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第一條 為維護老年人合法權益，規范養老機構服務行為，促進養老機構發展，根據有關法律法規，結合本市實際，制定本辦法。
第二條 本市行政區域內養老機構的服務和監督管理，適用本辦法。
前款所稱養老機構，是指為老年人提供住養、生活護理、康復、托管等服務的機構。
第三條 養老機構的發展堅持政府舉辦和社會興辦相結合、政府扶持和市場推動相結合的原則。
鼓勵集體、村(居)民自治組織、社會團體、企事業單位、個人和外資以多種形式興辦養老機構，捐資、捐物支持養老機構的發展。
第四條 市和區縣(自治縣)人民政府應當根據經濟社會發展、人口老齡化和養老服務的需求狀況，制定養老機構發展規劃，并納入當地經濟社會發展規劃。
第五條 市和區縣(自治縣)民政部門負責對本行政區域內養老機構的養老服務行為進行監督和檢查。
發展改革、城鄉規劃、機構編制、工商、稅務、建設、國土、財政、價格、衛生、勞動保障等部門按照各自職責，共同做好養老機構的管理和發展工作。
第六條 市和區縣(自治縣)人事、民政部門對扶持和發展養老機構做出突出貢獻的單位或個人，應當給予表彰。
第二章 機構設立
第七條 開辦養老機構應當按照國家有關規定辦理登記手續：
(一)利用國有資產開辦的非營利性養老機構，申辦人到開辦地事業單位登記管理機關辦理登記手續;
(二)利用非國有資產開辦的非營利性養老機構，申辦人到開辦地民辦非企業單位登記管理機關辦理登記手續;
(三)開辦營利性養老機構，申辦人到工商行政管理部門辦理登記手續。
外商投資開辦養老機構的，還應當依法辦理相關審批手續。
第八條 養老機構應當自登記之日起30日內到所在地民政部門備案。備案應提交下列材料：
(一)登記機關頒發的登記證書復印件;
(二)機構章程、管理制度;
(三)管理人員、技術人員和護理人員的基本情況。
養老機構備案事項發生變化的，應當自變化之日起30日內重新備案。
第九條 養老機構的服務、管理和設施設備應當符合《老年人社會福利機構基本規范》、其建筑設計應當符合《老年人建筑設計規范》。
養老機構符合上述兩個規范的，可自愿向民政部門申領養老機構證書。養老機構證書不得轉讓、出租、出借和涂改。
第三章 服務管理
第十條 養老機構的服務對象分為收養人員和休養人員。
收養人員是指無勞動能力、無生活來源、無法定贍(扶)養人，按有關規定到養老機構接受養老服務的人員。
休養人員是指自愿到養老機構按合同約定接受養老服務的人員。
第十一條 利用國有資產開辦的非營利性養老機構的服務對象主要是收養人員，在完成收養任務的前提下，可以接收休養人員。
利用非國有資產開辦的非營利性養老機構和營利性養老機構根據市場需求自主確定服務對象。對其接收收養人員的，政府應當給予鼓勵和支持。
第十二條 養老機構應當與服務對象或其親屬、送養單位(以下統稱送養人)簽訂服務合同。
服務合同應當包括以下內容：
(一)合同各方姓名(名稱)和地址;
(二)服務內容和方式;
(三)服務期限和地點;
(四)收費標準和方式;
(五)合同各方的權利和義務;
(六)合同變更、解除與終止的條件;
(七)違約責任;
(八)爭議解決方式;
(九)其他約定事項。
市民政部門可以制定養老機構服務合同示范文本，供養老機構和服務對象參考使用。
第十三條 養老機構開展服務應當遵守下列規定：
(一)根據服務對象的生活自理能力和護理的等級標準，實施分級護理服務;
(二)制定老年人營養均衡的食譜，合理配置適宜老年人的膳食。老年人膳食制做和用餐應當與工作人員分開;
(三)開展適合老年人特點的康復活動、文化體育活動;
(四)為服務對象建立健康檔案，定期檢查身體，做好疾病預防工作;對入住后患傳染病和精神病的老年人，養老機構應當按照規定及時向有關部門報告，采取必要的隔離措施，并通知其送養人轉送專門的醫療機構治療;
(五)建立夜間值班制度，做好老年人夜間監護工作;
(六)建立衛生消毒制度，定期消毒老年人使用的餐具，定期清洗老年人的被褥和衣服，保持室內外的環境整潔。
第十四條 養老機構應當善待收住的老年人，不得歧視、虐待、遺棄服務對象。
養老機構注銷的，應當妥善安置收住的老年人。
第十五條 養老機構接收收養人員的費用由同級財政部門按照規定的供養標準支付。具體標準由市財政部門會同市民政部門另行制定。
養老機構接收休養人員的收費實行自主定價。
第四章 監督管理
第十六條 市和區縣(自治縣)民政部門應當對養老機構的服務質量、服務范圍、服務費用以及捐贈款物的使用情況等進行監督檢查。
養老機構應當自覺接受和配合有關部門的監督檢查。
第十七條 養老機構應當建立工作人員名冊和工作人員工作細則以及選聘、培訓、考核、任免和獎勵等管理制度。
第十八條 養老機構應當建立財務、會計核算制度，公示各類服務項目的收費標準，并接受有關部門的監督。
第十九條 養老機構接受捐贈、資助，應當按照章程的規定和與捐贈人、資助人的約定使用。養老機構應當向捐贈人、民政部門報告接受和使用捐贈、資助的情況，并依法接受相關部門的監督。
第二十條 養老機構可以建立行業協會。行業協會應當加強自律管理，并履行下列職責：
(一)建立養老機構自律機制，制訂并組織實施本行業的行規行約，對違反協會章程或者行規行約、損害行業整體利益的會員，采取相應的行業自律措施;
(二)代表本行業向有關國家機關反映涉及本行業利益的事項，提出有關建議，參與有關行業發展規劃和技術標準的制訂;
(三)開展行業統計、培訓和咨詢，促進國內外的交流與合作;
(四)協調養老機構之間及養老機構提供服務過程中產生的爭議;
(五)開展其他行業自律、服務、協調等活動。
第二十一條 市和區縣(自治縣)民政部門可以定期組織營養、醫療、護理、財務等方面的專家和熱心老年事業的社會人士，對養老機構的場地、設施設備、人員配備、服務質量和信譽等情況進行評估，并向社會公布評估結果。具體辦法由市民政部門制定。
第五章 扶持與鼓勵
第二十二條 市和區縣(自治縣)人民政府應當制定優惠扶持政策，鼓勵和扶持養老機構的發展。
養老機構符合《老年人社會福利機構基本規范》和《老年人建筑設計規范》的，經民政部門備案后，可享受有關優惠扶持政策。
第二十三條 養老機構在提供養老服務時，享有以下優惠政策：
(一)排放污染物達標的，經負責征收排污費的環保部門核準后可以免交排污費;
(二)免繳殘疾人保障金;
(三)城市養老機構使用國有土地，應當依照法律、法規、規章規定以出讓等有償使用方式取得，但依法可以以劃撥方式取得的除外;農村養老機構可以依法使用農村集體建設用地;
(四)養老機構所辦醫療機構，具備對外開展醫療、康復服務條件的，可申請納入當地區域醫療機構設置規劃，衛生部門按有關醫療機構管理規定予以審批;所辦醫療機構取得執業許可證的，可向當地勞動保障行政管理部門申請醫療保險定點醫療機構，經審查合格的，可以納入醫療保險定點范圍。
第二十四條 非營利性養老機構在提供養老服務時，享有以下優惠政策：
(一)提供的育養服務收入免征營業稅;
(二)自用房產、土地免征房產稅、城鎮土地使用稅;
(三)用電、用水、用氣應當按照有關規定給予相應優惠;
(四)國家機關開辦的非營利性養老機構的建設和運營費用，由同級財政予以保障;企事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人開辦的非營利性養老機構的建設和運營費用，市和區縣(自治縣)人民政府可根據當地經濟、社會發展狀況給予一定補貼。
第二十五條 國家和本市對養老機構的優惠政策還有其他專門規定的，從其規定。
第六章 法律責任
第二十六條 養老機構有下列行為之一的，由民政部門責令限期改正;逾期不改正的，處以罰款。
(一)違反本辦法第八條規定不辦理或者不重新辦理備案手續的;
(二)違反本辦法第十二條規定不簽訂服務合同的;
(三)違反本辦法第十三條規定不按要求提供養老服務的;
