時間：2022-10-07 06:39:39
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[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
[論文關(guān)鍵詞]公共行政價值中立效率現(xiàn)代性正義
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。
行政實踐并非與行政學的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術(shù)操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權(quán)力政治學’向‘自由(權(quán)利)政治學’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學’和洛克的‘財產(chǎn)政治學’的預制——最后到‘權(quán)力意志政治學’的蛻變。”
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價。”_5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機關(guān)為主體，運用公共權(quán)力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。轉(zhuǎn)羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能。”因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現(xiàn)代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現(xiàn)正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習慣所肯定。”ll。。這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內(nèi)在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導向的關(guān)鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會各階層相互關(guān)系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關(guān)涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經(jīng)濟、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
我國最早的土地整治工作可以追溯到西周時期的井田制，但現(xiàn)代土地整治工作起步較晚。國內(nèi)關(guān)于土地整治方面的法律法規(guī)、理論體系不夠成熟。目前，我國的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調(diào)整土地權(quán)屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施等。直到1998年國土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協(xié)調(diào)人地關(guān)系、切實保護土地資源，國家先后制定了實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的總體目標和“占補平衡”的政策，通過實施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續(xù)利用。進入21世紀，有關(guān)土地開發(fā)整理的基礎(chǔ)理論和工程設計模式、方法不斷增多，內(nèi)容也逐步趨于全面。國家先后制定了《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計規(guī)范》《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程》《關(guān)于做好土地開發(fā)整理權(quán)屬管理工作的若干意見》《土地復墾條例》《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》等行業(yè)標準和技術(shù)規(guī)范。此外，各地方結(jié)合自身情況又制訂了許多制度規(guī)范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發(fā)整理只重視土地的經(jīng)濟效益和面積，而忽視了土地的生態(tài)效益和質(zhì)量，后期的土地開發(fā)整理逐步重視土地的生態(tài)景觀功能和耕地質(zhì)量，力求實現(xiàn)土地的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益最大化，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。2011年，總理提出要力爭在“十二五”期間再建成2667萬hm2旱澇保收的高標準基本農(nóng)田。對此，國土資源部特頒布《高標準基本農(nóng)田建設規(guī)范(試行)》，進一步規(guī)范各地開展高標準基本農(nóng)田建設活動。2013年11月，國土資源部頒發(fā)了《土地整治項目驗收規(guī)程》《土地整治工程質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》《土地整治工程施工監(jiān)理規(guī)范》對土地整治的驗收、監(jiān)理等內(nèi)容作了進一步規(guī)范。我國的土地整治制度建設正在不斷趨于完善。我國臺灣地區(qū)把土地整理稱為土地重劃，其主要實施依據(jù)源于《農(nóng)地重劃條例》，它對土地開發(fā)整理的方法和步驟都做了詳細的規(guī)定。
2貴州省概況
貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發(fā)育地區(qū)，以丘陵山區(qū)地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規(guī)模集約化的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據(jù)貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結(jié)合貴州的實際情況，制定了一系列有關(guān)土地整治的管理制度和技術(shù)標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發(fā)展提供了法律法規(guī)保障和技術(shù)支撐，確保土地整治工作穩(wěn)步有序開展。如《貴州省土地開發(fā)整理管理規(guī)定》《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發(fā)整理工程建設標準》《貴州省土地開發(fā)整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規(guī)程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規(guī)范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規(guī)劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農(nóng)田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規(guī)范指導省內(nèi)高標準基本農(nóng)田建設工作開展。
2.1實行項目法人制度和項目公告制度
土地整治項目承擔單位是項目法人，根據(jù)項目級別，一般情況下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規(guī)劃設計、工程施工、質(zhì)量監(jiān)管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監(jiān)督。項目公告內(nèi)容:項目名稱、位置、建設規(guī)模、新增耕地面積、項目總投資、土地權(quán)屬情況及負責項目各階段的單位等。
2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度
