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提出如下意見，農業(yè)部、國家檔案局下發(fā)了關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》農經發(fā)〔2010〕12號）以下簡稱《意見》現(xiàn)轉發(fā)給你并結合我市農村土地承包經營權確權頒證（以下簡稱農村土地確權頒證）檔案管理工作實際。請一并貫徹執(zhí)行。
一、規(guī)范農村土地確權頒證檔案整理工作.統(tǒng)一標準。
主要集中在各區(qū)縣（自治縣）農業(yè)行政主管部門、各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（街道辦事處）各行政村（社區(qū)）各地要按照不同檔案門類進行準確區(qū)分，農村土地確權頒證工作中形成的大量文件材料。對農村土地確權頒證業(yè)務工作中形成的檔案材料，應當納入專門檔案管理；對各種會議材料、計劃總結、統(tǒng)計匯總等檔案材料，應當納入文書檔案管理；對電子聲像類檔案材料，應當納入電子檔案、聲像檔案管理。
一）文書檔案類文件材料
包括機構成立、意見、方案、指導性通知、計劃、總結、簡報、會議記錄、規(guī)劃、報告、檢查記錄、統(tǒng)計匯總等文件材料。1.歸檔范圍。各區(qū)縣（自治縣）人民政府、各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（街道辦事處）農村土地確權頒證工作中形成的文件材料。
分為永久和定期，2.保管期限。按照《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》國家檔案局令第8號）要求。定期一般分為30年和10年。
以“件”為單位，3.整理要求。各區(qū)縣（自治縣）農業(yè)行政主管部門、各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（街道辦事處）整理這部分文件材料時應納入機關文書檔案統(tǒng)一整理歸檔。按照《市機關歸檔文件整理實施細則》渝檔發(fā)〔〕34號）進行整理。
按《市村級檔案管理辦法》規(guī)定，各行政村（社區(qū)）整理這部分文件材料時。統(tǒng)一納入村級文書檔案的經濟發(fā)展類”按照《市文書立卷與案卷構成的一般要求》或《市機關歸檔文件整理實施細則》要求，以“卷”或“件”為單位進行整理。
二）農村土地確權頒證專門檔案類文件材料
1.歸檔范圍。農村土地確權頒證材料包括農村土地確權頒證入戶核實（匯總）表、國土“二調”面積核實表、田（土）面積丈量記錄表、現(xiàn)場勘界確認材料、承包土地空間位置圖、農戶委托書、承包土地確認面積公示表、農戶簽字確認的承包地塊及面積分攤表、農戶土地承包經營權證登記簿、土地承包經營權證書登記表、新證領取表、原證注銷登記表、公告材料；土地承包情況匯總清冊、土地承包經營權登記臺賬；農村土地確權頒證人員花名冊、集體經濟組織成員討論形成的承包面積確認落實方案、村民代表會議決議、會議記錄；補充完善的土地承包（流轉）合同、依法調整承包土地方案、注銷（變更）土地承包經營權申請、登記材料；其他方式承包申請頒發(fā)農村土地承包經營權證書申請、登記等材料；其他農村土地確權頒證專門檔案材料。
2.保管期限。農村土地確權頒證檔案永久保管。
此次農村土地確權頒證工作結束后，3.整理要求。各區(qū)縣（自治縣）農業(yè)行政主管部門在農村土地確權頒證工作中形成的農村土地確權頒證檔案作為自身全宗內一種專門檔案保管。農村土地承包經營權證登記簿一式二份。必須移交區(qū)縣國家綜合檔案館保存一份，農業(yè)行政主管部門用作日常登記管理留存一份。
應以各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（街道辦事處）為獨立全宗單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級的農村土地確權頒證檔案。集中統(tǒng)一整理，參照《市機關歸檔文件整理實施細則》渝檔發(fā)〔〕34號）要求，以“件”為單位進行整理。一般以每戶形成的且能按戶分開的所有文件材料作一件，用線或不銹鋼釘裝訂，同一全宗內以行政村（社區(qū)）順序依次排列，同一行政村（社區(qū)）中按村民小組順序依次排列并從1開始編制順序號，加蓋歸檔章、編制歸檔文件目錄，裝入文書檔案盒保管。各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（街道辦事處）形成及整理農村土地確權頒證檔案時，可根據需要一式數(shù)套。
村（社區(qū)）級農村土地確權頒證專門檔案參照上述方法整理。
三）電子檔案、聲像檔案類文件材料
農村土地確權頒證工作中形成的電子、聲像檔案的歸檔整理按照國家和市相關要求執(zhí)行。其中電子檔案按照《市電子文件歸檔與管理細則》執(zhí)行；照片檔案按照《市照片檔案收集整理實施細則》渝檔發(fā)〔〕36號）執(zhí)行；聲像檔案按照《市檔案局關于進一步加強聲像檔案管理的通知》渝檔發(fā)〔2010〕43號）執(zhí)行。
請按《意見》要求，原缺失二輪承包方案、合同、申請書、臺賬等補充完善材料。分類歸檔。
二、做好農村土地確權頒證檔案移交和利用工作，強化服務。
要按照農業(yè)部、國家檔案局《意見》要求，各區(qū)縣（自治縣）農業(yè)、檔案行政主管部門。切實加強對本轄區(qū)農村土地承包檔案管理工作的指導和服務，充分抓住本次開展農村土地確權頒證工作的有利時機，認真做好相關管理工作，全面規(guī)范完善農村土地承包檔案。
一、主要做法
突出農民主體，打牢群眾基礎。堅持“三原則、三體現(xiàn)”，充分保障農民的主體地位。“三原則”：一是依法原則。此項改革應遵循《農村土地承包法》等現(xiàn)行法律法規(guī)。二是農民自愿原則。農村土地產權制度改革的宗旨是“還權于民”，農民自愿是改革前提。三是村民自治原則。改革必須堅持農民的事農民做主，充分發(fā)揮村議事會、監(jiān)事會和社審核調解小組作用，將發(fā)揮群眾主體作用貫穿于改革工作的每個環(huán)節(jié)和細節(jié)，使改革真正做到“三體現(xiàn)”，即體現(xiàn)農民意愿、體現(xiàn)農民智慧、體現(xiàn)農民活力。加強引導服務，有序推進改革。雙流縣農村發(fā)展局作為農村土地承包經營權改革試點工作的牽頭部門，成立了以局長為組長的農村土地承包經營權登記及流轉管理工作領導小組，農經科專門負責改革的日常工作，并專門抽調業(yè)務骨干組成縣級宣傳督導組、工作指導組、駐試點村工作組，搞好引導服務，做好組織協(xié)調。在具體實踐中，充分尊重農民意愿，不越俎代庖、不大包大攬。比如，在涉及歷史遺留問題或群眾爭議較大的問題時，不搞一刀切，通過村組議事會，交給群眾討論解決，堅持讓農民做主。
狠抓關鍵環(huán)節(jié)，確保改革取得實效。一是抓好宣傳發(fā)動關。采取集中培訓與分散指導相結合、理論培訓與實地操作相結合、發(fā)放宣傳資料與進村入戶相結合，將改革政策原原本本交給干部群眾，讓農民了解改革、支持改革、參與改革。通過開展形式多樣的宣傳發(fā)動，提高廣大干部群眾對農村產權制度改革工作的認識，營造全社會支持改革的良好氛圍。二是抓好實測摸底關。采取“縣領導、鎮(zhèn)組織、村牽頭、社負責、農戶配合”的“五聯(lián)動”工作方法，切實做到宣傳發(fā)動到位、組織領導到位、對口指導到位、分工協(xié)作到位、經費保障到位“五到位”，充分發(fā)揮農民主體作用，公開、公平、公正對農村承包地進行實測。三是抓好民主公示關。既公示實測結果，也公示群眾提出問題的處理結果。當?shù)劓?zhèn)政府對經村社公示無異議的實測結果進行審核后，報縣農發(fā)局審定，審定無誤后，對符合確權登記條件的擬確權相關內容交由村、組（社）進行再次公示，公示期滿無異議的，統(tǒng)一發(fā)放《農村土地承包經營權證》。
