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有關(guān)《檔案法》可操作性差的問題與《檔案法》“軟法”之說，是一個非常流行的觀點(diǎn)，但是，“可操作性”到底指的什么？如何區(qū)別可操作與不可操作？到底是“可操作”，還是“不可操作”呢？長期以來，都沒有系統(tǒng)與深入的研究，這里，筆者嘗試對《檔案法》的“可操作性”作一些探討。
1 “可操作性”的含義
《檔案法》的“可操作性”，是一個使用頻率很高的詞組，其含義似乎不言自明。截至2012年底，在知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫中，涉及“檔案法”或“檔案法律”，再或“檔案法律法規(guī)”中同時涉及“可操作性”的就有2328篇。但在這2328篇文獻(xiàn)中，只有宮曉東在《對檔案法律可操作性原則的認(rèn)識》一文中對此作過論述，他認(rèn)為：“所謂‘檔案法律的可操作性’，是指檔案法律具有通過一定的操作程序而不受守法者和執(zhí)法者任意理解或任意說明的干擾，并確切地、公開地加以實(shí)施和促使法治目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的一系列特性。包括：檔案法律的公開性、檔案法律的確定性、檔案法律的不矛盾性和檔案法律的適中性等具體原則。”[1]其觀點(diǎn)多是從立法原則來說的，與執(zhí)法實(shí)踐有一定的距離。
對于法律的“可操作性”，檔案學(xué)以外的其他學(xué)科有以下的表述與界定：
成序認(rèn)為：“法律的可操作性指的是一部法律制定出來，應(yīng)該具備法律的可執(zhí)行性，有法律執(zhí)行的手段和后果。”[2]這種觀點(diǎn)將法律的可操作性與法律的可執(zhí)行性相等同，即可操作性就是可執(zhí)行性。姑且稱之為“操作論”。“操作論”一方面將在社會實(shí)踐中能否得以執(zhí)行，作為衡量法律法規(guī)是否具有“可操作性”的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也強(qiáng)調(diào)了法律法規(guī)“可操作性”的實(shí)踐性，即任何法律法規(guī)的“可操作性”只能在執(zhí)行實(shí)踐中來檢驗(yàn)，在執(zhí)行實(shí)踐中來判定。
徐忠麟、周輝認(rèn)為：“法律的可操作性是指法律具有通過一定操作程序并確定、公開地加以實(shí)現(xiàn)的特性，主要包括法律的公開性、確定性、不矛盾性及適中性等方面。”[3]這種觀點(diǎn)將法律的可操作性用其他一些具體的特性來表述，使其更加容易被理解、被認(rèn)同。這些特性包括：程序性、公開性、確定性、不矛盾性及適中性，等等。姑且稱之為“特性論”。這種觀點(diǎn)更多是從立法原則與要求的角度來解讀的，與執(zhí)法實(shí)踐存在一定的距離。
張恒山認(rèn)為：“法律的可操作性是指法律能給司法機(jī)關(guān)提供能夠?qū)嵤?qiáng)制違法行為的操作依據(jù)。”[4]姑且稱之為“依據(jù)論”。這一觀點(diǎn)明顯是從司法角度來表述的，是對立法機(jī)構(gòu)在立法時的要求。
由此，可以看到，有關(guān)法律法規(guī)的“可操作性”并不是一個不言自明、有公認(rèn)含義的詞組。至少有上述“操作論”、“特性論”、“依據(jù)論”等三種不同的表述與界定。那么，檔案同行在2328篇文獻(xiàn)中提及的“可操作性”到底是指什么呢？從現(xiàn)有的資料看，檔案界里宮曉東的觀點(diǎn)是唯一有關(guān)檔案法律法規(guī)“可操作性”的論述，與徐忠麟、周輝的“特性論”十分相似，具有明顯的立法研究的色彩，與檔案執(zhí)法實(shí)踐存在一定的距離。從眾多涉及檔案法律法規(guī)可操作性文獻(xiàn)中的表述看，“依據(jù)論”更能反映來自基層檔案執(zhí)法實(shí)踐一線的訴求。
2 “可操作性”與“不可操作性”
在檔案法律法規(guī)“可操作性”的文獻(xiàn)中，有許多關(guān)于《檔案法》可操作性不強(qiáng)、可操作性差、可操作性弱的說法。如，1992年，王景高就指出：“在《檔案法》及其《實(shí)施辦法》頒布實(shí)施以后，各地各部門特別是基層檔案部門普遍反映，我們的法律、法規(guī)‘不配套’、‘不具體’、‘操作性不強(qiáng)’。”[5]到1996年《檔案法》修改前，1993年至1995年3年間，涉及《檔案法》操作性的文獻(xiàn)有179篇，提及“操作性不強(qiáng)”、“操作性差”的就有22篇，占12.29%。就在1996年《檔案法》重新頒布實(shí)施當(dāng)年，涉及《檔案法》操作性的文獻(xiàn)有112篇，認(rèn)為《檔案法》“操作性強(qiáng)”或具有“可操作性”的有74篇，占到了66.07%。提及《檔案法》“操作性不強(qiáng)”、“操作性差”的有10篇，占8.93%。持“操作性不強(qiáng)”、“操作性差”觀點(diǎn)的文章基本上都發(fā)表在《檔案法》重新頒布前的上半年。有相當(dāng)一些文章認(rèn)為：“《檔案法》及《實(shí)施辦法》作為檔案工作的法律法規(guī)，由于立法不完善，法律概念的內(nèi)涵過窄、外延過寬，原則性強(qiáng)、操作性差。”建議：“在修改完善《檔案法》時，一要加強(qiáng)可操作性，不但要有‘質(zhì)’的規(guī)定，也要有‘量’的要求，以便于執(zhí)法人員執(zhí)行。”[6]那么，《檔案法》到底是“可操作”，還是“不可操作”呢？什么又是不可操作的法律法規(guī)呢？檔案界卻沒有進(jìn)行過系統(tǒng)的研究與論述。檔案界外是這樣認(rèn)為的：“法律的可操作性，即法律在操作上的可能性或可行性，泛指法律適用的可能性。一般的，如果存在能行的方法，將某法律條文適用于具體案件，則稱該法律條文是可操作的。否則，是不可操作的。此處‘能行的方法’即‘能行的操作規(guī)則或方法’，泛指適用法律時，每一步都由法律事先給定的規(guī)則明確規(guī)定并且在有窮步內(nèi)可以結(jié)束的方法。所謂每一步都由事先給定的規(guī)則明確規(guī)定，意指法律適用的做法即第一步如何做，并且，在某一步做完以后，下一步如何做都由事先給定的規(guī)則明確規(guī)定。能行的方法還要求能在有窮步內(nèi)完成。操作時永無休止不能結(jié)束的方法不是能行的。”“法律條文的不可操作性，包括法律概念以及由法律條文建立的法律規(guī)范的不可操作性。如果不存在能行的方法，判定任一現(xiàn)象或行為是否為某法律概念所指稱的對象或者是否具有法律概念所反映的那類現(xiàn)象或行為的特征，則稱該法律概念是不可操作的。法律概念的不可操作性就是不可判定性。此處‘能行的方法’就是法律規(guī)定的能行的劃界標(biāo)準(zhǔn)和判定方法。如果不存在能行的方法，將某法律規(guī)范適用于具體案件，則稱該法律規(guī)范是不可操作的。不失一般性，法律概念和法律規(guī)范的不可操作性，統(tǒng)稱為法律的不可操作性。”“我國法律中的不可操作性可以分為三類：法律的不完全性，法律的不協(xié)調(diào)性，法律的不明確性。”[7]張淑芳認(rèn)為：“不可操作的行政法規(guī)范是指那些在立法上存有缺陷，諸如有前因無后果、有后果無前因、有質(zhì)的規(guī)定而無量的規(guī)定、不能獨(dú)行而無促行規(guī)則、設(shè)定條件過多無法滿足條件、可選方案混亂致無法選擇等的行政法規(guī)范。”[8]依據(jù)上述所講，《檔案法》的確存在著不可操作性或操作性不強(qiáng)、操作性差的問題。這些問題的存在，一方面，是由于立法技術(shù)不周全造成的，諸如：法律的不完全性、不協(xié)調(diào)性、不明確性等。另一方面，則是由于更為深層次的立法理念、法律理念、行政理念的影響，部門法律的規(guī)定性被立法主體所忽視，立法過程偏離了管理技術(shù)準(zhǔn)則、或者技術(shù)準(zhǔn)則設(shè)定不科學(xué)或應(yīng)該設(shè)定而沒有設(shè)定、技術(shù)規(guī)則設(shè)定不規(guī)范、技術(shù)管理準(zhǔn)則設(shè)定不切實(shí)際所造成的。[9]限于篇幅，有關(guān)《檔案法》中存在不可操作的對應(yīng)條款，這里就不一一列舉。
3 《檔案法》“可操作性”的異化
檔案界將“操作性不強(qiáng)”、“操作性差”視為《檔案法》得不到有效落實(shí)與執(zhí)行的主要原因，亦成為修改檔案法律法規(guī)的主要訴求與主要內(nèi)容。“可操作性”成了許多人評判《檔案法》立法效果的標(biāo)準(zhǔn)。《檔案法》必須具有可操作性似乎成了一個模糊的、不證自立的命題，而《檔案法》不具備可操作性，已經(jīng)成了一些人手中的“棍子”，隨時可以指責(zé)《檔案法》，并已然成為很多人不執(zhí)行或曲解《檔案法》堂而皇之的“標(biāo)簽性”理由。在許多涉及《檔案法》“操作性不強(qiáng)”、“操作性差”的文章中，作者往往不假思索地就用此來指責(zé)或批評《檔案法》的不完善。如果從完善立法的角度看，這種認(rèn)識或想法是有一定道理的。但是，把這一問題不假思索地用到檔案行政管理與檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域就“變味”了，就會產(chǎn)生與法制理念立法初衷完全不同的結(jié)果。“可操作性”的觀念一旦超越立法范圍，成為“棍子”或“標(biāo)簽性”理由以后就會出現(xiàn)功能的異化。面對檔案行政管理者，特別是基層檔案行政管理部門的工作者，要求《檔案法》既簡便，又易于操作的愿望，必須看到其合理的一面。但也必須認(rèn)識到，任何一種要求或訴求，都存在一個“度”的問題，期望僅僅通過單一的、完善立法的途徑，來解決《檔案法》的可操作性問題是幼稚的，也是不現(xiàn)實(shí)的。
應(yīng)當(dāng)說“可操作性”的本意，應(yīng)該是指檔案行政執(zhí)法者的操作，但多數(shù)涉及《檔案法》“操作性”問題的文獻(xiàn)作者，都把問題的解決寄希望于完善立法或?qū)Α稒n案法》進(jìn)行修改。然而，《檔案法》的可操作性問題，不是一個直觀通透的對立法單方面提出的要求，《檔案法》是否具備可操作性不僅涉及立法的質(zhì)量，還涉及理解者和應(yīng)用者的能力，還涉及《檔案法》本身與社會的關(guān)系。《檔案法》是有粗疏一些的問題，但這可以通過解釋來解決問題。以《檔案法》“可操作性”作為尺度評判的立法文本，都是以完善立法文本作為目標(biāo)，這實(shí)際上是試圖用立法解決檔案執(zhí)法的“操作性”問題，把這種思路絕對化就可能導(dǎo)致檔案執(zhí)法者的懈怠。也就是當(dāng)面臨所謂“疑難問題”的時候，或者面臨不愿解決的問題的時候，不是根據(jù)現(xiàn)有的檔案法律解決問題，而是試圖通過完善立法來解決問題。檔案執(zhí)法者的任務(wù)就是根據(jù)《檔案法》解決問題，至于《檔案法》是否完善、是否具有可操作性，那只是在修改時才需要考慮的問題。
4 解決《檔案法》的“可操作性”在于要操作
雖然，《檔案法》中存在著不可操作性的問題，但是，面對現(xiàn)實(shí)僅僅消極地抱怨于事無補(bǔ)，更不應(yīng)以此為借口而不予操作。現(xiàn)實(shí)中，恰恰嚴(yán)重地存在著以《檔案法》不具可操作性不予操作的現(xiàn)象。因而，作為檔案行政管理部門應(yīng)在檔案執(zhí)法實(shí)踐中通過操作來解決可操作性的問題，從理解、解釋《檔案法》開始，到運(yùn)用操作《檔案法》，這才是解決《檔案法》的“可操作性”的必經(jīng)之道。
4.1 《檔案法》的關(guān)鍵在于操作。《檔案法》不完善、操作性不強(qiáng)已經(jīng)是事實(shí)，如果不去執(zhí)行操作，勢必使《檔案法》束之高閣，成為名義性或標(biāo)語性的檔案法律。這既不利于依法治檔與檔案依法行政，也不利于檔案事業(yè)的發(fā)展。不論現(xiàn)行的《檔案法》是否具有可操作性，都要付諸實(shí)施，只有操作《檔案法》，才能使《檔案法》落到實(shí)處，才能在檔案執(zhí)法實(shí)踐操作中學(xué)會操作。
4.2 操作《檔案法》要明確范圍。根據(jù)《檔案法》第二條和第六條的規(guī)定，檔案行政管理部門管理的范圍就是那些產(chǎn)生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機(jī)構(gòu)、社會組織以及個人與“對國家和社會有保存價值的”檔案相關(guān)的檔案事務(wù)。對于“對國家和社會有保存價值的”檔案，屬于國家所有的檔案范圍，由國家檔案局或與有關(guān)專業(yè)部門制定的具有規(guī)章性質(zhì)的辦法與標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。如8號令《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》、《關(guān)于人民法院訴訟檔案保管期限規(guī)定》等。對于非國家所有的檔案則由各省確定具體范圍，如《江蘇省非國家所有檔案管理辦法》等。明確檔案行政管理部門管理范圍是操作《檔案法》的基礎(chǔ)，對于管理范圍之內(nèi)的必須做到管好用好保證安全，不能推三阻四不作為。
4.3 操作《檔案法》要明確程序。《檔案法》是行政法，執(zhí)法操作要遵循一般行政執(zhí)法程序，這既是依法行政的要求，也是便于執(zhí)法操作的手段。由于檔案行政行為對象的特定性、內(nèi)容的具體性和行為方式的多樣性，決定了其程序的多樣性和差異性，操作《檔案法》就有檔案行政檢查程序、檔案行政許可程序、檔案行政處罰程序、檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，等等。比如，檔案行政檢查程序一般是：告知——亮證——詢問——檢查——筆錄——處置等。
4.4 操作《檔案法》要明確責(zé)任。《檔案法》雖是部門行政法，但是，《檔案法》的執(zhí)法者卻不只是檔案行政管理部門一家。一些說《檔案法》操作性差的，其實(shí)，是沒有明白《檔案法》規(guī)定的檔案行政管理部門的執(zhí)法責(zé)任，而是想獨(dú)有處置權(quán)。對于各執(zhí)法者及其責(zé)任在《檔案法》第二十四條作了明確規(guī)定，執(zhí)法者主要分為三部分，一是檔案行政管理部門；二是有關(guān)主管部門，包括組織部門、監(jiān)察部門、當(dāng)事人的主管部門的上級主管部門和當(dāng)事人的主管部門；三是司法部門。對于屬于檔案行政管理部門的執(zhí)法責(zé)任范圍內(nèi)的要堅(jiān)決履行自己的責(zé)任，查處檔案違法現(xiàn)象；對于需要移送司法部門、組織部門、監(jiān)察部門、當(dāng)事人的主管部門的上級主管部門的檔案違法案件，檔案行政管理部門要積極移送、協(xié)調(diào)和配合；對于屬于當(dāng)事人的主管部門處理的檔案違法案件，檔案行政管理部門要積極監(jiān)督與督促。
4.5 積極探索“操作性不強(qiáng)”的補(bǔ)救方法。對于《檔案法》中操作性不強(qiáng)的部分，要通過檔案行政執(zhí)法實(shí)踐探索有效方法予以補(bǔ)救。一是通過解釋制度實(shí)現(xiàn)操作。如檔案立法名詞術(shù)語專業(yè)性強(qiáng)，怕引起檔案行政執(zhí)法主體或相對方的不理解或誤解而作進(jìn)一步的解釋。二是通過檔案行政行為介入予以操作。行政行為介入是指行政主體在作出行政行為時，其他的社會參與主體如機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會組織、公民個人等也加入到行政主體的行為過程中來并對行政主體在作出行政行為時的意志進(jìn)行約束從而達(dá)到行政行為目的的一種行為狀態(tài)。也就是《檔案法》在實(shí)施過程中也讓相對方來介入，使其中的不確定因素在行政主體和相對方共同認(rèn)知和理解基礎(chǔ)上得到了確定。三是通過提高行政法認(rèn)識予以操作。所謂行政法認(rèn)識，是指行政主體對行政法律規(guī)范的原則精神的領(lǐng)會，它直接影響行政執(zhí)法的質(zhì)量。《檔案法》的內(nèi)涵會因不同境況而發(fā)生改變，盡管其字面沒有發(fā)生變化，只有在將《檔案法》適用于具體的事實(shí)時才能認(rèn)識到《檔案法》的真諦。操作性不強(qiáng)的《檔案法》本身的不確定性決定了它通過提高行政主體認(rèn)識予以操作也是一條較好的途徑。檔案行政管理部門在認(rèn)識操作性不強(qiáng)的《檔案法》時，要以法理知識基礎(chǔ)來認(rèn)識，以行政主體的獨(dú)立意志來認(rèn)識，以遵照立法者意圖來認(rèn)識。
注：本文為2012年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號為：2012-R-05。
參考文獻(xiàn)：
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[3]徐忠麟，周輝.法治的文明屬性探討[J].江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（4）：53～56.