所有土地開發(fā)整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規(guī)劃設計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經(jīng)上級監(jiān)督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監(jiān)察等監(jiān)督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權(quán)利和義務根據(jù)上述規(guī)定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規(guī)定支付。
2.3實行工程建設監(jiān)理制度
土地整理監(jiān)理是指監(jiān)理方受業(yè)主委托，根據(jù)土地整理的相關(guān)要求確保土地整理專業(yè)化的外部監(jiān)督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監(jiān)理單位。通過工程監(jiān)理能有效地控制土地整理工程建設的工程質(zhì)量、施工進度和工程投資，能高質(zhì)量地進行工程建設合同管理及協(xié)調(diào)土地整理工程建設相關(guān)單位的工作關(guān)系。
2.4實行項目竣工驗收制度
國土資源廳專門編制《貴州省土地開發(fā)整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內(nèi)容有詳細規(guī)定。全省土地開發(fā)整理項目實行分級驗收，驗收分技術(shù)評定和結(jié)果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權(quán)的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經(jīng)過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內(nèi)容主要包括項目規(guī)劃設計執(zhí)行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質(zhì)量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權(quán)屬管理、檔案資料管理。
2.5實行監(jiān)督檢查制度和資質(zhì)備案
國土資源部門是土地整治的監(jiān)督管理部門，對項目施工進度、工程質(zhì)量、資金使用、廉政建設等情況進行監(jiān)督檢查，研究解決項目實施中出現(xiàn)的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質(zhì)量事故、質(zhì)量缺陷有權(quán)檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》對經(jīng)費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關(guān)經(jīng)費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監(jiān)督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監(jiān)管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規(guī)劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據(jù)貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規(guī)劃甲級機構(gòu)2家，乙級機構(gòu)89家。根據(jù)2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質(zhì)單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術(shù)保障。
3存在的問題
3.1項目立項隨意，公眾被動參與
土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規(guī)模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區(qū)土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經(jīng)過公眾參與決定，更多地體現(xiàn)出一種政府強制性投資行為，未體現(xiàn)公眾意愿。雖然在規(guī)劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農(nóng)村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現(xiàn)真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經(jīng)確定要開展，需要他們簽字、征求規(guī)劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權(quán)利。
3.2資金管理漏洞多
不少土地整理項目變質(zhì)，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關(guān)系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統(tǒng)一的標準，超限誤差直接影響工程質(zhì)量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發(fā)整理項目預算定額》的規(guī)定［12］。另外，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項目承擔單位，這不利于資金監(jiān)管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監(jiān)管困難等。
3.3許多管理制度流于形式
土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區(qū)發(fā)展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規(guī)劃設計時，缺乏系統(tǒng)的評價標準，使得規(guī)劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發(fā)項目所設計的蓄水池全部規(guī)劃在田間道生產(chǎn)道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數(shù)項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業(yè)地段(如道路涉及大面積爆破作業(yè))申請變更規(guī)劃設計，使得規(guī)劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執(zhí)行效果不理想。
3.4缺乏后期管理維護制度
項目往往出現(xiàn)重建設輕管理的現(xiàn)象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業(yè)主一般情況下是項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，政府在取得業(yè)主管理費用之后，往往不再重視項目區(qū)維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統(tǒng)的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區(qū)各工程設施的有效使用年限，導致不經(jīng)濟現(xiàn)象產(chǎn)生。
3.5土地整治法律效力低
目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發(fā)揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區(qū)根據(jù)當?shù)厍闆r出臺了一些規(guī)范、條例，但其法律約束力不強，現(xiàn)實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規(guī)范力度，效果甚微。尤其缺少生態(tài)工程方面的規(guī)范和制度，規(guī)劃設計中每涉及到生態(tài)工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。
4對策建議
4.1建立一套系統(tǒng)的土地整治管理制度