探索固化產權，實行長久不變。在農村土地承包經營權確權頒證的基礎上，雙流縣充分尊重農民意愿，依法探索農村土地承包經營權長久不變改革試點工作。通過試點，探索出“長久不變”工作就是要做好“兩固化，一顯化”，即：固化集體經濟組織成員，固化農村土地承包經營權，顯化集體資產收益分配權。截至2013年12月底，全縣共238個村（涉農社區(qū)）、1803個組（3674個社）、20.31萬農戶全面完成了承包地“長久不變”的確權頒證工作，并通過司法部門公證，完成了法律意義上的承包地“長久不變”。
制定配套文件，提供政策依據。結合實際，針對確權登記、流轉管理、價格評估、流轉程序、登記備案、實測方案、實施細則等方面，研究制定了《雙流縣農村土地承包經營權流轉管理辦法（試行）》、《雙流縣農村土地承包經營權流轉價格評估辦法（試行）》、《雙流縣農村承包地手工實測實施細則》《雙流縣農村集體經濟組織確認辦法（試行）》等15個相關配套文件，并指導興隆鎮(zhèn)瓦窯村完善了《興隆鎮(zhèn)瓦窯村農村土地承包經營權長不變管理辦法（試行）》。成都市在制定《農村土地承包經營權流轉價格評估辦法（試行）》時，充分借鑒了雙流縣的農村土地承包經營權價格評估體系，現(xiàn)已全市推廣。
二、相關探索與成效
開辟銀農合作，破解融資難題。結合農村產權制度改革試點工作，推動農村土地承包經營權抵押貸款取得了突破。雙流縣宗富枇杷種植專業(yè)合作社等四家合作社利用本社社員141畝農村土地承包經營權，向農村信用聯(lián)社抵押貸款融資100萬元，為農民生產經營開辟了新的融資渠道。建立保障機制，防范流轉風險。為有效防范農村土地承包經營權在流轉過程中的風險，以農村產權制度改革為契機，縣農發(fā)局與保險機構、金融機構積極探討土地承包經營權流轉保險機制，最大限度地減少流轉雙方的風險。建立土地流轉項目儲備制度，建立待流轉土地項目、擬流轉土地業(yè)主信息儲備庫，搞好土地流轉項目篩選、包裝，收集農用地流轉供求信息，引導流轉受讓方向現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)集中，促進農業(yè)優(yōu)勢產業(yè)集約集群發(fā)展。搭建信息平臺，暢通流轉渠道。縣農發(fā)局積極搭建農村土地流轉信息平臺，2008年1月，成立了雙流縣土地承包流轉服務中心，各鎮(zhèn)（街道）成立了相應的服務機構。中心開通了“雙流縣農村土地流轉信息網”，搭建起農村承包土地流轉服務平臺。
建立評估機制，實現(xiàn)公平流轉。為推動全縣農用地規(guī)范有序流轉，縣農發(fā)局制定了《雙流縣農村土地承包經營權流轉價格評估管理辦法》。自農村土地承包經營制度改革工作開展以來，全縣共評估了89宗土地，評估面積2189.81畝，評估總價達9274.22萬元，為936戶農戶提供了方便快捷的服務。推行托管合作，促進農民增收。丘陵地區(qū)農村土地大面積種植果樹，但因青壯年農民外出務工，勞動力缺失，致使果樹疏于管理、效益較低。永興鎮(zhèn)干塘村結合農村產權制度改革，與雙流縣宗富枇杷種植專業(yè)合作社合作，創(chuàng)造性地推出了托管經營方式。即農民將果樹托管給合作社，由合作社統(tǒng)一管理和經營，在托管經營期間，不得毀壞果樹，合作社每年向農民支付每畝1500元收益。目前，果樹托管面積已達320多畝。這種托管經營模式，不但解決了果農技術和管理難題，而且解決了果農和合作社持續(xù)增收的問題。探索集體資產股份制改造，推動農民持股進城。黃龍溪鎮(zhèn)東岳村在農村土地承包經營權長久不變試點的基礎上，將各組（社）經營性資產以及未確權到戶的田坎、河灘、荒坡等資源性資產實行股份制改造，實行量化到人、到戶，明確“增人不增股、減人不減股”，解決因人口“生老進出”四項變動而造成集體資產管理混亂的問題。同時，該村組建了黃龍東岳現(xiàn)代農業(yè)股份有限公司，公司按照企業(yè)化運作模式進行經營和管理，農民可以土地承包經營權和現(xiàn)金入股，公司產生的收益按股份分紅，2013年入股分紅達890萬元。如此，有利于讓農民放心持股進城，有效促進農村勞動力和其他生產要素的合理流動，推進農村城市化和農民市民化進程。
1、農村土地承包經營權抵押貸款法律法規(guī)和配套政策不完善，有待修改和健全。一是農村土地承包經營權確權頒證尚處于試點階段。目前，農村土地承包經營權確權登記頒證工作仍在進行試點。到2014年底，河南共有129個縣（市、區(qū)）開展了確權登記頒證工作試點，涉及454行政村、6.47萬hm2承包耕地。鑒于農村承包土地的經營權頒證尚處于試點階段，金融機構對目前簽訂的農村土地流轉合同的規(guī)范性和法律效力心存顧慮；廣大農戶在沒有得到政府頒發(fā)的農村土地承包經營權證的情況下，無法吃上定心丸，對土地承包經營權抵押貸款也顧慮重重。二是農村土地承包經營權抵押中介服務機構缺失。首先，農村土地流轉價格評估機構缺失。農村承包地估價是抵押融資的重要環(huán)節(jié)。目前，河南省由金融部門認可的農村承包土地估價機構沒有建立，缺少成熟的評估機制、經驗和標準，無法對農村流轉土地進行有效評估，導致金融機構難以確定合理的貸款抵押率和額度。其次，農村產權綜合交易中心不健全。從目前了解的情況看，多數(shù)地方尚未建立農村產權綜合交易市場，相關權屬登記管理、交易服務機制不健全，一旦發(fā)生違約，農村土地承包經營權無法通過公開交易方式順利變現(xiàn)，金融機構難以積極介入農村土地承包經營權抵押融資。再次，農村土地流轉服務平臺不完善。雖然河南省70%的縣建立了農村土地流轉服務中心，由于缺經費、缺人員、缺手段，對土地流轉合同簽訂、鑒證及流轉用途無法進行有效服務和監(jiān)管，缺乏有效的土地流轉信息平臺。三是存在法規(guī)法律瓶頸。《擔保法》第37條明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押。”《物權法》也明確規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。因此，從法律角度來看，把農村土地承包經營權作為抵押物，是否具有法律效力還存在爭議。目前，相關政策僅局限于試點辦理此類抵質押貸款，一旦貸款出現(xiàn)風險訴訟時缺乏法律層面的支持。
2、工商資本進入農業(yè)領域的準入和監(jiān)管政策滯后，力度有待加強。一是工商資本進入農業(yè)領域審批監(jiān)管執(zhí)法主體缺位。目前，從國家和省級層面還未出臺工商資本進入農業(yè)領域的準入條件和監(jiān)管辦法，也未明確準入審批部門和監(jiān)管執(zhí)法部門。比如，工商資本進入農業(yè)領域的準入條件具體是由誰制定、是屬于前置審批條件還是作為附加參考條件；出現(xiàn)改變耕地用途的情況是由哪個部門監(jiān)管、違規(guī)者處罰的依據、程序及標準等都沒有明確規(guī)定。二是地方利益驅動導致工商資本進入農業(yè)領域監(jiān)管失軟。目前，地方政府受大招商政策的影響，為完成當?shù)卣猩桃Y任務，對外來工商資本進入農業(yè)領域不愿主動設立門檻，避免因設置準入條件束縛當?shù)厥帜_，更不可能主動把工商資本擋在門外。同時，限制工商資本經營農業(yè)的范圍，既影響社會資本投入農業(yè)的積極性，又影響當?shù)卣恼猩桃Y。在這種政策導向和利益驅使下，地方政府對制定工商進入農業(yè)領域的準入條件不積極，對工商企業(yè)長期流轉農戶土地出現(xiàn)的“非農化”“非糧化”現(xiàn)象監(jiān)管不到位，個別地方甚至是聽之任之，放手不管。