(四)違反本辦法第十四條規定歧視、虐待、遺棄服務對象或者不妥善安置收住的老年人的;
(五)違反本辦法第十六條規定不配合有關部門監督檢查的;
(六)違反本辦法第十九條規定不按約定使用捐贈、資助并向相關部門報告使用情況的。
有前款第(―)、(二)、(三)、(五)、(六)項規定行為之一的，由民政部門處200元以上1000元以下的罰款;有第(四)項規定行為的，由民政部門處20xx元以上5000元以下罰款。
有上述行為之一的，有關部門還可以取消給予的扶持優惠措施，并追繳違法行為存續期間已減免的相關費用。
第二十七條 養老機構有其他違法行為的，由有關部門依法予以處理。
第二十八條 民政部門和有關管理部門工作人員在養老機構管理服務中，嚴重失職、濫用職權、徇私舞弊、收受賄賂的，由主管部門或者監察部門視情節輕重給予處分;涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。
第二十九條 當事人認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。
第三十條 服務對象、送養人與養老機構在養護過程中發生糾紛的，可以向有關部門申請調解，也可以向人民法院提起民事訴訟。
第七章 附則
第三十一條 智力和精神殘疾人托養機構等社會福利機構的扶持與鼓勵參照本辦法第五章的規定執行。
第三十二條 本辦法施行前已開業的養老機構，應當自本辦法施行之日起30日內補辦備案手續。
第三十三條 本辦法自20xx年3月1日起施行。
養老機構補貼申請的條件并不是所有社會辦養老機構都可以享受補貼，欲申請必須符合這些條件：
首先，要有合適的場地。新建的要完善有關建設審批手續，并取得房地產證;利用自有房屋或者租賃房屋改擴建的應具有房地產證或租用5年以上的房屋租賃協議書及房地產證;養老設施符合《老年養護院建設標準》和《老年人建筑設計規范》規定，工程質量和消防安全驗收合格。
同時，設備設施、人員配備、服務管理等符合《老年人社會福利機構基本標準》要求。已辦理養老機構法人登記和備案手續。
此外，建設規模符合要求。新建或利用自有房屋改擴建增加床位100張以上，租房改擴建增加床位50張以上。床位入住率達到50%以上。
全市每年只開展2次審批
申報社會辦養老機構建設補貼，首先由社會辦養老機構向所在區縣民政局提出書面申請后，區縣民政局進行實地調查，填寫調查表。之后，區縣民政和財政部門組織評審委員會進行評審，然后公示。最后，報市級審定。
年底臨近，記者從勞動和社會保障部了解到，持續了一年多的全國各地存量企業年金由社保經辦機構向具有資格的專業機構移交的工作，已經基本完成。
恰在此時，11月12日，保監會頒布了《保險公司養老保險業務管理辦法》（下稱《管理辦法》）。這是中國第一部專門針對保險公司經營養老保險業務的專項法規，包括六章共51條，分別對養老保險的經營主體、養老年金保險的產品管理和經營管理、企業年金管理業務和法律責任等提出了一系列要求。根據保監會的要求，今后保險公司經營養老保險業務將以此為準。
幾天后，11月19日，勞動和社會保障部公布了第二批企業年金基金管理機構名單，共認定24家企業年金基金管理機構。其中，包括長江養老、國壽養老、泰康養老、平安養老等六家保險機構，分別獲得多種企業年金管理資格牌照。而長江養老保險公司一舉獲得受托人、投資管理人和賬戶管理人三重資格，年底即將全面承接上海市年金中心規模累計約180億元的企業年金業務。
圍繞年金制度，兩個相關機構政策、動作迭出，表明各方面均十分看好養老保險市場的未來潛力，競爭其實相當激烈。而保監會有關人士表示，頒布《管理辦法》的意圖，是為養老保險業務訂立規則，防范風險，同時保護消費者的利益，“政府制定準入，其余的交給市場”。
定義“三個年金”
《管理辦法》對養老保險的含義做出了新的解釋。據此，以往傳統意義上所說的個人養老險、團體養老險和企業年金都屬于文件規定的養老保險范疇。
從風險的角度，養老險是用來抵御“活得太長”的老齡化風險，以及用來防范死亡風險的壽險具有不同的意義。目前，保險業已開發百余商業養老險品種，均屬于契約型養老保險，個人可以根據自身需要和經濟能力，直接向保險公司購買；也可以由企業作為一種內部福利，為企業員工集體購買，作為基本養老保險之外的補充。在《管理辦法》當中，前者被定義為“個人年金”，后者被定義為“團體年金”。
此外，還存在一種信托模式的養老保險，被稱為“企業年金”。這實質上和團體年金一樣，也是企業作為福利為職工購買的補充養老保險。不過，根據2004年勞動和社會保障部頒布的《企業年金試行辦法》（20號令）和《企業年金基金管理試行辦法》（23號令）中的規定，有別于“團體年金”的契約型，企業年金的管理采取信托模式。
具體而言，企業年金需要由企業委托符合勞動保障部認定資格的基金管理機構，作為企業年金計劃的受托人。企業需要成立專門的年金管理委員會，對年金設立獨立的專門賬戶。企業年金需要事先規定固定的繳費率，對受益人則采取登記個人賬戶的記賬方式，每個人的繳費和運營收益完全對應到個人；在約定的繳費率之下，未來年金的領取額度完全取決于資金運營狀況，受益人需要承擔全部的投資運營風險。
上述兩個文件規定，企業年金當與政府部門脫鉤，實行市場化運作；社會保險經辦機構不再接收新的企業年金計劃；新建立的企業年金計劃，要由具備企業年金基金管理資格的機構管理運營。而企業新設立企業年金計劃，需要報送當地勞動保障部門。中央所屬大型企業的年金方案，還應報送勞動和社會保障部。
對于企業年金，以上《管理辦法》也作出規定，除要求按照國家已有的規定進行管理運營，對合同的訂立、風險的提示等也做出了規范性的要求。此外，《管理辦法》還要求，保險公司應當按照中國保監會的規定，向中國保監會提交企業年金基金管理情況報告。
統合“第二支柱”
《管理辦法》引人注目地將保險公司經營的傳統養老險業務，與我國以往由社保部門管理的企業年金，統稱為年金。尤其是將團體養老險稱之為團體年金，使之處于和企業年金并列的地位。在業內人士看來，這意在為保險公司全面進軍養老保險業務“正名”。
在中國城鎮職工養老保險的“三支柱”體系中，國家基本養老保險是第一支柱，企業年金被看作是第二支柱，個人養老險和團體養老險是第三支柱。作為“第二支柱”，以往各地企業年金基金由社保經辦機構直接管理，建立企業年金的企業可享受在稅前列支的優惠政策；而作為“第三支柱”的個人年金和團體年金，卻幾乎沒有任何此類似“支持”。
目前國內共有51家壽險公司開展養老保險業務。從2004年至今，中國保監會先后批準成立了太平養老、平安養老、中國人壽養老、長江養老和泰康養老等五家專業養老保險公司，專門經營養老保險業務。他們不但經營傳統養老險業務，也積極爭取成為合規的企業年金管理人。
由于存在稅收優惠政策，有實力建立企業年金的大企業更青睞信托型的企業年金。為了和其他金融機構爭奪年金管理人的資格，各保險公司收取的管理費一再降低，甚至一度打起“零管理費”的價格戰。
不過，契約型養老保險也有自身優勢。保險公司可以根據生命表和精算技術，利用保險公司的“三差”（費差、利差、死差）獲取收益。由于管理成本相對較低，如果經營得當，長期收益相當可觀。而在信托模式下，基金管理機構的主要收入來源僅僅是固定比率的基金管理費用。而且，如果采取信托模式的年金計劃，保險公司為了取得基金管理人的資格，需要和基金公司、資產管理公司、銀行等金融機構同臺競爭，進入門檻大大提高。
“說實話，現在企業年金業務根本不賺錢，剛開始都是在賠錢。”一壽險公司高管無奈地告訴記者。很顯然，保險公司更傾向于發展契約型養老保險模式，但這一模式又在很大程度上受到信托模式企業年金的沖擊。
早在2005年，當時三大保險公司中國人壽、人保和平安的掌門人就曾經在政協會議上分別遞交了有關年金市場的提案，主要內容無不與提高契約型養老保險的地位、爭取稅收優惠政策等有關。