一是制定專門的土地整治法規(guī)。高效力的規(guī)章制度是高質(zhì)量執(zhí)行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規(guī)劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據(jù)。二是加強調(diào)查研究，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監(jiān)理體制、資金審計制度，確保項目的質(zhì)量以及資金利用的規(guī)范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續(xù)利用和長期效益。
4.2建立項目糾察制度
由國土資源廳定期組織省外專家對省內(nèi)各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規(guī)劃設計報告、投資預算、施工質(zhì)量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節(jié)輕重追究相關(guān)單位、人員責任，對高質(zhì)量的整治項目予以表揚。定期組織從業(yè)人員進行學習、考核，提高行業(yè)人員素質(zhì)。
4.3建立統(tǒng)一的土地整治項目數(shù)據(jù)庫
將歷年來開展的土地整治項目統(tǒng)一錄入專門的數(shù)據(jù)庫中，內(nèi)容包括項目地址、規(guī)模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關(guān)資料，如可行性研究報告、規(guī)劃設計、投資預算書、監(jiān)理日志、竣工驗收資料等。為以后的數(shù)據(jù)查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。
4.4完善公眾參與制度
推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規(guī)范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權(quán)、參與權(quán)，接受公民的監(jiān)督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內(nèi)成立土地整治公眾監(jiān)督團體組織，對政府土地整治行為實行監(jiān)督、提供建議。
5小結(jié)
一、質(zhì)證的基本概念
質(zhì)證作為訴訟當事人的一項重要訴訟權(quán)利和參與訴訟的方式，作為一項當事人參與進行認識和審查判斷證據(jù)的重要方法，就是指當事人雙方采用詢問、辯認、說明、質(zhì)疑、辯駁等核實方式對各方所提出的證據(jù)進行質(zhì)辯的過程。
二、我國民事訴訟質(zhì)證制度的基本現(xiàn)狀
（一）質(zhì)證制度缺乏操作性
我國現(xiàn)行有關(guān)民事訴訟質(zhì)證的立法只有《民事訴訟法》第66條的規(guī)定，該規(guī)定只是解決了民事訴訟質(zhì)證的法律地位問題。最高人民法院《民事訴訟證據(jù)規(guī)定》第四章共用了16條(第47條-62條)規(guī)定有關(guān)質(zhì)證方面問題。這些補充規(guī)定，雖然有其積極意義的一面，但其也并沒有完全解決質(zhì)證過程的實際操作規(guī)程問題，特別是有關(guān)舉證、質(zhì)證和認證的關(guān)系與銜接問題。因此，立法的根本欠缺，是導致庭審中“局部質(zhì)證、形式化質(zhì)證和無序化質(zhì)證”現(xiàn)象的主要原因所在。
（二）質(zhì)證模式不清
反映在證據(jù)制度的設置上，應當盡量減少國家干預，充分尊重當事人的意思自治，充分貫徹處分權(quán)原則和辯論原則。我國民事訴訟庭審方式的改革，盡管引進了“當事人主義訴訟模式”的一些技術(shù)性規(guī)則，但在某些具體規(guī)則及其配套措施的設置上又模糊不清，在實踐中難以有效地運作。引進“當事人主義模式”在實踐中集中表現(xiàn)在對質(zhì)證主體和質(zhì)證對象的范圍界定不明確：由于法官可依職權(quán)進行調(diào)查取證，那么，法官對其調(diào)查收集的證據(jù)應否進行質(zhì)證?當事人對此情況下又如何行使質(zhì)證權(quán)?證人可以互相對質(zhì)，該“對質(zhì)”的性質(zhì)是什么?證人是否可以成為質(zhì)證主體?專家輔助人的角色應當如何定位?專家輔助人是否可以成為質(zhì)證主體?有關(guān)規(guī)定對此是含糊其辭，范圍不清。
（三）舉證時限與證據(jù)交換流于形式
在舉證時限問題上，最高人民法院《民事訴訟證據(jù)規(guī)定》比較明確的規(guī)定了舉證時限制度。其中第三十二條、三十三條規(guī)定強調(diào)了逾期舉證將導致“證據(jù)失權(quán)”的法律后果。同時較為具體的規(guī)定了證據(jù)交換制度，并將證據(jù)交換與舉證時限聯(lián)系起來。但是，在實踐中，由于證據(jù)交換制度僅僅是作為舉證時限制度的一個組成部分，而非一項獨立的制度。所以，對于相對簡單的案件，法官往往就指定一個提交證據(jù)的最后期限，然后通知雙方當事人在舉證期限屆滿后到法院領(lǐng)取對方當事人提交的證據(jù)，就算是證據(jù)交換了。而對于相對復雜的案件，法官又往往要求在證據(jù)交換時直接進行質(zhì)證。這樣，都使舉證時限與證據(jù)開示往往流于形式，致使質(zhì)證根本無法深入進行。
（四）誠信原則缺失
我國民事訴訟法并未規(guī)定誠信原則，更無作為該原則體現(xiàn)的真實陳述義務等制度。按照我國民事訴訟法的規(guī)定，當事人在法庭上拒絕陳述，或者故意做虛偽陳述，并不影響人民法院依據(jù)其他證據(jù)做出裁判，當事人的法律責任較難追究。誠信原則的根本缺失，導致當事人及其訴訟代/！/理人在質(zhì)證過程中就是一味的否定對方的證據(jù)，對于證據(jù)的質(zhì)證往往就是一句“不認可對方的證據(jù)”或者是“該證據(jù)不能證明對方的主張”等而無需說明任何理由。
（五）鑒定人不出庭作證的法律后果不明確。
在我國，雖然在《民事訴訟證據(jù)中規(guī)定》中規(guī)定了證人必須出庭及法律后果，即對依法應當出庭的證人不出庭的，對其證言可不予認可。同時也規(guī)定了經(jīng)當事人申請，鑒定人應當出庭接質(zhì)詢。但對不出庭鑒定的的法律后果沒有規(guī)定，導致鑒定人出庭制度缺乏強制力。使這一制度形同虛設。
（六）缺乏具體的質(zhì)證規(guī)則
庭審方式改革前，法庭對證據(jù)的審查核實主要是由法官依職權(quán)進行調(diào)查核實并根據(jù)經(jīng)驗進行審查判斷。庭審方式改革后，如何規(guī)范、有序、高效地進行質(zhì)證，就需要當事人雙方在進行質(zhì)證時共同遵守一些明確的行為規(guī)則——質(zhì)證規(guī)則。而現(xiàn)行法對必要的質(zhì)證規(guī)則又缺乏明確的規(guī)定，因而，在實踐中導致質(zhì)證的程序混亂，可操作性不強。這就有違法律的嚴肅性和統(tǒng)一性，并有可能最終導致民眾對司法信賴的減弱甚至喪失。
三、完善我國民事訴訟質(zhì)證制度的思考
（一）加強和完善證據(jù)立法
加強和完善有關(guān)證據(jù)立法，制定一部統(tǒng)一的證據(jù)法典或民事證據(jù)法典在我國已是當務之急。就我國現(xiàn)行的證據(jù)制度而言，證據(jù)規(guī)則貧乏，內(nèi)容粗放，有關(guān)證據(jù)的規(guī)范散見于三大訴訟法典及其他的法律和司法解釋之中，根本沒有形成一個較完整的證據(jù)制度體系。由此導致了我國現(xiàn)行證據(jù)制度及質(zhì)證程序不能發(fā)揮應有的功效。所以我認為考慮到訴訟證明所具有的共同特性與證明方法以及從立法成本和技術(shù)的角度考慮，制定一部統(tǒng)一的證據(jù)法典應該更具科學性和合理性。
（二）明確民事訴訟的當事人主義原則
在處理訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系時，當事人的訴權(quán)是基礎(chǔ)和前提，法院的審判權(quán)是為當事人行使訴權(quán)的需要而配置、啟動和運行的，審判權(quán)的行使應當以保障當事人訴權(quán)的充分行使為宗旨，這是市場經(jīng)濟對訴訟制度的必然要求。
首先應當明確規(guī)定當事人應對自己的主張承擔完全意義上的舉證責任，法律應明確規(guī)定哪些證據(jù)屬于“因客觀原因當事人無法收集的證據(jù)”而由法院收集。
其次對于需要由法院收集調(diào)查的證據(jù)，應建立當事人申請、對方當事人有權(quán)提出異議、法院進行審查并作出決定的制度。
（三）切實推進證據(jù)交換制度。