3、農村土地流轉風險保障金制度管理辦法缺失，認識有待提高。一是土地流轉風險保障金制度具體內容不明確。各地對土地流轉風險保障金的繳納比例、資金來源渠道缺乏依據和標準。流轉承包土地每667m2需要交納多少保證金合適無法界定，太多就會增加土地流入方的資金負擔，影響正常經營，太少又無法完全規(guī)避風險，達不到應有的目的；土地流轉風險保障金的收取和監(jiān)管部門不明確、資金使用程序不清楚；對流入方不愿繳納土地流轉風險保障金的，缺乏強制性執(zhí)行的依據和手段。二是對土地流轉風險保障金制度思想認識上存在偏差。部分地方認為，農村承包土地流轉是一種市場行為，在堅持依法、自愿、有償?shù)幕A上，由家庭承包農戶與新型農業(yè)經營主體或工商企業(yè)自發(fā)簽訂流轉協(xié)議，出現(xiàn)風險原則上應由雙方自行解決，政府在土地流轉過程中起到指導、規(guī)范和服務作用。如果讓地方財政拿出一部分資金來建立土地流轉風險保障金，由政府對土地流轉風險進行“兜底”，地方的積極性不高。對于新型農業(yè)經營主體而言，由于缺乏有效抵押物，農業(yè)經營貸款難現(xiàn)象普遍存在。在這種背景下，作為農村承包土地的流入方，除要預付流出方土地價款外，如果再要求繳納一定的風險保證金，無形中加劇了流入方的資金負擔。因此，對建立農村土地流轉風險保障金認識上還不到位，思想有顧慮。
二、幾點建議
推進農村土地流轉制度改革，是河南省委全面深化農村改革的重要內容，符合十八屆三中、四中全會和中央1號文件精神，符合河南農業(yè)農村發(fā)展實際。開展農村土地承包經營權抵押貸款，是盤活農村土地資源和增加農民財產性收入的重要手段；加強工商資本進入農業(yè)領域的準入和監(jiān)管，是降低工商資本進入農業(yè)領域“非糧化”比率和杜絕“非農化”、保證農地農用和糧食安全的重要舉措；實施農村土地流轉風險保障金制度，是規(guī)避農村土地流轉風險和保護農民土地收益的重要保障。因此，堅定不移推進這項改革，既要積極探索，又要慎重穩(wěn)妥；要在建立和完善相關制度上下功夫，要在搭建服務平臺上下功夫，要在探索和完善運作模式上下功夫。
（一）建議制定完善相關管理辦法一是按照已出臺的《河南省農村土地承包經營權抵押貸款暫行管理辦法》的要求，積極鼓勵支持金融機構制定農村土地承包經營權抵押貸款實施細則，確保農村土地承包經營權抵押貸款能夠順利推進和規(guī)范運行；二是著手研究制定省級工商資本進入農業(yè)領域的準入條件和監(jiān)管辦法，鼓勵有條件的縣（市）先行先試，明確工商資本進入農業(yè)領域的具體條件和監(jiān)管實施細則，強化社會資本長期租用農戶土地的監(jiān)管；三是引導各地制定《農村土地流轉風險保障金制度》，明確風險保障金的籌措比例和渠道、使用范圍、審批程序和監(jiān)管辦法，促進農村流轉土地規(guī)范有序。
（二）建議積極穩(wěn)妥推進改革試點各地要進一步提高認識，加強組織領導，強化部門聯(lián)動，完善配套政策，積極穩(wěn)妥開展農村土地流轉制度改革相關試點。要選擇地方財力比較強、政府推動積極性高、土地流轉比較規(guī)范的縣（市）和承貸積極性高的金融機構，共同開展農村土地承包經營權抵押貸款試點；選擇條件成熟的縣（市），通過籌措一部分財政資金，收取承租方繳納的一部分資金，共同建立農村土地流轉風險保障基金；選擇土地流轉比率高的縣（市）開展工商資本進入農業(yè)領域的準入和監(jiān)管試點，強化工商資本長期流轉農戶土地的用途管理。省農村土地流轉制度改革各成員單位，要加強對試點的指導和服務，強化檢查和督導，提升總結經驗，逐步擴大試點范圍。
（三）建議注重抓好重點環(huán)節(jié)
1、在農村土地承包經營權抵押貸款方面，一要穩(wěn)步開展確權頒證，完善登記管理。加快農村土地承包經營權確權進度，適時拓寬確權范圍，完善確權登記管理，詳盡掌握土地經營權屬面積、時限、承包人經營意愿和能力等。對需要辦理擔保融資的，可試點優(yōu)先確權頒證，開展擔保登記備案工作，建立健全土地臺賬，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押融資奠定基礎。二要建立產權交易和價格評估機構，完善交易服務。建立農村產權交易中心或充實完善農村土地流轉服務中心，開展農村土地承包經營權的抵押登記、信息和流轉交易等服務。對于抵押融資的土地權利一旦發(fā)生風險,可在農村產權交易中心或農村土地流轉服務中心上，通過拍賣方式對擔保標的進行處置流轉；建立農村土地流轉價格評估機構，制定農村土地價值參考標準，開展價值評估服務，簡化價值評估程序，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押授信提供依據。三要建立風險防控機制，強化風險補償。鼓勵地方政府成立農業(yè)政策性擔保公司，為農村土地承包經營權抵押融資業(yè)務依法提供擔保服務，增強金融機構發(fā)放此類貸款的積極性，有效降低貸款風險。鼓勵由財政出資設立農村土地承包經營權抵押融資風險補償專項基金，用于補償金融機構貸款出現(xiàn)的合理損失。同時，加大對種養(yǎng)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經營主體的融資擔保支持。四是建立激勵引導機制，提高承貸銀行的積極性。鼓勵政府對農村承包土地的經營權抵押貸款給予一定的利息補貼，降低借款人融資成本。加大貨幣政策、金融監(jiān)管政策支持。人行利用差別準備金、支農再貸款、支小再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，支持承貸銀行增強資金實力，擴大信貸投放；銀監(jiān)部門實施差異化金融監(jiān)管政策，適當提高承貸銀行涉農貸款不良貸款率容忍度。按照《河南省金融業(yè)發(fā)展專項獎補資金管理辦法》（豫財金〔2014〕34號），對承貸銀行給予一定獎補。
2、在工商資本進入農業(yè)領域的準入和監(jiān)管方面，一是建立準入機制。對工商資本在農業(yè)領域的生產經營能力、履約能力進行審核，并指定相關部門對其備案，把好“準入關”，對“非農化”以及有明顯圈地占地意圖、無意經營農業(yè)的工商資本要堅決予以拒絕，擋在門外。二是建立動態(tài)監(jiān)管機制。加強對工商企業(yè)從事農業(yè)生產的動態(tài)監(jiān)管，重點監(jiān)管流轉土地達到一定規(guī)模的涉農工商企業(yè)。對工商企業(yè)投資農業(yè)后的農地使用方向進行監(jiān)測，避免改變流轉土地用途，跟蹤農業(yè)經營項目的投資進度和政策資金使用情況，防止套取國家支農項目資金；加強對農業(yè)生產環(huán)境的監(jiān)測，鼓勵工商企業(yè)發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)，最大限度減少企業(yè)涉農項目對農業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞。三是建立引導服務機制。對工商企業(yè)涉農在土地利用、農村產業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共服務設施建設等方面進行科學規(guī)劃，在保證糧食安全的前提下，區(qū)別不同產業(yè)制定差異化政策，通過稅收傾斜、財政補貼、用水用電等優(yōu)惠政策進行相應的引導和扶持，鼓勵工商企業(yè)注重進入河南省急需資金的農業(yè)領域和有助于實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展、延伸產業(yè)鏈條的農業(yè)領域，重點投向適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)殖業(yè)、農產品精深加工業(yè)、農業(yè)生產業(yè)、農業(yè)基礎設施建設等。
緊扣“1”，探索工作新思路
