險處置等多種強有力的手段與措施，將金融監(jiān)管納入市場約束的軌道。金融機構(gòu)屬于經(jīng)營特殊商品的高風(fēng)險企業(yè)，其資產(chǎn)價值和財務(wù)成果受多種因素的影響，采取不同的會計準則和價值評價方法，其評價結(jié)果直接影響監(jiān)管部門和社會公眾對其真實風(fēng)險的判斷。因此，我們必須實施審慎性會計原則和審慎監(jiān)管標準，運用這些原則和標準正確識別、衡量和控制風(fēng)險，確保銀行穩(wěn)健運行。隨著金融機構(gòu)業(yè)務(wù)和機構(gòu)的多元化與國際化，以及銀行控股集團和金融控股集團的發(fā)展，并表監(jiān)管已成為有效監(jiān)管的重要前提，可以說并表監(jiān)管是判斷金融監(jiān)管部門是否有能力對商業(yè)銀行實施有效監(jiān)管的一個重要標準。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在《有效銀行監(jiān)管核心原則》別強調(diào)，監(jiān)管者要有能力在并表的基礎(chǔ)上進行監(jiān)管，包括審查銀行組織直接或間接從事的各項銀行和非，銀行業(yè)務(wù)，以及其國外機構(gòu)從事的業(yè)務(wù)。同時并表監(jiān)菅為金融監(jiān)管部門從資本要求方面控制商業(yè)銀行風(fēng)險提供了可能。面對國際舞臺，我們必須建立金融機構(gòu)穩(wěn)定退出市場的處置和保障機制，以便應(yīng)對金融機構(gòu)發(fā)生的風(fēng)險問題。融監(jiān)管部門要針對金融機構(gòu)所存在的不同風(fēng)險及風(fēng)險的嚴重程度，及時采取相應(yīng)的逐步加強的措施加以處置，包括糾正、救助和市場退出。具體的處置流程是：
這些處置措施要在科學(xué)評價的基礎(chǔ)上進行，特別是一些強制性措施既要慎重又要果斷，要區(qū)別不同情況實施。如救措施包括：調(diào)整決策層和管理層，實施資產(chǎn)和債務(wù)重組，外部注資，變現(xiàn)資產(chǎn)，股東增資，凍結(jié)大額開支和股息紅利分配，停止部分業(yè)務(wù)，以及實施兼并、合并等。對難以挽救的危機機構(gòu)，要及時采取市場退出的處置措施，以防止演變?yōu)橄到y(tǒng)性或區(qū)域性金融風(fēng)險。
關(guān)鍵詞：外資銀行 銀行監(jiān)管 對策
一、對外資銀行實施監(jiān)管的意義
銀行監(jiān)管,是經(jīng)濟金融監(jiān)管的一個分支,是由中央銀行、銀行監(jiān)督委員會或其他金融監(jiān)管當局、有關(guān)機構(gòu),代表社會公眾對銀行經(jīng)營管理的各個方面實施監(jiān)督管理的行為。
銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一,擔(dān)負著重大的社會責(zé)任。其能否穩(wěn)健運行關(guān)系該國的經(jīng)濟、政治的穩(wěn)定,具有極其重要的社會意義。因此,銀行監(jiān)管受到了各國金融監(jiān)管當局的普遍重視。各國金融監(jiān)管當局紛紛根據(jù)本國銀行業(yè)運行的實際情況對本國范圍內(nèi)的銀行實行嚴格的監(jiān)管。這里當然也包括該國境內(nèi)的外資銀行。隨著經(jīng)濟的全球化,金融市場的界限越見模糊,外資銀行大量存在于各國金融領(lǐng)域,它的高速發(fā)展給該國經(jīng)濟穩(wěn)定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監(jiān)管置于重要位置。但截至目前,理論界尚未形成完備的外資銀行監(jiān)管理論體系。各國的外資銀行監(jiān)管實踐仍依靠原有監(jiān)管理論體系的指導(dǎo)。對此,作者認為,外資銀行本是銀行,對其監(jiān)管的區(qū)別主要來自各國實際情況的不同,而監(jiān)管理論對它是完全適用的,也是十分必要的。中國尚屬發(fā)展中國家,對發(fā)展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監(jiān)管,能維護國家經(jīng)濟穩(wěn)定,保證國家金融安全,具有重要的現(xiàn)實意義。
二、外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀和特點
(一)外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀
截至2007年10月,我國已有外資獨資銀行20家;中外合資銀行3家;另有72家外國銀行設(shè)立了130家分行,191家外國銀行設(shè)立了241家代表處。截至2007年底,我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。(注:法人銀行在業(yè)務(wù)范圍、稅收等方面享有優(yōu)惠。外資銀行隨時可轉(zhuǎn)為法人銀行。)外資銀行在我國發(fā)展十分迅速,現(xiàn)已具有相當規(guī)模。
(二)外資銀行的發(fā)展特點
1.外資銀行經(jīng)營范圍、業(yè)務(wù)范圍不斷擴大。2006年12月11日,我國對外資銀行實行全面的國民待遇,外資銀行不再受到行業(yè)和地域限制。外資銀行發(fā)展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略,外資銀行經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)范圍不斷擴大,對我國經(jīng)濟的影響力逐步加強。
2.外資銀行資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規(guī)則,其經(jīng)營狀況日趨穩(wěn)定,市場份額逐步恢復(fù),盈利能力穩(wěn)步提高,資產(chǎn)總額持續(xù)增加,僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元,占我國銀行業(yè)資產(chǎn)的1.8%。
3.參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》的指引下,外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行,一是出于對長期經(jīng)營戰(zhàn)略的思考;二是希望借中資銀行不受政策限制和網(wǎng)點設(shè)置完善之利,繞開各類限制,快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發(fā)行聯(lián)手推出的花旗參與管理和技術(shù)合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。
論文出處(作者):
三、我國外資銀行監(jiān)管中的問題
(一)監(jiān)管法規(guī)不健全
監(jiān)管的有效性依賴于監(jiān)管的法制化,而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年,卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規(guī)避監(jiān)管,嚴重影響了對外資銀行的監(jiān)管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞,但相關(guān)法規(guī)的健全工作遠未完成。
(二)監(jiān)管方式單一
目前,我國外資銀行監(jiān)管還停留在傳統(tǒng)“經(jīng)驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監(jiān)管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析,以確認其經(jīng)營的合規(guī)性。而對于外資銀行運營的風(fēng)險性監(jiān)管上處于空白狀態(tài)。
(三)監(jiān)管資源嚴
重不足
由于外資銀行的開放性比較強,對其的監(jiān)管需要高質(zhì)量的資源。目前,我國外資銀行的監(jiān)管在資源方面相對缺乏。包括監(jiān)管人員、信息系統(tǒng)等方面的不足。在監(jiān)管人員方面,表現(xiàn)為量不足、質(zhì)不高。尚未建立完善的認證制度和后續(xù)教育系統(tǒng)。在信息系統(tǒng)建設(shè)方面,缺乏靈敏、準確、高效的監(jiān)管信息系統(tǒng)。在監(jiān)管信息流程上,表現(xiàn)為低效率性。金融監(jiān)管當局與相關(guān)機構(gòu)缺乏信息交流。
(四)缺乏與外資銀行母國監(jiān)管者的合作
當今世界金融體系間的跨國聯(lián)系不斷加大,僅在某一國范圍內(nèi)考察金融監(jiān)管問題已不能滿足金融監(jiān)管的需要。政府和金融監(jiān)管當局要加強與各外資銀行母國監(jiān)管者的合作,以協(xié)調(diào)監(jiān)管措施,降低共同面臨風(fēng)險。而我國金融監(jiān)管當局再這一方面尚處于十分被動的境地。
四、對改進我國外資銀行監(jiān)管的建議
(一)健全監(jiān)管法制
要加強外資銀行監(jiān)管,我國就必須結(jié)合本國實際,參照國際公認的準則(如巴塞爾協(xié)議),借鑒西方發(fā)達國家監(jiān)管法律,制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度,規(guī)范外資銀行的行為,授予監(jiān)管機構(gòu)足夠的權(quán)利,為監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)條件。
(二)多元化監(jiān)管方法和手段
當前我國對外資銀行監(jiān)管的手段單一,落后,主要是現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管,而且兩者缺乏銜接。因此,必須使監(jiān)管手段多元化,由行政監(jiān)管手段向經(jīng)濟性、法律性監(jiān)管手段轉(zhuǎn)變,充分實施現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管、外部審計、審慎監(jiān)管會議、三方會議等多樣化監(jiān)管手段。
(三)健全風(fēng)險監(jiān)管體系
目前我國對外資銀行的監(jiān)管多停留在合規(guī)性監(jiān)管層面,而忽視了風(fēng)險性監(jiān)管。我國應(yīng)根據(jù)巴塞爾協(xié)議的有關(guān)標準,制定嚴格、周密的風(fēng)險監(jiān)管體系,將外資銀行的經(jīng)營風(fēng)險納入監(jiān)管,保證全面、客觀、合理的實施監(jiān)管。
(四)建立監(jiān)管人才培養(yǎng)和認證機制
加強我國外資銀行監(jiān)管要依賴大量專門人才,監(jiān)管當局應(yīng)主導(dǎo)建立完善的人才培養(yǎng)和認證體系。可邀請高校等研究機構(gòu)參與其中,確保培養(yǎng)認證機制的專業(yè)性。
(五)加強信息交流,與各國監(jiān)管機構(gòu)堅強合作
為了應(yīng)對各國金融體系相互聯(lián)系不斷加強的現(xiàn)狀,我國監(jiān)管當局應(yīng)主動同各國監(jiān)管機構(gòu)建立長期、高效的信息交流和合作機制。以協(xié)調(diào)各國監(jiān)管手段,降低共同面臨的風(fēng)險。
參考文獻:
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[4]杰姆斯·巴茨,丹尼爾·諾勒,張坤.外資銀行的準入與監(jiān)管:承諾與實踐[j].銀行家,2008,(5).
