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章輝美(2006年)和王健(2011年)等都將農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷分為四個(gè)階段，即以家庭保障為特征的階段、以集體保障為特征的階段、改革開(kāi)放后的重新起步階段以及制度建設(shè)深化階段。本文借鑒已有研究，將直接涉及農(nóng)民工的社會(huì)政策調(diào)整分成松綁與堵疏交替、調(diào)整與解決問(wèn)題以及科學(xué)規(guī)劃與一體化發(fā)展三個(gè)階段，并以此為主線，結(jié)合農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的發(fā)展及演變作一梳理和展望。

一、松綁與堵疏交替階段

改革開(kāi)放以后，中國(guó)開(kāi)始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，原有的城鄉(xiāng)隔離狀態(tài)被打破，農(nóng)民得以有機(jī)會(huì)離開(kāi)農(nóng)村，前往城市尋找工作。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的不斷變化，加之出于不同的服務(wù)目標(biāo)，針對(duì)農(nóng)民工的政策出現(xiàn)了較大幅度波動(dòng)，呈現(xiàn)出松綁與堵疏交替的局面。在這一階段，由于與戶籍制度相聯(lián)系的各種政策均未發(fā)生根本性變化，盡管農(nóng)民可進(jìn)入城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，但仍無(wú)法享受城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障待遇。與此同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障制度面臨多重挑戰(zhàn)。然而，由于在此過(guò)程中，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工成為社會(huì)化的大趨勢(shì)，在為農(nóng)民工提供社會(huì)保障方面開(kāi)始出現(xiàn)一些有益探索。

(一)依靠農(nóng)村社會(huì)保障

中共十一屆三中全會(huì)以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得以確立，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)煥發(fā)出新的生機(jī)與活力。但是，隨著家庭逐步成為基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，農(nóng)村合作醫(yī)療制度失去依托，開(kāi)始走向消亡。至1989年，全國(guó)實(shí)行農(nóng)村合作醫(yī)療制度的行政村僅剩下4．8%，大多數(shù)農(nóng)民實(shí)際上又回歸到以自我保障、家庭保障為主的保障模式。1987年3月，民政部印發(fā)《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障試點(diǎn)工作。1992年1月，民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行方案(試行)》，正式在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡(jiǎn)稱(chēng)“老農(nóng)保”)。然而，歷史證明，“老農(nóng)保”缺乏廣泛的適應(yīng)性，即使通過(guò)行政力量推動(dòng)，參保人數(shù)仍維持在較低水平(P3)。針對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，1999年，國(guó)務(wù)院要求進(jìn)行清理整頓，暫停開(kāi)展新業(yè)務(wù)。

(二)納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障

隨著億萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村與城市的互動(dòng)日益頻繁，遂在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始探索將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系。1991年出臺(tái)的《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》指出:“企業(yè)招用農(nóng)民工，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”同時(shí)，一些地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行相關(guān)的實(shí)踐探索。1994年，廣東省試點(diǎn)將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系。1998年以后，廣東又相繼出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例、工傷保險(xiǎn)條例、失業(yè)保險(xiǎn)條例，全省縣以上統(tǒng)籌地區(qū)都開(kāi)展了醫(yī)療保險(xiǎn)，部分市還開(kāi)展了生育保險(xiǎn)。從政策規(guī)定的角度看，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工在保險(xiǎn)模式、繳費(fèi)、待遇享受等方面執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)。