[4]張恒山.論義務(wù)的價值[J]. 政治與法律，1991（4）：45～47.
[5]王景高.在《檔案法》的旗幟下開拓前進(jìn)[J].山西檔案，1992（5）：5～8.
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一
“國家檔案館”這一名詞，大約最早見于1987年頒布的《檔案法》，該法19條規(guī)定“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會開放。”但這一時期的“國家檔案館”似乎還不是一個具有特定含義的名詞，在1990年頒布的《檔案法實(shí)施辦法》中又有如下表述：“各級各類檔案館保管的檔案，應(yīng)當(dāng)按照《檔案法》的規(guī)定，分期分批向社會開放。”顯然，從這一條文看，“國家檔案館”和“各級各類檔案館”還沒有明顯的區(qū)分。
將“國家檔案館”和“各級各類檔案館”作為兩個不同的概念區(qū)分使用的，是1999年修訂頒發(fā)的《檔案法實(shí)施辦法》，在這一法規(guī)中，不僅出現(xiàn)了“各級國家檔案館”、“中央和地方各級國家檔案館”等新的表述，而且在其11條，明確地將“國家檔案館”與“經(jīng)批準(zhǔn)成立的其他各類檔案館”作了區(qū)分。從而使“國家檔案館”這一名詞具有了特定的含義。但，這一名詞的內(nèi)涵和范圍，《檔案法實(shí)施辦法》沒有更進(jìn)一步地說明。
二
在我國，“國家檔案館”和“國家圖書館”的概念不可類比，國家圖書館只有一個，而“中央和地方各級國家檔案館”卻有幾千所。另外，我國的“國家檔案館”和國外也不相同，國外的國家檔案館通常是指管理中央政府檔案的檔案館。而在我國中央和地方均設(shè)有國家檔案館，應(yīng)該說，“國家檔案館”的稱謂在我國是一個極具特色的概念。因而，對這一概念做一個基本的界定是必要的。
本文認(rèn)為，“國家檔案館”應(yīng)該具有三個特征，或者說具備以下三個條件的檔案館才能稱之為國家檔案館。
其一，文化性。我國《檔案法》規(guī)定，檔案館是：“集中管理檔案的文化事業(yè)單位。”這是對檔案館文化性的法律表述。需要說明的是，檔案館的文化性，是共性，也就是說，無論是“國家檔案館”，還是“其他各類檔案館”均具有這一屬性。
其二，公共性。國外政府的檔案館，一般稱之為公共檔案館，之所以稱為“公共檔案館”，大致有三點(diǎn)原因：一是因?yàn)檫@些檔案館的館藏檔案主要是由政府在履行職責(zé)、管理和處置公共事務(wù)的活動中形成的，屬公共財(cái)產(chǎn)；二是因?yàn)檫@些檔案館財(cái)產(chǎn)及活動經(jīng)費(fèi)來源于公眾的稅款，三是因?yàn)檫@些檔案館無差別地向社會公眾提供利用。在上述三個方面，我國的“國家檔案館”和國外的“公共檔案館”沒有本質(zhì)的不同。我國政府的職能定位于：“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”，也均是公共事務(wù)。政府所形成的檔案也都可以看作是公共檔案。國家檔案館的經(jīng)費(fèi)同樣也是來源于國家財(cái)政。所不同的是，我國的“國家檔案館”除管理各級政府檔案的同時，也在管理各級黨委的檔案，各級黨委形成的檔案是否可以看作是“公共檔案”，尚待商榷。另外，在檔案開放的程度上，我國的國家檔案館和國外相比還有較大的差距。如果說我國的“國家檔案館”就是“公共檔案館”，可能多少還有些勉強(qiáng)，但說“國家檔案館”具有公共性，則是不爭的事實(shí)。
其三，行政性。所謂的“行政”，通常是指執(zhí)行和管理活動。行政分為國家行政和社會組織內(nèi)部的行政。說國家檔案館具有行政性，是指國家檔案館收集、管理、開放檔案的行為，屬于國家行政而不是一個社會組織內(nèi)部的管理活動，是憑借國家權(quán)力管理公共事務(wù)的行為。國家檔案館的行政性主要表現(xiàn)為以下三個方面。一是國家機(jī)關(guān)所形成的檔案是社會的公共財(cái)產(chǎn)，檔案館管理公共財(cái)產(chǎn)的行為屬于國家的行政行為。二是因?yàn)閲覚n案館收集、管理和開放檔案的權(quán)力來源于國家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，行使的是國家行政職權(quán)。三是因?yàn)閲覚n案館除了履行管理及提供利用檔案的職能之外，《檔案法》及《檔案法實(shí)施辦法》第22條中關(guān)于“經(jīng)檔案館同意”的表述，實(shí)際賦予各級國家檔案館部分行政許可權(quán)。在《各級國家檔案館開放檔案辦法》第8條，盡管其中“責(zé)令賠償損失”的表述不當(dāng)，但也認(rèn)同了國家檔案館的行政處罰權(quán)。也就是說，國家檔案館由于實(shí)際工作的需要，行使了部分國家檔案行政管理機(jī)關(guān)的職權(quán)。
國家檔案館之所以被冠以“國家”二字，并不是因?yàn)閲覚n案館是“國有”的或者是“國營”的，而是因?yàn)閲覚n案館是代表國家從事檔案的管理活動，是國家行為。
關(guān)于政府檔案館的行政性，大約國內(nèi)外的檔案館是相同的。法國國立檔案學(xué)院教授亨利?鮑蒂埃將檔案館定義為：“一個具有一定行政管理職能的學(xué)術(shù)性組織。”這也是對檔案館行政屬性的肯定。
三
依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，在我國各級各類的檔案館中，所謂的“國家檔案館”，大致包括以下范圍。
中央和縣級以上政府的檔案館，也就是我們常說的綜合檔案館，國務(wù)院各行政管理部門的檔案館，包括外交部檔案館等均屬國家檔案館。
在專業(yè)檔案館中，城建檔案館屬于國家檔案館。城建檔案館隸屬于政府規(guī)劃部門，是行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)，具有一定的行政屬性。所藏檔案，主要是城市規(guī)劃檔案、城市建設(shè)和房地產(chǎn)管理檔案、公共工程竣工檔案等，均是政府在從事特定的公共事務(wù)管理活動中所形成的，可以看作是公共檔案，具有公共屬性。因而可以認(rèn)為，城建檔案館基本符合國家檔案館的條件。
軍隊(duì)檔案館從道理上講，應(yīng)該屬于國家檔案館。因?yàn)椤败妱?wù)”即“公務(wù)”，軍隊(duì)的所有活動都和社會公眾的安全相關(guān)，其所存檔案具有公共屬性。但軍隊(duì)檔案館顯然不是國家機(jī)構(gòu)，也不具有行政屬性。是否可以看作是代表國家管理檔案，有待法律法規(guī)進(jìn)一步明確。
企業(yè)檔案館，包括國務(wù)院直屬企業(yè)的檔案館，大學(xué)及各類學(xué)校的檔案館，事業(yè)單位的檔案館，無論這些企事業(yè)單位和學(xué)校是國家投資興辦的，還是合資、合營的，以及私人獨(dú)資的、股份制的，都不是國家檔案館。因?yàn)檫@些檔案館沒有行政屬性和公共屬性。當(dāng)然，目前少量存在的私人檔案館也不是國家檔案館。
四
明確“國家檔案館”的含義，并不是一個文字游戲，因?yàn)閲覚n案館和其他各類檔案館在法律上應(yīng)該具有不同的地位。這是目前尚沒有引起大家注意的一個比較重要的問題。國家檔案館在履行法定職責(zé)的活動中，是受行政法規(guī)調(diào)整的行政法主體。而非國家檔案館，雖然其職能活動也受到行政法規(guī)的規(guī)范，但在社會活動中主要受民法的調(diào)整，是民事主體。
具體講，在內(nèi)部的檔案管理活動中，雖然兩類檔案館工作內(nèi)容基本相同，但國家檔案館的行為屬于國家行政，其權(quán)力來源于法律法規(guī)的規(guī)定；而非國家檔案館同樣的工作卻屬于社會組織內(nèi)部的管理活動，其權(quán)力來源于單位首長、董事會等的授權(quán)，在性質(zhì)上是不相同的。
在對外活動中，公民利用國家檔案館的公共檔案是法定的權(quán)力，國家檔案館拒絕開放檔案、拒絕公民利用的檔案，都是對公民的知情權(quán)的侵犯，構(gòu)成行政侵權(quán)責(zé)任。公民可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，由法院裁決國家檔案館或縣以上政府的檔案行政管理部門作為或者不作為。公民在利用檔案中損毀、丟失檔案或者擅自公布檔案等，不是違約，而是違法。依照《檔案法》的規(guī)定，國家檔案行政管理部門可以直接予以行政處罰。同樣，國家檔案館因失職造成公民個人損失的，適用國家賠償而不是民事賠償。
“行政執(zhí)法監(jiān)督，是指負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的國家機(jī)關(guān)及有監(jiān)督權(quán)的媒體、社會公眾對于行政執(zhí)法主體實(shí)施的行政執(zhí)法行為，是否符合行政法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)察和督促，并對違法行為予以糾正的活動。”[1]
而關(guān)于檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，檔案界并無完全統(tǒng)一的界說。有學(xué)者認(rèn)為：“所謂檔案執(zhí)法監(jiān)督，是指對檔案法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施情況所進(jìn)行的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律、法規(guī)行為的查處。它既包括檔案行政管理部門對管轄區(qū)域內(nèi)的檔案館和國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位及公民貫徹實(shí)施檔案法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律、法規(guī)行為的查處；也包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨團(tuán)組織、社會團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾依法對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律、法規(guī)及國家有關(guān)法律、法規(guī)體制改革進(jìn)行的監(jiān)督檢查；還包括中央和國務(wù)院各部門，人大、政協(xié)、軍隊(duì)、法院、檢察院系統(tǒng)，省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府各部門以及其他部門的檔案機(jī)構(gòu)對本系統(tǒng)或者所屬單位的檔案法律、法規(guī)貫徹實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。”[2]
也有學(xué)者認(rèn)為：“檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查是指檔案行政管理部門為了履行法律賦予的職能，對國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及公民是否遵守檔案法律、法規(guī)，執(zhí)行檔案行政決定和命令，維護(hù)國家檔案的完整、安全與有效利用的情況而實(shí)施的監(jiān)督和檢查，以及其他有關(guān)機(jī)關(guān)和人民群眾對檔案行政管理部門和執(zhí)法人員是否依法行政進(jìn)行的監(jiān)督。顯然，檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的含義包括以下兩個方面：一是指檔案行政管理部門和所聘任的檔案執(zhí)法人員以主動者的身份和地位對檔案工作進(jìn)行的督促和檢查活動。二是指檔案行政管理部門和執(zhí)法人員接受其他有關(guān)機(jī)關(guān)和人民群眾的監(jiān)督，以檢查檔案行政管理部門和執(zhí)法人員是否依法行政，是否有執(zhí)法違法行為，它包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、政府監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督以及下級檔案行政管理部門接受上級的監(jiān)督等內(nèi)容。兩者合二為一，籠統(tǒng)稱之為‘檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查’。”[3]
還有學(xué)者認(rèn)為：“檔案行政執(zhí)法監(jiān)督主要包括兩個方面的監(jiān)督。對抽象檔案行政行為的監(jiān)督。是指對除檔案法律、法規(guī)以外的其他檔案規(guī)范性文件的行政行為的審查。近年來，隨著檔案工作法制化進(jìn)程的推進(jìn)，檔案行政管理部門相繼出臺了一系列檔案規(guī)范性文件，并發(fā)揮著不可忽視的作用。為防止檔案行政管理部門制定的規(guī)范性文件內(nèi)容與國家檔案法律、法規(guī)性文件不統(tǒng)一，甚至相抵觸的現(xiàn)象，檔案行政執(zhí)法監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)對這類文件的審查。對具體檔案行政行為的監(jiān)督。具體檔案行政行為即執(zhí)行檔案法律、法規(guī)的行為，檔案行政管理部門在日常工作中的主要職能就是根據(jù)實(shí)際工作需要，作出具體檔案行政行為。具體檔案行政行為不當(dāng)，會引起行政糾紛，導(dǎo)致復(fù)議、訴訟和賠償，因此，在加強(qiáng)對抽象檔案行政行為監(jiān)督的同時，必須加強(qiáng)對具體檔案行政行為的監(jiān)督，兩者相輔相成，才能真正發(fā)揮檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的作用。”[4]
上述幾種觀點(diǎn)，都將“檔案行政執(zhí)法”和“對檔案行政執(zhí)法監(jiān)督”兩個方面歸于“檔案行政執(zhí)法監(jiān)督”的范疇。個人認(rèn)為，這種認(rèn)識不夠準(zhǔn)確。檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，是指負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的國家機(jī)關(guān)及有監(jiān)督權(quán)的媒體、社會公眾對于檔案行政執(zhí)法主體實(shí)施的行政執(zhí)法行為，是否符合行政法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)察和督促并對違法行為予以糾正的活動。這種“監(jiān)督”并不是我們常用的、一般意義上的“檔案行政執(zhí)法”活動，而是對“檔案行政執(zhí)法”活動的監(jiān)督。
檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的方式可以分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩種。檔案行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督，就是對執(zhí)法權(quán)的內(nèi)部制約和監(jiān)督。包括上一級檔案行政管理機(jī)關(guān)對下一級檔案行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督、同級檔案行政管理部門內(nèi)部的相互監(jiān)督、下一級檔案行政管理機(jī)關(guān)對上一級檔案行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督三種形式。外部監(jiān)督包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督。
2檔案行政執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)存的問題
2.1內(nèi)部監(jiān)督有名無實(shí)。主要表現(xiàn)在檔案行政執(zhí)法部門對同級部門的依法行政情況失于監(jiān)督，比如，對檔案館接收檔案時間、時限、標(biāo)準(zhǔn)是否符合國家法律法規(guī)規(guī)章要求，檔案館是否按期開放檔案，檔案鑒定，提前或延后開放檔案是否向上一級檔案行政管理部門請求，對下一級檔案館提前或延后開放檔案請求是否給予審批等方面。一些檔案行政執(zhí)法部門只重視抓對其他單位及社會單位檔案執(zhí)法情況的督促檢查，忽視對自身檔案行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。有些檔案行政管理部門領(lǐng)導(dǎo)還有本位主義思想，對本單位檔案行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問題不是捂住，就是蓋住，推脫應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。對檔案行政執(zhí)法中發(fā)生的爭議，由行政執(zhí)法部門自己判別，對與不對，是否符合辦案程序，均由辦案者自己說了算。這種自己管理自己行為、自己監(jiān)督自己工作、自己判別自己對錯、自己糾正自己問題的檔案行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，基本沒有作用。
2.2人大監(jiān)督薄弱。人大的監(jiān)督相對于其他監(jiān)督而言，是最具權(quán)威性、效力最高的監(jiān)督。但是，由于對人大監(jiān)督的內(nèi)容、程序沒有作出明確、詳細(xì)的規(guī)定，因此，不少檔案行政管理機(jī)關(guān)在檔案行政執(zhí)法中，往往喜歡與同級人大一起進(jìn)行。這樣做，一方面使檔案行政執(zhí)法主體發(fā)生了錯位，將本應(yīng)由檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行的檔案執(zhí)法工作，轉(zhuǎn)移給人大；另一方面，將人大本應(yīng)該對檔案行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法情況的監(jiān)督，變成了人大參與檔案行政管理機(jī)關(guān)對所轄區(qū)域內(nèi)檔案法律法規(guī)規(guī)章執(zhí)行情況的監(jiān)督。