（一）外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀
截至2007年10月，我國已有外資獨資銀行20家；中外合資銀行3家；另有72家外國銀行設(shè)立了130家分行，191家外國銀行設(shè)立了241家代表處。截至2007年底，我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。（注：法人銀行在業(yè)務(wù)范圍、稅收等方面享有優(yōu)惠。外資銀行隨時可轉(zhuǎn)為法人銀行。）外資銀行在我國發(fā)展十分迅速，現(xiàn)已具有相當規(guī)模。
（二）外資銀行的發(fā)展特點
1．外資銀行經(jīng)營范圍、業(yè)務(wù)范圍不斷擴大。2006年12月11日，我國對外資銀行實行全面的國民待遇，外資銀行不再受到行業(yè)和地域限制。外資銀行發(fā)展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略，外資銀行經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，對我國經(jīng)濟的影響力逐步加強。
2．外資銀行資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規(guī)則，其經(jīng)營狀況日趨穩(wěn)定，市場份額逐步恢復(fù)，盈利能力穩(wěn)步提高，資產(chǎn)總額持續(xù)增加，僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元，占我國銀行業(yè)資產(chǎn)的1.8%。
3．參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》的指引下，外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行，一是出于對長期經(jīng)營戰(zhàn)略的思考；二是希望借中資銀行不受政策限制和網(wǎng)點設(shè)置完善之利，繞開各類限制，快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發(fā)行聯(lián)手推出的花旗參與管理和技術(shù)合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。
二、對外資銀行實施監(jiān)管的意義
銀行監(jiān)管，是經(jīng)濟金融監(jiān)管的一個分支，是由中央銀行、銀行監(jiān)督委員會或其他金融監(jiān)管當局、有關(guān)機構(gòu)，代表社會公眾對銀行經(jīng)營管理的各個方面實施監(jiān)督管理的行為。
銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一，擔(dān)負著重大的社會責(zé)任。其能否穩(wěn)健運行關(guān)系該國的經(jīng)濟、政治的穩(wěn)定，具有極其重要的社會意義。因此，銀行監(jiān)管受到了各國金融監(jiān)管當局的普遍重視。各國金融監(jiān)管當局紛紛根據(jù)本國銀行業(yè)運行的實際情況對本國范圍內(nèi)的銀行實行嚴格的監(jiān)管。這里當然也包括該國境內(nèi)的外資銀行。隨著經(jīng)濟的全球化，金融市場的界限越見模糊，外資銀行大量存在于各國金融領(lǐng)域，它的高速發(fā)展給該國經(jīng)濟穩(wěn)定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監(jiān)管置于重要位置。但截至目前，理論界尚未形成完備的外資銀行監(jiān)管理論體系。各國的外資銀行監(jiān)管實踐仍依靠原有監(jiān)管理論體系的指導(dǎo)。對此，作者認為，外資銀行本是銀行，對其監(jiān)管的區(qū)別主要來自各國實際情況的不同，而監(jiān)管理論對它是完全適用的，也是十分必要的。中國尚屬發(fā)展中國家，對發(fā)展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監(jiān)管，能維護國家經(jīng)濟穩(wěn)定，保證國家金融安全，具有重要的現(xiàn)實意義。
三、我國外資銀行監(jiān)管中的問題
（一）監(jiān)管法規(guī)不健全
監(jiān)管的有效性依賴于監(jiān)管的法制化，而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年，卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規(guī)避監(jiān)管，嚴重影響了對外資銀行的監(jiān)管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞，但相關(guān)法規(guī)的健全工作遠未完成。
（二）監(jiān)管方式單一
目前，我國外資銀行監(jiān)管還停留在傳統(tǒng)“經(jīng)驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監(jiān)管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析，以確認其經(jīng)營的合規(guī)性。而對于外資銀行運營的風(fēng)險性監(jiān)管上處于空白狀態(tài)。
（三）監(jiān)管資源嚴重不足
由于外資銀行的開放性比較強，對其的監(jiān)管需要高質(zhì)量的資源。目前，我國外資銀行的監(jiān)管在資源方面相對缺乏。包括監(jiān)管人員、信息系統(tǒng)等方面的不足。在監(jiān)管人員方面，表現(xiàn)為量不足、質(zhì)不高。尚未建立完善的認證制度和后續(xù)教育系統(tǒng)。在信息系統(tǒng)建設(shè)方面，缺乏靈敏、準確、高效的監(jiān)管信息系統(tǒng)。在監(jiān)管信息流程上，表現(xiàn)為低效率性。金融監(jiān)管當局與相關(guān)機構(gòu)缺乏信息交流。
（四）缺乏與外資銀行母國監(jiān)管者的合作
當今世界金融體系間的跨國聯(lián)系不斷加大，僅在某一國范圍內(nèi)考察金融監(jiān)管問題已不能滿足金融監(jiān)管的需要。政府和金融監(jiān)管當局要加強與各外資銀行母國監(jiān)管者的合
作，以協(xié)調(diào)監(jiān)管措施，降低共同面臨風(fēng)險。而我國金融監(jiān)管當局再這一方面尚處于十分被動的境地。
四、對改進我國外資銀行監(jiān)管的建議
（一）健全監(jiān)管法制
要加強外資銀行監(jiān)管，我國就必須結(jié)合本國實際，參照國際公認的準則（如巴塞爾協(xié)議），借鑒西方發(fā)達國家監(jiān)管法律，制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度，規(guī)范外資銀行的行為，授予監(jiān)管機構(gòu)足夠的權(quán)利，為監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)條件。
（二）多元化監(jiān)管方法和手段
當前我國對外資銀行監(jiān)管的手段單一，落后，主要是現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管，而且兩者缺乏銜接。因此，必須使監(jiān)管手段多元化，由行政監(jiān)管手段向經(jīng)濟性、法律性監(jiān)管手段轉(zhuǎn)變，充分實施現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管、外部審計、審慎監(jiān)管會議、三方會議等多樣化監(jiān)管手段。
（三）健全風(fēng)險監(jiān)管體系
目前我國對外資銀行的監(jiān)管多停留在合規(guī)性監(jiān)管層面，而忽視了風(fēng)險性監(jiān)管。我國應(yīng)根據(jù)巴塞爾協(xié)議的有關(guān)標準，制定嚴格、周密的風(fēng)險監(jiān)管體系，將外資銀行的經(jīng)營風(fēng)險納入監(jiān)管，保證全面、客觀、合理的實施監(jiān)管。
（四）建立監(jiān)管人才培養(yǎng)和認證機制
加強我國外資銀行監(jiān)管要依賴大量專門人才，監(jiān)管當局應(yīng)主導(dǎo)建立完善的人才培養(yǎng)和認證體系。可邀請高校等研究機構(gòu)參與其中，確保培養(yǎng)認證機制的專業(yè)性。
（五）加強信息交流，與各國監(jiān)管機構(gòu)堅強合作
為了應(yīng)對各國金融體系相互聯(lián)系不斷加強的現(xiàn)狀，我國監(jiān)管當局應(yīng)主動同各國監(jiān)管機構(gòu)建立長期、高效的信息交流和合作機制。以協(xié)調(diào)各國監(jiān)管手段，降低共同面臨的風(fēng)險。
參考文獻：
[1]程芳,李仲明.銀行業(yè)全面開放下外資銀行的監(jiān)管問題[J].甘肅金融，2007,(6).
[2]耿明英.對在華外資銀行不同商業(yè)存在形式下的監(jiān)管探討[J].武漢金融，2008,(4).
[3]鄧靜.如何加強對外資銀行的監(jiān)管[J].決策與信息(財經(jīng)觀察),2006,(10).
[4]杰姆斯·巴茨，丹尼爾·諾勒，張坤.外資銀行的準入與監(jiān)管：承諾與實踐[J].銀行家，2008，(5).
[5]鄭澤華.加強和完善在華外資銀行監(jiān)管[J].金融理論與實踐，2005,(3).
關(guān)鍵詞：外資銀行 銀行監(jiān)管 對策
一、對外資銀行實施監(jiān)管的意義
銀行監(jiān)管,是經(jīng)濟金融監(jiān)管的一個分支,是由中央銀行、銀行監(jiān)督委員會或其他金融監(jiān)管當局、有關(guān)機構(gòu),代表社會公眾對銀行經(jīng)營管理的各個方面實施監(jiān)督管理的行為。
銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一,擔(dān)負著重大的社會責(zé)任。其能否穩(wěn)健運行關(guān)系該國的經(jīng)濟、政治的穩(wěn)定,具有極其重要的社會意義。因此,銀行監(jiān)管受到了各國金融監(jiān)管當局的普遍重視。各國金融監(jiān)管當局紛紛根據(jù)本國銀行業(yè)運行的實際情況對本國范圍內(nèi)的銀行實行嚴格的監(jiān)管。這里當然也包括該國境內(nèi)的外資銀行。隨著經(jīng)濟的全球化,金融市場的界限越見模糊,外資銀行大量存在于各國金融領(lǐng)域,它的高速發(fā)展給該國經(jīng)濟穩(wěn)定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監(jiān)管置于重要位置。但截至目前,理論界尚未形成完備的外資銀行監(jiān)管理論體系。各國的外資銀行監(jiān)管實踐仍依靠原有監(jiān)管理論體系的指導(dǎo)。對此,作者認為,外資銀行本是銀行,對其監(jiān)管的區(qū)別主要來自各國實際情況的不同,而監(jiān)管理論對它是完全適用的,也是十分必要的。中國尚屬發(fā)展中國家,對發(fā)展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監(jiān)管,能維護國家經(jīng)濟穩(wěn)定,保證國家金融安全,具有重要的現(xiàn)實意義。
二、外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀和特點
(一)外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀
截至2007年10月,我國已有外資獨資銀行20家;中外合資銀行3家;另有72家外國銀行設(shè)立了130家分行,191家外國銀行設(shè)立了241家代表處。截至2007年底,我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。(注:法人銀行在業(yè)務(wù)范圍、稅收等方面享有優(yōu)惠。外資銀行隨時可轉(zhuǎn)為法人銀行。)外資銀行在我國發(fā)展十分迅速,現(xiàn)已具有相當規(guī)模。
(二)外資銀行的發(fā)展特點
1.外資銀行經(jīng)營范圍、業(yè)務(wù)范圍不斷擴大。2006年12月11日,我國對外資銀行實行全面的國民待遇,外資銀行不再受到行業(yè)和地域限制。外資銀行發(fā)展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略,外資銀行經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)范圍不斷擴大,對我國經(jīng)濟的影響力逐步加強。
2.外資銀行資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規(guī)則,其經(jīng)營狀況日趨穩(wěn)定,市場份額逐步恢復(fù),盈利能力穩(wěn)步提高,資產(chǎn)總額持續(xù)增加,僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元,占我國銀行業(yè)資產(chǎn)的1.8%。
3.參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》的指引下,外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行,一是出于對長期經(jīng)營戰(zhàn)略的思考;二是希望借中資銀行不受政策限制和網(wǎng)點設(shè)置完善之利,繞開各類限制,快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發(fā)行聯(lián)手推出的花旗參與管理和技術(shù)合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。
論文出處(作者):
三、我國外資銀行監(jiān)管中的問題
(一)監(jiān)管法規(guī)不健全
監(jiān)管的有效性依賴于監(jiān)管的法制化,而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年,卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規(guī)避監(jiān)管,嚴重影響了對外資銀行的監(jiān)管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞,但相關(guān)法規(guī)的健全工作遠未完成。
(二)監(jiān)管方式單一
目前,我國外資銀行監(jiān)管還停留在傳統(tǒng)“經(jīng)驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監(jiān)管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析,以確認其經(jīng)營的合規(guī)性。而對于外資銀行運營的風(fēng)險性監(jiān)管上處于空白狀態(tài)。
(三)監(jiān)管資源嚴重不足
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(四)缺乏與外資銀行母國監(jiān)管者的合作
當今世界金融體系間的跨國聯(lián)系不斷加大,僅在某一國范圍內(nèi)考察金融監(jiān)管問題已不能滿足金融監(jiān)管的需要。政府和金融監(jiān)管當局要加強與各外資銀行母國監(jiān)管者的合作,以協(xié)調(diào)監(jiān)管措施,降低共同面臨風(fēng)險。而我國金融監(jiān)管當局再這一方面尚處于十分被動的境地。
四、對改進我國外資銀行監(jiān)管的建議
(一)健全監(jiān)管法制
要加強外資銀行監(jiān)管,我國就必須結(jié)合本國實際,參照國際公認的準則(如巴塞爾協(xié)議),借鑒西方發(fā)達國家監(jiān)管法律,制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度,規(guī)范外資銀行的行為,授予監(jiān)管機構(gòu)足夠的權(quán)利,為監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)條件。
(二)多元化監(jiān)管方法和手段
當前我國對外資銀行監(jiān)管的手段單一,落后,主要是現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管,而且兩者缺乏銜接。因此,必須使監(jiān)管手段多元化,由行政監(jiān)管手段向經(jīng)濟性、法律性監(jiān)管手段轉(zhuǎn)變,充分實施現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管、外部審計、審慎監(jiān)管會議、三方會議等多樣化監(jiān)管手段。
(三)健全風(fēng)險監(jiān)管體系
目前我國對外資銀行的監(jiān)管多停留在合規(guī)性監(jiān)管層面,而忽視了風(fēng)險性監(jiān)管。我國應(yīng)根據(jù)巴塞爾協(xié)議的有關(guān)標準,制定嚴格、周密的風(fēng)險監(jiān)管體系,將外資銀行的經(jīng)營風(fēng)險納入監(jiān)管,保證全面、客觀、合理的實施監(jiān)管。
(四)建立監(jiān)管人才培養(yǎng)和認證機制
加強我國外資銀行監(jiān)管要依賴大量專門人才,監(jiān)管當局應(yīng)主導(dǎo)建立完善的人才培養(yǎng)和認證體系。可邀請高校等研究機構(gòu)參與其中,確保培養(yǎng)認證機制的專業(yè)性。
(五)加強信息交流,與各國監(jiān)管機構(gòu)堅強合作
為了應(yīng)對各國金融體系相互聯(lián)系不斷加強的現(xiàn)狀,我國監(jiān)管當局應(yīng)主動同各國監(jiān)管機構(gòu)建立長期、高效的信息交流和合作機制。以協(xié)調(diào)各國監(jiān)管手段,降低共同面臨的風(fēng)險。
參考文獻:
[1]程芳,李仲明.銀行業(yè)全面開放下外資銀行的監(jiān)管問題[j].甘肅金融,2007,(6).
[2]耿明英.對在華外資銀行不同商業(yè)存在形式下的監(jiān)管探討[j].武漢金融,2008,(4).
[3]鄧靜.如何加強對外資銀行的監(jiān)管[j].決策與信息(財經(jīng)觀察),2006,(10).
[4]杰姆斯·巴茨,丹尼爾·諾勒,張坤.外資銀行的準入與監(jiān)管:承諾與實踐[j].銀行家,2008,(5).