證據(jù)交換制度的主要功能主要體現(xiàn)在對爭議焦點的整理和確定，使法庭質(zhì)證能夠圍繞證據(jù)的證明內(nèi)容和實質(zhì)特征深入地開展。在現(xiàn)行訴訟體制下，確立“法官助理”制度，并由其組織庭前的證據(jù)交換等事務性工作更切實際一點。目前，在我國，雖然法官助理的制度尚處于構(gòu)建探索階段，但是建立這樣的制度有利于實現(xiàn)證據(jù)的整理、歸納爭點和提高訴訟效率的目的。此外，還可以設立一個庭前程序，來進行證據(jù)交換，并有利于促進案件的調(diào)解與和解。
（四）確立民事訴訟的誠實信用原則，維護和保障民事訴訟活動的規(guī)范、有序進行
隨著訴訟觀念的變化，在現(xiàn)代訴訟中，溝通與合作在訴訟中的意義得到越來越多的認同，“為權(quán)利而斗爭”逐漸轉(zhuǎn)向“為權(quán)利而溝通”。一些國家開始在民事訴訟中引入真實義務和禁止權(quán)利濫用法理。誠實信用原則由此被引入民事訴訟法，成為評價訴訟行為的合法性和有效性的重要原則之一。我國民事訴訟也應將誠實信用作為一項基本原則，誠信原則主要包括：訴訟欺詐的防范、權(quán)力或權(quán)利濫用的限度、遵守法庭規(guī)則、誠實陳述等，以維護和保障民事訴訟活動的規(guī)范、有序進行。
（五）全面規(guī)范和完善證人、鑒定人出庭作證制度。
1、規(guī)范證人傳喚制度。
2、完善證人、鑒定人出庭的權(quán)利保障機制。
3、確立鑒定人多元化體制，并規(guī)定完全由當事人自愿聘請鑒
論證是議論文中運用論據(jù)來證明論點的過程和方法，是論點與論據(jù)之間的邏輯聯(lián)系紐帶，體現(xiàn)了論點和論據(jù)之間是“被證明與證明”的關(guān)系。如果說，議論文的論點是解決“要證明什么”的問題，論據(jù)是解決“用什么來證明”的問題，那么，論證是解決“怎樣進行證明”的問題。論證是議論文三要素中最能體現(xiàn)作者論述思維、邏輯推理能力的重要因素，論證方法種類多樣，主要有：舉例論證、道理論證、比喻論證、對比論證等，掌握這些常見的論證方法，既是我們學習寫作議論文的需要，也是閱讀理解議論文的關(guān)鍵。
解題金鑰匙
我們可從以下角度分析論證方法：
一、從表達方式的角度來分析舉例論證
舉例論證，也稱擺事實或事實論證，是論證方法中最基本的一種，通常是以簡明概括的文字列舉一些典型、確鑿的事例來證明論點。此種論證方法一般緊隨在文章觀點之后，通常以記敘的表達方式對事例作提煉與概述。其論證作用是充分、有力地論證作者的觀點，增強文章的說服力。閱讀分析時，先要明確作者列舉了什么樣的典型事例，是為了證明什么的，然后用簡潔的語言概括事例內(nèi)容，闡述它論證了怎樣的觀點。
二、從形式內(nèi)容的角度來分析道理論證
道理論證，也稱講道理或說理論證，引用論證是其主要分支。道理論證通常是用古今中外的名人名言、格言警句或經(jīng)過實踐檢驗的自然科學中的原理、定律、公式等來闡釋論點。由于這些道理來自于社會科學領(lǐng)域和自然科學領(lǐng)域，并經(jīng)過實踐驗證，具有權(quán)威性、科學性，因而在論證中有極強的說服力。在外在形式上，其通常以直接引用或間接引用的方式作摘引。閱讀分析時，要先分析引用了怎樣的名言警句等，引用是為了說明什么道理，再闡釋其論證的權(quán)威性和說服力。
三、從表達效果的角度來分析比喻論證
比喻論證，是通過生動形象的比喻來論證文章論點的方法。其具有獨特的論證效果，即可將文中抽象深奧的道理分析得深入淺出，通俗形象，使人易于接受。閱讀分析時，首先要辨析作者選取了社會生活、自然世界中什么常見的現(xiàn)象或事物，以此來比喻、詮釋文章中的什么道理，然后分析出其論證表達效果，化抽象為具體、化深奧為生動，使道理易于理解。
四、從鮮明對舉的角度來分析對比論證
對比論證，是將正反兩方面的事例或道理進行比較，在鮮明的對比中證明論點的方法。這是一種求異的思維方式，它側(cè)重于從事物的相反或相異的屬性比較中，來揭示需要論證的論點本質(zhì)。其外在形式主要表現(xiàn)為將正面和反面的事例或道理并舉，加以剖析對照，達到“否定錯誤觀點、樹立正確觀點”的論證目的。閱讀分析時，要注意辨析作者將“哪些人或事”或“某事物的哪兩個方面”進行對比，在“正與誤、是與非”的對照中論證什么道理。
模擬訓練題
一、閱讀下面的文字，完成文后各題。
人，貴有一顆童心
達 亮
愛爾蘭作家卡瑞說，大多數(shù)學識豐富的人，他們獲得美感的能力反不如年幼的孩子。在孩子眼中看到的是海上美麗多情的浪花，而成年人的眼里看到的卻只是海水中蒼茫混沌的泡沫。孩子眼中的月亮，大人眼里沒有。
有一個小女孩，拾起一枚落葉，金紅斑斑的。她透過這片秋葉去看太陽，光芒便透射過來，使得這枚秋葉通體透明，脈絡清晰如描，仿佛一個至高境界的生命展示它的五臟六腑，一塵不染，經(jīng)絡優(yōu)美。“呀!”小女孩說，“它的五臟六腑就像是一幅畫。”是的，一個藝術(shù)家無論在閱歷和技巧方面如何成熟，在心靈上卻永是孩子。有人說天才便是時時能恢復童年心境的人，因為人在童年最具純正的天性。
王國維曾經(jīng)在《人間詞話》里說：“古今之成大事業(yè)、大學問者，必經(jīng)過三種之境界：‘昨夜西風凋碧樹。獨上高樓，望盡天涯路。’此第一境也。‘衣帶漸寬終不悔，為伊消得人憔悴。’此第二境也。‘眾里尋他千百度，驀然回首，那人卻在，燈火闌珊處。’此第三境也。”這與尼采“精神三變”（駱駝、獅子、嬰兒）相似，而其中最高的境界應該是第三個：因為當一個人追逐操勞了半生，對戎馬生活突然感到厭倦，發(fā)覺寧靜、質(zhì)樸與周遭的美好，便一下子回到了“嬰兒”天真完美的世界。這是我們往往在困頓、流離、不斷地摸索之后的一種頓悟的表現(xiàn)，也可以說是“覺今是而昨非”“是非成敗轉(zhuǎn)頭空”“行到水窮處，坐看云起時”的心境。
人一生中的精神狀態(tài)可作三個比喻，那就是“精神三變——精神如何變成駱駝，駱駝如何成為獅子，獅子怎樣變?yōu)閶雰骸薄！笆旰盁o人問，一舉成名天下聞”，“十年寒窗”是駱駝，“一舉成名”是獅子。駱駝在沙漠中行走，為了尋找生命的綠洲歷盡艱辛，但駱駝仍然會堅定而無怨無悔地走下去。事業(yè)輝煌中的人是獅子，獅子就是比較有威力并且能夠獲得榮譽的動物。
我們要去做一頭“獅子”，而做“獅子”的前提是首先要做好一頭“駱駝”。只有在當“駱駝”的階段拼搏向上、努力奮斗，才有在“獅子”階段雄踞山林的輝煌。甚至可以在做“獅子”最輝煌的時候退下來，繼續(xù)做“駱駝”充電，以便做第二次“獅子”，迎來第二個輝煌。
最后，奮斗一生的人終于老了，返璞歸真，有人把老年精神狀態(tài)喻為“嬰兒”。這就是為什么有些人戎馬奮斗一生，轟轟烈烈，叱咤風云，最后往往會隱居山林的原因。這也是淡泊名利、寧靜致遠的人生境界的真實寫照。
［選自《文苑（經(jīng)典美文）》2010年第1期，有刪改］
1.給下列詞語中的黑體字注音。
五臟六腑（ ） 雄踞山林（ ）
返璞歸真（ ）
2.文章開頭第一段引用愛爾蘭作家卡瑞的一段話有什么作用？
3.說說文章第三段中王國維的“古今之成大事業(yè)、大學問者，必經(jīng)過三種之境界”的內(nèi)涵。
4.分析文章第四段的論證方法及其作用。
5.舉出一個古人淡泊名利、歸隱自然的事例。
二、閱讀下面的文字，完成文后各題。
愛好功利化
[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
[論文關(guān)鍵詞]公共行政價值中立效率現(xiàn)代性正義
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。
行政實踐并非與行政學的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術(shù)操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權(quán)力政治學’向‘自由(權(quán)利)政治學’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學’和洛克的‘財產(chǎn)政治學’的預制——最后到‘權(quán)力意志政治學’的蛻變。”
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價。”_5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機關(guān)為主體，運用公共權(quán)力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能。”因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現(xiàn)代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現(xiàn)正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習慣所肯定。”ll。。這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內(nèi)在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導向的關(guān)鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會各階層相互關(guān)系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關(guān)涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經(jīng)濟、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