《管理辦法》頒布后，保監會再次公開強調，企業年金是屬于補充養老保險，和團體養老年金保險共同構成我國養老保險的第二支柱。從原來的“三支柱”之分，到把“第二支柱”與“第三支柱”合并，顯然是在概念上為團體年金的發展鋪平道路。
此外，《管理辦法》第三十五條指出，保險公司經營養老保險業務按照中央和地方政府的有關政策享受稅收優惠。實際上，除了企業年金，目前對于其他兩項年金業務并無具體的優惠政策。目前保監會正在加緊推動對個人年金和團體年金險種的稅收優惠政策出臺。
創造寬松環境
“又快又好，做大做強”，一直是保險業近年來的主旋律。《管理辦法》出臺的背景，固然是近年來養老保險市場規模總體上獲得較大增長，但保監會有關人士也指出，我國的商業養老保險還處于發展的初級階段，存在整體規模小、專業化程度低、外部經營環境還有待改善等問題。
因此，《管理辦法》在對具體業務的經營管理做出規范的同時，比較注重為保險公司創造寬松環境。“發展”二字仍然是整個文件的主旋律。
此前，勞動和社會保障部的《企業年金基金管理試行辦法》規定，企業年金的受托人必須是符合資格的養老金管理公司。勞動和社會保障部有關人士進一步解釋，所謂養老金公司，應當完全專注于信托型養老金計劃的管理，這意味其不能再經營其他商業保險品種。
對于經營主體，《管理辦法》的規定則較為寬松。其第十條表述，除經營企業年金管理業務依法需經有關部門認定經辦資格，人壽保險公司和養老保險公司經中國保監會核定，均可以經營養老保險業務。且在保監會頒發的牌照當中，其營業范圍就包括了所有的年金品種。
在保監會有關人士看來，養老險和養老金從英文字面上看完全一致，二者并無本質區別，他們認為，在西方國家，例如在美國，養老險公司除可以經營契約型個人年金、團體年金，也可以受托經營信托型的企業年金，這三項業務并不沖突。
一些保險公司人士也表示，一個服務商同時經營多種業務會比較全面，只要保證在公司內部將契約型和信托型分開賬戶各自獨立運營、單獨核算，便可起到防止擠占挪用的現象。而全面經營也可利用保險公司的人力資源優勢，同時形成規模效應。
同時，根據保監會2004年3月修訂的《保險公司管理規定》，保險公司在其住所地以外的各省、自治區、直轄市開展業務，需要設立分公司。但有些保險公司反映，養老保險公司成立之初，如果廣鋪機構，必然占用大量資金，對公司的進一步發展帶來約束。
針對此，《管理辦法》專門做出規定，養老保險公司可以不設分支機構在全國開展業務，且可以通過委托形式辦理企業年金，并應按照規定與保險機構簽訂《委托合同》。
此外，對于對同一投保團體在不同省、自治區、直轄市的成員，保險公司可以統一承保團體養老年金保險。這些規定為養老保險公司擴大業務鏟除了地域障礙，在業內受到一致的擁護。
此外，《管理辦法》還強調，保險公司應當積極進行養老保險產品創新，根據市場情況開發適合不同團體和個人需要的養老保險產品。
其別指出，鼓勵保險公司開發含有終身年金領取方式的個人養老年金保險產品。在這個意義上，傳統概念的養老保險更接近年金的實質。
雙重模式之爭
不過，勞動和社會保障部對于《管理辦法》當中的某些規定并不認同。
勞動和社會保障部有關人士表示，根據企業年金的國際管理經驗，現在的養老險公司只能看作“準養老金公司”，未來還需創造條件令其進一步轉化為完全的養老金公司，完全專注于信托型的養老金管理業務。據透露，金融機構獲得受托人資格，需要出具不經營其他商業保險業務的承諾函，未來一旦違背承諾，將取消其資格。
對于保險公司可委托保險機構代辦有關企業年金管理業務的規定，勞動部有關人士也表示，如果所委托的保險機構與獲得企業年金管理人資格的保險機構屬于兩個法人，這就違反了“一部三會”（勞動和社會保障部、銀監會、證監會和保監會）于4月23日聯合的《企業年金基金管理試行辦法》，社保部門終將會取消違規公司的年金管理人資格。
在社保部門看來，企業年金屬于社會保險的性質已經非常明確，因此在管理和監管上應當符合對社會保險的要求。很顯然，主管機構的觀念若不能獲得一致，這對于養老保險市場未來的發展將形成不小的阻力。
而在一些專家眼中，無論是契約型還是信托型的年金計劃，其實都各有利弊。例如，根據《企業年金基金管理試行辦法》，企業年金的市場主體分為受托人、賬戶管理人、托管人和投資管理人四類。據其規定，“投資管理人與托管人不得為同一人，不得相互出資和相互持有股份”，由此，“四個人”相互制約，相互監督，形成“‘權’與‘錢’分離的“三權分立”。如此，意在保護養老金不受以往社保經辦機構三權合一制度下巨大的道德風險困擾。
但是，信托型的養老金計劃牽涉機構眾多，程序繁雜，又大大增加了養老金管理的交易費用。這也使得大量資金并不雄厚的中小企業徘徊在年金計劃大門之外。契約型養老金計劃運作成本雖低，年金運作完全集中于同一機構，又不免令人擔心資金運作當中擠占挪用和投資失誤的風險。
此外，學者也擔心，企業年金的管理運營按照社保模式的投資理念，難免過于保守，很難真正達到保值增值的目的。
勞動和社會保障部一度提出，要研究制定中小企業在信托模式下的集合年金計劃，但或許因為操作上的復雜性，至今遲遲沒有出臺辦法。看來，未來能否研究出融合兩類制度優點的養老保險計劃，尚需要加速提上議事日程。
一、上海養老服務體系的基本情況
（一）人口老齡化基本特點
一是老齡化速度加快，老年人口持續增長。截至2011年末，上海60周歲及以上戶籍老年人口數347.76萬，占戶籍人口24.5%，接近全國平均水平2倍。老年人口平均每年增量超10萬人，經預測，到2015年將為435萬人，達到30%。二是高齡老人不斷增加，失能老人日益受到關注。2011年底，高齡老年人口62.92萬人，占老年人口18.1%。據預測，“十二五”期間將超過70萬人。同時，失能老年人口數量也將繼續增長。三是老年撫養系數逐年升高，傳統的家庭照料功能逐步弱化。
（二）“9073”養老服務格局
為應對日益嚴峻的老齡化形勢，“十一五”以來，上海探索提出并發展完善了“9073”養老服務格局，即90%由家庭自我照顧，7%接受社區居家養老服務，3%入住機構養老。
3%養老機構服務，由政府主導、鼓勵社會參與，為高齡、失能老年人提供具有全托生活護理功能的機構養老服務。養老機構既有政府建設的養老機構，也有政府支持的民辦養老機構，以及市場化運作的養老機構。
7%社區養老服務，主要以社區助老服務社、老年人日間服務中心、社區老年人助餐服務點等為服務實體，上門、日間服務為主要形式，生活照料、康復護理、精神慰藉為主要內容。
此外，通過強化社區適老設施配置（如無障礙設施、老年活動室等）和加大舊城區的適老性設施改造（包括對困難老人家庭的居室改造和對舊小區人行道以及加裝電梯等適老改造），鼓勵90%的老年人由家庭自我照顧。
二、上海完善養老服務體系建設的主要做法
（一）創新機制，加快推進養老機構建設
一是建立和優化養老床位一次性補貼機制。為確保養老設施的建設，“十一五”期間，全市將每年新增1萬張養老床位列入市政府實事項目。對于公辦和民辦非營利性養老機構，每張床位由市級財力給予5000元建設補貼，區縣按照1：1配補。“十一五”期間，養老床位總數翻了一番，其中公辦養老設施床位年均增長率約40%，民辦床位年均增長約60%。截止2012年底，全市養老機構共631家，其中公辦301家，民辦330家。養老床位共有10.6萬張，達到每千名戶籍老人擁有養老床位30張。二是完善養老機構日常運作補貼機制。針對養老機構特別是民辦非營利機構運作壓力大現狀，對符合有關規定運營的養老機構，明確建立和完善日常運作補貼機制。在操作中，主要按收住老人數給予機構50―300元/人/月運營補貼。
三是進一步規范養老機構建設和管理。近年來，先后出臺《上海市養老機構管理辦法》、《上海市養老機構設置細則》等規定，對養老機構的設置、建設標準、管理服務提出了具體的規定和要求。
（二）制定政策，大力推進社區居家養老服務