關(guān)鍵詞：金融機構(gòu)；金融監(jiān)管；發(fā)展趨勢
20世紀90年代以來，國際經(jīng)濟一體化和金融全球化進程加快，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，金融機構(gòu)日益轉(zhuǎn)向多元化經(jīng)營，一方面促進了各國經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面也使各國發(fā)生危機的潛在可能性提高，這對金融監(jiān)管提出了更高的要求，迫使各國金融監(jiān)管不斷變革，由此金融監(jiān)管在理論上以及實踐上都呈現(xiàn)諸多新的發(fā)展趨勢。
一、國外金融監(jiān)管理論的發(fā)展趨勢
金融監(jiān)管理論的爭論實際上是圍繞著要不要監(jiān)管，如果要監(jiān)管的話在多大程度上以及采用什么樣的方式進行監(jiān)管展開的。
20世紀90年代以來，隨著信息經(jīng)濟學(xué)的興起，金融監(jiān)管理論呈現(xiàn)出以信息經(jīng)濟學(xué)為分析范式的趨勢。信息經(jīng)濟學(xué)認為在一般市場中普遍存在信息不對稱、信息不完全的現(xiàn)象。金融體系中存在兩類不對稱：一類是金融機構(gòu)與存款者之間的信息不對稱。金融機構(gòu)與存款者間的信息不對稱使得金融市場上的價格信息不能有效地傳遞，從而加大了金融市場交易的成本，降低了市場交易效率。另一類是信貸市場上金融機構(gòu)與貸款企業(yè)之間的信息不對稱。即使沒有政府的干預(yù)，由于存在貸款人方面的逆向選擇和借款人方面道德風(fēng)險的行為，信貸配給可以作為一種長期均衡的現(xiàn)象存在。信息經(jīng)濟學(xué)向人們說明，不僅僅是貸款人，銀行也有可能產(chǎn)生道德風(fēng)險，這就改變了以往金融監(jiān)管理論只對貸款人進行監(jiān)管而忽略了對銀行監(jiān)管的做法，使監(jiān)管更為全面。
作為對信息不對稱和信息不完全理論的回應(yīng)，2004年6月，巴塞爾委員會公布的新資本協(xié)議（《統(tǒng)一資本計量和資本標準的國際協(xié)議：修訂框架》）把信息披露（市場監(jiān)管）作為該協(xié)議的第三大支柱載入其中。①除此以外，還有三種主要的金融監(jiān)管理論：（1）從金融合同的角度研究金融監(jiān)管。經(jīng)濟合同理論，最初是用于工業(yè)和公共事業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域。金融交易包含著金融機構(gòu)和金融消費者之間、金融機構(gòu)和監(jiān)管者之間、監(jiān)管者和社會之間顯性和隱性合同的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。監(jiān)管可以被視為被監(jiān)管者和監(jiān)管者之間的一系列隱性合同關(guān)系，合同決定了簽訂該合同的各方應(yīng)該遵守的行為，以及對違約方可能采取的措施。設(shè)計得好的合同可以促使金融機構(gòu)的行為避免或者減少系統(tǒng)性風(fēng)險，反之，則可能在金融活動中產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。所以監(jiān)管合同的首要目的就是要使金融機構(gòu)的行為和反應(yīng)朝著社會所期望的方向發(fā)展。幾乎所有形式的外部監(jiān)管都存在根本性的道德風(fēng)險問題。監(jiān)管既然被視為一種隱含合同，那么由此可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險問題就是它會使投資者認為，既然這些金融機構(gòu)的金融服務(wù)是經(jīng)過權(quán)威部門授權(quán)并得到監(jiān)督的，那么它們理所當然是安全的。而且，監(jiān)管者在阻止監(jiān)管失靈方面的歷史記錄越好，投資者這樣的印象就越深。然而，投資者必須認識到監(jiān)管的局限性，監(jiān)管無法消除所有的風(fēng)險。而且金融市場和金融合同本來就包含著風(fēng)險，投資者本身也存在發(fā)生決策錯誤的可能。（2）金融監(jiān)管的成本和收益問題。大多數(shù)國家對監(jiān)管機構(gòu)的直接成本都有比較可靠的數(shù)據(jù)。但對施加于被監(jiān)管對象所造成的額外負擔(dān)卻沒有數(shù)據(jù)可利用。所以精確計算監(jiān)管的成本和收益幾乎是不可能的，而且區(qū)分哪些成本是金融機構(gòu)為了自身風(fēng)險控制和內(nèi)部管理所必需的，哪些是由于監(jiān)管制度所強加的也不是十分容易。但它的意義卻是現(xiàn)實的：監(jiān)管任何時候都是在成本和收益的權(quán)衡中做出判斷，所以，偶爾的監(jiān)管失靈是否可以視為監(jiān)管體系（假使已經(jīng)設(shè)計有效）的必要成本，增強監(jiān)管的強度是否可以消除所有出現(xiàn)的監(jiān)管失靈，所有這些問題都值得分析。（3）金融監(jiān)管的激勵問題。投資者認為監(jiān)管者保證了金融機構(gòu)的安全和端正良好的品行，而金融機構(gòu)認為它們所要做的就是遵守一些監(jiān)管者所要求的具體規(guī)定。雙方認識的差距還可能對監(jiān)管一方和被監(jiān)管一方造成逆向激勵的問題。西方學(xué)者現(xiàn)在認為監(jiān)管者也是利益最大化的主體，所以有沒有合意的激勵就會影響執(zhí)法的效果。拉豐和梯若爾及其后來者所發(fā)展的激勵規(guī)制理論和新管制經(jīng)濟學(xué)為研究激勵性金融監(jiān)管問題提供了新的思路和方法。②
二、國外金融監(jiān)管實踐的發(fā)展趨勢
金融監(jiān)管是一個實踐性很強的問題，涉及的內(nèi)容十分龐雜，并且各國在具體的金融監(jiān)管實踐上更是差異明顯。20世紀90年代以來，國際金融市場的一體化進程加快，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，金融機構(gòu)也日益轉(zhuǎn)向多元化經(jīng)營，金融監(jiān)管呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.金融監(jiān)管的目標從單純強調(diào)安全性向安全與效率并重的方向轉(zhuǎn)變。20世紀70年代以前，金融監(jiān)管主要側(cè)重于維護金融體系的安全性。各國紛紛建立金融安全網(wǎng)，同時對金融機構(gòu)從市場準人、利率限度、業(yè)務(wù)范圍等多方面施加了嚴格的限制，最有代表性的是1933年美國頒布的《銀行法》，但這些措施限制了金融機構(gòu)的自由，造成金融機構(gòu)經(jīng)營效率低下。20世紀70年代到80年代末，規(guī)避管制的金融創(chuàng)新已使不少限制性措施名存實亡，同時人們認識到金融監(jiān)管給金融業(yè)的運行所帶來的成本，于是各國開始采取靈活的應(yīng)變措施。美國在1999年11月通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，以促進金融業(yè)的效率和競爭力為主要目的；日本從1994年著手進行的“金融大爆炸”改革，新誕生的“金融廳”將確保金融體系的安全、活力和金融市場的公正和效率作為自己的首要任務(wù)；英國《金融服務(wù)與市場法》則提出了“好監(jiān)管”的六條原則，如“使用監(jiān)管資源的效率和經(jīng)濟原則”、“權(quán)衡監(jiān)管的收益和可能帶來的成本”等，顯示了監(jiān)管當局對效率目標的重視。③
2.監(jiān)管主體從分散走向集中。20世紀七、八十年代，隨著金融自由化浪潮的推進，金融業(yè)務(wù)逐漸走向綜合化，分散的監(jiān)管很難滿足金融業(yè)發(fā)展的需要，金融監(jiān)管主體具有從分散走向集中的趨勢，但已經(jīng)不再是集中于中央銀行。挪威于1986年、加拿大于1987年、丹麥于1988年、瑞典于1991年、英國于1997年、澳大利亞于1998年分別成立了統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，并將其移出中央銀行。日本、韓國、新加坡相繼效仿，愛爾蘭、以色列、拉脫維亞、墨西哥、南非、奧地利、德國、愛爾蘭和比利時都有類似改革傾向。美國1999年《金融現(xiàn)代服務(wù)法案》掀起了金融綜合化的浪潮，但是，分散化的金融監(jiān)管并沒有被放棄。④
3.金融監(jiān)管范圍不斷擴大。在許多國家，金融監(jiān)管機構(gòu)無權(quán)對銀行的附屬公司或銀行的母公司進行監(jiān)督檢查。在這種情況下，要想對整個金融形勢做出客觀準確的評價是相當困難的。要從根本上解決這一難題，必須先從兩方面著手：一是擴大金融監(jiān)管的范圍；二是統(tǒng)一監(jiān)督標準和方法。在國際范圍內(nèi)只有對金融機構(gòu)進行并表監(jiān)督，才能使母行（或母公司）及其國內(nèi)外分支附屬機構(gòu)在有效的監(jiān)控下開展業(yè)務(wù)活動，從而最大限度地從整體上保證各金融機構(gòu)安全穩(wěn)健地經(jīng)營。⑤
4.金融監(jiān)管手段計算機化。在監(jiān)管方法上，各國普遍強調(diào)管理手段的現(xiàn)代化，充分運用計算機輔助管理，尤其是實時清算系統(tǒng)在金融監(jiān)管中的運用，并且促進金融機構(gòu)日常監(jiān)督、現(xiàn)場檢查和外部審計的有機結(jié)合。⑥
5.金融監(jiān)管內(nèi)容標準化。在金融監(jiān)管內(nèi)容方面，各國金融監(jiān)管體系也呈現(xiàn)了一些共同特征，逐步統(tǒng)一資本充足性的國際監(jiān)管標準；流動性管理也普遍強調(diào)區(qū)別對待，強調(diào)監(jiān)管靈活性和依賴經(jīng)驗對監(jiān)督的重要性。⑦
6.金融監(jiān)管方式從單一合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向合規(guī)陛監(jiān)管與風(fēng)險性監(jiān)管并重。合規(guī)性監(jiān)管是指監(jiān)管當局對金融機構(gòu)執(zhí)行有關(guān)政策、法律、法規(guī)情況所實施的監(jiān)管。合規(guī)性監(jiān)管注重事后的補償與處罰，不能起到風(fēng)險預(yù)測和防范的作用，使監(jiān)管者長期扮演“救火隊”的角色，監(jiān)管效率低下。風(fēng)險性監(jiān)管是指監(jiān)管當局對金融機構(gòu)的資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、盈利性和管理水平所實施的監(jiān)管，以求最大限度地減少金融風(fēng)險及其影響。風(fēng)險監(jiān)管較之于合規(guī)性監(jiān)管的最大優(yōu)點在于它側(cè)重于對風(fēng)險的事前防范，能夠及時地和有針對性地提出監(jiān)管措施。國際銀行監(jiān)管組織相繼推出了一系列以風(fēng)險監(jiān)管為基礎(chǔ)的審慎規(guī)則，對信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、國家和轉(zhuǎn)移風(fēng)險、利率風(fēng)險、流動性風(fēng)險、操作風(fēng)險、法律風(fēng)險、聲譽風(fēng)險實施全面風(fēng)險管理。⑧
7.金融監(jiān)管體系的集中統(tǒng)一化趨勢。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和金融自由化的不斷深入，20世紀90年代后期金融業(yè)由分業(yè)向混業(yè)經(jīng)營的趨勢在進一步加強。在美國，先后開放銀行從事公債回購以及以子公司方式經(jīng)營證券承銷業(yè)務(wù)。當金融市場變得越來越一體化時，通訊和計算機的運用使得金融風(fēng)險在現(xiàn)行監(jiān)管體系下難以集中控制和監(jiān)管，這就要求更集中或者至少很協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系——監(jiān)管體系應(yīng)適應(yīng)被監(jiān)管的對象的變化而變化。在英國，新的工黨政府已提出將所有金融機構(gòu)的管制（包括銀行的監(jiān)管）歸到證券投資委員會的領(lǐng)導(dǎo)下。⑨