現(xiàn)代西方法律制度中的自由心證制度，是其整個法制體系中的一項不可或缺要素。而在我國法制建設中，能否加以合理移植或借鑒呢？對于是否要在中國建立自由心證制度，學界一直存在很大爭議，一些人認為在中國現(xiàn)有的制度框架內(nèi)只要沾上“自由”二字就脫離了我們的哲學基礎(chǔ)，難以做到“客觀真實”。而且社會公眾也普遍認同法律制度是嚴謹?shù)模遣荒堋白杂伞卑l(fā)揮的。筆者認為，在我國司法制度中確立自由心證制度是完全必要的。自由心證制度與主觀主義和唯心主義并沒有必然的聯(lián)系，它是有其內(nèi)在合理性的。
我國建立自由心證制度之瓶頸：
1.自由心證的主體——法官不“自由”。憲法第126條之規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。于是法官時常徘徊于“國家法”和“民間法”之間難以取舍。因而自由心證制度在我國的社會根基相當脆弱。
2.當事人主義和直接言詞原則的缺乏。法官審理案件是先由自由心證再到內(nèi)心確信的完全確立過程，同時也是舉證、認證、質(zhì)證三位一體的一種認志不斷升華的過程。但是在我國這三個階段的相關(guān)制度時常是脫節(jié)的。
3.裁判者的綜合素質(zhì)也難以適應自由心證制度的確立。與其他國家相比，我國法官的任職資格規(guī)定是很低的。而且由于管理體制方面的弊端，現(xiàn)行的法官任職資格的規(guī)定也沒有得到很好的貫徹。
4.自由心證制度自身也存在缺陷。任何制度都不是完美無缺的，與其他證據(jù)制度一樣，自由心證要發(fā)揮應有的作用也是一個合力的結(jié)果。在法官自由評價證據(jù)材料的時候也存在認知能力，證據(jù)材料收集不全面，自由裁量權(quán)行使不當?shù)确矫娴娘L險。自由心證不是任意恣證，更不是亂證，它的良性運作需要一套行之有效的制約機制，否則引入自由心證制度只能事與愿違。
二、完善我國自由心證應制度采取的措施
1.擁有自由心證的法官，必須具備較高的道德修養(yǎng)，才能做出公正的判決，而且這種判決容易被當事人接受，真正起到定紛止爭的作用。我國當前司法腐敗令人擔憂，一審判決的信服力大大下降，這不能不說與法官的道德素質(zhì)相對較低有關(guān)。自由心證制度第一個要求是心證主體的專業(yè)修養(yǎng)。只有領(lǐng)悟法律條文含義和精神實質(zhì)的法官才能依照法律，根據(jù)證據(jù)對事實做出正確的判決。
2.相關(guān)制度的完善。自由心證存在于證據(jù)體系中，就其孤立的行為過程來看，具有較強的主觀性。只有完善了保障程序，特別是相關(guān)的證據(jù)制度，才能在最大程度上抑制法官的主觀性，“高度蓋然性”的證明標準才能實現(xiàn)。
3.在制度上對法官自由心證進行規(guī)制。其一，司法必須獨立。司法獨立是法官形成自由心證之根本前提。自由的意志方能產(chǎn)生自由的心證。排除來自外部的非法干預，確保法官能夠自由地形成心證。其二，審判必須公開。自由心證并非秘密心證，自由心證的形成仍然以奉行審判公開原則為前提。審判公開是杜絕暗箱操作和防止司法腐敗的最佳武器。
4.完善心證制度的監(jiān)督制度。我國審判的監(jiān)督是多層次的、全方位的。有法院內(nèi)部的監(jiān)督，還有外部的監(jiān)督如檢察監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、社會公眾的監(jiān)督，但是這種監(jiān)督機制的合理性及其效果都不令人樂觀。
三、結(jié)語
自由心證制度經(jīng)過100多年的發(fā)展已經(jīng)形成一套較為完善的邏輯體系，為科學評判證據(jù)提供了一種行之有效的機制。在我國國內(nèi)關(guān)于確立自由心證制度的口徑也逐步趨于一致，甚至已經(jīng)反映到立法的建設中，這已經(jīng)預示了自由心證制度在我國的未來走向。
參考文獻：
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【關(guān)鍵詞】政府會計；改革；初探
目前，我國政府會計體系仍沿用原來的預算會計管理體系。隨著我國市場經(jīng)濟環(huán)境的變化和財政管理體制改革的深入發(fā)展，預算會計的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻而根本的變化，現(xiàn)行以服務于財政預算管理為特點的預算會計制度已經(jīng)不能全面反映政府財政資金運動狀況，推進政府會計改革迫在眉睫。
一、改革的必要性
（一）推進政府會計改革是適應財政體制改革的需要
1997年以來，盡管預算會計管理體系不斷加以修正和完善，但至今仍然沒有一個正式規(guī)范的標準體系，隨著部門預算和國庫集中收付制度改革的深入，客觀上要求將財政總預算會計和行政單位會計統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建一體化政府會計。只有明確了預算會計的分類，才可以明確各類會計核算的目的，才能根據(jù)其活動目的考慮其會計核算的特點并加以規(guī)范，以充分滿足各類會計信息使用者的信息需求。
目前，除事業(yè)單位的經(jīng)營業(yè)務采用權(quán)責發(fā)生制外，我國預算會計制度主要采用收付實現(xiàn)制為會計核算基礎(chǔ)，但隨著財政管理體制改革的深入，采用收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)的局限性逐漸凸現(xiàn)。如：不能反映那些跨年度的大宗采購項目、當期雖已發(fā)生但尚未支付的部分資金，從而會導致預算資金結(jié)余不實；往往會混淆經(jīng)常性支出和資本性支出，使這些資產(chǎn)的管理和監(jiān)督失控；不能揭示未來的承諾、擔保和其他因素形成的或有負債，政府潛伏的隱性負債和財政危機也會被掩蓋。
（二）推進政府會計改革是適應政府職能轉(zhuǎn)變的需要
政府職能的轉(zhuǎn)變強調(diào)政府受人民之托，用人民的資金來管理國家的各項事務，包括對國有資產(chǎn)管理、債務管理和財政資金的使用實施有效的管理和監(jiān)控，而這些都離不開政府會計的改革和政府財務報告所提供的全面和準確的會計信息。而我國財政總預算會計實質(zhì)上只是財政收支會計，核算內(nèi)容主要是財政收支活動，沒有覆蓋全部會計要素，特別是在國有資產(chǎn)和長期負債核算及管理等方面存在明顯不足。所以政府會計核算的內(nèi)容，不能全面反映政府的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和支出的整個財務狀況，對政府職能轉(zhuǎn)變的不適應性日益顯現(xiàn)。
（三）推進政府會計改革是滿足政府績效評價制度的需要
政府財務報告應完整反映政府的財務狀況、運營績效和現(xiàn)金流量，這樣有助于滿足人民大眾等利益相關(guān)者的信息需要。政府財務報告不僅要反映預算收支，還要反映政府的資產(chǎn)和負債情況；不僅要反映當年預算政策的執(zhí)行結(jié)果，還要反映以往決策產(chǎn)生的財務效應，這是政府進行決策和公眾了解政府績效的重要信息來源。而我國目前政府會計財務報告過分強調(diào)以預算管理為中心，只側(cè)重預算會計信息的披露，忽視了政府會計涉及的政府債權(quán)、債務、資產(chǎn)狀況等其他重要內(nèi)容,遠不能滿足進行政府績效評價工作的需要。
二、進行政府會計改革的方向選擇
（一）明確政府會計體系,制定統(tǒng)一規(guī)范的政府會計準則
我國一直以來沒有區(qū)分預算會計和政府會計。根據(jù)我國預算會計的特點，現(xiàn)行的預算會計不是完整意義上的政府會計，充其量只是反映預算資金流轉(zhuǎn)過程的預算執(zhí)行會計。與西方國家的政府會計相比較，存在很大差距，可以說我國至今沒有真正意義上的政府會計。因此，從預算會計拓展為政府會計，不僅是改變名稱的問題，而是轉(zhuǎn)變整個預算會計觀念的問題。隨著我國政府會計的建立和完善，其會計規(guī)范必將從制度模式逐步向準則模式轉(zhuǎn)變。因此明確政府會計體系，并制定出一套結(jié)構(gòu)科學、內(nèi)容完整、先后有序、概念統(tǒng)一的適合中國國情的政府會計準則是政府會計改革的前提。（二）漸進引入權(quán)責發(fā)生制會計核算基礎(chǔ)