一是組建社區居家養老服務機構和隊伍。在市、區縣、街鎮三個層面建構了社區居家養老服務工作網絡，成立231家社區助老服務社，建成社區老年人日間服務中心352家，社區老年人助餐服務點492家，擁有了3.2萬人的助老服務員隊伍。二是建立養老服務需求評估制度。2005年制定出臺了《上海養老服務需求評估標準》，按照統一標準開展老年人身體狀況評估，經評估，屬于經濟困難且生活自理困難的老人，由公共財力提供服務補貼（以服務券形式兌現，補貼標準根據照料等級分為輕度300元/月/人、中度400元/月/人、重度500元/月/人）。三是出臺地方性社區養老服務標準。2009年，推廣實施了《上海市社區居家養老服務規范》，提出了社區居家養老服務的內容和要求，規定了社區居家養老服務從業人員、服務項目、服務流程等要求。
（三）拓展服務，積極營造良好社會環境
一是推進老年活動室社區全覆蓋。二是推動社會優待老年人。三是動員社會關愛獨居老人。
三、“十二五”期間上海推進養老服務體系的有關考慮
按照國家要求，結合上海實際，上海市將繼續堅持“9073”養老服務格局，堅持政府主導和社會參與相結合，進一步完善多元化、多層次的養老服務體系，促進老齡事業和養老產業共同發展。
（一）明確建設目標
按照國家有關要求，養老機構床位的建設目標為新增老年人口的3%，其中2%養老床位提供基本公共服務，1%作為非基本公共服務或市場化服務。
以基本公共服務方式提供的機構養老，主要通過政府投資舉辦、政府購買服務、民辦公助等方式實現；非基本公共服務主要通過社會力量舉辦，政府給予適當支持；對市場化養老機構，通過土地、規劃、資金補貼等政策支持其發展。
（二）實行分類支持辦法
重點加大公辦養老機構建設投入，加大提供基本公共服務的民辦養老機構的補助力度。對于新建納入基本公共服務養老床位的建設成本按照每床16萬元（不含土地成本）核定，市級建設財力給予相應補助。
1、政府投資新建并形成產權的養老機構補助標準
大型居住社區內養老機構補助標準。每張養老床位由市級建設財力按照核定建設成本的75%、最高不超過12萬元的標準補助。
2、社會投資舉辦并形成產權的養老機構補助標準
鼓勵社會力量參與基本公共服務。對于社會投資舉辦并形成產權的非營利性養老機構，在土地性質鎖定、機構性質鎖定（民辦非企業）且具備納入基本公共服務養老機構建設補助條件的前提下，開展與公辦養老機構一視同仁的補助政策試點。計劃試點約2000張，由市級建設財力按照核定建設成本的50%、最高不超過8萬元的標準補助。
（三）支持社會力量興辦機構養老設施
對社會力量投資建設的其他機構養老設施，政府給予適度支持。對符合建設標準的民辦非企業注冊的非營利性養老機構，由市福利彩票公益金給予每床1萬元的資助，各區縣政府按照不低于1：1比例配補；對市場化營利性的養老機構，將按照《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》的有關要求，研究制定促進我市養老產業發展的規劃土地、資金支持和稅收優化等政策。
關鍵詞：城鄉居民；社會養老保險；檔案管理
本文主要對我區城鄉居民社會養老保險業務檔案工作的現狀及存在的問題進行探討，并提出建議。
1 我區城鄉居民社會養老保險業務檔案工作現狀及問題
夷陵區2011年7月被國務院批準為全國第三批城鄉居民社會養老保險試點縣，截止目前，全區已有26萬多人參保，其中享受養老待遇的有6.5萬人，待遇社會化發放率100%。我區啟動城鄉居民社會養老保險試點工作以來，在努力抓好城鄉居民參保擴面的同時，也注重做好參保人員業務檔案的整理歸檔工作，從基礎工作做起，加強養老保險檔案的管理。我區強化參保資料審核，確保信息錄入準確完整，對城鄉居民養老保險紙質業務資料進行科學化分類、標準化存儲、規范化裝訂，2012年8月份為積極配合我區城鄉居保信息管理系統的上線，更好地發揮電子檔案信息資源的作用，我局要求所有參保人填報的紙質檔案資料條目與湖北省城鄉居民社會養老保險電子信息管理系統條目相吻合，確保居保電子信息系統數據錄入不缺項。經辦人員嚴審核，細錄入，做到合格一批錄入一批，錄入一批管理一批，對資料殘缺不全的，嚴格進行補缺補差，確保了紙質檔案和電子檔案的完整性和正確性。一年多來，我區居保業務檔案管理工作有了長足的發展，取得了可喜成績，但在工作實踐過程中，也發現了一些業務檔案管理工作方面的困難和問題，主要有以下幾個突出問題。
（一）缺乏規范統一的業務檔案管理規章制度
隨著我區城鄉居民參保人數的逐漸增多以及社會養老保險的全覆蓋，迫切需要建立健全適合我區特點的養老保險檔案管理制度，從一定程度上減除廣大城鄉居民的后顧之憂。目前，我區城鄉居民社會養老保險檔案管理制度安排本身的缺失使居保檔案管理缺乏有效的法律法規依據。因缺乏統一的檔案管理制度，我區各級居保經辦機構往往按照《湖北省城鄉居保業務檔案管理辦法》來管理檔案，個別鄉鎮人社中心甚至沒有真正在檔案管理中落實，致使居保檔案管理政策環境較差。例如有的鄉鎮人社中心一些參保人檔案填寫不規范，姓名和身份信息等數據填寫不準確，導致人員數據導入不了省居保電子信息管理系統，還有大多數鄉鎮紙質檔案為16K紙，而省居保檔案管理辦法要求紙質檔案是A4紙等等。我區居保檔案管理制度的不規范導致養老保險檔案內容不能完全真實地反映整個參保過程，導致一些糾紛，影響了城鄉居民參保的信心，也損害了政府的誠信度。
（二）基礎設施建設與業務檔案管理工作的要求尚有很大差距
目前，我區城鄉居民養老保險局作為負責全區城鄉居民養老保險業務檔案的集中保管機構，雖然設置了"退管股"來負責居保業務檔案的管理，但受我局辦公場地和經費的制約，我局還沒有專門的檔案室來保管居保業務檔案。根據《湖北省城鄉居民社會養老保險業務檔案管理辦法》的要求，城鄉居民養老保險業務檔案管理應設置規范標準的業務檔案專用庫房，能夠容納和接受全部居民養老保險業務檔案。庫房內應配置溫濕度計、空調、去濕機、消毒滅菌機、滅火器、吸塵器等設施設備，并配備專用的鐵制檔案柜或者密集架，辦公室、庫房、查閱室按要求分設，以確保檔案的安全[1]。而目前我局業務檔案庫房和業務人員辦公室并沒有分開，去濕機、溫濕度計等設施設備更是缺乏，檔案庫房、辦公區、查閱室與業務檔案管理工作的要求還有一定距離。各鄉鎮人社中心作為檔案資料的歸集上報機構，雖然對檔案室沒有明確的要求，但要有合格的檔案柜或檔案架，不少鄉鎮檔案資料隨意存放，受條件的制約，有的鄉鎮部分檔案沒有裝訂成盒，檔案裝訂也沒有做到一人一盒，在檔案保管設施方面無法達到標準。我區檔案管理基礎設施無法與現代農村養老保險檔案工作發展需要相適應，進而影響了我區居保工作的有效落實。
（三）業務檔案管理人員檔案管理專業知識有待提高
受人員編制短缺、工作任務較重等實際情況的制約，各鄉鎮人社中心兼職檔案員的配備及檔案管理學習培訓方面還有欠缺，各鄉鎮現有檔案管理人員大多沒有檔案管理相關專業學歷，缺乏檔案管理專業知識與技能，其綜合素質仍有待提高[2]。同時，業務檔案管理人員從事檔案管理工作時間短，檔案管理人員的知識結構不夠全面，尚不能完全適應檔案工作的需要，影響了我區檔案工作的深入開展。
2 對規范我區城鄉居民養老保險業務檔案工作問題的一些建議
（一）規范制度，加強領導管理
為了讓各項工作能順利展開，確保居保檔案管理的范圍化和標準化，在實際工作中做到有章可循，我們要根據工作實際和工作特點，迅速制定出《夷陵區城鄉居民社會養老保險檔案管理辦法》《夷陵區城鄉居民社會養老保險檔案立卷歸檔程序及注意事項》《夷陵區城鄉居民社會養老保險檔案安全保密制度》等制度，對養老保險檔案立卷歸檔的范圍、標準、質量、保管和利用要做出明確的標準和要求，細化工作職責，簡化操作流程，從制度上確保檔案管理工作的順利開展。目前我區檔案制度建設正在有序進行，各種檔案制度有望年底出臺。構建完善的、符合我區實情的城鄉居民社會養老保險檔案管理制度，也是各鄉鎮人社中心的期盼，通過完善的管理制度來管理和約束工作人員的行為，明確檔案管理工作職責，使檔案管理的每一個環節都有章可循、有據可依。