2.3司法監(jiān)督空置。司法監(jiān)督空置，一是指司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對檔案行政執(zhí)法行為沒有具體的監(jiān)督內(nèi)容，沒有將檔案行政管理部門的行政行為納入其監(jiān)督的范圍，二是檔案行政管理機(jī)關(guān)沒有接受司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的意識與準(zhǔn)備。
2.4輿論監(jiān)督作用有限。在我國，由于檔案工作的相對滯后性，傳媒對檔案工作與檔案行政管理機(jī)關(guān)的活動關(guān)注度相對較低，且檔案部門更是擔(dān)心輿論監(jiān)督的報(bào)道，對本來就“難做”的工作造成影響，傳媒對檔案工作，包括對檔案行政執(zhí)法的報(bào)道，多以正面報(bào)道為主。這種情形下的輿論監(jiān)督及作用非常有限，給檔案執(zhí)法機(jī)關(guān)帶來的影響和壓力也十分有限。
2.5社會與公眾監(jiān)督乏力。就社會與公眾對檔案行政行為的監(jiān)督而言，由于社會及廣大群眾的檔案意識相對淡薄，監(jiān)督意識不強(qiáng)，法律素質(zhì)不高，他們或不知道有權(quán)監(jiān)督，可以監(jiān)督，或不想監(jiān)督，不愿監(jiān)督，或不敢監(jiān)督，不會監(jiān)督。又由于對檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的渠道并不順暢，有些群眾因個人問題到同級或越級檔案行政部門投訴，得不到認(rèn)真受理，或處理不及時，使他們失去了對檔案行政執(zhí)法行為監(jiān)督的信心。
3檔案行政執(zhí)法監(jiān)督工作的重點(diǎn)
3.1劃分層級職能，完善內(nèi)部監(jiān)督。鑒于實(shí)際工作中，同級內(nèi)部監(jiān)督不好操作，執(zhí)行起來困難重重。從可操作的層面考慮，明確劃分各級檔案行政管理機(jī)關(guān)不同的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)限，將對某一級檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督，交由上一級檔案行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施，即由上一級檔案行政管理機(jī)關(guān)，對下一級檔案行政管理機(jī)關(guān)及所屬部門的依法行政情況進(jìn)行監(jiān)督。雖然說，上述內(nèi)容，在理論上要求了，制度上設(shè)計(jì)了，但許多單位并沒有真正去執(zhí)行、去實(shí)施、去落實(shí)。分級負(fù)責(zé)，完善內(nèi)部監(jiān)督，關(guān)鍵還在落實(shí)上。
3.2明確執(zhí)法主體，突出人大監(jiān)督。在檔案行政執(zhí)法工作中，必須明確不同的執(zhí)法主體及其職能。檔案行政執(zhí)法的主體是各級檔案行政管理機(jī)關(guān)，而非各級人大。人大不應(yīng)參加，至少不應(yīng)過多地參加檔案行政管理部門日常的行政執(zhí)法活動。人大的任務(wù)是對檔案行政管理機(jī)關(guān)依法行政的情況進(jìn)行監(jiān)督，對檔案行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過程、程序、內(nèi)容、方式和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。人大執(zhí)法監(jiān)督的對象，是檔案行政執(zhí)法的主體——檔案局，而非檔案行政管理的相對人。從這角度講，各級人大如參加檔案行政管理機(jī)關(guān)組織的檔案行政執(zhí)法檢查，應(yīng)該監(jiān)督的是檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動本身主體、手段、程序、依據(jù)等是否合法。
3.3嚴(yán)格依法行政，強(qiáng)化司法監(jiān)督。行政訴訟法明確規(guī)定：人民法院對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)被訴具體行政行為違法，有權(quán)予以撤銷。并且判令行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。同時規(guī)定：人民檢察院如果發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或裁定違反法律、法規(guī)規(guī)定時，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。但是，法院、檢察院對檔案行政執(zhí)法情況知之不多，有些人根本不知道還有一部《檔案法》，司法機(jī)關(guān)對檔案行政執(zhí)法的監(jiān)督勢必受到很大的制約。檔案行政管理機(jī)關(guān)要主動與司法機(jī)關(guān)聯(lián)系，宣傳《檔案法》，并請教司法監(jiān)督的內(nèi)容、方式、手段，共同將司法監(jiān)督引入檔案行政執(zhí)法中并強(qiáng)化之。
關(guān)鍵詞：依法治檔；依法行政；行政執(zhí)法；檔案行政管理
1 本課題國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評，選題的價值和意義
1.1 本課題國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評。我國有關(guān)依法治檔研究始于上世紀(jì)80年代后期，花芝盛在《上海檔案》1987年第6期上發(fā)表的《依法治檔》一文，是目前可查到的有關(guān)依法治檔研究最早的期刊文獻(xiàn)。到2012年底，在知網(wǎng)期刊文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫中，以“依法治檔”為檢索詞，篇名為檢索項(xiàng)，檢得443篇論文。對443篇文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)，發(fā)表文章在2篇以上的作者有9人，共19篇，沒有核心作者群，多數(shù)作者的研究缺少深度與系統(tǒng)性。
（1）關(guān)于依法治檔的概念。如，陳作明認(rèn)為，依法治檔就是運(yùn)用法律、法規(guī)治理檔案事業(yè)。所謂“治檔”，則應(yīng)包括檔案的收集、管理和開發(fā)利用，以及對檔案工作機(jī)構(gòu)及其職責(zé)和權(quán)力的確認(rèn)和保障。一句話，依法治檔應(yīng)當(dāng)是在一切檔案工作領(lǐng)域中依據(jù)和運(yùn)用一切有關(guān)的法律和法規(guī)。[1]
（2）關(guān)于依法治檔所依之“法”。一是狹義之“法”。如，胡鳴放認(rèn)為，依法治檔就是嚴(yán)格按照《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》等法律法規(guī)來規(guī)范檔案工作。[2]二是廣義之“法”。如，陳作明認(rèn)為，依法治檔的“法”起碼應(yīng)當(dāng)包含三個層次：法律、行政法規(guī)和規(guī)章、地方法規(guī)。而且，在每一層次中，不能僅指檔案法和檔案工作法規(guī)，還應(yīng)包括有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、科技等一切法律法規(guī)。[3]三是模糊之“法”。如，高福祥認(rèn)為，所謂“依法治檔”，就是檔案工作要依法辦事，要納入國家法制軌道，用法律規(guī)范檔案工作的言論、行為，用法律來保障檔案工作的順利進(jìn)行，用法律來提高檔案工作的社會地位，促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展。[4]
（3）關(guān)于依法治檔的目的。1988年，《檔案工作》第12期以《建立依法治檔的新秩序》為題的評論員文章，指出了檔案部門應(yīng)該依法辦事。在此后相當(dāng)一段時間內(nèi)，許多學(xué)者都認(rèn)為，依法治檔是與行政手段、宣傳教育手段、經(jīng)濟(jì)手段并列的推動檔案管理工作的工具。
（4）關(guān)于依法治檔的內(nèi)容。如，乃康、力剛、永蓮認(rèn)為：“依法辦事、科學(xué)管理，是依法治檔的重要內(nèi)容。”[5]
（5）關(guān)于依法治檔中“治檔”。一是誰來治。如，管先海認(rèn)為，依法治檔的主體是檔案部門，包括各級檔案局、檔案館和檔案室，強(qiáng)調(diào)了相關(guān)機(jī)關(guān)和各級領(lǐng)導(dǎo)要給予支持、配合和協(xié)助。 [6]二是如何治。如，鄧濤認(rèn)為，要推動檔案行政管理部門職能的轉(zhuǎn)變，提高制度建設(shè)的質(zhì)量，建立科學(xué)、民主的決策機(jī)制，理順檔案行政執(zhí)法體制，規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為，完善檔案行政監(jiān)督制度和機(jī)制，提高檔案行政管理部門工作人員依法行政的觀念和能力，健全檔案工作中預(yù)防和化解社會矛盾與糾紛的工作機(jī)制等。[7]
（6）關(guān)于依法治檔存在的問題。如，章劍青認(rèn)為，依法治檔存在的主要問題是：檔案法制觀念淡薄、意識不強(qiáng)。檔案立法缺乏前瞻性，法律、法規(guī)、規(guī)章之間協(xié)調(diào)不夠。檔案行政管理部門執(zhí)法主體地位不明、執(zhí)法水平不高。檔案法制宣傳力度不夠、效果不佳。[8]
國外無直接研究中國依法治檔的成果。國內(nèi)少數(shù)學(xué)者介紹了歐美，主要是美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等國家自20世紀(jì)70年代以來的檔案立法進(jìn)展及其背景，對執(zhí)法情況較少涉及。
從總體上來說，檔案學(xué)界對依法治檔相關(guān)研究的整體狀況是：概念逐漸清晰，工作實(shí)務(wù)強(qiáng)，理論論述弱，研究浮淺分散。在與依法治檔相關(guān)的研究成果中，雖然依法治檔的內(nèi)涵、外延逐漸清晰，但仍需要進(jìn)一步深入研究，使之更加明晰，特別是對依法治檔的目的、內(nèi)容、范圍、作用、方法和實(shí)施路徑的研究，仍然處在相對浮淺、分散的狀態(tài)，需要展開深入系統(tǒng)的研究。
1.2 選題的價值和意義。黨的十報(bào)告中提出：要深化行政體制改革，全面推進(jìn)依法治國，推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范、公正文明執(zhí)法。健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。檔案事業(yè)也要加強(qiáng)依法治檔，加強(qiáng)依法行政，加強(qiáng)依法管理檔案事務(wù)。因此，研究依法治檔既是貫徹黨的十報(bào)告關(guān)于依法治國和深化行政體制改革的精神，也是檔案事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要，既有檔案學(xué)的理論意義，也有很強(qiáng)的檔案工作實(shí)際價值。
本課題對于檔案行政管理研究、檔案館管理研究、社會組織檔案管理研究以及檔案法學(xué)研究都有著積極的意義。第一，對于修改《檔案法》以適應(yīng)檔案事業(yè)的發(fā)展和依法行政、依法管理檔案事業(yè)，完善檔案法規(guī)體系，轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能、轉(zhuǎn)變檔案行政管理方法，使檔案執(zhí)法跟上國家依法行政的快速發(fā)展步伐有著積極的作用。第二，對于加快國家綜合檔案館轉(zhuǎn)變功能和加快開放步伐，由“國家模式”向“社會模式”轉(zhuǎn)變，向公共檔案館轉(zhuǎn)變，向服務(wù)全社會公民轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步開放檔案以適應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展及全社會公民日益增長的對檔案的利用需求有著一定的推動作用。第三，對于將檔案工作的重點(diǎn)由以安全保管為主，轉(zhuǎn)移到保管與利用并重上來，樹立“開放是原則，不開放是例外”的理念，加快開放檔案的步伐，最大限度地縮小不予開放檔案的范圍，也有著積極的作用。第四，對于加強(qiáng)各類社會組織和公民形成的對國家和社會有價值的檔案的管理，加強(qiáng)國家檔案資源建設(shè)，完善檔案資源體系建設(shè)同樣有著積極的作用。第五，對更新《檔案法學(xué)》的知識內(nèi)容具有直接促進(jìn)作用。
2 本課題研究的主要內(nèi)容、基本觀點(diǎn)、研究思路、研究方法、創(chuàng)新之處
2.1 本課題研究的主要內(nèi)容
（1）現(xiàn)狀及趨勢。對我國依法治檔的現(xiàn)狀及趨勢加以歸納和總結(jié)。主要涉及國外依法治檔概述、我國依法治檔的歷史脈絡(luò)、依法治檔的現(xiàn)狀及趨勢、依法治檔研究文獻(xiàn)綜述等。
（2）法律關(guān)系辨析。包括依法治檔的概念、特點(diǎn)和實(shí)質(zhì)。依法治檔所依之“法”的含義， 依法治檔“法”的基礎(chǔ)，檔案法律體系的含義及其建設(shè)的內(nèi)容。
（3）依法治檔的目的。“依法治檔”不僅是檔案工作的工具，而是涉及全社會的有關(guān)檔案事務(wù)，其重心是檔案依法行政、依法管理國家檔案、依法提供檔案利用服務(wù)。
（4）依法治檔的內(nèi)容和范圍
①依法治檔的主要內(nèi)容是檔案行政執(zhí)法、依法辦理檔案事務(wù)、依法科學(xué)管理檔案。②依法治檔的范圍包括：一是檔案行政管理部門在依法治檔中的作用與職能。檔案行政管理部門必須牢固樹立“法大于權(quán)”的信念，切實(shí)履行監(jiān)督職能，既要監(jiān)督下級檔案部門履行職責(zé)，又要監(jiān)督社會公民守法；既要監(jiān)督同級有關(guān)部門，又要監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法。檔案行政管理部門在依法治檔中的作用為：依法進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)、保證法規(guī)貫徹執(zhí)行、注重解決非程序化問題。檔案行政管理部門在依法治檔中的職能為：教育職能、監(jiān)督職能、查處職能。二是各級各類檔案館的作用與職能。依法接收和收集分管范圍內(nèi)的檔案。制定本館關(guān)于收集和接收檔案的各項(xiàng)規(guī)章制度，采取多種形式和渠道，廣泛開展檔案接收和收集工作，加強(qiáng)檔案資源建設(shè)，豐富館（室）藏；依法整理和保管分管范圍內(nèi)的檔案，建立并完善檔案檢索體系，方便利用；依法開放已到開放期限的館藏檔案，為利用者利用開放檔案創(chuàng)造各種便利條件；做好已公開現(xiàn)行文件提供利用工作；依法公布館藏檔案的全部或者部分內(nèi)容信息，依法開發(fā)和提供利用好館藏檔案；應(yīng)當(dāng)正確處理開發(fā)利用與保密的關(guān)系，從而使館藏檔案在不失國家秘密的前提下最大限度地得以開發(fā)利用；安全保護(hù)國家檔案。三是社會機(jī)構(gòu)和組織及個人在檔案管理方面的作用與職能。國有單位要依法建立健全本單位的檔案工作規(guī)章制度，使本單位檔案工作有法可依、有章可循，逐步走向規(guī)范化、制度化。依法做好本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作，以確保形成檔案的齊全完整。依法向有關(guān)檔案館移交檔案。對于非國有組織和公民形成的對國家和社會有保存價值的檔案，非國有組織和公民要做到安全保管，為國家積累檔案資源，防止檔案資源的流失，保障信息的安全。
（5）依法治檔的方法。一是檔案行政指導(dǎo)。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在當(dāng)時具有很強(qiáng)的“剛性”，發(fā)揮了不可替代的歷史作用。但在當(dāng)前依法治檔的語境下，它已經(jīng)弱化為檔案行政指導(dǎo)。檔案行政指導(dǎo)屬于非強(qiáng)制性行政行為，其主要職能是解決機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作會不會做，做得好不好的問題。二是檔案行政監(jiān)督檢查。現(xiàn)有的“執(zhí)法監(jiān)督”應(yīng)改為“檔案行政監(jiān)督檢查”。它屬于強(qiáng)制性行政行為，主要職能是解決機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作做不做的問題，促使這些機(jī)構(gòu)必須依法建立檔案工作、歸檔保存應(yīng)當(dāng)保存的檔案、確保檔案的安全，等等。三是檔案行政執(zhí)法。堅(jiān)持按照法律程序辦事，建立健全檔案行政執(zhí)法體制，明確權(quán)責(zé)，規(guī)范檔案執(zhí)法行為；實(shí)行檔案行政執(zhí)法考核制度和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度。四是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，建立起有效的內(nèi)外部監(jiān)督和制約機(jī)制。五是轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能，提高管理效能。加快由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的步伐，切實(shí)搞好由以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主向以依法監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變的各項(xiàng)工作。六是實(shí)現(xiàn)具體管理職能的轉(zhuǎn)變。將檔案工作的重點(diǎn)由以安全保管為主，轉(zhuǎn)移到保管與利用并重上來。七是加強(qiáng)宣傳教育，提高全社會尤其是檔案行政管理部門及其工作人員的檔案法治意識。