(三)探索靈活的參保方式

在此期間，有些地區(qū)針對(duì)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度門(mén)檻過(guò)高且農(nóng)民工承受能力有限的實(shí)際，以城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度體系為基礎(chǔ)，降低各類(lèi)保險(xiǎn)項(xiàng)目的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例，以減輕農(nóng)民工的參保成本壓力。例如，深圳市1992年在建立社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度時(shí)規(guī)定，農(nóng)民工與城市戶籍職工一樣繳費(fèi)，但當(dāng)時(shí)的綜合醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為本人工資總額的8%，費(fèi)率過(guò)高，導(dǎo)致參保農(nóng)民工人數(shù)有限。為此，深圳市于1996年改革醫(yī)療保險(xiǎn)制度時(shí)規(guī)定，農(nóng)民工可以參加住院醫(yī)療保險(xiǎn)，醫(yī)療繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)改為全市上一年度城鎮(zhèn)職工月平均工資的2%，大幅降低了成本，參保人數(shù)由此明顯增加。

二、調(diào)整與解決問(wèn)題階段

自2000年開(kāi)始，黨和國(guó)家關(guān)于農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)政策又發(fā)生顯著變化。2002年，中共十六大報(bào)告明確提出，農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是當(dāng)代中國(guó)工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)。此后，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)政策開(kāi)始進(jìn)入全方位調(diào)整階段，主要表現(xiàn)為以農(nóng)民工的工作、工資、工傷、權(quán)益等具體問(wèn)題的解決為導(dǎo)向。但因受多方面因素的影響，這個(gè)階段的社會(huì)政策仍缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性、系統(tǒng)性和科學(xué)性。在這一階段，中國(guó)社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步健全，專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度在個(gè)別地區(qū)得以建立。而且，在一系列政策推動(dòng)下，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系的力度不斷增強(qiáng)，農(nóng)民工社會(huì)保障呈現(xiàn)多模式并存的局面。田曉雯、費(fèi)偉(2006年)將農(nóng)民工獲得社會(huì)保障歸納為四種模式，即參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)、參加專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)、參加商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)的外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)和參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)。呂學(xué)靜等(2008年)把農(nóng)民工獲得社會(huì)保障的途徑分為四種，即參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)、參加在對(duì)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度微調(diào)的基礎(chǔ)上形成的“雙低保險(xiǎn)”、參加專(zhuān)門(mén)為農(nóng)民工設(shè)計(jì)的“綜合保險(xiǎn)”和參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)(P50)。單菁菁(2012年)則將農(nóng)民工社會(huì)保障體系建設(shè)分為城鎮(zhèn)模式、獨(dú)立模式、準(zhǔn)城鎮(zhèn)模式和農(nóng)村模式四種類(lèi)型(P152)。結(jié)合上述研究，本文重點(diǎn)聚焦三類(lèi)途徑，即參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，參加農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)，參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)。

(一)參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)

在這一階段，全國(guó)各地已經(jīng)基本上相繼建立城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度。而從法律角度看，城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度同樣適用于農(nóng)民工。因此，企業(yè)和農(nóng)民工本人都有參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利與義務(wù)，而這一階段的農(nóng)民工社會(huì)保障政策也明確采用了這一思路。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2001年12月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部印發(fā)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確要求:“參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民合同制職工，在與企業(yè)終止或解除勞動(dòng)關(guān)系后，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保留其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。”2009年2月，人力資源和社會(huì)保障部出臺(tái)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及其保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的相關(guān)規(guī)定。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，2004年5月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)的意見(jiàn)》，明確提出“逐步將與用人單位形成勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員納入醫(yī)療保險(xiǎn)范圍”，而且要以與城鎮(zhèn)用人單位建立了勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員為重點(diǎn)，積極探索他們參加醫(yī)療保險(xiǎn)的有效途徑和辦法。此外，對(duì)城鎮(zhèn)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)等靈活就業(yè)的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，可以按照靈活就業(yè)人員參保的有關(guān)規(guī)定參加醫(yī)療保險(xiǎn)。2006年5月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)的通知》，提出要統(tǒng)籌規(guī)劃，分類(lèi)指導(dǎo)，分步實(shí)施，全面推進(jìn)農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)工作。2009年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案(2009—2011年)》，指出要“積極推進(jìn)城鎮(zhèn)非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)”。12月，人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)《流動(dòng)就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，明確指出農(nóng)民工可參加就業(yè)地城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。在工傷保險(xiǎn)方面，2003年3月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部印發(fā)《關(guān)于農(nóng)民工適用勞動(dòng)法律有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》，認(rèn)為凡與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)適用《勞動(dòng)法》;發(fā)生工傷事故的，應(yīng)適用《企業(yè)工傷保險(xiǎn)試行辦法》。2004年6月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部印發(fā)《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確提出各地要將農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)作為一項(xiàng)重要工作。2006年5月，農(nóng)民工“平安計(jì)劃”全面實(shí)施，在礦山、建筑等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工基本上納入工傷保險(xiǎn)制度。此后，勞動(dòng)和社會(huì)保障部會(huì)同建設(shè)部、國(guó)資委先后印發(fā)《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好中央企業(yè)工傷保險(xiǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)提出了十分明確的要求和做法。2008年，人力資源與社會(huì)保障部下發(fā)《關(guān)于農(nóng)民工“平安計(jì)劃”實(shí)施情況和下一步工作安排的通知》，農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的相關(guān)政策要求得到進(jìn)一步落實(shí)。