城鄉居民社會養老保險檔案管理工作面對全區202個行政村（居委會）和25萬人參保群體，面廣、人多、工作量大，我們還要加強檔案工作的組織管理，建立分管領導和檔案管理人員崗位責任制，建立健全業務檔案工作流程，加強居民養老保險業務檔案工作的監督指導。區居保局要負責全區養老保險檔案工作的監督、指導、檢查、考核、歸檔和保管，各鄉鎮人社中心具體負責本轄區、村居保檔案材料的形成、收集、整理和上報工作。在實際工作中，鄉鎮人社中心應協助區居保局做好紙質檔案相關材料的歸集上報和電子檔案信息錄入等基礎工作，村（社區）應建立參保人員基礎信息臺帳并妥善保存。區人社局應加強養老保險檔案工作的領導和管理，將養老保險檔案管理納入年度目標任務、工作計劃，建立健全城鄉居民社會養老保險檔案工作制度，把養老保險檔案材料形成、收集、整理、歸檔和保管等各項工作納入各有關部門和人員工作職責范圍，做到制度健全、措施到位、責任落實，年初有安排、年底有考核。全面提升養老保險經辦機構管理能力和服務水平，實現居保檔案管理的制度化、規范化和標準化。
（二）改善條件，加強基礎設施建設
針對我區城鄉居保檔案基礎設施建設的情況，確保我區居保檔案整理工作的順利進行，區財政部門要積極籌集資金，加大資金投入力度，按照省一級檔案管理標準，專門建立居保檔案室。安裝檔案密集架或檔案柜，配備溫濕度計、空調、去濕機、消毒滅菌機、滅火器、吸塵器、窗簾等設施設備，必須做到防火、防盜、防磁、防高溫、防潮濕、防光、防塵、防蟲、防鼠，不斷改善檔案管理條件，從"經費上"確保養老保險檔案管理工作持續、健康發展。
鄉鎮居保經辦機構要從保障檔案管理基礎用房、設備和人員等方面加強居保業務檔案基礎建設，以實現居保業務檔案管理工作科學發展。辦公室、庫房、查閱室要按要求分設，確保檔案的安全，并根據需要配備計算機、掃描儀、辦公軟件和業務軟件等現代化管理設備，推動檔案信息化和網絡化建設，以適應檔案現代化管理的要求。通過不斷加強軟硬件設施，提高我區的檔案管理水平。只有通過加大資金投入，逐步完善居保業務檔案基礎設施建設，才能實現我區居保業務檔案管理地長遠發展。
（三） 加強培訓，確保檔案管理服務水平
城鄉居民社會養老保險檔案管理涉及參保人員信息從收集、分類、整理、歸檔、裝訂成冊，到檔案內容進行補充更正、保管、鑒定、利用的全過程，這就需要現代化信息技術運用和高素質的檔案人才管理隊伍，需要具有專業素質的檔案管理人員。我區城鄉居民養老保險局負責全區居保檔案的收集、整理和保管工作，目前并沒有專業的檔案管理人員，各鄉鎮人社中心檔案管理人員的水平也是參差不齊，因此我局和各鄉鎮人社中心的檔案人員管理隊伍急切需要專門教育、培訓。我區各級居保經辦機構應積極加強與上級業務主管部門及當地檔案部門的聯系，主動爭取業務上的協助和指導。一方面要組織大家學習《檔案法》《湖北省城鄉居民社會養老保險業務檔案管理辦法》《夷陵區城鄉居民社會養老保險檔案管理辦法》等文件法規，另一方面，要采用請進來的辦法學習，提高檔案管理人員的動手能力。可邀請檔案局的專業人員對我區的專兼職檔案員進行培訓，提高大家的檔案意識，掌握如何分類、歸檔、管理等一系列方法。對檔案管理工作人員進行相關的業務培訓，確保工作人員能夠按照"干凈整潔、統一規范、查找方便"的基本要求，盡職盡責做好基礎資料的整理歸檔工作和檔案的保管、保密工作，提高我區城鄉居民社會養老保險業務檔案管理水平。
我們要根據居保業務檔案管理工作的需要，開展對現有檔案管理人員專業知識與計算機操作技能培訓，例如舉辦居保檔案整理培訓班、召開檔案整理工作現場會，通過現場講解、實物操作等方式，提高培訓效果，使其適應業務檔案工作的需要。在做好檔案入庫的同時，各級居保業務檔案管理人員還要提高檔案服務水平，認真接待業務檔案查詢人員，做到耐心解答，及時、準確。通過定期參加檔案業務學習和培訓，以進一步提高全區居保檔案管理服務質量。
第二條本省行政區域內被政府統一征收農民承包土地(含草原、草場。下同)合法權益。留有村集體機動用地的應當按照有關規定和程序。可從村集體預留機動用地(包括新開墾土地)中給予調劑，協商一致的基礎上。調劑后原有土地面積沒有減少的暫不參加被征地農民養老保險。
第三條縣級以上政府統一負責被征地農民養老保險工作。各級勞動保障、國土資源、財政、農牧等部門在各自的職責范圍內負責組織實施。
第四條征收土地時年滿16周歲(含16周歲)以上、征收土地占現有承包土地20％(不含20％)以上的被征地農民應當參加養老保險。轉為城鎮戶口。實行統賬結合的養老保險模式；征收土地20％—80％的視為部分失地農民，其中征收土地80％(不含80％)以上的視為完全失地農民(情況特殊的市州可以按照最低人均占有土地量確定)剩余土地交回村集體。納入城鎮職工基本養老保險。實行完全個人賬戶模式，與今后新型農村社會養老保險辦法相銜接。
第五條征收土地80％以上。剩余土地能夠保障基本生活的可自愿選擇參加部分失地農民養老保險。
第六條被征地農民(包括完全失地和部分失地)參加養老保險的費用由個人和政府共同承擔。采取在征收土地時一次性躉繳的辦法繳清。其中個人承擔40％。屬土地出讓方式的從土地出讓收益中解決；屬行政劃撥方式的由所在市州、縣市區財政承擔。承擔比例由各市州政府確定。各市州可根據實際情況，從土地補償費、安置補助費中抵繳。政府承擔60％。適當提高個人繳費和政府補助標準。
第七條完全失地農民。最低繳費標準以各市州上年度在崗職工社會平均工資的60％為基數。政府補助全部記入統籌基金。參保時男超過60周歲、女超過55周歲的每增加1歲個人少繳應繳費總額的十五分之一。男滿75周歲、女滿70周歲以上的個人不繳費。按20％的繳費比例乘以15年計算應繳費總額。個人繳費全部記入個人賬戶。
第八條部分失地農民。最低繳費標準以所在市州上年度農民人均純收入為基數。征收土地占現有承包土地2080％的每10％劃分一個繳費檔次，根據征地數量和對其生活影響程度劃分若干檔次確定繳費總額。原則上。按照38倍確定繳費總額。個人繳費和政府補助資金全部記入個人賬戶。參保時超過60周歲的每增加1歲，個人少繳應繳費總額的十五分之一，75周歲以上個人不繳費。
第九條完全失地農民按本辦法規定的標準繳費后。辦理參保登記手續。由社會保險經辦機構按照城鎮職工基本養老保險待遇計發辦法按月計發基本養老金。基本養老金由個人賬戶養老金和基礎養老金組成。納入城鎮職工基本養老保險制度管理。其中參保繳費時男年滿60周歲、女年滿55周歲以上人員。參保繳費時未達到待遇享受年齡的本人可自愿選擇繼續按照城鎮靈活就業人員或城鎮職工基本養老保險辦法續繳。達待遇享受年齡時按城鎮職工基本養老保險辦法按月計發基本養老金。繳費年限連續計算。
第十條部分失地農民按本辦法分檔繳費后。辦理參保登記手續。由社會保險經辦機構按其個人賬戶累計儲存額除以計發月數計發養老保險待遇。60周歲以下人員，納入今后新型農村社會養老保險管理體系。參保時年滿60周歲以上人員。個人賬戶由社會保險經辦機構統一管理，所繳資金存入財政專戶。已開展了新型農村社會養老保險的可按照新型農村社會養老保險辦法繼續參保繳費，個人賬戶連續記錄，達待遇享受年齡時按新型農村社會養老保險辦法計發養老金。
第十一條被征地農民參加養老保險后。領取待遇前或之后死亡。一次性領取。無法定繼承人或無指定受益人的個人賬戶中的儲存額或余額并入統籌基金或調劑金。其養老保險個人賬戶的儲存額或余額中的個人實際繳費部分(包括本金和利息)由其法定繼承人或指定受益人憑有效證件。
第十二條征地時。由國土資源部門負責對被征地農民征地項目、涉及人數、補償標準、征地面積、費用籌集方式等進行征前告知、聽證。勞動保障部門負責社會保障費用審核。農牧部門負責征地時農民家庭承包土地面積界定、核實工作。
第十三條被征地農民參加養老保險。由所在村(居)民委員會負責向鄉鎮政府(街道辦事處)填報被征地數量、涉及人數等情況。公示時間不得少于7天。鄉鎮政府(街道辦事處)負責對其審核后報縣市區社會保險經辦機構，并在本村(社區)范圍內張榜公示。由縣市區社會保險經辦機構負責會同同級國土資源部門確定完全失地或部分失地，進行分類管理。