2.2 基本觀點(diǎn)。過去認(rèn)為，依法治檔只是檔案部門的職責(zé)，是面向社會組織，尤其是國有組織的單項(xiàng)性執(zhí)法行為，與檔案部門自身、其他組織和公民無關(guān)。在建設(shè)法治國家的進(jìn)程中，依法治檔首先需要界定檔案部門職責(zé)與職權(quán)，同時界定社會組織和公民的義務(wù)與權(quán)利。依法治檔，檔案部門既要法人，更要法己。它的實(shí)質(zhì)是用法律的手段規(guī)范、約束檔案行政權(quán)力的行使，保證檔案工作正常有效開展，保障公民、法人和其他組織在檔案事務(wù)中的合法權(quán)利不受侵犯。依法行政，確保與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章能夠得到有效的實(shí)施。實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，建立監(jiān)督和制約機(jī)制。轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能，提高管理效能。
依法治檔的內(nèi)容有三項(xiàng)，即檔案行政執(zhí)法、依法辦理檔案事務(wù)、依法科學(xué)管理檔案。這就需要理清檔案行政管理部門在依法治檔中的作用與職能、檔案館的作用與職能以及社會機(jī)構(gòu)和組織及公民在檔案管理方面的作用與職能。只有這樣，才能各司其職，相互協(xié)作，共同完成時代賦予的任務(wù)。
依法治檔就是要按照檔案法律體系提供的規(guī)范，科學(xué)地處理檔案事務(wù)，合理地調(diào)整檔案社會關(guān)系，推動檔案事業(yè)進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的過程。依法科學(xué)管理檔案，就是要依法接收、征集檔案，安全可靠地管理檔案，最大限度地開放檔案，滿足社會各方面，特別是公民的利用需求。
依法治檔首先應(yīng)從檔案部門做起，也就是先“法”自己。同時，做好檔案行政指導(dǎo)、檔案行政監(jiān)督檢查和檔案行政執(zhí)法。
2.3 研究思路。在研究中，我們秉承的思路是，從依法治檔的基本問題入手，明確依法治檔的概念，界定依法治檔所依“法”的含義。在此基礎(chǔ)上，確立依法治檔的內(nèi)容和范圍，尋求實(shí)施依法治檔的可行性方法和選擇性路徑。
2.4 研究方法
（1）文獻(xiàn)調(diào)研。對《檔案法》頒布以來的研究成果進(jìn)行調(diào)查和分析，對研究中的不足和問題加以歸納，總結(jié)原因，在此基礎(chǔ)上展開理論研究，解決應(yīng)然狀態(tài)問題。
（2）實(shí)地調(diào)研和案例分析。對1988年《檔案法》施行，特別是1996年《檔案法》第一次修改以來，檔案系統(tǒng)檔案行政執(zhí)法、依法辦理檔案事務(wù)、依法科學(xué)管理檔案三項(xiàng)活動進(jìn)行實(shí)地的調(diào)研，對典型性事例進(jìn)行分析，總結(jié)不同階段的發(fā)展特點(diǎn)，提出現(xiàn)階段實(shí)施的方法和路徑，解決實(shí)然狀態(tài)問題。
2.5 創(chuàng)新之處。一是重新界定依法治檔的概念。目前我國對依法治檔的概念研究不清晰、不確切，這對實(shí)施依法治檔有不利的影響。要實(shí)施依法治檔，首要的是清晰依法治檔的概念。二是重新明確依法治檔的內(nèi)容和范圍。不明確依法治檔的內(nèi)容和范圍，就無法有的放矢地實(shí)施依法治檔，這也是目前依法治檔實(shí)施困難的原因之一。三是依據(jù)新的社會條件，提出依法治檔的方法。依法治檔的方法一直困擾著檔案部門，由于依法治檔的方法單一、方法錯誤等，造成依法治檔大都停留在表面，難以深入下去，難以達(dá)到依法治檔的目的。
注：本文為2013年度國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目《依法治檔研究》的論證成果，批準(zhǔn)號：13BTQ068。
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關(guān)鍵詞：依法行政；行政管理；執(zhí)法；業(yè)務(wù)指導(dǎo)
1檔案行政管理職能沿革
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，檔案行政管理一直是以指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主的管理模式，檔案行政管理的職能是以行政命令式的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的。不可否認(rèn)，指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)行政管理模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，對檔案事業(yè)的發(fā)展起到了關(guān)鍵的作用。在那時，雖然稱之為“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，但這種“指導(dǎo)”帶有指令性，這種指令性具有行政強(qiáng)制性，因而，它在某種程度上，就是“法”，就是“命令”，必須堅(jiān)決執(zhí)行，檔案工作和業(yè)務(wù)建設(shè)主要是靠行政規(guī)范性文件和行政命令式的業(yè)務(wù)指導(dǎo)強(qiáng)制執(zhí)行的。這并不是檔案行政管理部門獨(dú)有的特征，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，一切行政機(jī)關(guān)共有的行政特征。
隨著改革開放與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府行政管理的方式發(fā)生了改變。指令性的管理模式漸漸地退出，取而代之的是依法行政。對于這種變化，應(yīng)該說檔案部門還是很敏感的。在指令性管理向依法行政轉(zhuǎn)變的初期，就制定頒布了《檔案法》，為檔案行政管理機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變管理職能依法行政奠定了法律基礎(chǔ)。
隨著依法行政的實(shí)施，檔案行政管理職能由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主的管理模式逐漸向社會主義市場經(jīng)濟(jì)時代的依法行政為主的管理模式轉(zhuǎn)變，行使檔案行政管理職能的部門，也由業(yè)務(wù)指導(dǎo)一個部門分為業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法規(guī)兩個部門。但是，受傳統(tǒng)思維和習(xí)慣的影響，這種轉(zhuǎn)變基本上停留在口頭和表面上，尤其在基層，指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主的管理模式依然大行其道。
2法定的檔案行政管理職能簡釋
檔案依法行政的核心是依法行使檔案行政管理職能。必須明確，檔案行政管理機(jī)關(guān)只能在憲法和法律、法規(guī)的范圍內(nèi)活動，凡是超過法律規(guī)定的檔案行政權(quán)力和檔案行政行為都是非法和無效的。因此，正確理解和行使檔案行政管理法定的職能尤為重要。對縣級以上的檔案行政管理部門的主要職能，《檔案法》第六條作了明確規(guī)定，《檔案法實(shí)施辦法》第八條又進(jìn)一步具體規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規(guī)定，履行下列職責(zé)：（一）貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和國家有關(guān)方針政策；（二）制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和檔案工作規(guī)章制度，并組織實(shí)施；（三）監(jiān)督、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作，依法查處檔案違法行為；（四）組織、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)。”對這些職能可歸納為兩種行政行為：一是抽象行政行為，即制定規(guī)章制度和方針政策；二是具體的行政行為，即對有關(guān)部門監(jiān)督、指導(dǎo)、依法查處檔案違法行為。這里的“監(jiān)督”，是指通過對法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施情況的檢查，督促有關(guān)方面依法做好檔案工作。“指導(dǎo)”是指通過業(yè)務(wù)上的輔導(dǎo)、咨詢、政策的闡釋，使有關(guān)方面做好檔案工作。[1]作為檔案行政管理部門實(shí)施的具體的檔案行政行為來說，“監(jiān)督”指的是檔案行政監(jiān)督檢查；“指導(dǎo)”指的是檔案行政指導(dǎo)，而不是指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。檔案行政監(jiān)督檢查屬于強(qiáng)制性行政行為，檔案行政指導(dǎo)屬于非強(qiáng)制性行政行為。
檔案法規(guī)規(guī)定的檔案行政管理的監(jiān)督和指導(dǎo)職能，還有一層含義，就是上級檔案行政管理機(jī)關(guān)對下級檔案行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)的職能。這里的“監(jiān)督”，是上級檔案行政管理機(jī)關(guān)對下級檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并及時糾正其違法或不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為的一種內(nèi)部監(jiān)督的法定職能。這種職能就是檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，它的實(shí)施是多樣的，常用的有規(guī)范性文件備案審查、執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)、行政執(zhí)法檢查，實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制、行政執(zhí)法情況報(bào)告制等，其中，檔案行政執(zhí)法檢查是最重要的檔案行政行為之一。但它不屬于行政執(zhí)法，而屬于行政監(jiān)督。這里的“指導(dǎo)”則仍是行政指導(dǎo)，上級檔案行政管理機(jī)關(guān)對下級檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)不具有任何強(qiáng)制性。
檔案法規(guī)規(guī)定檔案行政管理部門負(fù)有對同級檔案館、下級檔案館和下級檔案行政管理部門進(jìn)行檔案行政監(jiān)督檢查和查處檔案違法案件的職能。
檔案法規(guī)還規(guī)定了檔案行政管理部門一些具體的行政職能，如，對出賣、轉(zhuǎn)讓、贈送屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的審批等，對在利用檔案館的檔案中有損毀、丟失屬于國家所有的檔案行為的處罰等，這些具體的行政職能有：行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政確認(rèn)等。
3檔案行政管理的檔案法定范圍
檔案行政管理職能是有限的，檔案行政管理的檔案法定范圍是有邊界的，超出這個范圍就有違法之嫌。檔案行政管理的檔案法定范圍就是《檔案法》中規(guī)定的檔案范圍，《檔案法》第二條規(guī)定：“本法所稱的檔案是指過去和現(xiàn)在的國家機(jī)構(gòu)、社會組織以及個人從事政治……活動直接形成的對國家和社會有保存價值的……歷史記錄。”也就是說，檔案行政管理部門管理的檔案范圍是“對國家和社會有保存價值的”檔案。這里，要注意兩個問題：一是檔案法定定義，不同于檔案的學(xué)理定義，它比檔案的學(xué)理定義的范圍要小。二是如何確定對國家和社會有保存價值的檔案范圍。按照《檔案法實(shí)施辦法》第二條規(guī)定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，屬于國家所有的，由國家檔案局會同國家有關(guān)部門確定具體范圍；屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍。”那么，屬于國家所有的檔案是由國家檔案局或國家檔案局會同國家有關(guān)部門通過制定具有規(guī)章性質(zhì)的辦法與標(biāo)準(zhǔn)，明確這類檔案的具體范圍。如，國家檔案局第8號令《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》及附件《文書檔案保管期限表》等，國家檔案局與最高人民法院共同制定的《關(guān)于人民法院訴訟檔案保管期限的規(guī)定》等。對于非國家所有的檔案具體范圍的確定，是由各省、自治區(qū)、直轄市檔案行政管理部門根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，制定檔案規(guī)范性文件，具體劃定本地區(qū)非國有檔案的范圍。如，《江蘇省非國家所有檔案管理辦法》等。
由于檔案行政管理的管理范圍只在“對國家和社會有保存價值的”檔案方面有效，因而，只有那些產(chǎn)生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機(jī)構(gòu)、社會組織以及個人才是檔案行政管理相對人的范圍。這個范圍說明不是所有的產(chǎn)生檔案的領(lǐng)域和這些領(lǐng)域產(chǎn)生的所有檔案都是檔案行政管理部門管理的范圍。這個范圍是檔案行政管理部門依法行政行使職能的前提，這個前提必須清楚。對超出這個范圍而行使的檔案行政行為要慎重，否則，就有違法之嫌。
4檔案行政管理職能的辨析
4.1檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能辨析。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)管理模式的產(chǎn)物，隨著全面推進(jìn)依法行政的深入，取而代之的是檔案依法行政職能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代指令性的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能已經(jīng)壽終正寢，尤其是在檔案法規(guī)已經(jīng)明確檔案行政管理職能的情況下，按照依法行政對行政機(jī)關(guān)是“法無授權(quán)不可為”的最基本要求，指令性的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)就不再是合法的檔案行政管理職能，如果還要堅(jiān)持行使這種職能，就有違法之嫌了。指令性的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)基本上包含了檔案行政管理的所有職能，包括制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督、指導(dǎo)和執(zhí)法等職能。依法行政下的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)實(shí)際是行政指導(dǎo)，其內(nèi)涵縮小職能弱化，檔案行政指導(dǎo)并不等于指令性的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)。檔案行政管理部門的檔案行政指導(dǎo)主要是業(yè)務(wù)上的輔導(dǎo)、咨詢和政策的闡釋，對被指導(dǎo)單位不具有任何強(qiáng)制性，被指導(dǎo)單位沒有義務(wù)必須服從檔案行政指導(dǎo)，檔案行政指導(dǎo)表現(xiàn)出來的更多是服務(wù)。但是，由于種種原因，指令性的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能并沒有退出歷史舞臺，依然盛行，尤其是對檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檔案執(zhí)法的含義的理解上。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)依舊是指令性業(yè)務(wù)指導(dǎo)的含義，要說有變化只是把執(zhí)法的內(nèi)容分了出來，而執(zhí)法卻被理解為單純的查處檔案違法行為。由此，也就衍生出一些錯誤的觀念與認(rèn)識。有檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)平行說、[2]檔案執(zhí)法是業(yè)務(wù)指導(dǎo)保障說、[3]檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是檔案執(zhí)法基礎(chǔ)說，[4]硬是將檔案行政執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)這兩個不是一個歷史時期的問題、不是同一性質(zhì)的管理模式問題拉到一起。在檔案行政執(zhí)法是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)保障的思想驅(qū)使下，使檔案行政執(zhí)法職能淪為保障檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能實(shí)施的輔助手段，使檔案行政執(zhí)法失去了本來面貌，失去了應(yīng)有的職能。造成這種情況的原因是：從《檔案法》頒布到《全面推行依法行政實(shí)施綱要》的實(shí)施，檔案行政管理部門并沒有完全實(shí)行行政職能的轉(zhuǎn)變。