1.政府會計權(quán)責發(fā)生制改革總體設計
從世界范圍來看，在政府會計領(lǐng)域，推行完全的權(quán)責發(fā)生制會計的國家還是少數(shù)，大多數(shù)國家在政府會計改革上都是循序漸進地推行權(quán)責發(fā)生制會計。目前我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，至今還沒有統(tǒng)一完整的政府會計準則，因而決定了現(xiàn)階段我國政府會計引入權(quán)責發(fā)生制的總體設計應該是：初級階段采用修正的收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)，即原則上采用收付實現(xiàn)制，對某些特定業(yè)務則偏向于采用權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)，如預算支出中的退休養(yǎng)老金；政府采購中跨年度資本性支出、長期資產(chǎn)和長期負債等；改革中期隨著政府會計體系的完善和法律法規(guī)的不斷健全、規(guī)范，逐步擴大權(quán)責發(fā)生制的會計基礎(chǔ)范圍，直到最后實行完全統(tǒng)一的權(quán)責發(fā)生制會計基礎(chǔ)。
2.政府會計特定業(yè)務權(quán)責發(fā)生制的改革
（1）固定資產(chǎn)權(quán)責發(fā)生制會計基礎(chǔ)的改革。對固定資產(chǎn)的購置成本進行資本化，并按權(quán)責發(fā)生制原則和持續(xù)經(jīng)營的假設進行分期確認和分攤固定資產(chǎn)成本，建立計提固定資產(chǎn)折舊制度，設置“累計折舊”科目做為“固定資產(chǎn)”的備抵科目，同時，在資產(chǎn)負債表中的“固定資產(chǎn)”項目下，增設“固定資產(chǎn)原值”、“累計折舊”和“固定資產(chǎn)凈值”項目，以反映固定資產(chǎn)的新舊程度。這樣才能在成本中體現(xiàn)出固定資產(chǎn)的損耗程度及現(xiàn)有的生產(chǎn)能力，同時保留在賬面上的一些完全失去使用價值或早已不存在的固定資產(chǎn)能夠得以及時處理，從而使固定資產(chǎn)賬實相符。
（2）社會保障權(quán)責發(fā)生制會計基礎(chǔ)的改革。對于政府財政總預算會計，政府財政應按權(quán)責發(fā)生制預算要求，將社會保障需求本期應分擔的經(jīng)濟責任列入年度支出預算；預算單位對未來社會保障需求應負擔的經(jīng)濟責任，應按權(quán)責發(fā)生制原則列報當年支出。
（3）長期負債權(quán)責發(fā)生制會計基礎(chǔ)的改革。對政府長期負債的會計核算方面，建議對直接債務和或有債務分別處理。對直接長期債務，如政府直接借入的各類債務等，建立還貸準備金，核算分攤的長期債務，并按權(quán)責發(fā)生制的原則，對利息進行分期核算，從而防范和化解財政風險，并全面反映政府財政債務的真實情況；對或有債務，如政府提供擔保的債務等，參照企業(yè)或有負債處理原則，增設“預計負債”科目核算，并按權(quán)責發(fā)生制原則確認“預計負債”并在報表中列支。
（三）擴大政府會計核算內(nèi)容，完善財務報告體系
目前，政府的財務受托責任問題，已引起廣泛關(guān)注。政府是一個社會管理機構(gòu)，同時也是一個經(jīng)濟實體，承擔著人民交付的財務管理職責，而現(xiàn)行預算會計制度不能提供全面、完整反映政府財務受托責任的政府會計財務報告。因此與財政管理改革相適應，在引入權(quán)責發(fā)生制的基礎(chǔ)上擴大政府會計核算內(nèi)容，建立完整的政府財務報告體系，如增加長期資產(chǎn)和長期負債的核算內(nèi)容，提供實際執(zhí)行效果與計劃比較信息，通過財務報表附注提供大量重要財務信息（如或有負債的說明）等，以便對政府績效做出正確評價。
【參考文獻】
清華大學公共管理學院
劉春庭
摘要
目前，政府采購制度在中國還處于建立的初期，學習和借鑒國際立法經(jīng)驗顯得尤為重要。本文從立法目標、法律適用范圍和采購方式的選擇和適用三個方面對WTO《政府采購協(xié)定》、《聯(lián)合國經(jīng)濟法委員會貨物、工程和服務采購示范法》以及國內(nèi)相關(guān)立法進行了比較分析。隨著我們對世貿(mào)組織的加入，加入GPA開放政府采購市場是遲早的事情。對此，我們在立法上應該有所準備，在采購的基本制度和運行規(guī)則上要注意與國際接軌。在加入GPA之前，我們應該充分發(fā)揮政府采購的合法貿(mào)易壁壘的作用，為國內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供必要的保護。在確定政府采購法的適用范圍的時候，要從采購項目的角度出發(fā)，利用項目資金的公共性、項目的競爭性和公益性的標準進行衡量。政府采購的采購方法及其適用是政府采購制度中的一個核心性的問題。從我國政府采購的立法目的上來看，應該將采購的重點放在那些公開程度高，競爭性強，規(guī)范性比較突出的采購方法上，對其他的方法的適用要加以嚴格的限制，從而保證政府采購制度和觀念的健康形成和發(fā)展；同時，要明確每種采購方法的適用條件，使采購者在采購實踐中正確選擇采購方法，使法律得以真正地貫徹實施。待政府采購市場對外開放之后，再給予那些限制競爭的采購方式以更多的關(guān)注，發(fā)揮它們的合法貿(mào)易壁壘的作用。
Abstract
Uptillnow,theregulationsystemofgovernmentprocurementhasjustgotitslife,sostudyingandlearningtheinternationalgovernmentprocurementlawseemssonecessarythatwemustdoitimmediately.Thisarticlefromtheviewoftheaim,thescopeandthemanneranditsusescopeofthegovernmentprocurementactcompareandanalyzetheGovernmentProcurementAgreement(GPA)andtheModellawofprocurementongoodsprojectsandservicesissuedbytheUnitedNationsCommunityonTradeAct.AfterthejoiningoftheWorldTradeOrganization(WTO),itwillbethesubjectoftimeforchinatosigntheGPAandopenthegovernmentprocurementmarkettowardtheworld.Sosomethingmustbedoneinourlegislationtoprepareforit,theregulationinofbasicsystemanditsrunningruleshouldfitthecommonrequireofinternationalprocurementlaw.ButbeforewesigntheGPA,weshouldusethesystemofgovernmentprocurementasagoodtradevallationwhichcanprovidesomedevelopingorimportantindustrywithlegalprotectionfromtheforeigncompetition.Todecidethescopeinwhichtheprocurementlawshouldapplicable,weshouldstartourviewfromtheprocurementitems,andanalyzebythesestandards:whetherthefundfortheitemispublic;whethertheitemiscompetitive;whethertheitemisforcommonweal.Themannersofthegovernmentprocurementandtheiruseisthetopsubjectinthesystem.Tofitthegoalofourgovernmentprocurement,weshouldputtheemphasesonthemannerswhichisopencompetitiveandwellregulated.Othermannersshouldbelimitedtoensurethesystemandconceptformhealthily.Foreachmanner,itshouldbeclarifiedwhenandwherethemannercancomeintouse.Soeachmannercanbeuseexactly.Afterchinaopenitsprocurementmarket,moreattentionshouldbetakenonthoseuncompetitivemannersbecausetheyarelegaltradevallation.