為確保“兩權”抵押貸款試點工作有序推進，該行采取信貸政策窗口指導、央行專項資金引導、差別存款準備金政策實施、信貸規(guī)劃調控、涉農信貸政策導向效果評估等綜合方式，支持和督促金融機構積極做好“兩權”抵押貸款政策在轄內落地。
與此同時，該行積極引導和支持轄內各縣市實施一系列金融政策措施，如衡陽縣開展“一流轉五服務”試點，包括農村土地流轉、農業(yè)科技服務、農業(yè)信息服務、農村金融與風險防范服務、農民素質提升服務和農村市場運行服務；耒陽市開展以金融創(chuàng)新試驗區(qū)和金融生態(tài)示范區(qū)為中心的“兩區(qū)”建設試點，打造“4中心2公司1協(xié)會”金融服務“三農”平臺，即農村權證服務中心、農村產權評估中心、農村產權交易服務中心、農村信用服務中心、農業(yè)融資擔保公司、農村資產管理公司、金融消費權益保護協(xié)會，形成農村資產確權、評估、擔保、交易、處置循環(huán)體系。
在村級層面促成建立小額取款服務、金融宣傳、打擊非法集資工作聯(lián)絡、金融消費者權益保護、反假幣工作、農戶基本信用信息采集、“三農”貸款協(xié)辦、“三農”保險服務“八位一體”農村普惠金融服務平臺，為農民提供“一站式”服務。
配套“N”，形成試點新合力
通過溝通協(xié)調，人民銀行衡陽市中支推動轄內縣市政府先后出臺《農村綜合產權抵押貸款管理辦法》、《關于開展信貸合作促進新型農業(yè)經營主體發(fā)展的意見》等制度；指導涉農金融機構制定《農村土地承包經營權貸款實施細則》等相關辦法，在貸款對象及條件、貸款申請、抵押登記、債權處置、貸款抵押率等方面，明確每一項服務的具體內容、貸款人需提供的資料、規(guī)范的工作流程等，為慎重穩(wěn)妥推進“兩權”抵押貸款業(yè)務提供了較為完善的配套制度依據。
為給“兩權”抵押貸款試點工作在各階段提供多品種、全方位的擔保服務，該行推動成立市級農業(yè)融資擔保有限公司，注冊資本金2億元，農行、建行、農信社、郵儲銀行等6家銀行通過與其簽約授信，成為合作銀行。
突出“P”，拓展融資新模式
組合抵押貸款模式。如耒陽融興村鎮(zhèn)銀行使用《土地流轉經營權證》和農業(yè)機械批量抵押的方式，設計與種養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模和生產周期相匹配的信貸產品，為耒陽市綠聯(lián)農機專業(yè)合作社發(fā)放貸款200萬元。
一、2010年工作回顧
(一)建立完善農村土地承包糾紛調解仲裁機制，切實維護農民土地承包合法權益
1、開展《農村土地承包糾紛調解仲裁法》的學習宣傳。訂購了15本《農村土地承包經營糾紛調解仲裁理論與工作實務》，組織大家自學，深刻領會法律基本精神，營造依法調解仲裁農村土地承包經營糾紛、加強農村土地承包管理工作的良好社會氛圍。
2、擬在年底前成立縣級農村土地承包仲裁委員會，現(xiàn)正在開展制訂仲裁委員會和仲裁員管理制度、仲裁規(guī)程等配套制度及相關法律文書，落實仲裁員等相關準備工作。
3、全面啟動我縣“三項試點”工作。除繼續(xù)搞好在新盛鎮(zhèn)天鵝村8社、9社開展土地經營“小集中”試點外，對擬在區(qū)域重點鎮(zhèn)(金山鎮(zhèn))開展土地經營“小集中”試點進行了前期準備工作。新盛鎮(zhèn)天鵝村8社、9社已按現(xiàn)有的田地按人平均重新落實了承包田地;目前，這兩個社的農戶，已按重新落實的承包田地種植了小春作物，正在進行機耕道及溝渠整治;這兩個社土地經營“小集中”前有田399塊、地360塊;“小集中”后有田140塊、地91塊;鎮(zhèn)、村、社干部及農戶十分支持土地經營“小集中”試點工作。
4、土地股份合作社試點工作。對擬在略坪鎮(zhèn)、白馬關鎮(zhèn)組建土地股份合作社開展了前期準備工作。目前在御營鎮(zhèn)響石村3組已組建了縣御西土地合作社，該社以御營鎮(zhèn)響石村3組79戶社員408畝土地19年的經營權為基礎招股，按1畝折算1股入社;實行按戶投票，按股分紅。
5、對擬在金山鎮(zhèn)、蟠龍鎮(zhèn)和新盛鎮(zhèn)建立土地流轉服務中心開展了前期準備工作。
6、全縣統(tǒng)一印制和使用了規(guī)范的土地流轉合同文本。
7、參與了我縣土地利用開發(fā)調查，并撰寫了調查報告。
(二)加強農民負擔監(jiān)督管理，確保減輕農民負擔和強農惠農政策落到實處
1、健全完善了糾正損害農民利益突出問題工作聯(lián)席會議制度，強化和落實黨政領導責任制和專項治理部門責任制。狠抓了任務的落實，認真履行職責，做好專項任務的牽頭和協(xié)辦相關工作。
2、農民權益義務監(jiān)督卡在5月底以前發(fā)到社100%到戶95%以上。全縣按市上統(tǒng)一內容、統(tǒng)一格式，統(tǒng)一印制監(jiān)督卡70543份，并由各鎮(zhèn)政府監(jiān)章后，按要求發(fā)到農戶。
3、堅持和完善農民負擔預決算制度。對全縣109個村農民權益義務預算方案進行了嚴格審核、審批，并對2009年農民負擔開展了決算工作。對2個鎮(zhèn)(涉及6個村17個社)村內“一事一議”籌資13.13萬元進行了嚴格審核審批。
4、認真做好涉農收費審查備案和涉農收費公示。縣農民負擔監(jiān)管辦會同縣財政局、縣物價局和縣監(jiān)察局對全縣涉及農民負擔的項目依據中央、省、市已出臺的法律、法規(guī)和政策規(guī)定進行了嚴格審查，共審查涉農收費項目34項，備案保留34項，并及時上報了審查備案情況。
5、開展農民負擔檢查，及時糾正查處違反農民負擔政策和惠農政策的行為。開展了農民權益義務監(jiān)督卡發(fā)放、強農惠農政策落實等方面情況的監(jiān)督檢查，及時糾正違反農民負擔和惠農政策的行為。
6、認真做好了糧食直補、農資增支綜合補貼和油菜、小麥、玉米、水稻良種補貼面積核實工作。并與有關部門一道對略坪鎮(zhèn)聯(lián)豐村從糧食直補款中抵扣水費等費用一事進行了調查處理，并對群眾反映的問題進行了糾正。
7、繼續(xù)開展了農民負擔動態(tài)監(jiān)測工作。在、白馬關、御營、新盛4個鎮(zhèn)確定20個調查村20戶調查農戶，開展了農民繳納稅費動態(tài)監(jiān)測工作，并按要求及時上報了監(jiān)測資料。
(三)加強農民專業(yè)合作組織建設
1、理順管理體制，與供銷社、農工辦等部門建立了縣農民專合社組織建設工作聯(lián)席會議制度(羅委辦發(fā)[2010]7號)，明確了各自分工和任務。
2、加強了與專業(yè)合作社的聯(lián)系。確定了略坪蔬菜種植專合社、縣大霍山棗子專合社、縣天馬山翠冠梨專合社等5家專合社為示范社，建立長久聯(lián)系，保持經常聯(lián)絡，從規(guī)范化、標準化、品牌化和市場化4個方面的建設上為其提供幫助指導服務，并積極幫助專合社爭取有關項目支持。
3、及時掌握農民專業(yè)合作組織發(fā)展動態(tài)，按時上報了報表;并針對農民專合組織建設與發(fā)展的新情況、新問題，提出對策措施建議。
(四)進一步加強了農村“三資”管理
1、加強了村組民主理財小組建設。指導各鎮(zhèn)開展對民主理財小組成員的培訓，幫助村組建立健全民主理財民主監(jiān)督有關制度。并就民主理財小組的職責、權利及理財規(guī)定等作出了統(tǒng)一要求。
2、積極推行“會計委托制”和財會電算化。對萬安、蟠龍等已有7個鎮(zhèn)推行的“會計委托制”進行了完善，并在慧覺鎮(zhèn)和新盛鎮(zhèn)開展了財會電算化試點前期準備工作。
3、繼續(xù)做好以財務公開為主要內容的村務公開工作。一是按全縣統(tǒng)一的公開內容、程序、時間、方式等環(huán)節(jié)開展了財務公開，并對財務公開工作進行了指導和檢查督促。二是配合有關部門將糧食直補、良種補貼的數(shù)額計算到戶并張榜公布。全縣村務公開面達到100%。