4.2檔案行政執(zhí)法職能辨析。轉(zhuǎn)變職能，就是檔案行政管理職能要轉(zhuǎn)到依法行政上，依法行政的核心是行政執(zhí)法。檔案行政執(zhí)法是行政執(zhí)法的一部分，按照行政法學(xué)的說法，它有廣義和狹義之分。廣義的檔案行政執(zhí)法，就是檔案行政機(jī)關(guān)為貫徹、執(zhí)行法規(guī)而采取的一切行政行為，既包括檔案行政管理機(jī)關(guān)為貫徹、執(zhí)行法規(guī)，而制定的規(guī)范性文件的行為，即抽象行政行為。也包括檔案行政管理機(jī)關(guān)依法針對特定的人和事，而直接采取的削弱權(quán)利、加重義務(wù)的行政處理行為，即具體行政行為。還包括檔案行政管理機(jī)關(guān)采取的檔案行政指導(dǎo)、行政獎勵等非強(qiáng)制性行政行為。狹義的檔案行政執(zhí)法，指檔案行政管理機(jī)關(guān)的具體行政行為。主要有檔案行政監(jiān)督檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)等強(qiáng)制性行政行為。而檔案界一般認(rèn)為的檔案行政執(zhí)法，則僅指對具體違法行為的查處。此認(rèn)識顯然有誤。 檔案行政指導(dǎo)必須堅(jiān)持合法、準(zhǔn)確的原則，不能把檔案行政指導(dǎo)變成檔案行政誤導(dǎo)，檔案行政指導(dǎo)沒有法律約束力。但是，如果產(chǎn)生檔案行政誤導(dǎo)，造成行政相對人受損害時，檔案行政管理機(jī)關(guān)必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
4.3檔案行政管理監(jiān)督與指導(dǎo)職能的辨析。《檔案法》中規(guī)定的“監(jiān)督”和“指導(dǎo)”是檔案行政管理部門日常行使的主要法定職能。檔案行政監(jiān)督檢查屬于強(qiáng)制性行政行為，主要是解決機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案工作做不做的問題，解決這些機(jī)構(gòu)必須依法建立檔案工作、歸檔保存應(yīng)當(dāng)保存的檔案、確保檔案的安全等，解決“面”上檔案工作最基本的問題，是最低要求。檔案行政指導(dǎo)屬于非強(qiáng)制性行政行為，主要是解決機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案工作會不會做、做得好不好的問題。對于會不會做的問題，主要是通過業(yè)務(wù)上的輔導(dǎo)、咨詢，提供多種檔案管理方法供其選擇而不能強(qiáng)制實(shí)行。檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)基本上都是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，如《歸檔文件整理規(guī)則》就是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。對于做得好不好的問題，實(shí)際是解決“點(diǎn)”上的問題，通過如機(jī)關(guān)檔案工作規(guī)范化管理認(rèn)證等辦法來實(shí)現(xiàn)，起示范引導(dǎo)作用，是最高的發(fā)展方向。這些都是自愿的，不能強(qiáng)制實(shí)行。
4.4檔案行政管理職能的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。由于檔案行政管理部門沒有實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，也沒有厘清職能，造成履行職能上的一些“越位”和“缺位”現(xiàn)象。表現(xiàn)為：其一，對于民生、專門、民營企業(yè)、農(nóng)村等檔案工作，一方面，在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)管理模式下，對做好這些工作顯得力不從心，舉步維艱。另一方面，對這些檔案工作，國家、國家檔案局和有關(guān)部委頒布了大量的法律、行業(yè)規(guī)章和規(guī)范性文件作出了具體的要求和規(guī)定。據(jù)對《法律圖書館》（law-lib.com/）的不完全統(tǒng)計(jì)，從《檔案法》頒布至今，國家檔案局頒的行業(yè)規(guī)章和規(guī)范性文件有36部，國家檔案局與各部委合頒的行業(yè)規(guī)章和規(guī)范性文件有24部；部委頒布的行業(yè)檔案規(guī)章和規(guī)范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和專門檔案范疇的。這些法律法規(guī)既是檔案行政管理機(jī)關(guān)依法行政的依據(jù)，也是監(jiān)管的內(nèi)容。檔案行政管理機(jī)關(guān)本應(yīng)通過自己或者聯(lián)合有關(guān)部門依法行使檔案行政監(jiān)督檢查等職能的方式來督促做好這些檔案工作，但是，在這方面幾乎是空白。其二，上級檔案行政管理機(jī)關(guān)本應(yīng)對下級檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過這種行政執(zhí)法檢查糾正其違法或不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，并促進(jìn)其依法行政的實(shí)施。但是，這方面也幾乎是空白。其三，檔案行政管理部門負(fù)有對同級檔案館和下級檔案館、檔案行政管理部門進(jìn)行檔案行政監(jiān)督檢查和查處檔案違法案件的職責(zé)。但是，這方面的檔案行政執(zhí)法還幾乎是空白。如果說，“局館合一”的體制是造成對同級檔案館的檔案行政執(zhí)法空白的理由，那么，對下級檔案館、檔案行政管理部門的檔案行政執(zhí)法空白就沒有理由了。面對如此多的空白，頗值得深思。
5對檔案行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部職能劃分的思考
要實(shí)現(xiàn)依法行政職能的轉(zhuǎn)變，最終要落實(shí)到調(diào)整、厘清、明確檔案行政管理部門內(nèi)部的職能上。
5.1在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)內(nèi)按照依法行政的職能重新劃分職責(zé)。現(xiàn)在，大部分檔案行政管理機(jī)關(guān)都內(nèi)設(shè)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法規(guī)部門，業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門最好改變名稱，可改為“檔案管理指導(dǎo)處或檔案指導(dǎo)處（科、股）”，履行檔案行政指導(dǎo)、行政獎勵、培訓(xùn)、宣傳教育等職責(zé)，主要行使非強(qiáng)制性的行政職能。法規(guī)處（科、股）履行檔案行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政執(zhí)法監(jiān)督等職責(zé)，負(fù)責(zé)制定檔案業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、政策等，主要行使強(qiáng)制性的行政職能。
5.2增加機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督是保障依法行政，切實(shí)履行法定職責(zé)的必要環(huán)節(jié)。在條件允許的情況下，應(yīng)增設(shè)檔案執(zhí)法處（科、股），或者統(tǒng)稱“檔案執(zhí)法隊(duì)”，專門履行強(qiáng)制性的行政職能，其中，對查處違法案件沒有決定處置權(quán)。法規(guī)處（科、股）則主要履行檔案行政監(jiān)督、審批檔案執(zhí)法隊(duì)查處的檔案違法案件、制定業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，履行對同級檔案館和下級檔案部門的行政監(jiān)督檢查、查處檔案違法案件和行政監(jiān)督等職責(zé)。“檔案管理指導(dǎo)處（科、股）”履行檔案行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性的行政職能。
5.3縣級檔案行政管理機(jī)關(guān)的職能劃分。由于縣級檔案行政管理機(jī)關(guān)人員比較少，大部分未設(shè)法規(guī)部門，面對這種情況，也只有“一套人馬”行使不同性質(zhì)的全部行政職能。當(dāng)然，業(yè)務(wù)指導(dǎo)股應(yīng)改名為“監(jiān)督指導(dǎo)股”，但需要清楚地分清不同性質(zhì)的行政行為職能，在一次實(shí)施行政行為時，不能實(shí)施兩種不同性質(zhì)的行政行為。也即在實(shí)施檔案行政指導(dǎo)時不能同時實(shí)施檔案行政監(jiān)督檢查等。否則，就有“釣魚執(zhí)法”之嫌。這只是權(quán)宜之計(jì)，長遠(yuǎn)辦法，只要條件成熟，應(yīng)將強(qiáng)制性的行政職能與非強(qiáng)制性的行政職能分開。
注：本文為2007年國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目《檔案法立法思想與立法原則研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號為07BTQ027
參考文獻(xiàn)：
[1]郭樹銀主編.中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法釋解［M］.北京：中國法制出版社，2000.38.
[2]艾鴻舉.強(qiáng)化檔案執(zhí)法監(jiān)督 完善檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)[J].遼寧檔案，1993(11).
關(guān)鍵詞：依法行政；行政管理；執(zhí)法；業(yè)務(wù)指導(dǎo)
1檔案行政管理職能沿革
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，檔案行政管理一直是以指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主的管理模式，檔案行政管理的職能是以行政命令式的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的。不可否認(rèn)，指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)行政管理模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，對檔案事業(yè)的發(fā)展起到了關(guān)鍵的作用。在那時，雖然稱之為“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，但這種“指導(dǎo)”帶有指令性，這種指令性具有行政強(qiáng)制性，因而，它在某種程度上，就是“法”，就是“命令”，必須堅(jiān)決執(zhí)行，檔案工作和業(yè)務(wù)建設(shè)主要是靠行政規(guī)范性文件和行政命令式的業(yè)務(wù)指導(dǎo)強(qiáng)制執(zhí)行的。這并不是檔案行政管理部門獨(dú)有的特征，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，一切行政機(jī)關(guān)共有的行政特征。
隨著改革開放與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府行政管理的方式發(fā)生了改變。指令性的管理模式漸漸地退出，取而代之的是依法行政。對于這種變化，應(yīng)該說檔案部門還是很敏感的。在指令性管理向依法行政轉(zhuǎn)變的初期，就制定頒布了《檔案法》，為檔案行政管理機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變管理職能依法行政奠定了法律基礎(chǔ)。
隨著依法行政的實(shí)施，檔案行政管理職能由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主的管理模式逐漸向社會主義市場經(jīng)濟(jì)時代的依法行政為主的管理模式轉(zhuǎn)變，行使檔案行政管理職能的部門，也由業(yè)務(wù)指導(dǎo)一個部門分為業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法規(guī)兩個部門。但是，受傳統(tǒng)思維和習(xí)慣的影響，這種轉(zhuǎn)變基本上停留在口頭和表面上，尤其在基層，指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主的管理模式依然大行其道。
2法定的檔案行政管理職能簡釋
檔案依法行政的核心是依法行使檔案行政管理職能。必須明確，檔案行政管理機(jī)關(guān)只能在憲法和法律、法規(guī)的范圍內(nèi)活動，凡是超過法律規(guī)定的檔案行政權(quán)力和檔案行政行為都是非法和無效的。因此，正確理解和行使檔案行政管理法定的職能尤為重要。對縣級以上的檔案行政管理部門的主要職能，《檔案法》第六條作了明確規(guī)定，《檔案法實(shí)施辦法》第八條又進(jìn)一步具體規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規(guī)定，履行下列職責(zé)：（一）貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和國家有關(guān)方針政策；（二）制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和檔案工作規(guī)章制度，并組織實(shí)施；（三）監(jiān)督、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作，依法查處檔案違法行為；（四）組織、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)。”對這些職能可歸納為兩種行政行為：一是抽象行政行為，即制定規(guī)章制度和方針政策；二是具體的行政行為，即對有關(guān)部門監(jiān)督、指導(dǎo)、依法查處檔案違法行為。這里的“監(jiān)督”，是指通過對法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施情況的檢查，督促有關(guān)方面依法做好檔案工作。“指導(dǎo)”是指通過業(yè)務(wù)上的輔導(dǎo)、咨詢、政策的闡釋，使有關(guān)方面做好檔案工作。[1]作為檔案行政管理部門實(shí)施的具體的檔案行政行為來說，“監(jiān)督”指的是檔案行政監(jiān)督檢查；“指導(dǎo)”指的是檔案行政指導(dǎo)，而不是指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。檔案行政監(jiān)督檢查屬于強(qiáng)制性行政行為，檔案行政指導(dǎo)屬于非強(qiáng)制性行政行為。
檔案法規(guī)規(guī)定的檔案行政管理的監(jiān)督和指導(dǎo)職能，還有一層含義，就是上級檔案行政管理機(jī)關(guān)對下級檔案行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)的職能。這里的“監(jiān)督”，是上級檔案行政管理機(jī)關(guān)對下級檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并及時糾正其違法或不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為的一種內(nèi)部監(jiān)督的法定職能。這種職能就是檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，它的實(shí)施是多樣的，常用的有規(guī)范性文件備案審查、執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)、行政執(zhí)法檢查，實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制、行政執(zhí)法情況報(bào)告制等，其中，檔案行政執(zhí)法檢查是最重要的檔案行政行為之一。但它不屬于行政執(zhí)法，而屬于行政監(jiān)督。這里的“指導(dǎo)”則仍是行政指導(dǎo)，上級檔案行政管理機(jī)關(guān)對下級檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)不具有任何強(qiáng)制性。
檔案法規(guī)規(guī)定檔案行政管理部門負(fù)有對同級檔案館、下級檔案館和下級檔案行政管理部門進(jìn)行檔案行政監(jiān)督檢查和查處檔案違法案件的職能。
檔案法規(guī)還規(guī)定了檔案行政管理部門一些具體的行政職能，如，對出賣、轉(zhuǎn)讓、贈送屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的審批等，對在利用檔案館的檔案中有損毀、丟失屬于國家所有的檔案行為的處罰等，這些具體的行政職能有：行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政確認(rèn)等。
3檔案行政管理的檔案法定范圍