(二)參加農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)

把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障，雖在一定程度上可體現(xiàn)公平，但由于農(nóng)民工收入水平相對(duì)較低，難以負(fù)擔(dān)較高的繳費(fèi)成本，因而參與率實(shí)際上一直不理想。為此，諸如北京、浙江、廣東等經(jīng)濟(jì)條件較發(fā)達(dá)的地區(qū)開(kāi)始探索建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障體系。以北京市為例，從1999年開(kāi)始，北京市先后下發(fā)一系列文件，針對(duì)農(nóng)民工群體專(zhuān)門(mén)構(gòu)建了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和失業(yè)等項(xiàng)目在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系。1999年，北京市頒布《農(nóng)民合同制職工參加北京市養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)暫行辦法》，并于2001年補(bǔ)充制定《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，從而建立了農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)制度。2004年7月，北京市出臺(tái)《北京市外地農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)暫行辦法》和《北京市外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》，建立了農(nóng)民工工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這套制度在資金籌集方式、各主體繳費(fèi)比例、保障水平和制度管理上都考慮到了農(nóng)民工的實(shí)際情況，與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)存在一定差別，因而被稱(chēng)為“雙低模式”。2009年1月，北京市人力資源和社會(huì)保障局印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確規(guī)定在京用人單位若沒(méi)有為農(nóng)民工參加醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)，則農(nóng)民工應(yīng)享受與城鎮(zhèn)職工相同的待遇。

(三)參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)

在此過(guò)程中，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)得以建立，農(nóng)村社會(huì)保障體系有了兩大支柱。2003年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》，開(kāi)始探索由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。2005年8月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，研究加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)合”)問(wèn)題。2009年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》，將“新農(nóng)合”制度納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障體系。2009年7月，衛(wèi)生部、民政部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和中醫(yī)藥局五部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》，提出要鞏固和發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及農(nóng)民基本醫(yī)療需求相適應(yīng)的、具有基本醫(yī)療保障性質(zhì)的“新農(nóng)合”制度，逐步縮小城鄉(xiāng)居民之間的基本醫(yī)療保障差距。2009年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)保”)制度，并要求于2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