8.金融監(jiān)管體制的組織結(jié)構(gòu)體系向部分混業(yè)監(jiān)管或完全混業(yè)監(jiān)管的模式過渡。各國金融監(jiān)管體制的組織結(jié)構(gòu)千差萬別。英國的大衛(wèi)T.盧埃林教授1997年對73個國家的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)進行研究，發(fā)現(xiàn)有13個國家實行單一機構(gòu)混業(yè)監(jiān)管，35個國家實行銀行、證券、保險業(yè)分業(yè)監(jiān)管，25個國家實行部分混業(yè)監(jiān)管，后者包括銀行證券統(tǒng)一監(jiān)管、保險單獨監(jiān)管（7個）；銀行保險統(tǒng)一監(jiān)管、證券單獨監(jiān)管（13個）以及證券保險統(tǒng)一監(jiān)管、銀行單獨監(jiān)管（3個）3種形式，并且受金融混業(yè)經(jīng)營的影響，指定專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)即完全分業(yè)監(jiān)管的國家在數(shù)目上呈現(xiàn)出減少趨勢，各國金融監(jiān)管的組織機構(gòu)正向部分混業(yè)監(jiān)管或完全混業(yè)監(jiān)管的模式過渡。⑩
9.金融監(jiān)管更加注重風(fēng)險性監(jiān)管和創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管。從監(jiān)管內(nèi)容看，世界各國監(jiān)管當局的監(jiān)管重點實現(xiàn)了兩個轉(zhuǎn)變：第一，從注重合規(guī)性監(jiān)管向合規(guī)性監(jiān)管和風(fēng)險監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變。第二，從注重傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管向傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變。⑾
10.金融監(jiān)管越來越重視金融機構(gòu)的內(nèi)部控制制度和同業(yè)自律機制。金融機構(gòu)的內(nèi)部控制是實施有效金融監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。世界金融監(jiān)管的實踐表明，外部金融監(jiān)管的力量無論如何強大，監(jiān)管的程度無論如何細致而周密，如果沒有金融機構(gòu)的內(nèi)部控制相配合往往事倍而功半，金融監(jiān)管效果大打折扣。許多國家的監(jiān)管當局和一些重要的國際性監(jiān)管組織也開始對銀行的內(nèi)部控制問題給予前所未有的關(guān)注。金融機構(gòu)同業(yè)自律機制作為增強金融業(yè)安全的重要手段之一，受到各國普遍重視。以歐洲大陸國家為代表，比利時、法國、德國、盧森堡、荷蘭等國的銀行家協(xié)會和某些專業(yè)信貸機構(gòu)的行業(yè)組織都在不同程度上發(fā)揮著監(jiān)督作用。盡管金融業(yè)公會組織在各國監(jiān)管體系中的地位不盡相同，但各國都比較重視其在金融監(jiān)管體系中所起的作用。⑿
11.以市場約束為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系正在形成。巴塞爾委員會《新資本充足框架（征求意見稿）》對1988年制定的《資本充足協(xié)議》做出了重大的改革，其中最引人關(guān)注的內(nèi)容是將外部評級引入風(fēng)險管理框架，要求銀行使用公共信息確定其風(fēng)險加權(quán)資本，根據(jù)評級公司的評級確定信貸風(fēng)險權(quán)重，新框架的適用對象仍是那些在國際業(yè)務(wù)領(lǐng)域活躍的大型國際性銀行。歐洲委員會公布了一些關(guān)于新的資本充足性規(guī)定的建議，將比巴塞爾資本協(xié)議所針對的范圍更大，涉及所有的銀行和證券公司，該規(guī)定試圖將真實風(fēng)險與資本金更緊密地聯(lián)系起來。⒀
12.金融監(jiān)管法制呈現(xiàn)出趨同化趨勢。金融監(jiān)管法制的趨同化是指各國在監(jiān)管模式及具體制度上相互影響、相互協(xié)調(diào)而日趨接近。由于經(jīng)濟、社會文化及法制傳統(tǒng)的差異，金融監(jiān)管法制形成了一定的地區(qū)風(fēng)格，在世界上影響較大的有兩類：一是英國模式，二是美國模式。20世紀70年代以來，兩種模式出現(xiàn)了相互融合的趨勢，即英國不斷走向法治化，注重法律建設(shè)；而美國則向英國模式靠攏，不斷放松管制的同時增強監(jiān)管的靈活性。⒁
13.金融監(jiān)管法制呈現(xiàn)出國際化發(fā)展趨勢。隨著金融國際化不斷加深，金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動跨越了國界的局限，在這種背景下，客觀上需要將各國獨特的監(jiān)管法規(guī)和慣例納入一個統(tǒng)一的國際框架之中，金融監(jiān)管法制逐漸走向國際化。雙邊協(xié)定，區(qū)域范圍內(nèi)監(jiān)管法制一體化，尤其是巴塞爾委員會通過的一系列協(xié)議、原則、標準等在世界各國的推廣和運用，都將給世界各國金融監(jiān)管法制的變革帶來沖擊。
14.金融監(jiān)管全球化的趨勢在不斷加強。隨著金融業(yè)的全球化，國際金融市場上不穩(wěn)定性增大，金融風(fēng)險在不同國家之間相互轉(zhuǎn)移、擴散的趨勢不斷加強，單靠一國或一家銀行控制金融風(fēng)險已變得力不從心；另一方面，由于各國監(jiān)管政策的不一致，客觀上為跨國銀行利用遍布全球的分支機構(gòu)逃避各國監(jiān)管從事高風(fēng)險甚至非法的經(jīng)營活動創(chuàng)造了條件。而且，跨國銀行由于在別的國家領(lǐng)土上進行經(jīng)營，本國監(jiān)管部門鞭長莫及，監(jiān)管的有效性受到削弱。在全球性統(tǒng)一監(jiān)管的進程中，巴塞爾委員會發(fā)揮了重要作用，該委員會頒布的一系列監(jiān)管原則成為銀行業(yè)國際監(jiān)管的重要標準。盡管這些協(xié)議原則在世界范圍內(nèi)不具有硬性約束力，但由于其適應(yīng)了國際金融監(jiān)管的現(xiàn)實需求，因而得到了國際金融業(yè)特別是銀行業(yè)和各國監(jiān)管當局的普遍運用⒂
三、結(jié)論
金融監(jiān)管是一個實踐性很強的問題。20世紀90年代以來，國際金融市場的一體化進程加快，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，金融機構(gòu)也日益轉(zhuǎn)向多元化經(jīng)營，金融監(jiān)管呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：金融監(jiān)管范圍不斷擴大；金融監(jiān)管手段現(xiàn)代化；金融監(jiān)管內(nèi)容標準化；金融監(jiān)管方式從單一合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險性監(jiān)管并重；金融監(jiān)管體制的組織結(jié)構(gòu)體系向部分混業(yè)監(jiān)管或完全混業(yè)監(jiān)管的模式過渡；金融監(jiān)管更加注重風(fēng)險性監(jiān)管和創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管；金融監(jiān)管越來越重視金融機構(gòu)的內(nèi)部控制制度和同業(yè)自律機制；以市場約束為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系正在形成；金融監(jiān)管全球化的趨勢在不斷加強；金融監(jiān)管體系的集中統(tǒng)一化趨勢；金融監(jiān)管法制呈現(xiàn)出趨同化、國際化發(fā)展趨勢。
注釋：
①③④吳源從。西方國家金融監(jiān)管的新趨勢及對我國的啟示[J].海南金融，2006，（9）：32—35.
②張慧蓮。論西方金融監(jiān)管理論的最新發(fā)展[J].成人高教學(xué)刊，2004，（6）：18—21.
⑤⑥⑦⑨⒀高峰。國際金融監(jiān)管發(fā)展趨勢[J].東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2001，（4）：24—26.
銀行監(jiān)管,是經(jīng)濟金融監(jiān)管的一個分支,是由中央銀行、銀行監(jiān)督委員會或其他金融監(jiān)管當局、有關(guān)機構(gòu),代表社會公眾對銀行經(jīng)營管理的各個方面實施監(jiān)督管理的行為。
銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一,擔(dān)負著重大的社會責(zé)任。
其能否穩(wěn)健運行關(guān)系該國的經(jīng)濟、政治的穩(wěn)定,具有極其重要的社會意義。因此,銀行監(jiān)管受到了各國金融監(jiān)管當局的普遍重視。各國金融監(jiān)管當局紛紛根據(jù)本國銀行業(yè)運行的實際情況對本國范圍內(nèi)的銀行實行嚴格的監(jiān)管。這里當然也包括該國境內(nèi)的外資銀行。隨著經(jīng)濟的全球化,金融市場的界限越見模糊,外資銀行大量存在于各國金融領(lǐng)域,它的高速發(fā)展給該國經(jīng)濟穩(wěn)定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監(jiān)管置于重要位置。但截至目前,理論界尚未形成完備的外資銀行監(jiān)管理論體系。各國的外資銀行監(jiān)管實踐仍依靠原有監(jiān)管理論體系的指導(dǎo)。對此,作者認為,外資銀行本是銀行,對其監(jiān)管的區(qū)別主要來自各國實際情況的不同,而監(jiān)管理論對它是完全適用的,也是十分必要的。中國尚屬發(fā)展中國家,對發(fā)展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監(jiān)管,能維護國家經(jīng)濟穩(wěn)定,保證國家金融安全,具有重要的現(xiàn)實意義。
二、外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀和特點
(一)外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀
截至2007年10月,我國已有外資獨資銀行20家;中外合資銀行3家;另有72家外國銀行設(shè)立了130家分行,191家外國銀行設(shè)立了241家代表處。截至2007年底,我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。(注:法人銀行在業(yè)務(wù)范圍、稅收等方面享有優(yōu)惠。外資銀行隨時可轉(zhuǎn)為法人銀行。)外資銀行在我國發(fā)展十分迅速,現(xiàn)已具有相當規(guī)模。
(二)外資銀行的發(fā)展特點
1.外資銀行經(jīng)營范圍、業(yè)務(wù)范圍不斷擴大。2006年12月11日,我國對外資銀行實行全面的國民待遇,外資銀行不再受到行業(yè)和地域限制。外資銀行發(fā)展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略,外資銀行經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)范圍不斷擴大,對我國經(jīng)濟的影響力逐步加強。
2.外資銀行資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規(guī)則,其經(jīng)營狀況日趨穩(wěn)定,市場份額逐步恢復(fù),盈利能力穩(wěn)步提高,資產(chǎn)總額持續(xù)增加,僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元,占我國銀行業(yè)資產(chǎn)的1.8%。
3.參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》的指引下,外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行,一是出于對長期經(jīng)營戰(zhàn)略的思考;二是希望借中資銀行不受政策限制和網(wǎng)點設(shè)置完善之利,繞開各類限制,快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發(fā)行聯(lián)手推出的花旗參與管理和技術(shù)合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。
三、我國外資銀行監(jiān)管中的問題
(一)監(jiān)管法規(guī)不健全
監(jiān)管的有效性依賴于監(jiān)管的法制化,而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年,卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規(guī)避監(jiān)管,嚴重影響了對外資銀行的監(jiān)管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞,但相關(guān)法規(guī)的健全工作遠未完成。
(二)監(jiān)管方式單一