檔案行政管理職能是有限的，檔案行政管理的檔案法定范圍是有邊界的，超出這個范圍就有違法之嫌。檔案行政管理的檔案法定范圍就是《檔案法》中規(guī)定的檔案范圍，《檔案法》第二條規(guī)定：“本法所稱的檔案是指過去和現(xiàn)在的國家機(jī)構(gòu)、社會組織以及個人從事政治……活動直接形成的對國家和社會有保存價值的……歷史記錄。”也就是說，檔案行政管理部門管理的檔案范圍是“對國家和社會有保存價值的”檔案。這里，要注意兩個問題：一是檔案法定定義，不同于檔案的學(xué)理定義，它比檔案的學(xué)理定義的范圍要小。二是如何確定對國家和社會有保存價值的檔案范圍。按照《檔案法實(shí)施辦法》第二條規(guī)定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，屬于國家所有的，由國家檔案局會同國家有關(guān)部門確定具體范圍；屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍。”那么，屬于國家所有的檔案是由國家檔案局或國家檔案局會同國家有關(guān)部門通過制定具有規(guī)章性質(zhì)的辦法與標(biāo)準(zhǔn)，明確這類檔案的具體范圍。如，國家檔案局第8號令《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》及附件《文書檔案保管期限表》等，國家檔案局與最高人民法院共同制定的《關(guān)于人民法院訴訟檔案保管期限的規(guī)定》等。對于非國家所有的檔案具體范圍的確定，是由各省、自治區(qū)、直轄市檔案行政管理部門根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，制定檔案規(guī)范性文件，具體劃定本地區(qū)非國有檔案的范圍。如，《江蘇省非國家所有檔案管理辦法》等。
由于檔案行政管理的管理范圍只在“對國家和社會有保存價值的”檔案方面有效，因而，只有那些產(chǎn)生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機(jī)構(gòu)、社會組織以及個人才是檔案行政管理相對人的范圍。這個范圍說明不是所有的產(chǎn)生檔案的領(lǐng)域和這些領(lǐng)域產(chǎn)生的所有檔案都是檔案行政管理部門管理的范圍。這個范圍是檔案行政管理部門依法行政行使職能的前提，這個前提必須清楚。對超出這個范圍而行使的檔案行政行為要慎重，否則，就有違法之嫌。
4檔案行政管理職能的辨析
4.1檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能辨析。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)管理模式的產(chǎn)物，隨著全面推進(jìn)依法行政的深入，取而代之的是檔案依法行政職能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代指令性的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能已經(jīng)壽終正寢，尤其是在檔案法規(guī)已經(jīng)明確檔案行政管理職能的情況下，按照依法行政對行政機(jī)關(guān)是“法無授權(quán)不可為”的最基本要求，指令性的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)就不再是合法的檔案行政管理職能，如果還要堅(jiān)持行使這種職能，就有違法之嫌了。指令性的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)基本上包含了檔案行政管理的所有職能，包括制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督、指導(dǎo)和執(zhí)法等職能。依法行政下的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)實(shí)際是行政指導(dǎo)，其內(nèi)涵縮小職能弱化，檔案行政指導(dǎo)并不等于指令性的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)。檔案行政管理部門的檔案行政指導(dǎo)主要是業(yè)務(wù)上的輔導(dǎo)、咨詢和政策的闡釋，對被指導(dǎo)單位不具有任何強(qiáng)制性，被指導(dǎo)單位沒有義務(wù)必須服從檔案行政指導(dǎo)，檔案行政指導(dǎo)表現(xiàn)出來的更多是服務(wù)。但是，由于種種原因，指令性的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能并沒有退出歷史舞臺，依然盛行，尤其是對檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檔案執(zhí)法的含義的理解上。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)依舊是指令性業(yè)務(wù)指導(dǎo)的含義，要說有變化只是把執(zhí)法的內(nèi)容分了出來，而執(zhí)法卻被理解為單純的查處檔案違法行為。由此，也就衍生出一些錯誤的觀念與認(rèn)識。有檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)平行說、[2]檔案執(zhí)法是業(yè)務(wù)指導(dǎo)保障說、[3]檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是檔案執(zhí)法基礎(chǔ)說，[4]硬是將檔案行政執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)這兩個不是一個歷史時期的問題、不是同一性質(zhì)的管理模式問題拉到一起。在檔案行政執(zhí)法是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)保障的思想驅(qū)使下，使檔案行政執(zhí)法職能淪為保障檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能實(shí)施的輔助手段，使檔案行政執(zhí)法失去了本來面貌，失去了應(yīng)有的職能。造成這種情況的原因是：從《檔案法》頒布到《全面推行依法行政實(shí)施綱要》的實(shí)施，檔案行政管理部門并沒有完全實(shí)行行政職能的轉(zhuǎn)變。
4.2檔案行政執(zhí)法職能辨析。轉(zhuǎn)變職能，就是檔案行政管理職能要轉(zhuǎn)到依法行政上，依法行政的核心是行政執(zhí)法。檔案行政執(zhí)法是行政執(zhí)法的一部分，按照行政法學(xué)的說法，它有廣義和狹義之分。廣義的檔案行政執(zhí)法，就是檔案行政機(jī)關(guān)為貫徹、執(zhí)行法規(guī)而采取的一切行政行為，既包括檔案行政管理機(jī)關(guān)為貫徹、執(zhí)行法規(guī)，而制定的規(guī)范性文件的行為，即抽象行政行為。也包括檔案行政管理機(jī)關(guān)依法針對特定的人和事，而直接采取的削弱權(quán)利、加重義務(wù)的行政處理行為，即具體行政行為。還包括檔案行政管理機(jī)關(guān)采取的檔案行政指導(dǎo)、行政獎勵等非強(qiáng)制性行政行為。狹義的檔案行政執(zhí)法，指檔案行政管理機(jī)關(guān)的具體行政行為。主要有檔案行政監(jiān)督檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)等強(qiáng)制性行政行為。而檔案界一般認(rèn)為的檔案行政執(zhí)法，則僅指對具體違法行為的查處。此認(rèn)識顯然有誤。
檔案行政指導(dǎo)必須堅(jiān)持合法、準(zhǔn)確的原則，不能把檔案行政指導(dǎo)變成檔案行政誤導(dǎo)，檔案行政指導(dǎo)沒有法律約束力。但是，如果產(chǎn)生檔案行政誤導(dǎo)，造成行政相對人受損害時，檔案行政管理機(jī)關(guān)必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
4.3檔案行政管理監(jiān)督與指導(dǎo)職能的辨析。《檔案法》中規(guī)定的“監(jiān)督”和“指導(dǎo)”是檔案行政管理部門日常行使的主要法定職能。檔案行政監(jiān)督檢查屬于強(qiáng)制性行政行為，主要是解決機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案工作做不做的問題，解決這些機(jī)構(gòu)必須依法建立檔案工作、歸檔保存應(yīng)當(dāng)保存的檔案、確保檔案的安全等，解決“面”上檔案工作最基本的問題，是最低要求。檔案行政指導(dǎo)屬于非強(qiáng)制性行政行為，主要是解決機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案工作會不會做、做得好不好的問題。對于會不會做的問題，主要是通過業(yè)務(wù)上的輔導(dǎo)、咨詢，提供多種檔案管理方法供其選擇而不能強(qiáng)制實(shí)行。檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)基本上都是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，如《歸檔文件整理規(guī)則》就是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。對于做得好不好的問題，實(shí)際是解決“點(diǎn)”上的問題，通過如機(jī)關(guān)檔案工作規(guī)范化管理認(rèn)證等辦法來實(shí)現(xiàn)，起示范引導(dǎo)作用，是最高的發(fā)展方向。這些都是自愿的，不能強(qiáng)制實(shí)行。
4.4檔案行政管理職能的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。由于檔案行政管理部門沒有實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，也沒有厘清職能，造成履行職能上的一些“越位”和“缺位”現(xiàn)象。表現(xiàn)為：其一，對于民生、專門、民營企業(yè)、農(nóng)村等檔案工作，一方面，在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)管理模式下，對做好這些工作顯得力不從心，舉步維艱。另一方面，對這些檔案工作，國家、國家檔案局和有關(guān)部委頒布了大量的法律、行業(yè)規(guī)章和規(guī)范性文件作出了具體的要求和規(guī)定。據(jù)對《法律圖書館》（）的不完全統(tǒng)計(jì)，從《檔案法》頒布至今，國家檔案局頒的行業(yè)規(guī)章和規(guī)范性文件有36部，國家檔案局與各部委合頒的行業(yè)規(guī)章和規(guī)范性文件有24部；部委頒布的行業(yè)檔案規(guī)章和規(guī)范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和專門檔案范疇的。這些法律法規(guī)既是檔案行政管理機(jī)關(guān)依法行政的依據(jù)，也是監(jiān)管的內(nèi)容。檔案行政管理機(jī)關(guān)本應(yīng)通過自己或者聯(lián)合有關(guān)部門依法行使檔案行政監(jiān)督檢查等職能的方式來督促做好這些檔案工作，但是，在這方面幾乎是空白。其二，上級檔案行政管理機(jī)關(guān)本應(yīng)對下級檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過這種行政執(zhí)法檢查糾正其違法或不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，并促進(jìn)其依法行政的實(shí)施。但是，這方面也幾乎是空白。其三，檔案行政管理部門負(fù)有對同級檔案館和下級檔案館、檔案行政管理部門進(jìn)行檔案行政監(jiān)督檢查和查處檔案違法案件的職責(zé)。但是，這方面的檔案行政執(zhí)法還幾乎是空白。如果說，“局館合一”的體制是造成對同級檔案館的檔案行政執(zhí)法空白的理由，那么，對下級檔案館、檔案行政管理部門的檔案行政執(zhí)法空白就沒有理由了。面對如此多的空白，頗值得深思。
5對檔案行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部職能劃分的思考
要實(shí)現(xiàn)依法行政職能的轉(zhuǎn)變，最終要落實(shí)到調(diào)整、厘清、明確檔案行政管理部門內(nèi)部的職能上。
5.1在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)內(nèi)按照依法行政的職能重新劃分職責(zé)。現(xiàn)在，大部分檔案行政管理機(jī)關(guān)都內(nèi)設(shè)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法規(guī)部門，業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門最好改變名稱，可改為“檔案管理指導(dǎo)處或檔案指導(dǎo)處（科、股）”，履行檔案行政指導(dǎo)、行政獎勵、培訓(xùn)、宣傳教育等職責(zé)，主要行使非強(qiáng)制性的行政職能。法規(guī)處（科、股）履行檔案行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政執(zhí)法監(jiān)督等職責(zé)，負(fù)責(zé)制定檔案業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、政策等，主要行使強(qiáng)制性的行政職能。
人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法是履行法律法規(guī)賦予的職責(zé),是代表國家行使行政管理權(quán),是依法治育的重要手段。人口和計(jì)劃生育執(zhí)法檔案是執(zhí)法工作的主要業(yè)務(wù)內(nèi)容,是人口和計(jì)劃生育檔案的重要組成部分,它為將來人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法的學(xué)習(xí)和發(fā)展提供依據(jù),對保障人口和計(jì)劃生育基礎(chǔ)地位、維護(hù)育齡群眾合法權(quán)益、保護(hù)人民健康和社會穩(wěn)定都有重要作用。
一、人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案的特點(diǎn)
1.專業(yè)性強(qiáng)。人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案是人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法活動的產(chǎn)物,是一定專業(yè)執(zhí)法活動的真實(shí)記錄。不同的專業(yè)法都有不同的專業(yè)執(zhí)法活動的范圍、相對人,都有它的法律法規(guī)和特點(diǎn)。這就決定了它在檔案的內(nèi)容、形成過程及適用的法律法規(guī)上各不相同,并明顯反映出一定的專業(yè)特點(diǎn)。例如社會撫養(yǎng)費(fèi)征收、行政處罰、執(zhí)法人員管理等,它們活動的范圍空間、對象目標(biāo)等都有明顯不同,表現(xiàn)出較強(qiáng)的專業(yè)性。
2.成套性。一方面,一個獨(dú)立的專業(yè)執(zhí)法活動,如在社會撫養(yǎng)費(fèi)征收執(zhí)法中,從立案到作出征收社會撫養(yǎng)費(fèi)決定形成一套完整的檔案,主要包括立案、調(diào)查取證、案件合議、送達(dá)告知書、聽證、作出征收社會撫養(yǎng)費(fèi)決定書、行政復(fù)議等全過程,直到結(jié)案所形成的全部檔案是一個整體,不可分割,也不可能與其他專業(yè)案件的檔案混淆。另一方面,執(zhí)法檔案是必須成套提供利用的,拆開會影響其使用價值。
3.現(xiàn)實(shí)性。主要表現(xiàn)在人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會關(guān)系密切,不僅反映依法行政的查考作用,而且在提供利用中還有現(xiàn)實(shí)的作用,一經(jīng)利用就能收到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,故有現(xiàn)實(shí)性。
4.存儲性。執(zhí)法檔案一般是某一專業(yè)執(zhí)法活動的結(jié)果,記載了專業(yè)執(zhí)法活動全過程的真實(shí)情況,如案件發(fā)生地、相對人,違法事實(shí)違反了哪一條法律法規(guī),調(diào)查取證是怎樣進(jìn)行的,依據(jù)什么來作出處理決定等等,在檔案中都存有大量的相對人違法事實(shí)和適用的法律法規(guī)依據(jù),必要時在執(zhí)法上可以借鑒和利用。
二、人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案的作用
1.人口和計(jì)劃生育執(zhí)法檔案是執(zhí)法活動的依據(jù)和憑證。在人口和計(jì)劃生育執(zhí)法活動中,一切活動都程度不同地具有連續(xù)性,前一案例為后一案例提供依據(jù)。人口和計(jì)劃生育執(zhí)法檔案的依據(jù)性同人口和計(jì)劃生育執(zhí)法自身的復(fù)雜程度以及記述的各起案例的復(fù)雜程度成正比,所記載的內(nèi)容越復(fù)雜,依據(jù)性越強(qiáng)。主要表現(xiàn)為:一是管理工作依據(jù)。在管理工作中,無論是執(zhí)法工作評價,還是社會效益分析等,都離不開檔案;二是執(zhí)法人員的勞動憑證。在執(zhí)法人員的考核、選拔中,除人事檔案外,還需要有執(zhí)法檔案做依據(jù);三是在追究行政執(zhí)法錯案責(zé)任時起憑證作用。
2.人口和計(jì)劃生育執(zhí)法檔案是進(jìn)行交流的工具。在人類社會發(fā)展史上,各種各樣的交流占有重要位置。同樣,人口和計(jì)劃生育執(zhí)法工作也需要交流。目前,人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法剛剛起步,執(zhí)法體系正在深化改革,執(zhí)法力度不斷加大,逐步走向規(guī)范化。執(zhí)法檔案正是交流、協(xié)作、借鑒的有力工具。
3.人口和計(jì)劃生育執(zhí)法檔案是積累經(jīng)驗(yàn)、提高執(zhí)法水平的手段。一是執(zhí)法活動的真實(shí)記錄,它記載著執(zhí)法人員對案件的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證方法和辦案水平,記述了查辦案件的全過程和最終結(jié)果;二是作為辦案思路、辦案方法、辦案結(jié)果的載體,具有積累辦案經(jīng)驗(yàn)和提高執(zhí)法水平的作用,使得人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案成為辦案經(jīng)驗(yàn)和提高執(zhí)法水平的工具和手段,對于一個執(zhí)法單位來講,如果有質(zhì)量較高、數(shù)量較多的執(zhí)法檔案庫藏就標(biāo)志著它有比較雄厚的辦案技術(shù)儲備。