4、認真開展農村審計工作。一是指導各鎮(zhèn)開展了農村財務、農民負擔、村社干部任期和離任經濟責任等審計工作。已審計村組數(shù)565個占村社總數(shù)的42%，審計金額3857.26萬元。二是由市、縣、鎮(zhèn)組成聯(lián)合審計組，對調元鎮(zhèn)雙埝村財務收支情況進行了就地審計。通過審計維護了農村正常的經濟秩序，強化了村社經濟和財務收支約束監(jiān)督。
5、建立健全村組債權債務臺賬，及時掌握村組債務動態(tài)，為黨委政府化解村級債務當好參謀。
6、參與了縣政協(xié)開展的村級實施民主管理調研活動，并形成了調研報告。
7、加強財務管理制度建設。今年6月，印發(fā)了《縣村社集體財務管理實施細則》(羅府辦發(fā)[2010]69號)，從財務公開等方面進行了規(guī)范，建立了11個有關農村“三資”管理制度。
(五)認真開展農村經濟、農業(yè)生產等統(tǒng)計工作
使用統(tǒng)計軟件進行了數(shù)據處理，按時按質完成了各項統(tǒng)計報表;積極開展統(tǒng)計調查和統(tǒng)計分析，完成了3篇統(tǒng)計分析資料。
(六)其他工作
1、認真辦理農民群眾來信來訪。全年共接待8起11人次有關惠農政策落實、土地承包等方面的來訪，并進行了妥善處理，做到了熱情接待、耐心解釋、認真調查、協(xié)調處置、事事有回音，并及時上報了來訪回復材料。
2、積極開展農經調研。圍繞土地利用、農村“三資”管理、農民增收等內容，共完成了4項專題調研，并形成了調研報告。
二、2011年工作計劃
(一)農村土地承包及土地流轉管理
1、進一步搞好《農村土地承包糾紛調解仲裁法》的宣傳學習和貫徹落實工作;進一步做好土地承包和土地流轉合同的簽訂指導、審查鑒證、糾紛調解等日常工作。
2、做好縣級農村土地承包仲裁委員會日常工作，指導鎮(zhèn)建立健全鎮(zhèn)級農村土地承包經營糾紛調解工作機制和相關制度。
3、做好土地“小集中”、土地流轉服務中心和土地股份合作社相關工作，擴大機制創(chuàng)新成果。
4、進一步完善農村土地承包及土地流轉信息化管理系統(tǒng)，建立土地流轉信息平臺;規(guī)范土地承包和土地流轉管理。
(二)農民負擔管理
1、健全完善糾正損害農民利益突出問題工作聯(lián)席會議制度，防止農民負擔反彈;認真搞好農民負擔預決算、監(jiān)督卡發(fā)放、涉農收費審查備案和農民負擔專項審計;嚴格執(zhí)行“一事一議”制度。
2、開展農民負擔明察暗訪，加強和完善日常監(jiān)督檢查。
3、將減輕農民負擔工作納入政府綜合目標管理考核內容，簽訂目標責任書。
4、繼續(xù)在4個鎮(zhèn)20個村20戶開展農民負擔動態(tài)監(jiān)測。
(三)農民專業(yè)合作組織建設
1、對確定的5家專合社作為示范社，建立長久聯(lián)系，保持經常聯(lián)絡，為其提供幫助指導服務;及時掌握農民專合組織發(fā)展動態(tài)。
(四)農村“三資”管理
1、加強村組民主理財小組建設，提高他們參與民主管理和民主理財?shù)乃胶湍芰Α?/p>
2、繼續(xù)推行“會計委托制”和財會電算化。
3、做好以財務公開為主要內容的村務公開工作;繼續(xù)開展對三分之一以上村社財務審計;市、縣鎮(zhèn)聯(lián)審1個村。
4、建立健全村組債務債權臺賬，及時掌握村組債務動態(tài)。
5、繼續(xù)貫徹實施《縣村社集體財務管理實施細則》等規(guī)定，抓好各項財務管理制度建設。
（一）建立完善農村土地承包糾紛調解仲裁機制，切實維護農民土地承包合法權益
1、開展《農村土地承包糾紛調解仲裁法》的學習宣傳。訂購了15本《農村土地承包經營糾紛調解仲裁理論與工作實務》，組織大家自學，深刻領會法律基本精神，營造依法調解仲裁農村土地承包經營糾紛、加強農村土地承包管理工作的良好社會氛圍。
2、擬在年底前成立縣級農村土地承包仲裁委員會，現(xiàn)正在開展制訂仲裁委員會和仲裁員管理制度、仲裁規(guī)程等配套制度及相關法律文書，落實仲裁員等相關準備工作。
3、全面啟動我縣“三項試點”工作。除繼續(xù)搞好在新盛鎮(zhèn)天鵝村8社、9社開展土地經營“小集中”試點外，對擬在區(qū)域重點鎮(zhèn)（金山鎮(zhèn)）開展土地經營“小集中”試點進行了前期準備工作。新盛鎮(zhèn)天鵝村8社、9社已按現(xiàn)有的田地按人平均重新落實了承包田地；目前，這兩個社的農戶，已按重新落實的承包田地種植了小春作物，正在進行機耕道及溝渠整治；這兩個社土地經營“小集中”前有田399塊、地360塊；“小集中”后有田140塊、地91塊；鎮(zhèn)、村、社干部及農戶十分支持土地經營“小集中”試點工作。
4、土地股份合作社試點工作。對擬在略坪鎮(zhèn)、白馬關鎮(zhèn)組建土地股份合作社開展了前期準備工作。目前在御營鎮(zhèn)響石村3組已組建了xx縣御西土地合作社，該社以御營鎮(zhèn)響石村3組79戶社員408畝土地19年的經營權為基礎招股，按1畝折算1股入社；實行按戶投票，按股分紅。
5、對擬在金山鎮(zhèn)、蟠龍鎮(zhèn)和新盛鎮(zhèn)建立土地流轉服務中心開展了前期準備工作。
6、全縣統(tǒng)一印制和使用了規(guī)范的土地流轉合同文本。
7、參與了我縣土地利用開發(fā)調查，并撰寫了調查報告。
（二）加強農民負擔監(jiān)督管理，確保減輕農民負擔和強農惠農政策落到實處
1、健全完善了糾正損害農民利益突出問題工作聯(lián)席會議制度，強化和落實黨政領導責任制和專項治理部門責任制。狠抓了任務的落實，認真履行職責，做好專項任務的牽頭和協(xié)辦相關工作。
2、農民權益義務監(jiān)督卡在5月底以前發(fā)到社100%到戶95%以上。全縣按市上統(tǒng)一內容、統(tǒng)一格式，統(tǒng)一印制監(jiān)督卡70543份，并由各鎮(zhèn)政府監(jiān)章后，按要求發(fā)到農戶。
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5、開展農民負擔檢查，及時糾正查處違反農民負擔政策和惠農政策的行為。開展了農民權益義務監(jiān)督卡發(fā)放、強農惠農政策落實等方面情況的監(jiān)督檢查，及時糾正違反農民負擔和惠農政策的行為。
6、認真做好了糧食直補、農資增支綜合補貼和油菜、小麥、玉米、水稻良種補貼面積核實工作。并與有關部門一道對略坪鎮(zhèn)聯(lián)豐村從糧食直補款中抵扣水費等費用一事進行了調查處理，并對群眾反映的問題進行了糾正。
7、繼續(xù)開展了農民負擔動態(tài)監(jiān)測工作。在鄢家、白馬關、御營、新盛4個鎮(zhèn)確定20個調查村20戶調查農戶，開展了農民繳納稅費動態(tài)監(jiān)測工作，并按要求及時上報了監(jiān)測資料。
（三）加強農民專業(yè)合作組織建設 2、加強了與專業(yè)合作社的聯(lián)系。確定了略坪蔬菜種植專合社、xx縣大霍山棗子專合社、xx縣天馬山翠冠梨專合社等5家專合社為示范社，建立長久聯(lián)系，保持經常聯(lián)絡，從規(guī)范化、標準化、品牌化和市場化4個方面的建設上為其提供幫助指導服務，并積極幫助專合社爭取有關項目支持。
3、及時掌握農民專業(yè)合作組織發(fā)展動態(tài)，按時上報了報表；并針對農民專合組織建設與發(fā)展的新情況、新問題，提出對策措施建議。
（四）進一步加強了農村“三資”管理
1、加強了村組民主理財小組建設。指導各鎮(zhèn)開展對民主理財小組成員的培訓，幫助村組建立健全民主理財民主監(jiān)督有關制度。并就民主理財小組的職責、權利及理財規(guī)定等作出了統(tǒng)一要求。
2、積極推行“會計委托制”和財會電算化。對萬安、蟠龍等已有7個鎮(zhèn)推行的“會計委托制”進行了完善，并在慧覺鎮(zhèn)和新盛鎮(zhèn)開展了財會電算化試點前期準備工作。