目前,我國外資銀行監(jiān)管還停留在傳統(tǒng)“經(jīng)驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監(jiān)管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析,以確認其經(jīng)營的合規(guī)性。而對于外資銀行運營的風(fēng)險性監(jiān)管上處于空白狀態(tài)。
(三)監(jiān)管資源嚴重不足
由于外資銀行的開放性比較強,對其的監(jiān)管需要高質(zhì)量的資源。目前,我國外資銀行的監(jiān)管在資源方面相對缺乏。包括監(jiān)管人員、信息系統(tǒng)等方面的不足。在監(jiān)管人員方面,表現(xiàn)為量不足、質(zhì)不高。尚未建立完善的認證制度和后續(xù)教育系統(tǒng)。在信息系統(tǒng)建設(shè)方面,缺乏靈敏、準確、高效的監(jiān)管信息系統(tǒng)。在監(jiān)管信息流程上,表現(xiàn)為低效率性。金融監(jiān)管當局與相關(guān)機構(gòu)缺乏信息交流。
(四)缺乏與外資銀行母國監(jiān)管者的合作
當今世界金融體系間的跨國聯(lián)系不斷加大,僅在某一國范圍內(nèi)考察金融監(jiān)管問題已不能滿足金融監(jiān)管的需要。政府和金融監(jiān)管當局要加強與各外資銀行母國監(jiān)管者的合作,以協(xié)調(diào)監(jiān)管措施,降低共同面臨風(fēng)險。而我國金融監(jiān)管當局再這一方面尚處于十分被動的境地。
四、對改進我國外資銀行監(jiān)管的建議
(一)健全監(jiān)管法制
要加強外資銀行監(jiān)管,我國就必須結(jié)合本國實際,參照國際公認的準則(如巴塞爾協(xié)議),借鑒西方發(fā)達國家監(jiān)管法律,制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度,規(guī)范外資銀行的行為,授予監(jiān)管機構(gòu)足夠的權(quán)利,為監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)條件。
(二)多元化監(jiān)管方法和手段
當前我國對外資銀行監(jiān)管的手段單一,落后,主要是現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管,而且兩者缺乏銜接。因此,必須使監(jiān)管手段多元化,由行政監(jiān)管手段向經(jīng)濟性、法律性監(jiān)管手段轉(zhuǎn)變,充分實施現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管、外部審計、審慎監(jiān)管會議、三方會議等多樣化監(jiān)管手段。
(三)健全風(fēng)險監(jiān)管體系
目前我國對外資銀行的監(jiān)管多停留在合規(guī)性監(jiān)管層面,而忽視了風(fēng)險性監(jiān)管。我國應(yīng)根據(jù)巴塞爾協(xié)議的有關(guān)標準,制定嚴格、周密的風(fēng)險監(jiān)管體系,將外資銀行的經(jīng)營風(fēng)險納入監(jiān)管,保證全面、客觀、合理的實施監(jiān)管。
(四)建立監(jiān)管人才培養(yǎng)和認證機制
加強我國外資銀行監(jiān)管要依賴大量專門人才,監(jiān)管當局應(yīng)主導(dǎo)建立完善的人才培養(yǎng)和認證體系。可邀請高校等研究機構(gòu)參與其中,確保培養(yǎng)認證機制的專業(yè)性。
關(guān)鍵詞：跨國銀行；并表監(jiān)管；金融隱私權(quán)；沖突；制衡
中圖分類號：F830.2
文獻標識碼：A
文章編號：1003-9031(2007)09-0040-06
一、引言
目前，國際金融業(yè)主要特征就是金融全球化、金融一體化、金融自由化和金融集團化并進。宏觀上，發(fā)達國家積極推進金融全球化和金融自由化，倡導(dǎo)金融服務(wù)自由貿(mào)易，要求發(fā)展中國家放松金融服務(wù)市場準入管制，開放國內(nèi)金融服務(wù)市場，其以GATS及其《金融服務(wù)附錄》和《關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒解》的達成為佐證；微觀上，發(fā)達國家的銀行巨頭走出國門，建立海外分支機構(gòu)，進行跨國并購和風(fēng)險投資。發(fā)展中國家的實力雄厚的銀行機構(gòu)也不甘示弱，投資海外以擴大自己的利潤空間。
針對20世紀70年代針對跨國銀行監(jiān)管不力的局面，巴塞爾委員會了一份題為《銀行國際業(yè)務(wù)的并表監(jiān)管》的報告，首次將并表監(jiān)管作為銀行業(yè)監(jiān)管的重要原則和方法，并表述為“對每家銀行的全球業(yè)務(wù)進行整體監(jiān)控，而不僅僅滿足于單一銀行的穩(wěn)健性”。[1]1997年，巴塞爾委員會在《有效銀行監(jiān)管的核心原則》則將并表監(jiān)管確立為對跨國銀行持續(xù)性監(jiān)管的首要原則。[2]至于并表監(jiān)管的概念，則缺少權(quán)威性的表述，原因在于并表監(jiān)管是一種目標性監(jiān)管，且每個國家實施并表監(jiān)管的手段和方式不同，沒有必要給并表監(jiān)管的內(nèi)涵做出統(tǒng)一界定。但是母國實施并表監(jiān)管的前提則是和東道國建立信息交換機制，東道國的信息傳輸?shù)姆e極性以及對母國監(jiān)管機構(gòu)進行現(xiàn)場監(jiān)管的態(tài)度直接決定著并表監(jiān)管的成效。而在信息傳輸過程中，不可否認涉及到銀行的信息披露及對消費者和客戶的金融信息泄露，侵犯個人金融隱私權(quán)。在國際社會倡導(dǎo)加強金融隱私權(quán)保護以提高銀行信用的今天，必然導(dǎo)致跨國銀行并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)保護之間的沖突。協(xié)調(diào)兩者的沖突成為國際金融組織及國內(nèi)金融監(jiān)管機構(gòu)需要迫切解決的難題。
金融發(fā)達國家積極支持跨國銀行并表監(jiān)管，但這些國家的金融隱私權(quán)立法也最完善的、保護標準也最高，比如美國《銀行保密法》和2000年美國四大金融監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)合制定的《消費者財務(wù)隱私保密最終規(guī)則》①，歐盟的《個人數(shù)據(jù)保護指令》等。鑒于此，發(fā)展中國家按照《有效銀行監(jiān)管的核心原則》對其跨國銀行實施并表監(jiān)管，就遇到發(fā)達國家不提供金融信息的尷尬局面，原因在于發(fā)展中國家對金融隱私權(quán)的保護程度底。歐盟《個人數(shù)據(jù)保護指令》第25條就明確規(guī)定：對于個人信息向第三國傳遞的情形，只有當該第三國在個人信息隱私保護方面到達足夠的保護水平時，才能許可個人信息向第三國傳遞。[3]試想，發(fā)展中國家監(jiān)管機構(gòu)因為金融隱私權(quán)保護水平低而沒有從發(fā)達國家獲得實施并表監(jiān)管的有效信息，那么發(fā)展中國家也不會有向發(fā)達國家監(jiān)管機構(gòu)傳輸數(shù)據(jù)和金融信息的積極性，就更別提母國監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)場檢查和外部審計。總之，對影響跨國銀行監(jiān)管成效的關(guān)鍵性制度――并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)保護的沖突進行規(guī)制和協(xié)調(diào)需要從理論溯源和制度構(gòu)建上進行探究和考量。
二、跨國銀行并表監(jiān)管與金融隱私權(quán)沖突的表現(xiàn)
所謂并表監(jiān)管是指對一銀行或銀行集團面臨的所有風(fēng)險，無論其機構(gòu)注冊或成立于何地，均應(yīng)從該銀行或銀行集團的業(yè)務(wù)總體角度予以全盤考慮。[4]本質(zhì)上就是母國對跨國銀行海外機構(gòu)經(jīng)營信息的匯總、評估、審查和監(jiān)管，因為并表監(jiān)管的實施須以母國監(jiān)管當局能夠獲得銀行海外機構(gòu)的經(jīng)營信息為前提。但是，各國金融法律制度關(guān)于金融隱私權(quán)的硬性法律規(guī)定，無疑是阻礙母國和東道國暢通信息的最大障礙。所謂金融隱私權(quán)則是金融機構(gòu)的客戶和消費者對其金融信息所享有的不受他人非法侵擾、知悉、利用和公開的一種權(quán)利。[5]銀行對客戶和消費者的金融隱私權(quán)的保護應(yīng)當涉及以下三個方面：(1)有關(guān)賬戶的信息；(2)有關(guān)的客戶交易的信息；(3)銀行因保管客戶的賬戶而獲得的與客戶有關(guān)的任何信息。[6]跨國銀行并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)沖突的中介就是金融信息，而且是銀行消費者和客戶的金融信息。
(一)沖突的外部表現(xiàn)：信息需求與信息管制之間的沖突
跨國銀行并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)沖突的外部表現(xiàn)就是監(jiān)管機構(gòu)對金融信息的需求與銀行對金融信息的管制之間的沖突。金融信息對跨國銀行母國監(jiān)管機構(gòu)、跨國銀行以及銀行消費者和客戶都是非常重要的資源：對于母國監(jiān)管機構(gòu)，其實施并表監(jiān)管的前提就是要獲得母行及其所有海外分支機構(gòu)經(jīng)營信息，對其全球業(yè)務(wù)進行匯總性的風(fēng)險狀況和資本充足性監(jiān)管；[7]對于跨國銀行集團，保護銀行消費者和客戶的金融隱私權(quán)是維持其銀行信用最關(guān)鍵的部分之一，銀行信用以及公眾對銀行的信心對銀行的生存和發(fā)展以及擴大利潤空間生死攸關(guān)，如今銀行風(fēng)險之一就是信用風(fēng)險，因此對消費者和客戶的金融隱私權(quán)保護也是銀行監(jiān)管的內(nèi)容；對于銀行消費者和客戶，金融隱私權(quán)本來就是傳統(tǒng)隱私權(quán)實體內(nèi)容不斷延伸的結(jié)果，而且現(xiàn)代的金融隱私權(quán)具有財產(chǎn)屬性，具有巨大商業(yè)價值和社會利用價值。因此，三者對于金融信息的不同價值訴求造就了跨國銀行并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)的外部沖突。
(二)沖突的內(nèi)部表現(xiàn)：信息披露監(jiān)管與信息保護的監(jiān)管之間的沖突
跨國銀行并表監(jiān)管要求銀行機構(gòu)披露金融信息，但是銀行對金融隱私權(quán)的保護力度和水平也是母國和東道國對跨國銀行進行監(jiān)管的內(nèi)容之一，因此，在監(jiān)管和被監(jiān)管之間就呈現(xiàn)了信息披露和信息保護的內(nèi)部沖突。金融隱私權(quán)法律制度是為了加強對金融信息的保護，增加社會公眾對金融機構(gòu)的信任感，避免金融體系爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。眾所周知，銀行的生存、發(fā)展和利潤空間的開拓需要公眾對銀行持有信心，而信心主要來自于銀行對金融消費者和客戶的金融信息的嚴格保護。由于金融信息不對稱的客觀實在，因而在所有的金融監(jiān)管中，監(jiān)管者都要監(jiān)管銀行信息披露的內(nèi)容、方式以及質(zhì)量。為了避免銀行內(nèi)在不穩(wěn)定帶來的銀行道德風(fēng)險，2006年開始實施的巴塞爾委員會新資本協(xié)議的目的之一就是加強銀行的信息披露來支持市場約束。監(jiān)管機構(gòu)需要銀行披露信息，同時也需要銀行保護金融消費者和客戶的金融隱私權(quán)，這個兩難問題就是跨國銀行并表監(jiān)管與金融隱私權(quán)保護的內(nèi)部沖突。
三、跨國銀行并表監(jiān)管與金融隱私權(quán)沖突的根源
跨國銀行并表監(jiān)管和沖突的背后是母國和東道國在金融監(jiān)管上的價值沖突。在法律上，沖突的根源主要表現(xiàn)在以下三個方面：
(一)公權(quán)和私權(quán)的沖突
母國的并表監(jiān)管是從社會整體利益考慮對金融機構(gòu)和金融活動進行監(jiān)管和約束的公法，目的是為了保障金融機構(gòu)的穩(wěn)健運行、維護國際金融秩序的穩(wěn)定和避免金融危機的爆發(fā)。在最終極意義上，是為了維護所有存款人和投資人的利益。金融隱私權(quán)是為了保護銀行客戶和消費者的個體利益，要求銀行出于信用義務(wù)而對客戶和消費者的金融信息予以保密。金融隱私權(quán)作為傳統(tǒng)隱私權(quán)的延伸，其在本質(zhì)上是公民的人格權(quán)，也即是私權(quán)。因此，兩者沖突的根源是價值取向一致下的公權(quán)力和私權(quán)利的沖突，是個體權(quán)利本位和社會權(quán)利本位的沖突。雖然兩者的價值取向一致，但是兩者的實現(xiàn)機理卻有很大區(qū)別。公權(quán)力的天生擴張性必然要損害私權(quán)利的實現(xiàn)和行使，因而母國監(jiān)管機構(gòu)在實施并表監(jiān)管過程中必然要損害銀行消費者和客戶的金融隱私權(quán)。在維護社會權(quán)利、社會利益本位的價值取向中，用犧牲個體的金融隱私權(quán)換取整個國際金融體系的穩(wěn)定符合社會發(fā)展趨勢。