第十四條縣市區社會保險經辦機構依據完全失地或部分失地農民的繳費標準。確定被征地農民養老保險應繳費額。由國土資源部門將被征地農民的個人繳費劃入財政專戶。財政專戶管理機構負責向國土資源和社會保險經辦機構出據收款憑證。政府承擔部分由財政部門依據社會保險經辦機構提供的數據，并通知國土資源和財政部門。國土資源和財政部門預先留足養老保險費用。負責將資金劃入財政專戶，并將劃入憑證交社會保險經辦機構。
第十五條社會保險經辦機構依據財政部門提供的繳費憑證為參保人員建立個人賬戶。單獨核算。單獨管理。個人賬戶儲存額利息在國家統一規定前，被征地農民養老保險個人賬戶按完全失地和部分失地分別管理。完全失地的參照城鎮職工基本養老保險個人賬戶管理辦法管理；部分失地的個人賬戶由社會保險經辦機構單獨建賬。所繳資金存入專設的財政專戶。暫按人民銀行公布的一年期人民幣存款利率計息。個人賬戶建立后，由社會保險經辦機構負責發給參保人員被征地農民養老保險參保繳費手冊，手冊準確記錄參保人員基本信息和繳費情況，作為參保人員繳費憑證。
第二條 凡在我市轄區內的中直、市、縣（市）、區局屬自收自支和財政差額撥款的事業單位（包括集體所有制）、執行事業單位工資標準的企業單位中的在職人員和離退休，退職人員（含勞動合同制工人、聘用〈合同〉制干部、聘用的經營管理技術人員），均參加養老保險。
第三條 本辦法所稱養老保險，是指進行養老保險基金統籌后，用政府法定的養老保險金和退職金的形式，對符合條件的離退休、退職人員給予的生活保障。
第四條 養老保險基金由國家、單位和個人共同合理負擔，按照“以支定籌、略有結余、留有部分積累”的原則統一籌集，由以下部分組成：
（一）按本單位統籌項目的月離退休費的40%提取；
（二）按本單位參加養老保險統籌的在職職工月工資總額的18%提取；
（三）在職職工按本人月工資總額的3%提取，由單位代為繳納。
工資總額的構成，以國家統計局的規定為準。
第五條 參加事業單位養老保險統籌的人員，其離退休、退職后，養老保險金、退職金按下列項目支付：
（一）按國家和我市規定計發的離休費、退休費、退職生活費；
（二）按國家和我市規定發放的生活補貼、津貼、各種物價和福利性補貼；
（三）喪葬補助費、遺屬困難補助費和撫恤費。
未列入支付項目的其它離退休費用，由所在單位仍按原發放渠道解決。
第六條 事業單位養老保險基金實行統一籌集、統一管理、單項核算。各單位必須于每月十日前將應繳納的養老保險費用繳到養老保險承辦機構。養老保險承辦機構按月撥付養老保險金，暫由原單位發放。
第七條 各單位統籌的養老保險基金在管理費用中列支。養老保險承辦機構收取的養老保險基金存入銀行獲得的利息及收繳到的滯納金等，均轉入養老保險基金帳下。養老保險基金專款專用，任何單位和個人不得挪作他用。
第八條 市人事局為我市事業單位養老保險工作的管理機構，負責政策的制定、貫徹實施、解釋宣傳、檢查指導并負責認定投保單位及人員總數，工資總額的審核。市人壽保險公司為事業單位養老保險的承辦機構，負責養老保險基金的籌集、支付、結轉等業務工作，并接受有關部門的監督和檢查。
第九條 市、縣（市）、區事業單位養老保險管理和承辦機構可根據有關規定在統籌的養老保險基金中按一定比例提取管理費用。
第十條 各單位要嚴格按照本辦法做好養老保險工作。對違反本辦法侵害離退休人員合法權益的單位負責人和直接責任者，由養老保險管理機構提請其主管部門予以處分，并給予被侵害者應有的經濟補償。
第十一條 對無正當理由逾期不繳納養老保險基金的單位，人事部門停止審核單位工資基金手冊，通知銀行從其經費中扣繳養老保險基金并按養老保險基金總額的1‰~3‰按日扣繳滯納金，滯納金并入養老保險基金。
第十二條 對違反本辦法虛報、冒領養老保險金的，養老保險基金承辦機構要追回虛報、冒領的金額，并予以虛報冒領金額三至五倍的罰款。
第十三條 事業單位實行養老保險基金統籌后，其離退休人員的日常管理與服務工作，仍按原管理辦法進行。
論文摘 要：對做實個人賬戶的概念以及做實個人賬戶的必要性、意義等進行了闡述，并指出加強并規范個人賬戶管理，是做實個人賬戶的基礎。
1 個人賬戶特征與做實養老 保險 個人賬戶的意義
個人賬戶的一個重要特征是其私有性和便攜性。設計個人賬戶的初衷是把個人繳費的錢積累下來，明確歸個人所有，可以依法繼承，職工跨統籌地區流動時個人賬戶資金隨之轉移。如果長期空賬運行，會給勞動力在地區間的流動，尤其是企業成建制搬遷設置巨大障礙，對 市場 經濟 的正常運行和發育造成不利影響。同時使賬戶的一次性支付和依法繼承面臨窘境，參保單位和職工也會對“統賬結合”的養老保險制度以及政府誠信產生懷疑，這對 社會 穩定將產生嚴重后果。而建立真正意義的部分積累的籌資模式，在“統賬結合”的制度模式下，就要盡快做實個人賬戶。做實個人賬戶，既使部分積累的含義與規模有了更清晰的體現，也使部分積累的籌資模式有了較好的實施載體，以此還原中央確定“統賬結合”的本來意義。
所謂做實養老保險個人賬戶，是指在堅持實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式下，對記入職工養老保險個人賬戶的基金實行單獨記賬、單獨管理，不與養老保險統籌基金混賬管理，統籌基金用于當期養老金的發放；不得擠占個人賬戶基金，個人賬戶基金儲存積累；實現個人賬戶基金由空到實的根本轉變。個人賬戶基金由省級社會保險經辦機構統一管理和運營，實現基金保值增值，確保職工退休后個人賬戶養老金的支付。
做實個人賬戶，是黨和國家為應對 人口 老齡化高峰，逐步減少個人賬戶空賬，而對養老保險制度作出的重大調整。通過對社會統籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，從而達到既做實了個人賬戶基金又不降低退休養老金水平的雙重目的。它對增強養老保險基金的抗風險能力，實現養老保險制度的可持續發展，維護社會的和諧穩定，及時準確轉移跨統籌范圍流動職工養老保險關系，都具有重大的現實意義和深遠意義。
對整個養老保險制度而言，做實個人賬戶的實質意義，在于從我國已有5000余萬企業離退休人員，政府必須確保他們基本養老金的按時足額支付的實際情況出發，在不改變社會統籌基金現收現付的模式下，通過職工個人賬戶基金的積累，實現基本養老保險籌資模式由完全的現收現付向部分積累的轉變，最終實現制度的平穩運行與可持續發展。2001年，遼寧省進行做實個人賬戶試點，2003年底試點基本結束。2004年，國務院對吉林省、黑龍江省完善城鎮社會保障體系試點實施方案作出批復，將做實試點擴大到吉林與黑龍江兩省，并完善了養老金計發辦法，從支出的角度對“統賬”結構進行了完善。為落實十六屆三中全會關于“逐步做實個人賬戶”的精神，從2005年開始，做實個人賬戶將在全國大多數省份推開，各地紛紛研究和改進養老保險個人賬戶管理和運行辦法，逐步為個人賬戶做實做準備，這就對個人賬戶的規范化管理提出了更高的要求。
2 加強個人賬戶管理的必要性
在新形勢下，加強個人賬戶管理，有著十分重要的現實意義。
（1）加強個人賬戶做實的需要。個人賬戶做實后，社會保險經辦機構要實賬記錄，要求個人賬戶記錄到戶到人，賬戶中是實實在在的錢，是“真金白銀”。過去在空賬基礎上的個人賬戶管理，記賬、對賬相對粗疏；個人賬戶做實后，對個人賬戶基金的記實和賬戶記錄等提出了更為嚴格的要求，社會保險經辦機構管理必須精細化，需要記清、記實、記準個人賬戶，確保職工權益。只有建立了完整的、規范的個人賬戶管理辦法，才能提高工作準確性，為廣大參保人員服好務。