3、繼續(xù)做好以財務公開為主要內容的村務公開工作。一是按全縣統(tǒng)一的公開內容、程序、時間、方式等環(huán)節(jié)開展了財務公開，并對財務公開工作進行了指導和檢查督促。二是配合有關部門將糧食直補、良種補貼的數(shù)額計算到戶并張榜公布。全縣村務公開面達到100%。
4、認真開展農村審計工作。一是指導各鎮(zhèn)開展了農村財務、農民負擔、村社干部任期和離任經濟責任等審計工作。已審計村組數(shù)565個占村社總數(shù)的42%，審計金額3857.26萬元。二是由市、縣、鎮(zhèn)組成聯(lián)合審計組，對調元鎮(zhèn)雙埝村財務收支情況進行了就地審計。通過審計維護了農村正常的經濟秩序，強化了村社經濟和財務收支約
束監(jiān)督。
5、建立健全村組債權債務臺賬，及時掌握村組債務動態(tài)，為黨委政府化解村級債務當好參謀。
6、參與了縣政協(xié)開展的村級實施民主管理調研活動，并形成了調研報告。
7、加強財務管理制度建設。今年6月，印發(fā)了《xx縣村社集體財務管理實施細則》（羅府辦發(fā)[2010]69號），從財務公開等方面進行了規(guī)范，建立了11個有關農村“三資”管理制度。
（五）認真開展農村經濟、農業(yè)生產等統(tǒng)計工作
使用統(tǒng)計軟件進行了數(shù)據處理，按時按質完成了各項統(tǒng)計報表；積極開展統(tǒng)計調查和統(tǒng)計分析，完成了3篇統(tǒng)計分析資料。
（六）其他工作
1、認真辦理農民群眾來信來訪。全年共接待8起11人次有關惠農政策落實、土地承包等方面的來訪，并進行了妥善處理，做到了熱情接待、耐心解釋、認真調查、協(xié)調處置、事事有回音，并及時上報了來訪回復材料。
2、積極開展農經調研。圍繞土地利用、農村“三資”管理、農民增收等內容，共完成了4項專題調研，并形成了調研報告。
二、2011年工作計劃
（一）農村土地承包及土地流轉管理
1、進一步搞好《農村土地承包糾紛調解仲裁法》的宣傳學習和貫徹落實工作；進一步做好土地承包和土地流轉合同的簽訂指導、審查鑒證、糾紛調解等日常工作。
2、做好縣級農村土地承包仲裁委員會日常工作，指導鎮(zhèn)建立健全鎮(zhèn)級農村土地承包經營糾紛調解工作機制和相關制度。
3、做好土地“小集中”、土地流轉服務中心和土地股份合作社相關工作，擴大機制創(chuàng)新成果。
4、進一步完善農村土地承包及土地流轉信息化管理系統(tǒng)，建立土地流轉信息平臺；規(guī)范土地承包和土地流轉管理。
（二）農民負擔管理
1、健全完善糾正損害農民利益突出問題工作聯(lián)席會議制度，防止農民負擔反彈；認真搞好農民負擔預決算、監(jiān)督卡發(fā)放、涉農收費審查備案和農民負擔專項審計；嚴格執(zhí)行“一事一議”制度。
2、開展農民負擔明察暗訪，加強和完善日常監(jiān)督檢查。
3、將減輕農民負擔工作納入政府綜合目標管理考核內容，簽訂目標責任書。
4、繼續(xù)在4個鎮(zhèn)20個村20戶開展農民負擔動態(tài)監(jiān)測。
（三）農民專業(yè)合作組織建設
1、對確定的5家專合社作為示范社，建立長久聯(lián)系，保持經常聯(lián)絡，為其提供幫助指導服務；及時掌握農民專合組織發(fā)展動態(tài)。
（四）農村“三資”管理
1、加強村組民主理財小組建設，提高他們參與民主管理和民主理財?shù)乃胶湍芰Α?/p>
2、繼續(xù)推行“會計委托制”和財會
電算化。
3、做好以財務公開為主要內容的村務公開工作；繼續(xù)開展對三分之一以上村社財務審計；市、縣鎮(zhèn)聯(lián)審1個村。
4、建立健全村組債務債權臺賬，及時掌握村組債務動態(tài)。
5、繼續(xù)貫徹實施《xx縣村社集體財務管理實施細則》等規(guī)定，抓好各項財務管理制度建設。
依照企業(yè)所得稅法規(guī)定，墾區(qū)國有農場均屬于企業(yè)所得稅的“獨立納稅人”。顧名思義，國有農場即其土地完全歸國家所有的農業(yè)生產組織。20世紀末葉，國有農場實行農業(yè)經營體制改革，原農場生產成員即“農工”變成了土地承包經營主體――家庭農場，國有農場則成為國有土地分配、協(xié)調、管理者，也是農場社會經濟和文化科技建設主體，并履行一定的政府職能。同時，農場依然保留原來的財務機構和會計核算業(yè)務。稅務機關在實施稅款征收和檢查所得稅，自然需針對農場而非個人“家庭農場”。而農場主要經營收入就是耕地收入，耕地收入究竟是否應該納稅？各地國稅機關和稅務干部認識不盡一致，給國有農場帶來巨大的所得稅困惑。所以，系統(tǒng)研究解決國有農場土地承經營收入應遵循的所得稅政策問題，就顯得十分重要和迫切。
一、國有農場耕地經營收入狀況
（一）農場農業(yè)經營體制
國有農場，原名“國營農場”，它是國家投資并安排和委派復原官兵等對國有土地進行開發(fā)、開墾從事農業(yè)生產所設立的農業(yè)經濟組織。在20世紀80年代初以前，國營農場實行集體生產經營，實行“收支兩條線”――農業(yè)收入除了繳納地方政府的農業(yè)稅和預算項目支出外，全額上繳中央財政，其生產資料和農工工薪等支出均由中央財政預算劃撥。1983年國家“第二次利改稅”后，農場由上交利潤改為上繳企業(yè)所得稅。自此，農場成為所得稅納稅主體。到20世紀90年代，國有企業(yè)全面實行“轉軌變制”改革，核心就是推動產權與經營權徹底分離，“國有”單位不再是“國營”主體。從此，扣在國企頭上四十余年的“國營”帽子永久地摘掉了。農場改革的核心內容就是耕地。雖然其耕地為國有，但畢竟是農墾人賴以生存的“命根子”。原來擁以十幾萬、幾十萬甚至上百萬畝耕地、具有明顯壟斷特征的大農場，被要求按農工人頭、家庭人口等為依據，劃分“勞力田”和“口糧田”等進行分戶土地承包，購買農業(yè)大機械及配套農機具的大戶單獨承包成千上萬甚至幾萬畝耕地，被稱為“家庭農場”；單純持有農機或農具的零散農戶承包耕地相對少一些，他們相互自發(fā)地聯(lián)合成為農機農具“配套”進行共同經營，同樣也形成規(guī)模化生產的小農場。這就是全國流傳的農墾系統(tǒng)“大農場套小農場”的雙層經營體制。
（二）國有農場耕地經營收入范圍
國有農場耕地承包認真執(zhí)行《黑龍江省國有農場土地承包管理辦法》規(guī)定，將農業(yè)土地分為責任田和機動田兩種。其中：責任田按農場所在縣（市）農民實際二輪土地承包平均面積，以在場戶口為依據分給本場農工及其家屬，在冊農工可適當高于家屬；機動田比重不得超過10%，且其承包須按“先農工后家屬、先場內后場外”原則執(zhí)行。由于國有農場耕地規(guī)模較大，加之承包后農場還掌握著一定數(shù)量的機動田需要落實“自由生產主體”。所以，就出現(xiàn)了農場耕地經營的復雜性：多數(shù)耕地承包給場內職工家庭以及無職工身份的家庭經營，農工不承包的機動田等耕地需要對場外招標承包。由此，農場可以獲取的耕地經營收入就包括場內職工家庭上交承包費收入、非職工家庭上交承包費收入和場外單位或個人經營農場土地交納的收入三種。
二、國有農場耕地經營收入適用所得稅政策
首先需說明，國家財稅主管機關圍繞全國農業(yè)生產經營制定的相關法規(guī)政策條款，特別是針對廣大農村專門制定的一系列有關所得稅的各種政策，均普遍適用于國有農場。
（一）農林牧漁業(yè)所得減免稅的一般規(guī)定
適合國有農場耕地經營收入的所得稅法規(guī)定，是《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第27條及《企業(yè)所得稅法實施細則》第86條第1款第1項規(guī)定，即從事農、林、牧、漁的各項所得，免征或減征企業(yè)所得稅。其中，適合國有農場的免稅范圍主要六項：（1）與民生最為貼近的蔬菜、谷物（稻谷、小麥、玉米、高梁、谷子等）、薯類、油料（向日葵、花生、油菜籽、芝麻等）、豆類（大豆和其他雜豆如豌豆、綠豆、紅小豆、蠶豆等種植）、棉花、麻類、糖料、水果、堅果的種植；（2）農作物新品種的選育；（3）中藥材（不含殺蟲和殺菌目植物）的種植；（4）林木的培育、種植和林產品的采集；（5）牲畜、家禽的飼養(yǎng)；（6）灌溉（水利工程建設與管理除外）、農產品初加工、獸醫(yī)、農技推廣、農機作業(yè)和維修等農、林、牧、漁服務業(yè)項目。涉及農場減半征稅的，一是花卉、茶以及其他飲料作物和香料作物的種植，二是內陸?zhàn)B殖。需說明的是，本條款中沒有列明的農、林、牧、漁業(yè)項目以及國家禁止和限制發(fā)展的項目，不得享受企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠。