三、科學(xué)規(guī)劃與一體化發(fā)展階段

隨著社會(huì)各界對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題重視程度的不斷提高，以及農(nóng)民外出務(wù)工數(shù)量的持續(xù)增加，農(nóng)民工問(wèn)題日益受到關(guān)注，加之政策條件已基本具備，國(guó)家開(kāi)始從戰(zhàn)略發(fā)展高度賦予農(nóng)民工“產(chǎn)業(yè)工人”和“國(guó)民待遇”的地位，并著力有序?qū)崿F(xiàn)其權(quán)益的均等化和身份的市民化。2010年10月28日，《社會(huì)保險(xiǎn)法》獲得通過(guò)，標(biāo)志著對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的相關(guān)政策已經(jīng)從零散地解決工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老問(wèn)題發(fā)展到統(tǒng)籌解決社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，從單純的部門(mén)規(guī)定和政府政策發(fā)展到立法強(qiáng)制執(zhí)行。《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民與其他職工一樣依法參加社會(huì)保險(xiǎn)。此外，國(guó)家政策也在不斷強(qiáng)化將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系，給予農(nóng)民工公平社會(huì)保障待遇的理念。2013年11月，中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系。2014年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》，要求依法將與用人單位建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，研究完善靈活就業(yè)農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，努力實(shí)現(xiàn)用人單位的農(nóng)民工全部參加工傷保險(xiǎn)，推動(dòng)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等參加失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)并平等享受待遇。在此期間，一些已建立農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度的地區(qū)逐步向城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)過(guò)渡。同時(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化邁出關(guān)鍵步伐。2014年2月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，提出將“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同年，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種制度的銜接，為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的轉(zhuǎn)移接續(xù)創(chuàng)造了條件。2016年1月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和“新農(nóng)合”制度整合，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。上述政策的出臺(tái)，實(shí)際上意味中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇已實(shí)現(xiàn)均等。

四、趨勢(shì)及展望

綜上所述，伴隨著農(nóng)民工社會(huì)政策在松綁與堵疏交替、調(diào)整與解決問(wèn)題以及科學(xué)規(guī)劃與一體化發(fā)展三個(gè)階段間的調(diào)整變化，農(nóng)民工社會(huì)保障制度也經(jīng)歷從依靠農(nóng)村社會(huì)保障，到探索納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障，再到城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障、農(nóng)民工社會(huì)保障和農(nóng)村社會(huì)保障多種模式并存，最后到社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的演變過(guò)程。隨著農(nóng)民工政策方向的日益清晰，以及社會(huì)各界對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題認(rèn)識(shí)的不斷深入，農(nóng)民工這一概念將最終走向消亡，而農(nóng)民工社會(huì)保障制度也必然會(huì)同城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度融合為一體。雖然農(nóng)民工社會(huì)保障政策的發(fā)展方向已經(jīng)明確，但從現(xiàn)階段來(lái)看，實(shí)際條件錯(cuò)綜復(fù)雜，農(nóng)民工參與社會(huì)保障和從中受益的情況也存在較大差異。此外，農(nóng)民工異質(zhì)化現(xiàn)象的出現(xiàn)，也給農(nóng)民工社會(huì)保障政策制定帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。根據(jù)最終歸屬的不同，本文將農(nóng)民工群體分為三大類(lèi)，分別是致力于完全市民化的農(nóng)民工、主張“落葉歸根”的農(nóng)民工和“夾在中間”的半市民化農(nóng)民工。可以說(shuō)，這三類(lèi)農(nóng)民工群體對(duì)社會(huì)保障政策的需求不同，同時(shí)也面臨不一樣的挑戰(zhàn):致力于市民化的農(nóng)民工會(huì)要求享受與市民相同的社會(huì)保障政策待遇，但這有可能會(huì)導(dǎo)致個(gè)人和就業(yè)單位繳費(fèi)成本上升，進(jìn)而增加生活壓力和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn);主張返鄉(xiāng)的農(nóng)民工需要最終回歸農(nóng)村社會(huì)保障政策，這就對(duì)完善不同社會(huì)保障政策之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)提出了新要求;半市民化的農(nóng)民工需要最適合自身?xiàng)l件的社會(huì)保障政策，這就需要在多種保障政策中做出最優(yōu)化選擇。總之，在向城鄉(xiāng)一體化過(guò)渡的過(guò)程中，一定要從實(shí)際需求出發(fā)，分類(lèi)施策，主動(dòng)應(yīng)對(duì)不同農(nóng)民工群體所面臨的挑戰(zhàn)。