三、人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)的主要工作內(nèi)容
1.收集。就是把分散形成的、有保存和利用價值的執(zhí)法檔案接收過來,集中保存在執(zhí)法檔案室,以利于有關(guān)人員使用。
2.整理。就是把分散收集來的執(zhí)法檔案,按規(guī)定程序,將其分類、系統(tǒng)排列和科學(xué)編目,便于安全保管,更重要的是滿足對執(zhí)法檔案利用的方便需求。
3.鑒定。就是鑒別執(zhí)法檔案的價值,需對檔案不斷進(jìn)行去粗取精的鑒別工作,挑選那些需要定期或永久保存的檔案,以及銷毀那些無須保存的部分。
4.保管。就是采取一定的措施,保護(hù)好執(zhí)法檔案的完整與安全,保守機(jī)密,防止并克服各種自然的、社會的不利因素對執(zhí)法檔案的損壞,不斷延長執(zhí)法檔案的保管壽命。
5.編目與檢查。人口和計(jì)劃生育執(zhí)法檔案數(shù)量龐大,成分復(fù)雜,要根據(jù)歸檔時的情形而形成程序,按照一定的方法整理和保管。人口和計(jì)劃生育執(zhí)法檔案分類應(yīng)從實(shí)際出發(fā),當(dāng)前可分為社會撫養(yǎng)費(fèi)征收、行政處罰、執(zhí)法人員管理檔案等,在征收社會撫養(yǎng)費(fèi)中又分為一胎違法生育、二胎違法生育、多胎違法生育處理等。同時,需要通過各種途徑和形式提示檔案的內(nèi)容和成分,提供查找檔案的手段,方便有關(guān)人員的查找和利用。
6.利用。就是創(chuàng)造各種條件滿足對執(zhí)法檔案利用的各方面要求,積極做好應(yīng)有的準(zhǔn)備,包括編制各種查考工具,匯編各種參考資料,以及時、有效的方式,介紹和提供執(zhí)法檔案為各項(xiàng)執(zhí)法工作需要服務(wù),這也是保存執(zhí)法檔案的目的。
四、做好人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案管理的幾點(diǎn)建議
(一)在編制專題性統(tǒng)計(jì)分析材料時,應(yīng)注意以下幾個問題:
1.要積極爭取業(yè)務(wù)部門的配合。檔案管理人員根據(jù)所選題目,以站藏檔案為依據(jù),在完成對各年度相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)后,可交予業(yè)務(wù)科室,由專業(yè)人員做出分析性報(bào)告。這樣的編研材料既內(nèi)行,又有一定的深度。
2.統(tǒng)計(jì)分析時間跨度要大。統(tǒng)計(jì)分析材料的時間跨度越大,越能揭示出規(guī)律性、本質(zhì)性的信息,越能有助于業(yè)務(wù)人員認(rèn)識和總結(jié)疾病流行規(guī)律及公共衛(wèi)生發(fā)展趨勢。如果所跨年度過短,就沒有多少實(shí)用的價值,不能為湊編研材料的數(shù)量而忽視編研材料的實(shí)用性。
3.統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確完整。編研不是杜撰,它必須以檔案材料為依據(jù),是在分析檔案原件內(nèi)容的基礎(chǔ)上,根據(jù)選題對數(shù)據(jù)進(jìn)行取舍。因此,如實(shí)地采用檔案數(shù)據(jù),是決定編研質(zhì)量及可靠程度的前提。有時,某個編研題目所需數(shù)據(jù)不能從檔案上直接得來,就需要檔案人員認(rèn)真研究檔案材料,找到相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算而得出,不能圖省事而主觀杜撰。另外,數(shù)據(jù)必須要準(zhǔn)確完整,不能隨意遺漏,要保證所采用的數(shù)據(jù)能系統(tǒng)全面地揭示編研材料的主題。要根據(jù)數(shù)據(jù)間的有機(jī)聯(lián)系進(jìn)行分類,同類項(xiàng)目才能進(jìn)行有關(guān)的計(jì)算。計(jì)算要正確,并要經(jīng)過復(fù)核。
4.形式新穎好看。編制專題性統(tǒng)計(jì)分析,往往以表格、數(shù)字、文字為主,形式比較單一刻板。我們可采用計(jì)算機(jī)豐富的圖表處理軟件和打印技術(shù),使編研材料做到圖文并茂,色彩鮮艷,生動直觀,新穎好看。
(二)檔案人員應(yīng)具備專業(yè)知識
檔案人員要努力開發(fā)檔案信息資源,做到編研材料有特色,為人口計(jì)生業(yè)務(wù)服務(wù),這是人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案工作不斷發(fā)展和進(jìn)取的需要。同時,這項(xiàng)工作也對檔案人員的自身素質(zhì)提出了較高的要求。做人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案人員,做好編研工作,應(yīng)具備的專業(yè)知識應(yīng)有兩層含義,一是檔案編研專業(yè)知識,一是人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法專業(yè)知識。目前的人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案人員多為“半路出家”,因此加強(qiáng)對檔案編研工作的認(rèn)識和編研知識與技能的學(xué)習(xí)是十分必要的。這是做好編研工作的基礎(chǔ)。另一方面,檔案人員只有學(xué)習(xí)和掌握了人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法專業(yè)知識,才能閱讀和分析業(yè)務(wù)技術(shù)報(bào)告和總結(jié),才能選擇反映專業(yè)特點(diǎn)和內(nèi)容的編研材料題目及適合的類型,這是確保編研材料具有專業(yè)特色的前提。此外,在編研材料的編制過程中,即使請有關(guān)的業(yè)務(wù)人員配合進(jìn)行,也需要檔案人員在具備一定的專業(yè)知識的基礎(chǔ)上,與業(yè)務(wù)人員進(jìn)行充分的交流,才能共同完成對檔案信息的深層次加工。當(dāng)然,這并不是要求檔案人員要成為人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法專家,但應(yīng)該做到“耳熟能詳”。還有,檔案人員還應(yīng)走出門,向兄弟單位學(xué)習(xí)編研工作的經(jīng)驗(yàn),這也是提高編研水平的捷徑。總之,為進(jìn)一步開展有專業(yè)特色的編研工作,深入開發(fā)衛(wèi)生防疫檔案信息資源,檔案人員應(yīng)注意培養(yǎng)和提高自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)。
(三)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),建立組織
搞好人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案的管理,領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。要建立檔案管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、檔案鑒別小組等組織,應(yīng)把檔案列入執(zhí)法工作的議事日程,使檔案工作有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有管理地開展,使之逐步規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化,走上依法建檔的軌道。
(四)制訂制度,明確職責(zé)
制訂檔案管理各項(xiàng)規(guī)章制度,是搞好檔案管理工作的關(guān)鍵,是規(guī)范管理者行為的主要手段。要按照《檔案法》的規(guī)定,制訂《檔案管理制度》、《檔案管理人員崗位責(zé)任制》、《檔案保管保密制度》等,進(jìn)一步明確檔案管理人員的職責(zé)。
(五)加強(qiáng)培訓(xùn),掌握技能
首先,要選用政治素質(zhì)較好、熟悉檔案管理工作、懂人口和計(jì)劃生育法律法規(guī)、熱心于人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法工作和責(zé)任心較強(qiáng)的執(zhí)法人員擔(dān)任人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法檔案的管理員。其次,加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn),既要管理人員掌握人口和計(jì)劃生育法律法規(guī)和檔案知識,又要學(xué)會建立檔案的實(shí)際操作技能,還要掌握計(jì)算機(jī)的應(yīng)用技術(shù),不斷提高管理者的業(yè)務(wù)水平。
(六)規(guī)范管理,開發(fā)利用
關(guān)鍵詞 檔案征集 問題 對策
中圖分類號：F275.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
一、檔案征集的含義和特點(diǎn)
（一）檔案征集的含義。
檔案征集是指檔案機(jī)構(gòu)根據(jù)檔案行政管理部門的委托或授權(quán)，為公共利益的需要，依照法律規(guī)定的條件，對集體或個人所有的檔案實(shí)行“代為保管”、“收購”或者“征購”、“捐贈”。 檔案征集工作作為檔案工作中的第一個環(huán)節(jié)，它為檔案工作奠定了物質(zhì)的基礎(chǔ)，決定了庫藏檔案材料的價值高低和豐富程度，也直接影響了緊隨其后的其他各個環(huán)節(jié)的工作成效，影響到檔案工作最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二）檔案征集的特點(diǎn)。
一方面，檔案征集既屬于檔案工作，又屬于文書工作。各類文件經(jīng)過產(chǎn)生和承辦的各環(huán)節(jié)后完成現(xiàn)行作用，由機(jī)關(guān)文書部門整理立卷后向檔案部門歸檔，由檔案部門接收，標(biāo)志文書工作結(jié)束的這個“歸檔”環(huán)節(jié)，對于文件材料的“歸”與“收”之處就是文書工作和檔案工作的匯合之處，兩者形成重疊，收集環(huán)節(jié)既是檔案工作中的第一個環(huán)節(jié)，同時它又跨越到文書工作的最后一個環(huán)節(jié)中。因此可以認(rèn)為檔案工作的收集環(huán)節(jié)具有雙重身份，它既屬于檔案工作又有文書工作的性質(zhì)，正是這個雙重身份使機(jī)關(guān)的文書工作和檔案工作具有天然的聯(lián)系。
另一方面，檔案征集是文書材料向檔案材料轉(zhuǎn)化的節(jié)點(diǎn)。文書材料經(jīng)過文書工作的各運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，最后到達(dá)歸檔（收集）環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的完成也就是實(shí)現(xiàn)了文書材料向檔案材料的轉(zhuǎn)化。
二、檔案收集工作的新形式
（一）檔案收集工作已進(jìn)入大眾化、平民化時代。
隨著社會的發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及，社會越來越走向大眾化、平民化，人們對個體的生存狀態(tài)也越來越關(guān)注。時下較流行的博客、播客、中的文字、圖像、聲音等資料都是個體成長經(jīng)歷的寫照，相當(dāng)于傳統(tǒng)意義上的“日記”，它對于全面了解一個人具有很重要的參考價值。在社會上有重大影響的名人博客、空間更是人氣旺盛，從中可以看出當(dāng)代社會各個方面的情況，是社會的一個縮影。對于這些資料如果視而不見，恐怕難以真正地了解和認(rèn)識一個人。
（二）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下電子文件的出現(xiàn)。
我國已進(jìn)入信息時代，計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、多媒體技術(shù)等得到廣泛應(yīng)用，很多單位的檔案資料都是在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下形成的。電子文件在很多方面不同于傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件，它的管理也與傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件檔案有很大的不同。對電子文件的收集工作須順應(yīng)形勢的變化，做到與時俱進(jìn)，這樣才能收集得齊全完整，為我國各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)提供有效的服務(wù)。
三、檔案征集管理工作存在的問題
（一）管理制度不健全。
征集到的檔案沒有集中統(tǒng)一的管理，檔案的管理主要存在三種形式：一是檔案室集中統(tǒng)一管理，隨時形成隨時移交；二是各科室一年一次移交檔案室；三是由科室分散保管或個人保存。而在我國當(dāng)下，很大數(shù)量的檔案沒有集中統(tǒng)一管理，缺乏必要的管理制度，或有的單位雖有管理制度，但落實(shí)不夠，缺乏有效的保障措施。
（二）檔案意識不強(qiáng)。
檔案意識不強(qiáng)導(dǎo)致征集的檔案難以及時完整歸檔，例如聲像資料，照片底片需同時歸檔，影像需輔以文字說明，如果不及時歸檔，以后攝影人員自己也難以追憶齊全和準(zhǔn)確。因此，本來是很珍貴的照片，卻由于沒有及時歸檔而失去了其應(yīng)有的保存價值和利用價值。究其原因， 主要是檔案意識不強(qiáng)，對聲像檔案管理缺乏重視。
（三）保管條件差。
尤其對于以長久保存的聲像檔案的保管，其條件比紙質(zhì)檔案要求更嚴(yán)格。只有少數(shù)單位設(shè)置了聲像檔案室或配備了聲像檔案專柜，很多單位都將聲像檔案存放在文書柜內(nèi)與其它檔案混存，不具備恒濕、恒溫、防磁等保存要求。致使一些照片變黃褪色，底片粘連變質(zhì)，不利于聲像檔案的長久保存和利用，一旦發(fā)生問題， 悔之晚矣。
（四）征集渠道不暢。
很多檔案館、室藏匱乏正是由于多年來沿襲下來的檔案分散保存，難以及時完整歸檔統(tǒng)一管理，致使基層檔案室檔案不齊全，檔案館的某些類型的檔案也就沒了來源。源頭沒控制住，加之征集措施不得力，渠道不暢，造成今天的匱乏。
（五）區(qū)域性重大活動檔案失控，檔案流失嚴(yán)重。
例如，跨地區(qū)召開重要會議，每個地區(qū)都安排人員攝錄像，形成了許多有價值的文字和聲像檔案。 其中一些在報(bào)刊上刊登或印成圖書、畫冊對外發(fā)行，但在檔案館（室）卻找不齊這些原始檔案。分析原因：一是多個單位同時參與的大型活動，檔案管理不集中統(tǒng)一；二是從籌備到結(jié)束沒有歸檔要求和相應(yīng)的控制措施以及貫穿始終的檔案管理、服務(wù)工作，也造成檔案材料流失；三是有關(guān)專業(yè)人員檔案意識不強(qiáng)，加之缺乏有效的管理，形成的檔案不及時歸檔，用完之后就歸為已有或是下落不明，又造成檔案的流失。
四、對策建議
（一）加大檔案宣傳力度，增強(qiáng)全社會的檔案意識。
所謂社會檔案意識，是指社會公眾對于檔案、檔案工作這一客觀事物的了解和認(rèn)識程度。社會公眾檔案意識的強(qiáng)弱，對檔案事業(yè)的發(fā)展具有重要的或促進(jìn)或阻礙的作用。社會檔案意識增強(qiáng)，檔案收集工作才容易開展，才能得到社會各方面的有力支持和配合。因此，檔案工作部門應(yīng)該加強(qiáng)宣傳工作，大力宣傳檔案、檔案工作、檔案工作者，讓全社會的人都知道檔案為何物，從而加深對檔案工作的認(rèn)識。
（二）制定法律、法規(guī)，確保檔案工作順利進(jìn)行。
目前，我國正在加強(qiáng)民主法制建設(shè)，人們的法制觀念正在逐步加強(qiáng)。我國已制定了《檔案法》及其實(shí)施辦法等一些檔案法律法規(guī)，隨著社會的發(fā)展還需不斷地對其進(jìn)行修訂和完善，有關(guān)個人捐贈檔案及民間檔案的接收征集都應(yīng)該有完善的法律作保障。
（三）加強(qiáng)檔案人才隊(duì)伍建設(shè)。
目前，從事檔案工作的人員大部分不是檔案專業(yè)畢業(yè)的，且文化層次比較低，這對整個檔案事業(yè)的發(fā)展很不利。人是一切生產(chǎn)力要素中最活躍最具決定性的因素，檔案事業(yè)的發(fā)展離不開專業(yè)人才的強(qiáng)大智力支持。因此，大力加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)是檔案事業(yè)獲得發(fā)展的最基礎(chǔ)最重要的一項(xiàng)工作。對于在崗人員應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，使其接收新知識、新理念、新技能。同時，應(yīng)及時地招收、引進(jìn)高素質(zhì)的檔案專業(yè)人才，為檔案事業(yè)注入新鮮血液。
（四）建議檔案主管部門參與各類重大跨地區(qū)活動。
針對跨地區(qū)重大活動（重要會議）檔案失控、聲像檔案流失嚴(yán)重的現(xiàn)狀及產(chǎn)生的諸多因素，應(yīng)采取檔案局、館直接參與的辦法，由主辦單位通知檔案局派專人攝影錄像并負(fù)責(zé)其他各類檔案的收集歸檔工作，以確保重大活動產(chǎn)生的檔案得以及時、齊全、完整地歸檔，統(tǒng)一管理，方便各方面利用。
總之，檔案征集管理工作在檔案工作中具有舉足輕重的地位，檔案工作的開展需要檔案界及社會各界人士的共同努力。我們只有重視檔案收集工作，提高收集工作的地位，才能保證這項(xiàng)工作的順利進(jìn)行，為建設(shè)內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)合理的館藏體系奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)：