（二）農場職工承包耕地所得免稅的專門政策
多年來，國家專門為農墾發(fā)展做出的稅收優(yōu)惠極為罕見，而針對黑龍江省農墾耕地經營所得特別進行強調規(guī)定的更是寓意深刻，表明在黑龍江農墾區(qū)域內有關國有農場耕地收入納稅的稅務爭議已經上升到國家政策高度。2008年后，黑龍江省國稅系統(tǒng)許多基層單位對墾區(qū)國有農場進行所得稅檢查，紛紛要求農場將收取耕地承包費收入調增所得額補繳企業(yè)所得稅，引起許多農場不滿和抗議。為此，黑龍江省國稅局致函請示國家稅務總局。2009年12月31日，國家稅務總局了《關于黑龍江墾區(qū)國有農場土地承包費繳納企業(yè)所得稅問題的批復》（國稅函2009[779]號），明確指出黑龍江墾區(qū)國有農場實行以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。國有農場雖將土地發(fā)包給其職工經營，但其對家庭承包戶的農業(yè)生產經營活動和企業(yè)行政實施統(tǒng)一管理，并統(tǒng)一為農場職工上交養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項社會保險和農業(yè)保險費。家庭承包戶以土地承包費名義向農場上繳的收入應屬于上交“內部承包費”，本質上不會改變國有農場農、林、牧、漁業(yè)生產經營收入性質。為此規(guī)定，黑龍江墾區(qū)國有農場從家庭農場承包戶以“土地承包費”形式取得的從事，屬于農場“從事農、林、牧、漁業(yè)項目”的所得，可適用企業(yè)所得稅法及其實施細則規(guī)定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。
三、農場耕地收入的企業(yè)所得稅政策應用探析
表面看，國有農場有了“國稅函2009[779]”保護，似乎就高枕無憂了。但如果深入了解農墾耕地經營實際情況就會發(fā)現(xiàn)，國有農場耕地承包對象多種多樣，耕地經營收入來源渠道各不相同，是否適合國家明確的所得稅政策需要具體問題具體分析。
（一）耕地對場內職工獲取收入實行備案免稅
企業(yè)所得稅法規(guī)定免稅的從事農、林、牧、漁業(yè)所得，普遍適用于從事稅法規(guī)定范圍的自負盈虧、獨立核算的獨立法人單位。結合“國稅函2009[779]號”文內容說明就可以看出，法人單位可以是直接從事企業(yè)所得稅法實施條例規(guī)定范圍的農林牧漁業(yè)并獲取所得的企業(yè)，也可以是擁有或承包農業(yè)土地使用權后再將耕地轉包給第三方從事農林牧漁業(yè)的企業(yè)，但從政策內涵看，土地承包也必須符合企業(yè)承包法規(guī)定，即只有向企業(yè)內部員工承包耕地獲取的農林牧漁所得，才符合免征或減征企業(yè)所得稅政策規(guī)定。這就表明，國有農場將土地承包給內部農工（國營農場時期具有農業(yè)職工編制享受國企職工待遇的人員）家庭承包收取的承包費收入，完全符合稅法規(guī)定的農、林、牧、漁所得免稅的條件。
（二）向場外租地獲取經營收入應依法納稅
改革初期，受政策限制，農場土地全部對內承包經營。這樣，農場預留的機動地和無人承包的剩余地，都由農場組織生產經營或強制各級各類管理人員承包經營。隨著政策開放和農業(yè)生產方式的轉變，農場引入了大量外來人員承包耕地。既解決了農場對剩余少量土地統(tǒng)一生產的組織管理壓力，降低了生產成本，盤活了土地效益，又引入了地方農村水田種植管理等的先進經驗，提高了土地的生產能力。但對農場而言，卻出現(xiàn)了場外人員承包國營農場土地所繳納費用的企業(yè)所得稅問題――農場認為對耕地進行統(tǒng)一作價對外承包收取費用，簽訂了承包經營合同，并要求外包戶按農場生產作業(yè)要求從事農業(yè)生產內容，接受農場制度管理，所以其收取費用應按照“承包費”確認為免稅的農業(yè)生產經營所得。這是對稅法和稅收政策誤解。事實上，耕地對場外名義上用“承包”一詞，實際卻是將土地這項“資產”租賃給場外使用，其收入性質為“租金”。
（三）農場職工子女承包土地的承包費的所得稅
農場職工子女承包土地的租金處理，是目前稅收上的一個嶄新問題，也是亟待研究解決的所得稅政策“盲區(qū)”。改革三十四年來，原農墾職工絕大部分已經到退休年齡，逐漸脫離了農場人力資源檔案設置的“崗位”，其子女將接替“上崗”。但由于農場并非如地方一樣將土地依法固定承包給農民三十年或五十年不變，而是實行一年一承包或至多三年一承包的制度。這樣，原農工退休后，其子女每年需向農場重新包地，依照承包合同所交納的費用，稅務機關普遍堅持認為，農場職工子女并非“農工”，農場也不為之繳納社保費，因此不能適用“國稅函2009[779]號”文規(guī)定，農場應就此收入繳納企業(yè)所得稅。目前，黑龍江省各地稅務機關正緊鑼密鼓地檢查各農場此項所得。農場對此找不到可靠政策依據卻又認為按照“管理成本”核收的承包費繳稅不合理，且因稅務機關也不能出示明確的稅收政策而拒絕支付所查補或追繳的所得稅款。這樣，征納雙方一直處于十分緊張的“僵持狀態(tài)”。筆者認為，稅務機關針對職工子女交納的農場土地承包費查征企業(yè)所得稅，缺乏必要和充足的法定依據，單純依照簡單的專業(yè)判斷對納稅人做出征稅決定是不恰當?shù)模踩菀滓l(fā)納稅人對國家稅收的反感情緒。雖然農場不再確認新一代農墾人的“職工身份”，也不承擔起社會保險和住房公積金繳納責任，但其包地費用應仍屬于“承包費”，同農場收取的場外包地“租金”，有著本質區(qū)別。所以，農場對內部職工子女、家屬以及有農場戶籍而無職工身份人員承包土地所獲取的經營收入，應符合所得稅法及相關政策精神享受免征所得稅待遇。
此外，根據2003年3月1日起實施的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱“土地承包法”）第15條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。農場職工子女承包本場土地，是接替其父親承擔起贍養(yǎng)家庭的責任和義務，即所承包土地收入是全家生活的來源。因此，與農村的“農戶”承包具有同樣意義，也應同農村承包農戶享有同等法定權益。作為新一代“農墾人”，他們是農場一級“集體經濟組織”的家庭承包成員，不僅擁有依法對本場土地的優(yōu)先承包權，而且理所當然就是農場法人內部的非法人生產單位“而非個人，即屬于作為農場職工家庭的代表，依法書立《土地承包合同》，依法在場內從事農業(yè)生產；同時，《土地承包法》第20條規(guī)定，農村土地是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業(yè)的土地；耕地的承包期為三十年，草地的承包期為30―50年，林地的承包期為30―70年；第27條規(guī)定承包期內，發(fā)包方不得調整承包地。2005年9月1日起實施的《土地承包法司法解釋》第5條規(guī)定，采取家庭承包方式的農村土地，承包期為國家規(guī)定的法定期限。這說明，農場職工作為“家庭農場主”承包土地，符合采取“家庭承包方式”的農場土地，其承包期應自《土地承包合同》書立年份或者2003年土地承包法生效開始，達到土地承包法規(guī)定的期限。農場職工或其子女從事生產經營均為家庭承包土地的生產者，農場職工或其子女是家庭承包戶的代表。雖然農場從有效管理土地角度出發(fā)實行一年一承包，但不影響家庭承包期和土地實際經營權。農場職工子女只要在法定承包期內在農場從事農業(yè)生產經營，均為家庭承包土地，其所上交的承包費也就屬于農場從事農、林、牧、漁項目所得，因此應該享受免稅。