(二)屬地管轄和屬人管轄的沖突
國際法下管轄權(quán)原本是屬地的，但是屬地理論正根據(jù)以下原則發(fā)展：盡管屬地理論仍然是國際法的最佳基石，但是也不能為某些當代的管轄沖突提供現(xiàn)成的解決方法；力求管轄權(quán)事項和管轄權(quán)的屬地基礎(chǔ)與合理利益之間的本質(zhì)和真實聯(lián)系原則得到遵循。[8]正是由于屬地管轄的缺陷及管轄權(quán)限分配所帶來利益上的沖突，才出現(xiàn)了屬人管轄，因為屬人管轄也符合了“合理利益之間的本質(zhì)和真實聯(lián)系原則”。按照一般國際法理，在跨國銀行監(jiān)管過程中，東道國和母國只能依據(jù)屬地管轄分別對母行及母行的分支機構(gòu)進行監(jiān)管。但是，國別監(jiān)管的局限性以及跨國銀行戰(zhàn)略的整體性和利益的一致性決定了跨國銀行母國監(jiān)管機構(gòu)必須要打破監(jiān)管的屬地性，依據(jù)屬人管轄原則對本國銀行的海外分支機構(gòu)進行并表監(jiān)管。這種跨國銀行屬人監(jiān)管沖擊了傳統(tǒng)的東道國屬地監(jiān)管。同時，幾乎每個國家對銀行保密、金融隱私都制定了法律規(guī)范，除非有特殊的情況，否則拒絕任何有損金融隱私權(quán)保護的行政措施。因此，傳統(tǒng)的屬地管轄和金融隱私權(quán)保護就和母國對東道國境內(nèi)的分支機構(gòu)實施屬人管轄產(chǎn)生沖突。
(三)國家的絕對性與治理的全球性的沖突
幾乎每個國家都有銀行保密的強制性規(guī)定，很多國家都上升到國家經(jīng)濟和經(jīng)濟安全的問題，不容突破，有些國家甚至規(guī)定，泄露客戶秘密的金融業(yè)從業(yè)者須承擔(dān)刑事責(zé)任。[9]按照傳統(tǒng)國際法理，是一個國家對內(nèi)的最高權(quán)和對外的獨立權(quán)，國家的絕對性體現(xiàn)在國內(nèi)是絕對的，不受任何限制。國家的相對性，是因為各國的獨立也必須在國際法律范圍之內(nèi)。的統(tǒng)一性和整體性使其沒法讓渡給某個國際組織和其他國家行使，其只能通過國家讓渡部分治權(quán)達到平衡。跨國銀行監(jiān)管也涉及兩個國家的：(1)跨國銀行在東道國的分支機構(gòu)，東道國基于國家有無可厚非的管轄權(quán)力；(2)由于國際金融體系的特殊性和銀行經(jīng)營的風(fēng)險性，東道國監(jiān)管不能確保跨國銀行整體的穩(wěn)健經(jīng)營。為了確保整個國際金融體系的穩(wěn)健和安全，母國必須對整個跨國金融集團實施監(jiān)管。母國監(jiān)管權(quán)力沒有否認東道國在地域內(nèi)監(jiān)管跨國銀行分支機構(gòu)的權(quán)力。“母國銀行的有效監(jiān)管依賴于東道國有效監(jiān)管以及并表水平，東道國監(jiān)管者對當?shù)厥袌鰻顩r的了解程度以及采取的監(jiān)管行動和直接與被監(jiān)管對象的交流能夠?qū)δ竾谋O(jiān)管產(chǎn)生重要影響”。[10]同時，由于書面監(jiān)管的不完整性和不可靠性，東道國應(yīng)該給予母國監(jiān)管機構(gòu)對分支機構(gòu)的現(xiàn)場檢查以及外部審計的權(quán)力。總之，為了維持和確保整個國際金融體系的穩(wěn)定，避免金融危機的爆發(fā)，東道國在維護統(tǒng)一的前提下可以讓渡部分監(jiān)管權(quán)力給母國實施并表監(jiān)管，這對母國、東道國以及整個國際金融體系的穩(wěn)定都有積極作用。
四、跨國銀行并表監(jiān)管與金融隱私權(quán)沖突的制衡
為了對跨國銀行進行有效監(jiān)管，確保國際金融體系的穩(wěn)定，保護所有銀行存款人和投資人的利益，必須對并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)的沖突進行制衡，并且為兩者的制衡尋求統(tǒng)一價值和創(chuàng)設(shè)良性機制。
(一)制衡的原因
跨國銀行并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)需要制衡是不言而喻的。金融隱私權(quán)所追求的保護銀行消費者和客戶的金融信息的價值取向不應(yīng)成為跨國銀行母國實施并表監(jiān)管的障礙。為了保護國際金融體系的穩(wěn)定以及避免金融自由化所引發(fā)的國家之間的“系統(tǒng)風(fēng)險”，必須要提高跨國銀行并表監(jiān)管的水平，避免監(jiān)管漏洞，使跨國銀行穩(wěn)健經(jīng)營。東道國和母國要不斷提高金融隱私權(quán)的保護水平，完善私法制度以及提供有效的救濟機制。跨國銀行并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)制衡的原因如下：
1.維護全球金融體系以及國際社會的穩(wěn)定，避免爆發(fā)金融風(fēng)險和金融危機。銀行高負債經(jīng)營的特點決定了銀行是用存款人的資金來經(jīng)營，而資本的趨利性也導(dǎo)致了跨國銀行往往規(guī)避東道國和母國的銀行監(jiān)管進行高風(fēng)險投資。BCCI銀行的倒閉已經(jīng)為國際社會的金融監(jiān)管敲響警鐘，試圖進行并表監(jiān)管的英國屢屢遭到盧森堡和開曼群島監(jiān)管當局的抵制，原因就在于這些國家對金融隱私權(quán)保護的墨守成規(guī)，最終導(dǎo)致了BCCI在全球30個國家的255家金融機構(gòu)被強行關(guān)閉。所以，維系國際金融體系的穩(wěn)定不可避免地要加強各國監(jiān)管機構(gòu)的合作，監(jiān)管合作能帶來“雙贏”和“多贏”。金融全球化已然超越民族國家之間的金融利益之爭，更多關(guān)注的是金融體系的穩(wěn)健經(jīng)營和整體安全。面對金融危機的擴散效應(yīng)以及銀行經(jīng)營的國際化趨勢，東道國和母國在相互尊重金融制度的基礎(chǔ)上展開監(jiān)管合作，才能獲得自身的金融安全和金融發(fā)展。巴塞爾委員會也注意到：東道國和母國卓而有效的信息交流，在加上監(jiān)管機構(gòu)之間在評估風(fēng)險過程中建立相互信任和信心機制，不僅有助于提高監(jiān)管質(zhì)量也有助于節(jié)省有限的監(jiān)管資源。
2.維持銀行信用和公眾對銀行機構(gòu)的信心，確保銀行的穩(wěn)健經(jīng)營。金融隱私權(quán)關(guān)乎到銀行信用，金融機構(gòu)的存在以及運轉(zhuǎn)依賴于良好的社會信用，而金融信用卻有賴于對金融信息的保護及對金融信息流動和使用的規(guī)范。以銀行為代表的金融業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心組成部分，如果銀行信用沒有得到充分的關(guān)注和維持，有效的跨國銀行監(jiān)管也不能避免銀行的“擠兌”狂潮，因為銀行信用很大程度上來自于銀行對客戶和消費者的金融信息的保護。投資者和消費者永遠是銀行的生命線。
(二)價值上的制衡
1.制衡的宏觀價值――社會利益論。金融產(chǎn)品的消費者和銀行客戶作為社會成員之一，其個人利益與社會利益在終極價值取向上是統(tǒng)一的。金融監(jiān)管是為了實現(xiàn)和維護整個金融體系的穩(wěn)定，是為了所有社會公眾的利益。在實現(xiàn)和維護社會公眾利益的過程中，金融監(jiān)管不可避免地要以損害銀行系統(tǒng)的某些客戶和消費者的金融隱私權(quán)為代價。“銀行是高負債、風(fēng)險多、競爭激烈的行業(yè)，嚴格的金融隱私權(quán)的保護所導(dǎo)致的信息披露不充分，進而導(dǎo)致金融信息不對稱，會危害整個國際金融體系的穩(wěn)定和誘發(fā)金融危機的爆發(fā)，最終的結(jié)果是損害了所有金融消費者和銀行客戶的利益。在社會利益多元化的趨勢下，監(jiān)管者把相機性的規(guī)則制定和實施描述為促進穩(wěn)定、公平和經(jīng)濟效率的組織嚴密的行為。這種公共利益的特征提供了一種無私主義的理論，那就是為什么大度的政府可以授權(quán)政治上獨立的中央銀行，讓它以一種自認為合理的方式監(jiān)管私人金融機構(gòu)。”[11]被政府授權(quán)的監(jiān)管組織立足于維護社會公共利益以至于維護全球利益，有能力有權(quán)利對包括銀行在內(nèi)的所有金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管，監(jiān)管的目的是為了維護涵蓋個人利益的公共利益。所以，跨國銀行母行監(jiān)管機構(gòu)對跨國銀行的母行及所有的分行、子行及控股金融公司實施并表監(jiān)管在價值上是為了維護金融體系的穩(wěn)健經(jīng)營、避免銀行經(jīng)營的道德風(fēng)險，從而維護整個社會公眾及所有的金融產(chǎn)品消費者和銀行客戶的利益。
在并表監(jiān)管過程中，母國監(jiān)管機構(gòu)不可避免的要通過書面審查、現(xiàn)場調(diào)查和外部審計的方式獲取銀行消費者和客戶的金融信息，侵犯金融隱私權(quán)，但是監(jiān)管機構(gòu)實施并表監(jiān)管的目的是好的、動機是善的以及價值是高位階的。當然，保護銀行消費者和客戶的金融隱私權(quán)對銀行提供服務(wù)和維持信用非常重要，所以公共利益監(jiān)管者需要非常謹慎，避免削弱銀行和他們的客戶降低他們自己內(nèi)部信息不對稱帶來的成本的激勵。
2.制衡的微觀價值――金融安全論。不管是跨國銀行并表監(jiān)管還是對消費者和客戶的金融隱私權(quán)的保護在終結(jié)意義上都是為了維護金融安全。最近幾十年，銀行競爭劇增，新的風(fēng)險活動不斷增加，銀行也面臨著金融監(jiān)管放松、外部沖擊、貨幣政策和糟糕的銀行實踐的問題。沒有金融安全就沒有世界經(jīng)濟安全和發(fā)展，金融危機的波及擴散效用也導(dǎo)致國際體系中民族國家在金融領(lǐng)域中“一損俱損”。
并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)有沖突，但在金融安全領(lǐng)域，兩者的價值是統(tǒng)一的。跨國銀行母國通過實施并表監(jiān)管來維系跨國銀行集團的穩(wěn)健經(jīng)營，這對母國以及該銀行遍及世界各地的東道國的國內(nèi)金融安全都起到“安全閥”的作用。母國和東道國在監(jiān)管中充分地、真誠地合作，避免跨國銀行“監(jiān)管真空”的存在，對其跨國資本流動，子行和分行資本充足率以近分支機構(gòu)信息披露等等進行全面監(jiān)管，這對國際金融體系的穩(wěn)定和安全具有保障作用。東道國和母國對金融隱私權(quán)的保護也保障了銀行經(jīng)營的命脈――銀行信用，避免由于公眾對銀行信用的懷疑而導(dǎo)致擠兌風(fēng)波，最終是維護金融安全。由于金融自由化和金融一體化，一國爆發(fā)金融危機不可避免的要波及其他國家，危及整個國際金融體系的穩(wěn)定。
總之，認識到并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)在金融安全上的一致性對于制衡兩者的沖突具有指導(dǎo)意義。雙方不能成為彼此的障礙，也不能偏重某一方作用而忽視另一方的價值。
(三)機制上的制衡
推動金融自由化和金融一體化進程的主要是西方金融發(fā)達國家，真正從全球化中獲得較大利益的也是它們。一些金融制度和金融市場都很薄弱的非發(fā)達國家則對銀行監(jiān)管的多邊規(guī)則和全球規(guī)則的制定熱情不高。鑒于跨國銀行并表監(jiān)管的重要性以及協(xié)調(diào)東道國和母國信息交流的必要性，有必要從雙邊機制著手，逐漸向區(qū)域機制和全球機制滲透。巴塞爾委員會也認為：東道國和母國的信息交流和共享，最好是制度化和長期的，而非隨機臨時性的。當然，制度化是有層次的。在目前的經(jīng)濟格局下，簽定大量的雙邊協(xié)定是現(xiàn)實的，簽定區(qū)域性的信息交流協(xié)定是可能的，制定全球性信息交流的規(guī)則是可行的。同時，機制上的平衡也可以從并表監(jiān)管的實施和金融隱私權(quán)保護的雙重角度同時進行。
1.雙邊機制――切實可行的制衡方法。雙邊機制主要有兩種制衡方法：一是國家之間簽定諒解備忘錄的形式，使信息交流制度化、規(guī)范化和原則化，不涉及到國家權(quán)利和義務(wù)；二是簽定雙邊條約，確定國家的權(quán)利和義務(wù)，要求國家承擔(dān)在實施并表監(jiān)管和信息暢通與交換中的國家責(zé)任。由于國際條約過于剛性，且需要國家立法機關(guān)批準，所以在金融監(jiān)管機構(gòu)的雙邊合作上，簽定一般國際法意義上的諒解備忘錄比較合適，主要對并表監(jiān)管所需要的信息交換機制起到制度化和規(guī)范化的作用即可，這也是巴塞爾委員會提倡的一種制度化方式。