（2）加強個人賬戶管理是維護企業、職工和離退休人員權益的需要。企業參加養老保險所關心的是所繳費用是否能保證本單位離退休人員按時足額領到養老金；職工關心的是企業和個人所繳費用是否準確地記入自己的個人賬戶；而離退休人員關心的除養老金能否按時領取外，還有養老金能否隨物價的調整而及時調整。為解決企業和各類人員所關心的這些問題，也要求有一個規范化的個人賬戶管理辦法，規范社會保險經辦機構在管理個人賬戶時的行為，使之嚴格按統一的規范化管理辦法辦事，從而讓企業、職工、離退休人員放心。同時，規范個人賬戶管理，有利于調動職工個人的繳費積極性，職工還可以通過查詢個人賬戶繳費紀錄督促用人單位按時足額繳費，最終有利于維護企業和職工的權益。
（3）市場經濟下勞動力合理流動的需要。在職工符合國家規定的退休條件辦理退休手續時，個人賬戶記錄將作為計發養老金的重要依據。參加基本養老保險的每個勞動者都有一個終身不變的個人賬戶，不管到哪里工作，不管是企業員工還是自由職業者，只要單位和個人繳了費，都按統一規定的比例記入個人賬戶，能方便勞動力的合理流動。近年來，由于個別地區對本地的局部利益考慮較多，缺乏全局意識，在職工流動方面出現了一些問題。全國已發生多起因轉移辦法不一致，而造成職工在流動時無法辦理養老保險關系和個人賬戶轉移，影響了這部分職工參加養老保險的積極性。因此，迫切需要實行全國統一、規范的個人賬戶管理辦法，促進勞動力的合理流動。
3 個人賬戶 管理 的現狀和存在的問題
近年來，各地在個人賬戶管理方面主要做了以下幾方面的工作：①按照部里有關要求，收集整理職工信息資料，健全繳費記錄、臺賬、表冊，建立健全數據庫。②規范管理，統一基本養老 保險 個人賬戶必備項目，做好日常管理和賬戶轉移等工作。③定期對賬，全國普遍建立了對賬制度，每年定期向企業、職工公布個人賬戶情況。1997年以來，個人賬戶建賬率和累計記賬額不斷增長，“統賬結合”的制度模式在操作層面基本落實。
在個人賬戶管理方面存在一些問題。①各地工作進展不平衡。個別地區未建賬，主要集中在縣級社保機構管理的參保單位和個人。已建賬地區，管理水平差距也很大。有的地區管理水平低，存在跨年記賬、手工記賬的情況。②賬戶項目設置和記錄不全。盡管國家和各省在個人賬戶管理和項目規范上做了相應的政策規定，但在一些地區仍存在個人賬戶項目缺項的問題，少則缺1、2項，多則5、6項。已設置的賬戶項目有的無數據記錄，有的記賬不及時、不準確。有的有項目沒內容，缺少欠費金額、特殊工種等必需內容，對原始數據信息輸入后沒有校對或及時 統計 分析，錯誤較多。③賬戶轉移難。由于職工流動時，只轉移個人賬戶，反映其過去權益的、占基本養老金達2/3以上份額的過渡性養老金不隨同轉移，在“ 財政 分灶吃飯、養老基金獨立核算”的格局下，加重了轉入地區的 歷史 負擔，因此，各地均建立壁壘以自保，結果是給勞動者流動形成障礙。④對賬制度不落實，對賬效果不明顯。有的根本沒有對賬，有的僅采用對賬單形式，大多只發放到企業， 成本 高，信息缺乏反饋。⑤征繳體制因素對個人賬戶規范管理影響較大。實行稅務征收的地區普遍存在地稅與社保部門票據傳遞不暢，給個人賬戶記賬增加了難度，不少企業直接到稅務部門申報，不向社保部門反饋或反饋繳費明細表不及時，社保機構無法記清到人。⑥ 計算機 信息系統滯后，制約個人賬戶管理工作的完善和發展。由于經費缺乏等原因，一些省市仍使用原自行開發的軟件，已不能適應賬戶做實的業務管理需要。
從目前情況看，在全國范圍內進一步規范個人賬戶管理，不僅必要，而且是當務之急。
4 加強個人賬戶管理的對策
緊緊圍繞做實個人賬戶，今后應重點做好以下幾方面工作：
（1）提高建賬率、記賬準確率。各地應以縣級為重點，對本地區個人賬戶的項目、指標和內容進行全面清理和檢查。建賬率低的地區，及時與企業、個人核對，抓緊建立和補建工作。已經全部建賬的地區，要提高記賬準確程度，確保參保信息完整。
（2）統一個人賬戶必備項目和指標。沒有統一個人賬戶必備指標的地區，要按照勞動保障部的要求，統一必備項目和指標，還可根據本地區實際情況增加其它項目，方便今后準確計算養老待遇。
（3）建立并嚴格執行個人賬戶對賬制度。要按照《 社會 保險費征繳暫行條例》的規定，嚴格對賬，做到公開透明。為提高對賬效果，經辦機構可結合實際，采取以下多種形式對賬，如發放對賬單、通過報紙公告、通過電話、網絡、計算機觸摸屏查詢等，對賬要到人，要有反饋。當然，發放對賬單應該是主要的形式。
（4）加強業務規程和信息系統建設。應加緊研究和出臺全國統一的養老保險業務規程，對稅務部門和社保機構征收養老保險費的業務流程加以規范。在此基礎上，加大對計算機信息系統建設的規劃和資金投入，積極建立健全計算機管理信息系統，加快網絡化建設，通過計算機和信息網絡對個人賬戶進行管理。
一、市級統籌的實施范圍
（一）*市行政區域內各類城鎮企業（按國家和省規定實行省級管理的行業企業除外）、實行企業化管理的事業單位、民辦非企業單位及與上述單位建立勞動關系的法定退休年齡內的全部職工；
（二）法定退休年齡內的城鎮個體工商戶及其雇工、城鎮自由職業者、城鎮靈活就業人員；
（三）法律法規規定的其他單位和人員。
二、工作責任
市政府承擔市本級和各區縣完成目標任務后的保發放責任。各區縣政府承擔所轄范圍內企業職工基本養老保險的擴面、基金征繳、清欠等各項目標任務全面完成的責任。市政府根據省下達給我市的目標任務，將企業職工基本養老保險年度擴面、基金征繳、清欠等目標任務分解下達給各區縣政府和市勞動保障部門，并納入政府目標管理。企業職工基本養老保險擴面和基金征繳目標任務的完成情況與各區縣政府主要領導的工作業績、獎懲掛鉤。市社會保險經辦機構負責對各區縣的企業職工基本養老保險基金年度征收計劃執行情況和個體參保人員繳費情況進行按月檢查、季度通報和年度考核。
三、基金的管理和使用
企業職工基本養老保險基金實行統收統支、統一調劑、統一管理。養老保險基金征收和支出必須嚴格執行收支兩條線的規定，嚴禁擠占挪用。
（一）各區縣開展企業職工基本養老保險市級統籌前所積累的基本養老保險基金屬于市級統籌基金，可暫留存各區縣按原基金管理辦法進行管理；區（縣）如需使用時，須由區（縣）社會保險經辦機構報所在區（縣）勞動保障局和財政局同意后向市社會保險經辦機構提出申請，經市社會保險經辦機構審核后報市勞動保障局、市財政局批準方可使用。留存積累基金主要用于彌補本區（縣）未完成當期基金征繳、清欠目標任務時的收支缺口，應上交的省級調劑金，本級離退休人員調整待遇支出，以及在中央轉移支付補助金、省級統籌調劑金未及時到位，影響當地基本養老保險金正常發放時基本養老保險待遇支出。市對留存積累基金實行統一管理，未經批準，各區縣不得擅自動用。市勞動保障局、市財政局、市審計局、市監察局、市社保局要加強對養老保險基金的監管。對違規擠占挪用養老保險基金的單位和個人，要按照有關規定嚴肅處理；構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。
（二）市基本養老保險基金年度征收計劃由市社會保險經辦機構根據當期省下達的養老保險擴面和企業基本養老保險基金征收目標任務編制，經市勞動保障局、市財政局審核并報市政府批準后下達執行。各區縣社會保險經辦機構當月征收的養老保險基金月末余額全數上解市社會保險經辦機構企業職工基本養老保險基金收入戶，市社會保險經辦機構按月末余額全數劃轉市社會保障基金財政專戶。
（三）市基本養老保險基金年度支出計劃由市社會保險經辦機構編制，經市勞動保障局、市財政局審核后報市政府批準執行。市本級和各區縣離退休人員基本養老金月支出計劃必須核算到人，及時報送市社會保險經辦機構統一核定。市財政局每月將應支付的養老保險基金按時劃撥企業職工基本養老保險基金支出戶，由市社會保險經辦機構按照核定的基本養老金支付計劃，每月將資金按時足額分別劃到市本級和各區縣社會保險經辦機構的企業職工基本養老保險基金支出戶,再由區縣社會保險經辦機構將資金劃至各銀行、郵局帳戶。
（四）實施企業職工基本養老保險市級統籌后，中央轉移支付補助金和省級統籌調劑金以及市級調劑金不再下撥各區縣，作為全市統一的調劑基金，用于確保發放。
（五）對違保險政策擅自納入統籌所產生的養老保險基金支出，不得納入基金統籌支出范圍，由當地政府自籌資金解決。