“推進農村市場化改革，加快農村產權制度改革是關鍵和基礎。”政協(xié)委員劉佩智，長期以來關注成都農村產權制度改革的探索。他認為，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革的“實驗田”，成都農村產權制度改革的步伐應再加快。
通過深入調研，劉佩智總結了成都試驗區(qū)農村產權制度改革的四點主要做法。一是開展農村土地和房屋確權工作。明確農村集體土地所有權、使用權和農戶的土地承包經營權、林權、宅基地使用權、房屋所有權，并對農村集體和農戶發(fā)放相應的權證。二是創(chuàng)新耕地保護機制，確保耕地總量不減少、糧食生產能力不下降。由市、縣兩級政府長期堅持每年從財政預算安排26億元設立耕地保護基金，為承擔耕地保護責任的農民提供養(yǎng)老保險補貼，調動農民保護耕地的積極性，切實保護耕地。三是建立農村產權交易所，推進農村產權流轉。依托市國資委直接監(jiān)管的國有控股企業(yè)成都聯(lián)合產權交易所，建立成都農村產權交易所，作為農村產權流轉信息和組織交易的綜合性平臺，主要開展林權、土地承包經營權、農業(yè)類知識產權等農村產權流轉和農業(yè)產業(yè)化項目投融資服務。四是結合災后重建推進災后農村土地、房屋產權抵押擔保貸款。受災農戶自建住房需要貸款的，可以申請利用確權后集體建設用地使用權證或新建房屋所有權，向農村產權擔保公司抵押，獲得災后自建住房的貸款。
在農村產權制度改革方面，成都邁出了可喜的步伐，但也面臨著很多問題。劉佩智認為，如何進一步調動農民和社會資本投入現(xiàn)代農業(yè)的積極性，健全現(xiàn)代農業(yè)多元化投入機制，怎樣實現(xiàn)集體建設用地與國有土地享有平等權利，是當前成都試驗區(qū)改革面臨的主要問題。
關鍵詞：耕地保護補償；試點成效；共管機制
一、海寧市2013年度試點工作的主要政策、做法與成效
1、主要政策
海寧市耕地保護補償機制工作啟動較早，2009年印發(fā)了《海寧市基本農田保護激勵資金使用管理試行辦法》（海政發(fā)[2009]67號），2012年海寧市委、市政府印發(fā)《關于進一步加強和完善耕地（基本農田）保護共同責任機制建設的意見》（海委[2012]16號）。2013年3月省財政廳、國土資源廳批復《海寧市耕地保護補償機制試點工作實施方案》（浙土資廳函[2013]279號后，市政府印發(fā)《海寧市耕地保護補償機制實施細則》（海政辦發(fā)[2014]64號）。
①試點范圍。海寧市耕地保護補償機制試點范圍為全市行政區(qū)域內全部集體所有的耕地，耕地面積以年度土地變更調查成果為準。試點期限為2012-2013年。
②補償對象。耕地保護補償機制試點補償對象為承擔耕地保護直接責任的村（社區(qū)）集體經濟組織和擁有土地承包經營權并承擔耕地保護責任的農戶。
③補償標準。耕地保護補償費發(fā)放標準為100元/畝?年，并根據社會經濟發(fā)展水平，適時提高發(fā)放標準。原則上，50%直補到擁有土地承包經營權并承擔耕地保護責任的農戶，50%直補到農村集體經濟組織作為耕地保護專項資金。耕地保護補償費發(fā)放與“兩違”遏控、“無違建”創(chuàng)建、糧食生產功能區(qū)保護和破壞耕地等違法違規(guī)用地行為直接掛鉤。
④補償方式。年度耕地保護補償費在下一年度第一季度經耕地面積核定、“兩違”遏控和耕地保護情況確認、媒體公示后，由市財政局和市國土資源局聯(lián)合審定報市政府同意，行文發(fā)放年度耕地保護補償費。
⑤試點資金撥付情況。全市承擔耕地保護責任的村（社區(qū)）169個，2012年承擔耕地保護責任且沒有發(fā)生違法占用土地的村（社區(qū)）經公示無異議后，發(fā)放耕地保護補償資金3860萬元。2013年度耕地保護補償資金共計4353萬元。
2、主要做法
①組織保障。耕地保護補償機制建設試點工作任務重、涉及面廣、要求高、時間緊，市政府成立海寧市耕地保護補償機制試點工作領導小組，領導小組下設辦公室，負責耕地保護補償試點工作具體事務。各鎮(zhèn)（街道）在市耕地保護補償機制試點工作領導小組統(tǒng)一領導下，建立相應的耕地保護補償試點工作機構，及時解決試點中的重大問題，做好與相關工作的銜接，順利推進試點工作的開展。
②明確違法違規(guī)用地認定途徑和認定標準。違法違規(guī)用地發(fā)現(xiàn)途徑為年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的、土地執(zhí)法巡查發(fā)現(xiàn)的、舉報查實的、農業(yè)生產檢查發(fā)現(xiàn)的和其他經查實的違法違規(guī)用地行為。當年發(fā)生未經批準的建設占用土地、超標準農村道路、設施農用地 、臨時用地、改變糧食生產功能區(qū)種植結構、破壞耕地耕作層等認定為違法違規(guī)用地行為。
③規(guī)范耕地保護補償資金發(fā)放程序。首先，市國土資源部門根據年度土地變更調查成果，核定當年度各村（社區(qū)）集體所有耕地面積；其次，市耕地保護補償機制試點工作領導小組辦公室和各鎮(zhèn)（街道）確認村（社區(qū)）“兩違”遏控和糧食生產功能區(qū)保護等耕地保護情況，對無違法違規(guī)用地行為的村（社區(qū)）在《海寧日報》進行公示，接受全社會監(jiān)督；第三，市耕地保護補償機制試點工作領導小組辦公室核定各村（社區(qū)）耕地保護補償費總額；第四，各鎮(zhèn)（街道）匯總上報有關村（社區(qū)）耕地保護補償費發(fā)放明細；最后，市財政局和市國土資源局聯(lián)合審定后報市政府同意，行文發(fā)放年度耕地保護補償費。
3、取得的成效
①通過耕地保護補償機制的建立，調動了農民保護耕地的積極性，特別是村級組織耕地保護意識明顯增強，對比兩個年度的違法違規(guī)行為，2013年度違法違規(guī)用地比例明顯下降。
②通過耕地保護補償機制的實施，建立起鎮(zhèn)、村、農戶保護耕地的共同責任機制和長效管理機制，使耕地保護得到了動態(tài)管理。
③進一步鞏固了海寧市基本農田保護示范區(qū)建設成果，促進了耕地的保護。
二、完善耕地保護補償機制
1、完善耕地保護補償機制，實行差別化補償政策。已經出臺了《海寧市耕地保護補償機制實施細則》（海政辦發(fā)[2014]64號）。根據實際保護責任、耕地利用結構由村（社區(qū)）確定土地承包經營農戶耕地保護補償費，實行差別化補償政策。土地承包經營農戶耕地保護補償費向糧食生產功能區(qū)、高標準基本農田保護示范區(qū)和種植糧食類作物的耕地傾斜，在核定的村（社區(qū)）耕地保護補償費總額以及村（社區(qū)）耕地保護專項資金內調控。
2、資金保障。2014年度耕地保護補償資金已經納入2015年度市級財政預算。今年海寧市耕地保護補償資金預計為4550萬元，比去年4353萬增加197萬元。
3、加強資金監(jiān)管。2013年度耕地保護補償工作已經完成耕地面積核定、“兩違”遏控和耕地保護情況確認，媒體公示。已撥付耕地保護補償資金4353萬元，國土資源局會同財政局、農業(yè)經濟局對下?lián)艿母乇Ｗo補償資金的到位、使用情況進行督查，使農戶真正得到實惠，村級補償資金要按規(guī)定使用資金，實行專款專用。
三、有關建議
1、嚴格目標考核，落實共同責任。加強耕地保護工作，不僅要用法律手段、行政手段，更重要的是要強化經濟手段。要進一步落實黨政主要領導為耕地保護第一責任人。切實提高耕地保護工作考核占對地方政府考核的權重，提高耕地保護工作考核中經濟手段的權重。