序言
摘要：本文介紹了礦區(qū)服務系統(tǒng)資金收支兩條線的管理現(xiàn)狀，闡明了目前資金收支兩條線管理中存在的問題，并提出了解決問題的方法。
關(guān)鍵詞：資金；收支；兩條線
“收支兩條線”是政府加強對預算外資金管理，實施財政監(jiān)督的一種有效管理模式，主要指具有收費職能的部門或單位，根據(jù)國家法律、法規(guī)和規(guī)章應收取的行政事業(yè)費(基金)按規(guī)定由執(zhí)收機構(gòu)(代收銀行或有關(guān)單位)收取并全額上繳預算外資金財政專戶，部門和單位的人員經(jīng)費、共用經(jīng)費和所屬的特殊經(jīng)費等由財政部門根據(jù)實際情況納入本級綜合財政預算統(tǒng)籌安排。目前，許多企業(yè)特別是集團性企業(yè)大多采用“收支兩條線”原理實施對企業(yè)資金的集中管理，礦區(qū)服務事業(yè)部便是其中之一。
一、資金收支兩條線的優(yōu)點
通過實施資金收支兩條線管理，有利于建立高效的企業(yè)財務管理體系和內(nèi)部控制系統(tǒng)，可以使企業(yè)財務管理水平明顯提高，是實現(xiàn)資金集中管理，加強內(nèi)部控制的有效手段。
(一)實施資金收支兩條線管理，可以在資金管理與礦區(qū)服務系統(tǒng)的長期和短期戰(zhàn)略目標相適應的前提下統(tǒng)籌兼顧
實施資金收發(fā)兩條線管理，可以協(xié)調(diào)好礦區(qū)服務系統(tǒng)各單位的收入與支出、籌資、投資等各項經(jīng)濟活動，加速資金周轉(zhuǎn)，降低資金成本，有利于整體經(jīng)濟效益的提高。
(二)實施資金收支兩條線管理，可為實施全面預算管理鋪平道路
由于資金集中管理、統(tǒng)一支付。各單位的所有收支活動都由事業(yè)部根據(jù)預算進行嚴格的審核和控制，使得預算管理的重要性得以體現(xiàn)，有效性得以發(fā)揮。從而保證了企業(yè)整體經(jīng)營目標的實現(xiàn)。
(三)實施資金收支兩條線管理，有利于建立新型的財務管理體系和內(nèi)部控制體系
目前，現(xiàn)代企業(yè)管理理論都認為企業(yè)管理以財務管理為核心，而現(xiàn)金管理又在財務管理中處于核心地位。因此，礦區(qū)服務系統(tǒng)可以資金收支兩條線管理為平臺和切入點，構(gòu)建科學、有效的財務管理體系和內(nèi)部控制系統(tǒng)，提升財務管理水平。
(四)實施資金收支兩條線管理，可以有效規(guī)避財務風險
通過分設收入和支出賬戶以及對與收入現(xiàn)金對應的應收賬款進行動態(tài)管理，將資產(chǎn)運行和資本運營有效結(jié)合，可以規(guī)避“小金庫”和“賬外賬”發(fā)生的風險。
因此，越來越多的企業(yè)都引入資金收支兩條線這一新的科學的資金管理模式，并在實踐中不斷探索其實現(xiàn)的方式。
二、礦區(qū)服務系統(tǒng)資金收支兩條線的實施情況
礦區(qū)服務系統(tǒng)結(jié)合礦區(qū)業(yè)務的實際情況，通過建立健全制度、規(guī)范流程、優(yōu)化賬戶、科學規(guī)范運作，使資金收支兩條線管理取得了顯著成效。
(一)資金收支兩條線管理模式
礦區(qū)服務系統(tǒng)目前的資金管理模式是集團公司層面的“資金收支兩條線”管理，收入、支出分別開設一個銀行總賬戶，即收入總賬戶和支出總賬戶。收入總賬戶下設收入分賬戶；支出總賬戶下設支出分賬戶。收入賬戶采取零余額管理模式；支出賬戶采取透支與預算撥款相結(jié)合的管理模式。
1收入賬戶采取零余額管理模式
開戶銀行周一至周五16:00將各單位的收入分賬戶資金全部上劃到事業(yè)部收入總賬戶，16:30將事業(yè)部收入總賬戶的資金全部上劃到集團公司礦區(qū)服務總賬戶。上劃后事業(yè)部及各單位的收入賬戶余額為零。
2支出賬戶采取透支與預算撥款相結(jié)合的管理模式
事業(yè)部支出總賬戶實行透支管理模式。事業(yè)部每周四向集團公司上報次周的資金計劃，集團公司每周五將事業(yè)部上報的資金計劃提交給指定銀行，指定銀行以此額度控制事業(yè)部次周支出總賬戶的透支額度。每個營業(yè)日，支出總賬戶的對外支付由銀行在額度之內(nèi)保證對外支付。每個營業(yè)日終了，由銀行根據(jù)支出總賬戶當日的發(fā)生額補平支出，清算后支出總賬戶余額為零。在透支管理模式下，每個營業(yè)日開始和終了時，支出總賬戶資金余額均為零。
3拓展網(wǎng)上銀行功能
為確保資金安全，事業(yè)部與開戶行簽訂了網(wǎng)上銀行協(xié)議，將事業(yè)部銀行賬戶全部納入網(wǎng)上銀行監(jiān)管。事業(yè)部對所有賬戶擁有查詢、轉(zhuǎn)賬權(quán)限，并對銀行賬戶實行動態(tài)監(jiān)控，有效控制資金風險。
(二)資金計劃管理
資金計劃是否準確關(guān)系到資金結(jié)算業(yè)務能否順利開展。事業(yè)部資金計劃包括年度資金計劃、月度資金計劃、周資金計劃和緊急用款申請。各單位按年、月、周編報資金計劃，按日管理、按周控制額度。當出現(xiàn)突發(fā)事件、需要緊急用款但資金計劃又不足時，可以通過緊急用款申請來增補計劃，以確保款項的及時支付。