建立雙邊信息交換安排首先要解決的一個問題就是要正確處理信息保密和信息交流的關(guān)系。東道國的信息保密和金融隱私權(quán)的保護是為了保護單個銀行客戶的利益，而母國并表監(jiān)管是出于保護存款人和投資人的利益，維護整個銀行體系的穩(wěn)健。對此，巴塞爾委員會認為：盡管存在保護客戶機密的合理根據(jù)，但銀行保密法不應(yīng)防礙監(jiān)管者確保國際銀行體系的安全和穩(wěn)健的能力；同時，國際上有關(guān)加強交換信息機制的建議，也不應(yīng)危及銀行保護其與正當客戶的信任關(guān)系的能力。為了平衡這種矛盾，巴塞爾委員會在1990年《巴塞爾協(xié)定補充》以及1996年《跨國銀行監(jiān)管》等文件中，從并表監(jiān)管所需要的信息種類及特征入手，建議母國與東道國建立一種信息交換的國際制衡機制，以解決并表監(jiān)管和銀行保密法之間的沖突。實踐中，這種沖突的制衡是通過“信息安全條款”來實現(xiàn)，即東道國對母國監(jiān)管機構(gòu)所獲取的信息有自由裁量權(quán)，但是該類信息的獲取和交流要限于下列條件：(1)信息交流的目的是為了特定的銀行并表監(jiān)管；(2)信息的使用僅限于進行審慎監(jiān)管的官員，并且未經(jīng)東道國同意，不得傳遞給第三方；(3)母國監(jiān)管機構(gòu)對未經(jīng)客戶明示同意而獲得的信息，應(yīng)保證采取一切可能保密措施；(4)母國和東道國之間存在信息交流的雙向機制，實現(xiàn)互惠；(5)接受信息方承諾基于所獲信息而采取重大行動時，應(yīng)事先與提供方予以協(xié)商。[12]
因此，在跨國銀行并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)沖突的雙邊制衡機制上，可以按照巴塞爾委員會文件所確立的基本原則為指導(dǎo)，結(jié)合母國和東道國具體的金融體系特征、金融監(jiān)管的微觀操作方法以及金融隱私權(quán)的保護傳統(tǒng)，相互協(xié)商一致，在平衡雙邊利益的基礎(chǔ)上達成信息交流的備忘錄，以形成信息交流和信息披露的制度化、原則化和規(guī)范化，在提高母國并表監(jiān)管的效率和維護金融體系穩(wěn)健的同時加強對銀行消費者和客戶金融隱私權(quán)的保護。
2.區(qū)域機制――歐盟金融一體化催生的協(xié)調(diào)并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)的成功范例。跨國銀行并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)保護的區(qū)域協(xié)調(diào)機制的成功范例莫過于歐盟。跨國銀行并表監(jiān)管的產(chǎn)生和發(fā)展正是由于金融服務(wù)自由化的結(jié)果，其實一部金融服務(wù)自由化法在某種意義上就是一部金融監(jiān)管法。區(qū)域?qū)用嫔系慕鹑诜?wù)自由化對跨國銀行并表監(jiān)管的實施具有協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的作用，巴塞爾委員會沒有對并表監(jiān)管的具體形式和內(nèi)容做統(tǒng)一的規(guī)定，而是有監(jiān)管機構(gòu)來掌握操作方式，但是不管跨國銀行母國監(jiān)管機構(gòu)如何操作并表監(jiān)管，前提都建立在信息共享機制之上，其主要表現(xiàn)在：(1)東道國監(jiān)管者應(yīng)將跨國銀行分支機構(gòu)在當?shù)剡\作出現(xiàn)的問題通知母國監(jiān)管者，或者至少不應(yīng)設(shè)置障礙而削弱母國監(jiān)管者實行并表監(jiān)管的能力。(2)東道國在實施并表監(jiān)管過程中，如發(fā)現(xiàn)跨國銀行母行存在問題直接涉及某一特定東道國的分支機構(gòu)，則應(yīng)將該情況通知東道國監(jiān)管當局。(3)東道國監(jiān)管者應(yīng)將他們擬對外國銀行當?shù)胤种C構(gòu)采取的監(jiān)管措施及時通知母國監(jiān)管者。[13]
在歐洲共同體建立之初，由于各國保密條款的限制使得各國監(jiān)管當局之間并無有效的聯(lián)絡(luò)和傳遞信息的機制，因而導(dǎo)致了跨國銀行的監(jiān)管漏洞。鑒于這種監(jiān)管漏洞，歐盟出臺了《1983年并表監(jiān)管指令》，其確立了在并表基礎(chǔ)上對信用機構(gòu)進行監(jiān)管的框架，并表監(jiān)管原則已經(jīng)在整個共同體范圍內(nèi)適用。但是由于《1983年并表監(jiān)管指令》的缺陷和國際商業(yè)信貸銀行(BCCI)的倒閉，促使歐盟出臺了具有歷史意義的《1992年并表監(jiān)管指令》，該指令的出臺及在全體成員國國內(nèi)的具體實施，對信用機構(gòu)并表監(jiān)管的信息暢通具有保障作用。同時歐盟金融信息的保護水平也很高，對于歐盟國家向成員外的第三國傳遞信息時，《個人數(shù)據(jù)保護指令》明確規(guī)定：只有當該國在個人信息隱私保護方面到達足夠的保護水平，才能向其傳遞。同時歐盟成員國在實施并表監(jiān)管時，監(jiān)管當局也負有職業(yè)保密義務(wù)，即“一國銀行監(jiān)管機構(gòu)一般不能將其以監(jiān)管者身份獲得的機密信息向另一成員國的稅務(wù)機關(guān)和檢查機關(guān)披露。”[14]
3.全球機制――對并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)進行全球治理。對跨國銀行并表監(jiān)管與金融隱私權(quán)沖突的全球規(guī)制是可行的，可以把其作為金融業(yè)全球治理的內(nèi)容之一。所謂全球治理是通過具有約束力的國際規(guī)制解決全球性的問題，以維持正常的國際政治經(jīng)濟秩序，其是治理理論在國際層面的延伸和繼續(xù)。將善治、治理和全球理論的思想直接運用于實踐的最初機構(gòu)，是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織。這些組織不僅對善治進行了專門的理論研究，而且把善治作為其評估受援國現(xiàn)狀的主要標準之一。
在國際金融體系的管理和穩(wěn)定中，國際貨幣基金組織和世界銀行集團發(fā)揮著巨大的作用。在20世紀，國際金融組織這樣做的目的是為了提高援助的效益，確保受償國償還貸款的能力，因而要求這些國家引入自由主義的市場經(jīng)濟體制以及市場自由化等等。
目前，在金融全球化、金融一體化、金融自由化和金融集團化的趨勢下，民族國家都置身于自由化和一體化當中，民族國家的銀行全球擴張，跨國兼并，分支機構(gòu)遍布海內(nèi)外。實踐中，民族國家金融實力差別很大。出于不同的金融利益考慮，有些國家全力支持跨國銀行并表監(jiān)管，有些離岸金融中心維卻嚴格保護金融隱私權(quán)保護，而更多的發(fā)展中國家對金融自由化無能為力，處于被邊緣化的狀態(tài)，對跨國銀行并表監(jiān)管態(tài)度冷漠。在金融利益不均衡且沒有貨物貿(mào)易所體現(xiàn)的“比較優(yōu)勢”的的狀況下，只有國家之間的意志協(xié)調(diào)不可能實現(xiàn)并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)的沖突的全球制衡，有影響力的國際金融組織有必要以某種利益作為對價來換取相關(guān)國家在實施跨國銀行并表監(jiān)管、信息交流和披露以及金融隱私權(quán)保護上的妥協(xié)和贊同。國際金融組織的對價，就是其提供的各種類型的貸款，若要接受這些貸款，國際金融組織可以要求相關(guān)國家按照巴塞爾委員會銀行監(jiān)管的和金融信息保護的相關(guān)制度變革國內(nèi)的金融規(guī)則，對整個國際金融體系的穩(wěn)定和整個國際社會利益作出讓步。
五、結(jié)語
為了維護國際金融體系的穩(wěn)定，必須按照《有效銀行監(jiān)管的核心原則》要對跨國銀行進行并表監(jiān)管，避免跨國銀行的監(jiān)管漏洞。為了維護金融機構(gòu)的信用，必須對銀行消費者和客戶的金融隱私權(quán)提高保護水平，避免產(chǎn)生公眾對銀行的不信任。母國實施并表監(jiān)管過程的前提是東道國的制度化、規(guī)范化信息交流和信息披露，在披露和交流金融信息的過程中必然會侵犯金融隱私權(quán)。因此，為了保護整體存款人和投資人的利益，為了維護國際社會金融安全和穩(wěn)健，為了保障社會公共利益和全球公共利益，必須對跨國銀行并表監(jiān)管和金融隱私權(quán)的沖突在價值和機制上進行全方位的制衡，在保護金融隱私權(quán)的前提下，充分、高效的實施對跨國銀行的并表監(jiān)管。
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Conflict and Balance between Consolidated Supervision of Cross-border Bank and Financial Private Right
CHEN Yi-shun
(School of Law，Xiamen University，Xiamen 361005，China)
提高對“系統(tǒng)重要性”金融機構(gòu)的監(jiān)管標準
針對資產(chǎn)規(guī)模較大、對美國金融體系可能帶來系統(tǒng)性風(fēng)險的“系統(tǒng)重要性”金融機構(gòu)，法案設(shè)立了更為嚴格的監(jiān)管標準。
對“系統(tǒng)重要性”金融機構(gòu)的認定法案規(guī)定必須通過金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(FSOC)2／3以上的成員投票贊成，并經(jīng)過委員會主席的投票確認，才能認定金融機構(gòu)或其支付、清算、結(jié)算活動是系統(tǒng)重要的。為此，委員會要綜合考慮以下因素：金融機構(gòu)交易活動所處理的總的貨幣價值規(guī)模，尤其關(guān)注對資產(chǎn)規(guī)模在500億美元以上的金融機構(gòu)的嚴格監(jiān)管；金融機構(gòu)對其交易對手總的債務(wù)暴露程度；和其他金融機構(gòu)之間的相互影響程度；經(jīng)營失敗對更廣泛的金融系統(tǒng)可能造成的影響。
對銀行提出更高的資本金要求一是提高系統(tǒng)重要性銀行及銀行控股公司的資本金水平，要求將現(xiàn)行的資本金比例作為未來資本金要求的“底線”。二是資本金質(zhì)量的規(guī)定更為嚴格，要求銀行不能將“信托優(yōu)先證券”等混合型資本工具繼續(xù)作為一級資本。三是規(guī)定銀行監(jiān)管者應(yīng)建立順周期的資本金分配機制。在經(jīng)濟擴張時期增加對機構(gòu)的資本金水平的要求，而在經(jīng)濟緊縮時相應(yīng)減少資本金要求，從而防止銀行“逆周期性”經(jīng)營對金融穩(wěn)定的沖擊。
“沃爾克法則”對銀行高風(fēng)險業(yè)務(wù)的限制法案吸收了美聯(lián)儲前任主席、奧巴馬政府經(jīng)濟顧問保羅?沃爾克(Pad Vdcker)的建議，限制銀行實體(包括存款機構(gòu)及其分支機構(gòu)和子公司)發(fā)起或者投資于對沖基金和私募股權(quán)基金。一是規(guī)定銀行實體在對沖基金或私募股權(quán)基金中的權(quán)益，必須限制在基金所有權(quán)益的3％以內(nèi)；二是規(guī)定銀行實體在對沖基金或私募股權(quán)基金中的權(quán)益合計，不能超過其自身一級資本的3％。而且銀行實體不能從事與客戶服務(wù)無關(guān)的自營交易，以降低投機易帶來的潛在風(fēng)險。
避免“大而不倒”金融機構(gòu)的形成和對其的救助美聯(lián)儲可對資產(chǎn)規(guī)模在500億美元以上的機構(gòu)，提出更嚴格的資本金水平、杠桿比率、流動性管理等標準。而且要求單一銀行在儲蓄市場的占比不能超過10％，以限制銀行機構(gòu)規(guī)模擴張和集中度過高。具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)要定期提交“葬禮計劃”，以便在經(jīng)營失敗時可根據(jù)計劃進行快速有序的關(guān)閉，降低給消費者和市場帶來的損失和風(fēng)險。對經(jīng)營失敗的大型機構(gòu)，將必須通過有序的清算程序進行拆分清算，而不是繼續(xù)得到美聯(lián)儲緊急貸款的救助，尤其強調(diào)不再由納稅人承擔(dān)這些機構(gòu)的救助或者清算成本。