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訴訟一詞古已有之。《周禮·秋官·大司寇》稱，“爭罪曰獄，爭財(cái)曰訴”。獄指刑事案件，訟指民事案件。元代《大元通判》第十三篇篇名即為“訴訟”。訴訟作為民間解決糾紛的方式古代已廣泛應(yīng)用，作為國家的一項(xiàng)重要職能活動源遠(yuǎn)流長。
清代許慎所著《說文解字》定義：“訴，告也”：“訟，爭也。”中國古代漢語對“訴訟”兩個方塊字的解析，言簡意賅，相當(dāng)準(zhǔn)確，其本義沿用至今，并擴(kuò)大演化出許多新含義。在現(xiàn)代漢語中，訴，可作告訴，申訴、訴說、控告、進(jìn)讒言、毀謗等多種詮釋；訟，可作訴訟、為人申冤、爭論是非、責(zé)備、公等多種詮釋。訴訟演化出來的引申意義，已經(jīng)蘊(yùn)含了現(xiàn)代訴訟追求的社會正義、司法公正、法官居中裁判等司法理念。
現(xiàn)代訴訟有廣義與狹義之分。
廣義訴訟是指由國家司法機(jī)關(guān)、當(dāng)事人和其他訴訟參與人共同參加，按照法定程序、原則和方式，以國家法律為依據(jù)，應(yīng)用法律解決具體案件和糾紛的全部活動。
狹義訴訟是指一方提出告訴、申訴、控告和主張，另一方提出爭辯的事實(shí)、理由和主張，法官居中裁判，解決雙方當(dāng)事人訴訟的審判活動。簡言之，狹義訴訟是法院依法解決各種訴訟案件的專門審判活動。
根據(jù)我國法律規(guī)定，以及訴訟所要解決的實(shí)體問題的不同和訴訟形式的差異，訴訟一般分為刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三種。
刑事訴訟是指由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)偵查、審查起訴和提起公訴，再由人民法院審判，追究犯罪嫌疑人、被告人刑事責(zé)任案件的司法活動。規(guī)范刑事訴訟活動的程序法是《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋，對被告定罪量刑的實(shí)體法是《刑法》及相關(guān)法律、法規(guī)和司法解釋。
民事訴訟是指司法機(jī)關(guān)為解決平等主體的公民、法人及其他組織之間就財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利等方面爭議和糾紛而進(jìn)行的訴訟活動。規(guī)范民事訴訟的程序法是《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋。為解決民事訴訟糾紛而適用的實(shí)體法是民法、商法、婚姻法、繼承法等法律、法規(guī)及相關(guān)司法解釋。
行政訴訟是指公民、法人或其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提起的訴訟。規(guī)范行政訴訟的程序法是《行政訴訟法》，為解決行政訴訟而適用的實(shí)體法是行政法方面的法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，并可參照行政規(guī)章。
除上述三大訴訟法所規(guī)范的三種訴訟外，公民、法人或其他組織，還有許多不同類型的紛爭需要解決，但法院通常遵循不告不理原則，不會主動去尋找訴訟糾紛來進(jìn)行審判。國家和社會一般是通過法律法規(guī)調(diào)整社會關(guān)系，用行政手段解決矛盾，以民間調(diào)解、仲裁等方式處理糾紛。這些都不是我國三大訴訟法界定的訴訟，也不是本文所論述的訴訟檔案的范疇。
二、檔案的定義
檔的本義為橫木框格；案的本義為長方形桌子。以乎與我們現(xiàn)在所稱的檔案相去甚遠(yuǎn)，但并非風(fēng)馬牛不相及。從詞義的演變和檔案歷史淵源方面考證，選擇檔案一詞，并賦予它現(xiàn)代含義，是歷史的選擇，反映了中國方塊字強(qiáng)大的生命力。
檔案一詞，在我國歷史上，各朝各代有不同稱謂。商代稱檔案為“冊”，據(jù)郭沫若考證，早在甲骨文中已有“冊”字，是連結(jié)木牘竹簡的象形字。我們至今仍將檔案、圖書以“冊”為計(jì)量單位，是沿用其義。周代叫“中”，即官府的簿書。“治中”即整理案卷，也是一個官位的職稱，“史”字就是史官右手執(zhí)“中”寫史的象形字。秦漢時代稱檔案為“卷”，卷是簡牘和縑帛沿左右或上下軸曲卷起來保存的意思，我們今天仍將檔案、字畫以卷為保管單位，蓋出于此。漢代以后稱檔案為“案”，人伏于桌子上書寫文件，稱為“伏案”寫作，“伏案”一詞，沿用至今，仍然新鮮活潑。唐宗以后，檔案多稱“文案、”“案卷”、“簿書”等等。
檔案二字組成聯(lián)合詞組，是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化大融合的結(jié)果。明末清初，滿人入關(guān)前，用木片作文字書寫材料，文案處理完畢，橫豎成行掛在墻壁上，叫“牌子”、“檔子”。滿人奪取政權(quán)，建立大清帝國后，雖改木片材料為紙質(zhì)材料書寫文件，但仍習(xí)慣稱“檔子”，而廣大中原地區(qū)的紙質(zhì)文件材料，則稱為“案”或“案卷”。因此，滿漢融合之后，便把辦理完畢保存起來的本質(zhì)和紙質(zhì)文件，稱為“檔案”，一直沿用至今。
到了近現(xiàn)代，人們又賦予“檔案”新的外延和內(nèi)涵。我國有關(guān)方面的學(xué)者對檔案定義進(jìn)行了長期不懈的研究探討，也有各種不同模式和表達(dá)方式。
1937年何魯成所著《檔案管理與整理》表述為：
“檔案者乃已辦理完畢歸檔后匯集編制留待參考之文書”。
1960年《檔案工作》雜志第1期社論表述為：
“檔案是本機(jī)關(guān)在工作和生產(chǎn)中形成的，具有一定保字價值的，并且經(jīng)過立卷歸檔，作為真實(shí)的歷史記錄集中保管起來的各種文書材料。”
1980年上海辭書出版社出版的《辭海》表述為：
“凡具有查考使用價值，經(jīng)過立卷歸檔集中保管起來的各種文字材料，包括收發(fā)電文、會議記錄、電話記錄、人事材料、技術(shù)文件、出版物原稿、財(cái)會簿冊、印模、照片、影片、錄音帶，以及具有保存價值的各種文書。”
1985年國家檔案標(biāo)準(zhǔn)局的《情報(bào)與文獻(xiàn)工作詞匯基本術(shù)語》和《檔案著錄規(guī)則》表述為：
檔案是“國家機(jī)構(gòu)、社會組織和個人從事政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)文化等社會實(shí)踐活動直接形成的文字、圖表、聲像等形態(tài)的歷史記錄。”
1987年9月5日公布的《中華人民共和國檔案法》第二條表述為：
“本法所稱的檔案，是指過去和現(xiàn)在的國家機(jī)構(gòu)、社會組織和個人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲象等不同形式的歷史記錄。”
1988年吳寶康主編的《檔案學(xué)概論》表述為：
“檔案是國家機(jī)構(gòu)、社會組織和個人在社會活動中形成的，保存?zhèn)洳榈奈淖帧D象、聲音及其他各種形式的原始記錄。為了簡便起見，也可表述為：
檔案是原始的歷史記錄。“
中華人民共和國檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案工作基本術(shù)語》對檔案定義的表述是：
“國家機(jī)構(gòu)、社會組織或個人在社會活動中直接形成的有價值的各種形式的歷史記錄。
2001年，馮惠玲、張輯哲在《檔案學(xué)概論》中表述為：
“檔案是社會組織或個人在社會實(shí)踐活動中直接形成的具有清晰固定的原始記錄作用的固化信息。”
以上幾種，是常見的有關(guān)檔案的法律、法規(guī)、專著和有關(guān)文件資料對檔案定義的不同表達(dá)形式，各種不同定義，反映了不同歷史條件、社會背景、觀察角度和側(cè)重范圍。表述方式，各有千秋，異同互見。但都分別反映了檔案定義的基本要素，概括了檔案定義的內(nèi)涵和外延。集中突出了檔案的來源和形成的原因，是人類在實(shí)踐活動中形成的；突出了檔案之所以需要保存的因素和范圍，是那些有保存價值的物質(zhì)存在；突出了檔案的主要特點(diǎn)和基本性質(zhì)，是廣義的文書、文件、信息、信息資料的歷史記錄、真實(shí)記錄、真實(shí)歷史記錄、原始記錄、原始的歷史記錄、固化信息等等。
三、訴訟檔案定義
訴訟檔案，即訴訟案件檔案。給訴訟檔案下定義，必須明確訴訟檔案的內(nèi)涵和外延，揭示訴訟檔案的本質(zhì)屬性，把握訴訟檔案與其他相關(guān)檔案的聯(lián)系和區(qū)別。
建國以來，我國檔案界和最高人民法院有關(guān)著作和文件，對訴訟檔案定義分別從不同角度進(jìn)行了研究和概括，形成了幾種不同的表述方式：
“訴訟檔案是由訴訟文書轉(zhuǎn)化而成的。任何一個案件在訴訟過程中所形成的文書材料，經(jīng)過系統(tǒng)整理工作，作為歷史記錄而歸檔保存起來，就是訴訟檔案”。
-摘自陳兆、沈正東主編《最新檔案工作實(shí)務(wù)》，中國檔案出版社，1996年版。
“訴訟檔案是指人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)依法進(jìn)行訴訟活動中直接形成的、具有查考利用價值的、并按有關(guān)規(guī)定立卷歸檔，集中保管起來的訴訟文書材料和聲象材料。”
-摘自最高人民法院檔案處《訴訟檔案講義》，宇航出版社，1990年版。
“訴訟檔案，是人民法院行使國家審判權(quán)，完成基本職能任務(wù)，進(jìn)行審判活動的真實(shí)記錄。”
-摘自祝銘山主編《中國法院訴訟文書教程》，中國政法大學(xué)出版社，1996年版。
“訴訟檔案是國家重要的專業(yè)檔案之一，是人民法院審判活動的真實(shí)記錄，是做好審判工作，實(shí)行審判監(jiān)督的重要依據(jù)和必要案件。”
-摘自最高人民法院法辦發(fā)（1991）46號《人民法院檔案管理辦法》。
“訴訟檔案，是人民法院審判活動的真實(shí)記錄。”
-摘自最高人民法院法辦發(fā)（1991）46號《人民法院訴訟檔案管理辦法》
為了更加深刻確切地揭示訴訟檔案的本質(zhì)屬性和內(nèi)涵與外延，對訴訟檔案定義還可以進(jìn)一步表述為：
訴訟檔案是法院和訴訟當(dāng)事人及其他訴訟參與人依法共同進(jìn)行訴訟活動形成的，具有查考利用價值并立卷歸檔保存的原始信息記錄。
確立這一定義的基本指導(dǎo)思想是：從訴訟檔案管理學(xué)角度出發(fā)，以我國實(shí)體法、程序法、有關(guān)司法解釋和檔案法為依據(jù)，以《人民法院檔案管理辦法》、《人民法院訴訟檔案管理辦法》關(guān)于訴訟檔案的定義為基礎(chǔ)，參考借鑒前述訴訟檔案定義中的精華，吸收法學(xué)、檔案學(xué)研究的最新成果，適應(yīng)審判實(shí)務(wù)和訴訟活動的新發(fā)展，力圖全面準(zhǔn)確地反映訴訟檔案本身所具備客觀屬性。譴詞造句盡量與有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)提法保持一致，但在訴訟檔案的外延和內(nèi)涵上，對前述定義有所突破與創(chuàng)新，表述方法亦略有變通。
本定義與過去所有關(guān)于訴訟檔案定義最顯著的不同之處，在于貫穿了現(xiàn)代法治精神和司法觀念，首次將法院與訴訟當(dāng)事人及其他訴訟參與人并列，在訴訟活動主體上，適當(dāng)?shù)ㄔ旱穆殭?quán)主義，適當(dāng)突出當(dāng)事人主義。因?yàn)槿绻麤]有原告與被告，沒有上訴人與被上訴人，沒有申請執(zhí)行人與被執(zhí)行人就無所謂訴訟。沒有雙方當(dāng)事人及其他訴訟參與人參與訴訟活動，則法院審判活動必定是無源之水，無本之木，訴訟活動就難以進(jìn)行或不能進(jìn)行。所以，使用“法院和訴訟當(dāng)事人及其他訴訟參與人依法共同進(jìn)行訴訟活動”的表述，這是在前述定義基礎(chǔ)上有所突破與發(fā)展的新觀點(diǎn)，也與有關(guān)法律規(guī)定一致。
本定義所稱“法院”，指全國各級人民法院和軍事、海事、鐵路等專門法院，即泛指全國各級各類法院。之所以用“法院”而不用“人民法院”，是因?yàn)椤叭嗣穹ㄔ骸笨勺鲝V義和狹義兩種解釋，而“法院”則沒有歧義，也不致引起誤解，其準(zhǔn)確性與簡約性不言而喻。
本定義所稱“訴訟當(dāng)事人及其他訴訟參與人”，指依照法律規(guī)定和訴訟需要參加訴訟活動、享有一定訴訟權(quán)利和承擔(dān)一定訴訟義務(wù)的人。檢察機(jī)關(guān)代表國家行使檢察權(quán)，提起公訴和抗訴，是一個比較特殊的訴訟參與人。但它在訴訟中相當(dāng)于原告的地位和作用，與公民、法人的地位和作用沒有根本區(qū)別，因?yàn)榭剞q雙方當(dāng)事人，在訴訟中的地位是平等的。
本定義所稱“訴訟活動”，就是法院通常所稱的“審判活動”，嚴(yán)格限定在我國三大訴訟法界定的訴訟范圍之內(nèi)，即狹義的訴訟活動，不作廣義解釋。
本定義所稱“原始信息記錄”，主要指法院制作并使用的具有法律效力或法律意義的訴訟文書材料，當(dāng)事人和其他訴訟參與人制作或提供的各種具有法律意義的訴狀、證據(jù)材料（包括實(shí)物）等，法院和訴訟當(dāng)事人及其他訴訟參與人在訴訟活動中形成的圖象、聲音、數(shù)字化磁盤、光盤等，就其物質(zhì)形態(tài)而言是廣義的。排除了不屬于上述三大訴訟法界定的訴訟活動的原始信息記錄。
四、訴訟檔案概念的基本含義
訴訟檔案概念的基本含義有如下幾個方面：
（一）訟檔案產(chǎn)生于法院的審判權(quán)。只有法院才具備產(chǎn)生、收集、立卷、保存訴訟檔案的國家權(quán)力、法定資格和必要條件，除法院以外的任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人，都沒有這種權(quán)力、資格和條件。許多法人和自然人收集保存的檔案門類可能比較齊全。如行政文書檔案、會計(jì)檔案、人事檔案、基建檔案等等，各個機(jī)關(guān)單位都能夠產(chǎn)生和形成，事實(shí)上許多單位大都建立了一個門類比較齊全的綜合檔案室，但唯獨(dú)產(chǎn)生不了訴訟檔案。全國唯有法院一家因行使國家審判權(quán)而產(chǎn)生訴訟檔案。公民、法人因參與訴訟活動所形成的自已保存的訴訟文書材料，可以稱作訴訟檔案，但不是本文討論研究的范疇。
（二）訟檔案來源于法院和訴訟當(dāng)事人及其他訴訟參與人。依照我國憲法和法律規(guī)定，法院依法獨(dú)立公正地行使國家審判權(quán)，但首先必須有雙方當(dāng)事人及其訴訟檔件，才有法院審判活動，否則既無訴訟也無訴訟活動，談何訴訟檔案！訴訟檔案的來源實(shí)際上由兩大部分構(gòu)成，一部分是法院產(chǎn)生的訴訟文書材料，一部分是當(dāng)事人及其他訴訟參與人提供的訴狀和證據(jù)材料。公安機(jī)關(guān)（含國家安全機(jī)關(guān)，下同）、檢察機(jī)關(guān)，雖然依法行使偵查權(quán)、檢察權(quán)，也產(chǎn)生司法文書材料，這些司法文書材料，只有進(jìn)入法院訴訟程序以后，才是真正意義上的訴訟活動原始信息記錄，才能最終成為訴訟檔案的一部分。
（三）訴訟檔案是法院和訴訟當(dāng)事人及其他訴訟參與人依法共同進(jìn)行訴訟活動直接形成的。依法，是法院和訴訟當(dāng)事人及其他訴訟參與人共同進(jìn)行訴訟活動的前提條件，也是訴訟檔案產(chǎn)生和形成的必要條件。依法訴訟，依法制作、依法使用，依法產(chǎn)生或提交的具有法律效力或法律意義的訴訟活動原始信息記錄，依法按一定規(guī)則立卷歸檔，才能轉(zhuǎn)化為訴訟檔案。
（四）訟檔案是具體案件訴訟活動的原始信息記錄。只有具體個案訴訟活動的原始信息記錄，才能轉(zhuǎn)化為訴訟檔案。一個具體訴訟案件，一般分為告訴、申訴、公訴、抗訴、收案、立卷、證據(jù)交換、庭審、合議、宣判、執(zhí)行、送達(dá)等程序，訴訟活動展開的過程，就是訴訟活動原始信息產(chǎn)生和記錄的過程。法院收到當(dāng)事人及其他訴訟參與人的訴狀并決定立案，標(biāo)志訴訟活動正式開始。當(dāng)事人及其他訴訟參與人收到法院的裁判文書，并將送達(dá)回證退回法院，標(biāo)志著一個具體案件訴訟活動結(jié)束，原始信息記錄到此為止，且不能更換、修改或丟失。凡事后編寫、添加、修改的，都不是原始信息記錄。諸如案例匯編、裁判文書匯編等等，都不具備訴訟檔案必備的基礎(chǔ)要素，不能轉(zhuǎn)化為訴訟檔案。違法的和虛假的訴訟活動原始信息記錄，也有可能依法定程序而產(chǎn)生，并轉(zhuǎn)化為訴訟檔案。但卻由于其信息記錄的原始性，確保了“違法的和虛假的”真實(shí)性，即訴訟檔案的原始信息記錄，維護(hù)和再現(xiàn)了違法的真實(shí)和虛假的真實(shí)。
（五）訴訟檔案是具有查考利用價值的訴訟活動的原始信息記錄。有沒有查考利用價值是訴訟活動的原始信息記錄能否轉(zhuǎn)化為訴訟檔案的基本標(biāo)準(zhǔn)。并不是所有訴訟活動的原始性信息記錄都有查考利用價值。如法官辦案的工作日記，法官擬制的各類訴訟文書提綱，未成形也未報(bào)批的各類訴訟文書草稿，合議庭因分析案情需要勾畫的涉案人物關(guān)系或事件因果關(guān)系的草圖，庭審法官｀主持庭審所列提綱或爭議焦點(diǎn)，訴訟當(dāng)事人及其他訴訟參與人在庭審中的發(fā)言提綱等等，雖然是訴訟活動的原始信息記錄，但有的不具有查考利用價值，有的已通過別的形式，如裁判文書、庭審記錄等，形成了具有法律效力或法律意義的訴訟文書材料，所以，不必將它們轉(zhuǎn)化為訴訟檔案。
（六）訴訟檔案是經(jīng)過立卷歸檔保存的訴訟活動的原始信息記錄。依照法律法規(guī)立卷歸檔，集中保存，是訴訟活動原始信息記錄轉(zhuǎn)化為訴訟檔案的必然要求。訴訟活動原始信息記錄，經(jīng)過有機(jī)組合、立卷歸檔、集中保存起來之后，與訴訟活動過程中的原始信息記錄有了很大區(qū)別。它們發(fā)揮的作用在立卷歸檔前后是截然不同的。零散的訴訟活動原始信息記錄，立卷歸檔前，屬于訴訟文書材料；按照一定規(guī)則立卷歸檔后，成了訴訟檔案，其稱謂和存在形式發(fā)生了變化；辦理移交歸檔手續(xù)后，保管單位發(fā)生了變化；如果當(dāng)事人上訴或檢察機(jī)關(guān)抗訴，一個一審案件的訴訟檔案，全部成了二審案件訴訟活動的重要依據(jù)和必要條件；一個案件訴訟活動的原始信息記錄只是該案的訴訟文書材料，一旦立卷歸檔入庫集中統(tǒng)一保管后，則成了國家檔案的組成部分。
五、訴訟檔案與相關(guān)檔案的聯(lián)系與區(qū)別