各單位上報的年度資金計劃、月度資金計劃和周資金計劃，經(jīng)事業(yè)部審核后上報集團公司審批方可執(zhí)行。集團公司依據(jù)事業(yè)部上報的資金計劃，對事業(yè)部的支出總賬戶進行透支補平。事業(yè)部依據(jù)各單位上報的資金計劃對各單位支出分賬戶進行預算撥款。
1資金計劃編制
在編制資金計劃時，要與財務預算相結(jié)合，參照年度財務預算收支金額，考慮跨年應收應付款項、非付現(xiàn)費用、稅費流入流出差額等因素，科學、合理地編制年度資金計劃。按照礦區(qū)服務業(yè)務開展情況，將年度資金計劃進一步分解為月、周資金計劃，分期進行資金流入流出控制。
在編制資金計劃的過程中，還要做好三個方面的溝通工作。與領(lǐng)導的溝通，避免由于領(lǐng)導出差等原因造成資金計劃的浪費；與部門的溝通，讓其確定本部門當期的付款金額；與相關(guān)業(yè)務單位的溝通，確定與其當期的資金流量，作為編制資金計劃的基礎(chǔ)。
2資金計劃執(zhí)行情況
事業(yè)部每月仔細分析資金的流入、流出情況，召開資金計劃執(zhí)行情況交流會，傾聽基層單位的意見，查找資金計劃執(zhí)行結(jié)果偏離資金計劃的原因，進行內(nèi)部討論后制定相應的改進措施。將各單位資金計劃執(zhí)行情況予以通報。督促各單位重視資金計劃的編制及執(zhí)行，合理預計本單位資金流量，提高資金計劃的符合度。
3未達款項管理
資金收支兩條線運行之初，事業(yè)部的未達款項非常多。開出的支票如果不能及時劃走，就要占用下周的資金計劃，因此未達款項的存在大大降低了資金計劃的執(zhí)行符合度。針對這種情況，事業(yè)部通過采取上報未達款項統(tǒng)計表、與開戶銀行進行周對賬、縮短辦理付款業(yè)務時間、將支票返存、專人監(jiān)控網(wǎng)銀等方式來減少未達款項。
(三)資金結(jié)算管理
事業(yè)部根據(jù)實際工作和付款性質(zhì)的重要性，將結(jié)算業(yè)務分為內(nèi)部結(jié)算和外部結(jié)算。內(nèi)部結(jié)算是指礦區(qū)內(nèi)部單位相互提供勞務而發(fā)生的款項結(jié)算。外部結(jié)算是指對礦區(qū)以外單位發(fā)生的結(jié)算業(yè)務。
1內(nèi)部結(jié)算
對于礦區(qū)服務系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生的勞務結(jié)算，通過簽認“內(nèi)部勞務(產(chǎn)品)資金轉(zhuǎn)移簽認單”，由提供勞務方持此單據(jù)到事業(yè)部辦理款項劃轉(zhuǎn)。
2外部結(jié)算
從資金安全和工作效率兩方面考慮后，將外部支出結(jié)算分為委托付款和非委托付款。委托付款統(tǒng)一在事業(yè)部辦理，非委
托付款由各單位自行辦理。
礦區(qū)服務系統(tǒng)實施資金收支兩條線以來，資金高度集中管理，合理優(yōu)化配置，在確保資金安全的基礎(chǔ)上，大大提高了資金的運行效率。
三、資金收支兩條線管理存在的問題
礦區(qū)服務系統(tǒng)資金收支兩條線經(jīng)過一年多的運行，比較平穩(wěn)，但是也存在一些問題。
(一)事業(yè)部層面資金結(jié)算工作量過大
由于事業(yè)部負責整個系統(tǒng)的資金結(jié)算，工作量較大，特別是在結(jié)算高峰期，人滿為患。
(二)表外資金沒有納入收支兩條線管理
目前保險基金等大額資金都單獨開立銀行賬戶進行核算，沒有納入收支兩條線管理，事業(yè)部對這部分資金的監(jiān)管存在空白。
(三)部分多種經(jīng)營單位資金沒有納入收支兩條線管理
目前，只有一家多種經(jīng)營單位資金納入收支兩條線管理，其他多種經(jīng)營單位仍獨立進行資金運轉(zhuǎn)。事業(yè)部對這些單位資金流轉(zhuǎn)情況不掌握，不利于監(jiān)管。
(四)對資金收支兩條線實施情況的考核力度不夠
由于考核機制不完善，導致部分單位對資金計劃編制的重視程度不高，在編制過程中沒有充分與相關(guān)單位和部門進行溝通，資金計劃執(zhí)行時符合度較低。需要經(jīng)常通過增加緊急用款申請來滿足日常的生產(chǎn)經(jīng)營，且對資金計劃執(zhí)行情況的分析不夠深入，就事論事，沒有挖掘深層次的原因。
四、對改進資金收支兩條線管理的建議
針對以上存在的問題，筆者提出如下的改進建議，以期優(yōu)化資金收支兩條線，確保資金收支兩條線管理的各項制度及措施落實到位。
(一)設立資金結(jié)算分理處，以提高工作效率
可以在下屬單位設立隸屬于事業(yè)部的資金結(jié)算分理處，負責部分地理位置相對集中單位的資金結(jié)算業(yè)務，以分流事業(yè)部層面的資金結(jié)算業(yè)務量，提高工作效率，同時也方便下屬單位辦理結(jié)算。
(二)將表外資金納入收支兩條線管理，確保資金安全
在制訂表外資金管理辦法的基礎(chǔ)上，積極探索對表外資金的管理模式。待時機成熟后，將表外資金納入收支兩條線管理，從而規(guī)范表外資金運作，確保表外資金安全。
(三)將多種經(jīng)營單位資金納入收支兩條線管理，以加強對其監(jiān)管
將下屬所有多種經(jīng)營單位資金納入收支兩條線，通過實行集中管理，按期編制資金計劃，實時進行網(wǎng)上銀行監(jiān)控，在有效規(guī)避資金風險的同時，進一步加速資金周轉(zhuǎn)，提高資金使用效率，降低資金管理成本。