（六）各級社會保險經辦機構均為獨立的基本養老保險基金核算單位，基金核算按照《四川省社會保險基金核算辦法》執行。
四、業務管理
（一）完善業務流程和管理網絡。在建立統一的業務管理網絡的基礎上，進一步簡化業務流程，完善管理軟件。各區縣應按規定做好參保登記、基礎信息、人員增減、繳費基數、基金征收、個人賬戶、基金財務等具體工作和離退休人員基本養老金的按時足額發放工作，市社會保險經辦機構對此實施實時監控。
（二）嚴格退休審批。各級勞動保障部門必須嚴格執行國家現行退休政策，把好政策關。
五、激勵和約束機制
（一）各區縣當期完成征繳、擴面目標任務后的基金收支缺口，由市級統籌基金調劑解決；當期沒有完成征繳、擴面目標任務的差額部分，由同級財政預算安排20%的資金解決，其余80%的資金從其留存積累基金中支付，留存積累基金用完時全部由同級財政預算安排資金彌補。
（二）市本級和各區縣當期完成或超額完成擴面征繳目標任務的，由市和區縣政府按完成和超額完成目標任務的一定比例給予勞動保障、財政、社會保險經辦機構工作經費補助，所需資金分別由市和區縣財政預算安排。具體獎勵辦法另行制定。
六、管理體制和人員經費
一、村鎮民辦養老機構的概念
1.村鎮的概念
目前國內學界對于村鎮沒有統一定義，但針對村鎮規劃村鎮體系的研究較為常見。國務院1999年11月1日頒布，當前仍在施行的《規劃建設管理條例》(下稱《規劃條例》)將村莊與集鎮統稱為村鎮。《規劃條例》規定，村莊是指農村村民居住和從事各種生產的聚居點。
2.村鎮民辦養老機構的概念
當前國內的研究，絕大多數是針對公辦、民辦養老機構，對村鎮民辦養老機構的研究幾乎沒有，因此學界對此沒有統一的定義。一般認為，養老機構是指為老年人提供健康管理、生活護理、飲食起居等綜合的機構。
二、村鎮民辦養老機構存在法律問題的成因
1.村鎮民辦養老機構的法律定位模糊
2005年民政部出臺的《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》第2條中明確指出，社會辦福利機構應堅持非營利的原則。2012年《民政部關于鼓勵和引導民間資本進人養老服務領域的實施意見》中指出:民間資本舉辦的養老機構或服務設施，可以按照舉辦目的，區分營利和非營利性質，自主選擇民辦非企業單位和企業兩種法人登記類型。此項規定將民辦養老機構分為民辦非企業單位和企業法人。
2.缺乏有效監督評估機制
民力、養老機構之所以在服務設施和服務項目上有這么多的不足，很大一部分是由于我國政府部門重準人而輕監管。
《社會福利機構管理暫行辦法》明確了監管的要求，即民政部門有義務對轄區范圍內的社會福利機構定期進行相關的監督和核查。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第19條也規定了登記管理機關要對民辦非企業單位實施年度檢查，對違反條例的行為給予行政處罰。
3.所有權與經營權分離
2004年財政部頒布的《民間非營利組織會計制度》(下稱《會計制度》)第一章規定，民辦非企業單位的資源提供者不享有該組織的所有權。《民辦非企業單位登記管理暫行辦法》(下稱《辦法》)第16條、《社會福利機構管理暫行辦法》第19條等，均規定民辦養老機構的經營權、所有權相分離。
4.權利與義務不對等
依據現有法律，在民政部門登記為民辦非企業單位的養老機構的出資者不再享有機構所有權，但是《辦法》第2條明確規定，民辦非企業單位根據其依法承擔民事責任的不同方式分為民辦非企業單位(法人)、民辦非企業單位(合伙)和民辦非企業單位(個體)三種。
5.養老服務糾紛解決機制缺失
目前我國《合同法》中沒有關于養老服務合同的明確規定，《侵權責任法》也沒有對此類致損案件責任劃分的明確規定，老年人權益保障法中亦未界定養老機構與人住老人的關系，這就導致事故發生之后缺少相應的糾紛解決機制。
四、村鎮民辦養老機構法律問題的解決途徑
1.準確定位村鎮民辦養老機構的法律性質
如上文所述，和民辦養老機構一樣，在現有法律體系中，村鎮民辦養老機構被定位為民辦非企業單位。
(l)法人型民辦非企業單位符合民辦非企業單位所有權規則。法人具有獨立的人格，因此不存在法人自身以外的其他單位或個人對其財產享有所有權。
(2)就非營利法人而言，法人對其財產同樣享有所有權，法律人格和財產屬性密不可分，唯有明確村鎮民辦養老機構的財產所有權歸屬，才能更好地保護其財產權利。
(3)將其定位為法人型民辦非企業單位而擁有獨立財產權后，村鎮民辦養老機構可以擴寬融資渠道，并可向銀行申請抵押貸款，在一定程度上緩解自身壓力，降低經營成本。
2.建立養老服務糾紛解決機制
對于村鎮民辦養老機構中發生的法律糾紛，受損失的不僅僅是人住老人，同時還有養老機構。具體可從以下幾個方面著手:
(1)規范養老服務合同。當前民政部門尚未制定養老服務合同范本，應按照《養老機構管理辦法》中的要求盡快制定。
(2)制定民辦養老機構意外傷害事故處理辦法。傷害事故是引發村鎮民辦養老機構法律糾紛的源頭之一。
(3)建立民辦養老機構意外傷害事故救濟制度。如由民政部門牽頭建立養老機構意外傷害事故賠付基金，用于賠付部分發生于民辦養老機構中的意外傷害事故。
3.建立完善村鎮民辦養老機構評估機制
(1)建立抽查制度和投訴制度。除了現有年檢制度之外，民政部門還應當建立不定期抽查制度，有違規前科和收到投訴較多的民辦養老機構應當成為抽點對象。多次違規，且未依法內部整頓的機構應從重處罰。
(2)建立民辦養老機構信息公開制度。由于政府難以有足夠的精力對每一個村鎮民辦養老機構細致審查，因此需借助公眾的力量對村鎮民辦養老機構進行監督。
(3)建立第三方評估機制。良好的第三方監督機制可以對政府監管的誤區、盲區進行有效彌補，既能扶持好的村鎮民辦養老機構的發展，還能通過良道，并可向銀行申請抵押貸款，在一定程度上緩解自身壓力，降低經營成本。
2.建立養老服務糾紛解決機制
對于村鎮民辦養老機構中發生的法律糾紛，受損失的不僅僅是人住老人，同時還有養老機構。尤其是若雙方對簿公堂將耗費大量時間與精力，機構的聲譽也將受到極大的影響。具體可從以下幾個方面著手:
(1)規范養老服務合同。當前民政部門尚未制定養老服務合同范本，應按照《養老機構管理辦法》中的要求盡快制定。
(2)制定民辦養老機構意外傷害事故處理辦法。傷害事故是引發村鎮民辦養老機構法律糾紛的源頭之一。該辦法應當規定養老機構傷害事故的定義與基本類型，所依循的法律原則，傷害事故中不同主體的法律責任，傷害事故中的賠償要求和具體處理程序。
(3)建立民辦養老機構意外傷害事故救濟制度。如由民政部門牽頭建立養老機構意外傷害事故賠付基金，用于賠付部分發生于民辦養老機構中的意外傷害事故。
3.建立完善村鎮民辦養老機構評估機制
(1)建立抽查制度和投訴制度。除了現有年檢制度之外，民政部門還應當建立不定期抽查制度，有違規前科和收到投訴較多的民辦養老機構應當成為抽點對象。
(2)建立民辦養老機構信息公開制度。由于政府難以有足夠的精力對每一個村鎮民辦養老機構細致審查，因此需借助公眾的力量對村鎮民辦養老機構進行監督。政府可以法律或條例的形式強制性要求民辦養老機構將其審批材料、年度報告、財務報表以及訴訟情況向社會公開。
(3)建立第三方評估機制。良好的第三方監督機制可以對政府監管的誤區、盲區進行有效彌補，既能扶持好的村鎮民辦養老機構的發展，還能通過良好的評估機制使得村鎮民辦養老機構內部優勝劣汰，淘汰不良的村鎮民辦養老機構，從而促進村鎮民力、養老機構健康發展。
4.因地制宜地制定政策法規
兩地存在一些共性問題，如優惠政策落實不到位、法律法規不符合當地實際等。 因此，由于各地情況不同，應當依據各地經濟發展水平、地域特色因地制宜地制定相關法律法規，在立法時考慮到地域差異，注意協調不同層次的利益關系，做到統籌兼顧，以將政策更好地落到實處。
5.建立部門間統籌協調機制，確保政策落實