對陷入破產(chǎn)的系統(tǒng)重要性機構(gòu)建立有序清算程序?qū)?jīng)營失敗的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，其破產(chǎn)可能對美國金融穩(wěn)定帶來顯著的系統(tǒng)性風(fēng)險，將根據(jù)一個有序的清算程序進行清算。財政部可以任命美國聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)作為接收者，負責(zé)其清算拆分。而FDIC則必須保證：所有債權(quán)申請在公司股東權(quán)益之前得到滿足；由公司股東和未擔(dān)保的債權(quán)人承擔(dān)破產(chǎn)損失；破產(chǎn)公司的管理層和有過失的董事被撤銷；FDIC沒有得到任何資產(chǎn)權(quán)益，也不可以成為破產(chǎn)公司的股東。這些機構(gòu)的破產(chǎn)清算成本應(yīng)由機構(gòu)本身而不是納稅人承擔(dān)。FDIC可以以破產(chǎn)公司清算資產(chǎn)預(yù)期回收金額為限，借出一定資金進行清算。而且在公司清算后的債務(wù)償還序列中，政府處于優(yōu)先地位，從而保障納稅人的利益不受損失。
加強對消費者的金融保護
成立消費者金融保護局新建立的消費者金融保護局(Consumer Financial Protection Bureau，CFPB)，是聯(lián)儲的一個分支機構(gòu)并接受聯(lián)儲的資助，其主管將由總統(tǒng)任命，并要通過參議院的批準。CFPB具有相對獨立的權(quán)限，能自行擬定消費者保護法規(guī)，管理所有提供消費者金融服務(wù)的、資產(chǎn)規(guī)模超過100億美元的金融機構(gòu)(包括銀行和非銀行機構(gòu))，及這些機構(gòu)發(fā)行的按揭貸款、信用卡等金融產(chǎn)品，以保證消費者在購買金融產(chǎn)品時，不受隱性費用、欺騙性條款和欺詐行為等侵害。CFPB還將開通新的免費投訴熱線，以方便消費者投訴有關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)的問題。
完善公司治理和增加高管薪酬透明度賦予股東參與董事提名的權(quán)力，促使管理層把重點從短期利潤轉(zhuǎn)移到長期增長和穩(wěn)定性上來。對于增加公司高管薪酬披露的透明性，證券交易委員會(SEC)要求公司提供5年內(nèi)高管薪酬和股票表現(xiàn)的對比圖，以促使機構(gòu)按照其金融業(yè)績，而不是基于錯誤的會計信息來支付高管薪酬，實施基于合理激勵的薪酬計劃。金融機構(gòu)至少三年進行一次專門的股東投票，對高管薪酬和“金色降落傘”機制進行表決，使股東獲得更多關(guān)于高管薪酬支付的話語權(quán)。對衍生品等金融產(chǎn)品的規(guī)范和約束
法案限制過度的金融創(chuàng)新和過于復(fù)雜金融產(chǎn)品的使用，實現(xiàn)金融監(jiān)管對金融創(chuàng)新的合理約束。
增加衍生品交易的透明度和規(guī)范性加強對場外市場(OTC)的風(fēng)險管理，要求證券交易委員會和商品期貨交易委員會(CFTC)頒布管制措施，對大部分能夠清算的場外衍生品進行中央結(jié)算和交易所交易，從而將場外交易納入到更為透明有序的場內(nèi)交易，彌補危機前對場外衍生品過度放縱的監(jiān)管漏洞。
法案還明確禁止銀行進行衍生品交易活動，要求銀行必須建立一個具有獨立資本的分支機構(gòu)，專門從事信用違約互換(CDS)等高風(fēng)險的交易。銀行可在最多24個月內(nèi)終止所從事的高風(fēng)險衍生品交易，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)移到分支機構(gòu)。同時，授權(quán)CFTC增加衍生品市場的透明度，要求對互換交易價格進行數(shù)據(jù)收集和公開披露，對互換交易商等衍生品參與者提出更嚴格的資本和保證金要求。
對抵押貸款的改革首先是要求發(fā)放住房抵押貸款機構(gòu)，明確借款者的收入和資產(chǎn)數(shù)量，確定借款者具有貸款償還能力。其次要求資產(chǎn)支持證券的發(fā)行者持有其金融產(chǎn)品5％的權(quán)益，以避免發(fā)行者直接或間接地將產(chǎn)品信用風(fēng)險進行對沖或者轉(zhuǎn)移，防止發(fā)行機構(gòu)私下做多或做空金融產(chǎn)品而損害投資者利益，降低借款人面臨的道德風(fēng)險。另外還有一系列增加抵押貸款合理性、保護借款人利益的改革，如打擊高息貸款、禁止提前還款罰金、增加貸方對利率和最大支付額的信息披露、對不負責(zé)任的借貸行為進行處罰等。
填補對對沖基金等金融行業(yè)的監(jiān)管空白
對沖基金和私募股權(quán)基金影子銀行系統(tǒng)由于其特有的高杠桿比例、靈活復(fù)雜的金融產(chǎn)品和不透明的場外交易，容易累積金融風(fēng)險。加之對沖基金等影子銀行系統(tǒng)沒有資本充足率和存款準備金等的約束，基本上處于監(jiān)管真空。本次改革法案要求對沖基金和私募股權(quán)基金的投資顧問在證券交易委員會注冊身份，并將聯(lián)邦管制的投資顧問的資產(chǎn)門檻從3000萬美元提升到1億美元。同時要求投資顧問提供他們交易和資產(chǎn)組合的相關(guān)信息，以供監(jiān)管者對基金的系統(tǒng)性風(fēng)險進行必要的評估。SEC對這些基金要進行定期的和專門的檢查，并每年向國會報告保護投資者、維護市場完整性等的監(jiān)管情況。
信用評級機構(gòu)為了改變金融危機前后人們對美國信用評級的主觀性、滯后性和非可信性的廣泛質(zhì)疑，法案規(guī)定在SEC中創(chuàng)建一個信用評級辦公室(Office of Credit Ratings)，擁有對信用評級機構(gòu)進行監(jiān)管和處罰的權(quán)力。對“國家認可的統(tǒng)計評級組織”(Nationally Recognized StatistiadRatingsOrganizations，NRSROs)，至少每年要檢查一次并公布結(jié)果。同時，要求這些評級組織向SEC提交年度報告，對其內(nèi)部控制的有效性等工作進行總結(jié)和評價。如果SEC認為一個評級機構(gòu)沒有足夠的資源持續(xù)進行完整的評級活動，將有權(quán)延后或廢除評級機構(gòu)的資格。
對評級機構(gòu)所采用的評級方法、歷史評級記錄等信息，都要求進行披露。在評級過程中應(yīng)采用更為客觀和可信的信息，而不僅僅采用被評級公司提供的信息。此外，還要求評級分析師進行專業(yè)資格考試，為減輕對信用評級的過分依賴而鼓勵投資者自行進行信用風(fēng)險分析，防止資產(chǎn)擔(dān)保證券的發(fā)行者自行選擇對自己評級較高的評級機構(gòu)等。
對原有監(jiān)管機構(gòu)和職能的重構(gòu)
改革法案通過對原有聯(lián)邦監(jiān)管體系調(diào)整監(jiān)管結(jié)構(gòu)、重構(gòu)監(jiān)管功能，實現(xiàn)對金融市場更為全面的監(jiān)管覆蓋，保證對系統(tǒng)性風(fēng)險有效的宏觀審慎監(jiān)管。
新設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會改革法案專門設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC)，負責(zé)認定具有“系統(tǒng)重要性”的金融機構(gòu)，識別和監(jiān)控金融系統(tǒng)中出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險，協(xié)調(diào)多個監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管合作。委員會由10位成員組成，財政部長任主席，其他成員有美聯(lián)儲、證監(jiān)會(SEC)、商品期貨交易委員會(CFTC)、貨幣監(jiān)理署(OCC)、聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)、聯(lián)邦住房金融局(FHFA)、美國信用社管理局(NCUA)、新成立的消費者金融保護局(CFPB)的長官，以及1位獨立人士。還有5名無投票權(quán)成員分別來自聯(lián)邦公報局(0FR)、聯(lián)邦保險辦公室(FIO)以及各州的銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。
改革聯(lián)邦存款保險公司的職能首先在對存款機構(gòu)的聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)中的保險進行測算時，將以存款機構(gòu)的總資產(chǎn)(而不是有形資產(chǎn)凈值)為基礎(chǔ)進行估價。其次，存款保險基金(DIF)不再以保險存款的1.5％為上限，也不再要求FDIC歸還DIF中超過1.5％比例的金額。再次，針對一個確定會威脅美國金融穩(wěn)定的流動性事件，F(xiàn)DIC將有權(quán)擔(dān)保瀕臨破產(chǎn)的被保險存款機構(gòu)及其控股公司的債務(wù)，但擔(dān)保計劃必須得到財政部的批準。
對美聯(lián)儲監(jiān)管職權(quán)多方面的調(diào)整首先，聯(lián)儲的監(jiān)管范圍有一定擴展。在繼續(xù)監(jiān)管州會員銀行和銀行控股公司的同時，由于儲蓄機構(gòu)監(jiān)管局(OTS)被廢止并合并到貨幣監(jiān)理署(OCC)，聯(lián)儲的監(jiān)管范圍將擴展到儲蓄和貸款控股公司。對資產(chǎn)規(guī)模在500億美元以上的銀行控股公司，聯(lián)儲有權(quán)對其設(shè)定更為嚴格的資本、流動性和杠桿率要求，以限制其對美國金融體系帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險。其次，聯(lián)儲的緊急貸款權(quán)將面臨更嚴格的限制。聯(lián)儲必須保證緊急貸款只用于緩解流動性，而非救助瀕臨倒閉的機構(gòu)，也禁止聯(lián)儲向無力償還的借款者放貸。再次，聯(lián)儲的貨幣政策等業(yè)務(wù)面臨嚴格審計。美國政府審計局(GAO)將對金融危機時期的緊急貸款進行審計，并公布貸款細節(jié)。GAO還將要求聯(lián)儲定期披露緊急貸款、貼現(xiàn)貸款、公開市場操作等詳細信息，并對這些信息進行審計，以規(guī)范美聯(lián)儲的貨幣政策業(yè)務(wù)和金融監(jiān)管權(quán)限。同時，還從聯(lián)儲內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上提升監(jiān)管的可信性。總統(tǒng)委派一名聯(lián)儲副主席，作為董事會的一員對監(jiān)管和制度提出建議，并每半年向國會匯報。GAO也將指派聯(lián)儲董事，檢查現(xiàn)行監(jiān)管制度能否代表大眾利益、有無利益沖突。
對美國金融監(jiān)管改革法案的簡單評價
首先，改革法案針對性地填補了金融危機暴露出來的諸多監(jiān)管漏洞。此次金融監(jiān)管改革就是希望對危機前后暴露出來的監(jiān)管漏洞，如系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管缺失、對衍生品等的交易和創(chuàng)新監(jiān)管不足、對影子銀行系統(tǒng)的監(jiān)管缺失以及對“大而不倒”金融機構(gòu)監(jiān)管和處置流程不當?shù)龋岢鲠槍π缘母母锎胧Ｓ纱耍绹鹑诒O(jiān)管體系從總體上吸收了金融危機的教訓(xùn)，作出防范類似危機的必要改革和調(diào)整，以建立起在長期能防范金融危機的“免疫系統(tǒng)”。
其次，在強調(diào)對“系統(tǒng)重要性”機構(gòu)從嚴監(jiān)管的同時，對其他小型機構(gòu)進行了豁免。從法案條款看，更為嚴格的金融監(jiān)管標準只是對“系統(tǒng)重要性”機構(gòu)而言的，而對于其他規(guī)模較小(如資產(chǎn)規(guī)模不足500億美元)、對金融市場不會造成系統(tǒng)性沖擊的金融機構(gòu)則進行豁免。類似的豁免條款還有。對資產(chǎn)規(guī)模少于1.5億美元的對沖基金和私募股權(quán)基金免除信息注冊的要求；對資產(chǎn)不足7500萬美元的機構(gòu)，免除其提供高管薪酬和內(nèi)部控制等的審計證明報告等。可見改革具有明確的監(jiān)管目標，而非無區(qū)別地限制所有規(guī)模金融機構(gòu)的創(chuàng)新和擴展。
再次，對建立覆蓋整個金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管體系進行了探索。由于金融監(jiān)管改革的核心目標之一，是對金融體系整個系統(tǒng)性風(fēng)險的有效防范，這就需要實施跨機構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場的統(tǒng)一金融監(jiān)管體系。法案在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，通過建立廣泛代表各行業(yè)的“金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會”，來統(tǒng)一和協(xié)調(diào)對整個金融市場的有效監(jiān)管，對建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系作出了初步嘗試。
