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關鍵詞:立法理念;以人為本;風險預防;博弈論
中圖分類號:F762;DF469 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)07-0140-03
立法理念是立法主體據以進行立法活動的重要理論依據,是為立法活動指明方向的理性認識[1]｡其內涵包含兩個層面,第一是立法者的立法思維,即對立法的認識､價值取向､信念等;第二是上述思維上升為立法因素后的表現物,如立法目的､立法宗旨､立法原則等｡立法理念是指導立法制度設計和立法活動的理論基礎和主導的價值觀,對于制定科學而良善的法律､發揮法律的作用,從而樹立起法律的權威具有積極的意義[2]｡《農產品質量安全法》的立法理念,即是貫徹于《農產品質量安全法》之中的,對立法的本質､宗旨､原則及其運作規律的理性認識以及由此形成的理論基礎和指導思想｡在日益繁雜的法律體系中,《農產品質量安全法》雖非全局意義的部門大法,但其蘊涵的立法理念豐富而深刻,既貼合立法背景,又不失大膽創新,具有豐富的理論研究價值和實踐指導意義｡
一､以人為本的立法理念
以人為本立法理念(下文簡稱人本理念)淵源于憲法明文規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民”｡《立法法》第5條:“立法應當體現人民的意志｡”人本理念要求在立法中樹立以人為本的指導思想,實現以管理型立法向服務型立法的轉變[3]｡從人本理念出發,一切法律活動必須以人的根本利益為出發點和歸宿;法律不再是規定人們義務的工具,而是人們行使權力的規則､實現權利的保障;法律應當體現對人的關懷與保護｡這種關懷與保護是多層次､多方面的,在《農產品質量安全法》中主要表現在兩方面｡
1.對公眾健康的保護
生命健康是人的基本權利,保護公眾生命健康是《農產品質量安全法》的立法目的與宗旨｡第1條指出:“為保障農產品質量安全,維護公眾健康,促進農業和農村經濟發展,制定本法｡”此外第10條､第12條､第43條､第54條都是這一意涵的體現｡
第1條將立法目的定位于維護“公眾健康”,而非僅僅維護“農產品消費者健康”,筆者以為,這是對人本理念的更深層次的解讀與貫徹｡眾所周知,我國當前甚至往后很長時間內,農產品生產者中的絕大部分即個體農戶和農民,既是農產品生產者,也是自產農產品的消費者,甚至可能將大部分產品留作口糧,自我消費了,這是原始自給自足的農業經濟在當前的有限體現｡如果狹隘地保護“農產品消費者健康”,則無法將農民用于自我消費的生產行為納入法律規范,極有可能導致迫于生計的農民在高度污染､不適合耕種的區域種植自我消費的農作物等不理,這有違生命倫理｡把生產者自身納入法律的保護范圍,《農產品質量安全法》的立法定位很好地貫徹了人本理念｡
2.對農產品生產者權益的合理保護
《農產品質量安全法》是從管理型立法向服務型､保障型立法轉型的成功范例｡該法除了對“公眾”提供保護,也明確保護農產品生產者應有權益｡第5條､第12條從落實行政主管部門職責､規范行政主管部門行為的角度保護農產品生產者應有權益;第8條､第16條從政策指引方面明確農產品生產者的合理權益;第18條禁止向農產品產地排放或者傾倒有毒有害物質;第45條規定了相應的法律責任｡通過與《食品衛生法》等法律橫向比較,筆者以為該法的重大創新,正是將處于農產品生產及消費環節之外卻與農產品賴以生長的自然環境密切相關的環境破壞者及污染源主體納入法律規范中,適度的外延擴張合理地保護了農產品生產者權益｡
需要指出,對農產品生產者的保護是基于其應有的合法權益而非根源于農產品生產者的“弱勢地位”｡有學者指出,對農產品生產者的保護是由于“在市場經濟體制的設計和市場機制的運行中,農民常常處于不利地位,是弱勢群體”[3],是基于農業“是一個典型的風險型產業,天生的弱質產業”[4],因而“其立法天平并不偏向農產品消費者”[5]｡筆者并不認同｡立法不應具有偏向性,最多具有導向性｡在事關“公眾健康”問題上,立法中的一絲權衡､一點傾向都是于法(憲法)無據､于理不通的｡從另一角度,農產品生產者相對于消費者并不當然處于弱勢｡在銷售環節,買方市場的形成使得生產者失去了價格自,處于弱勢;但在質量控制方面,生產者擁有完全生產自,處于強勢｡必須看到,農產品生產者在某一環節的強勢或弱勢地位與農業相對于工業的弱勢地位,農民相對于城市居民的弱勢身份是相分離的,不能偷換概念｡因而,對農產品生產者權益的保護并非國家政策性立法偏向,而是基于農產品生產者本身應有的合法權益｡
二､風險預防的立法理念
貫徹“風險預防”理念之前,我國農業立法的指導思想經歷了“末端控制”和“末端預防”兩個時期｡《農產品質量安全法》標志著我國農業立法指導理念由末端防控到風險預防的變革趨勢[6]｡
末端控制和末端預防是在農產品生產鏈條的末端,即進入市場銷售階段對其質量安全進行控制和預防的管理模式,強調對進入消費市場的農產品質量安全的控制與管理｡這兩種管理模式存在自身無法克服的局限性:首先,處在末端的管理無法涵蓋農產品生產者用于自我消費的生產行為;其次,農產品在進入市場階段才“確診”為不符合質量安全,禁止銷售甚至銷毀,將導致社會財富的極大浪費和生產者無可挽回的損失;最后,很可能導致不法生產者涉嫌闖關,以次充好,對我國本已嚴峻的食品安全狀況將是難以預測的沖擊｡
基于末端控制和末端預防的局限性,風險預防理念進入立法者視野｡風險預防理念起源于環境法上的一個原則,即德國的Vorsorge法則[7]｡其核心是社會應當通過提前規劃和阻止潛在有害行為來尋求避免破壞環境｡該原則在《里約宣言》得到采納與重述:“為了保護環境,各國應根據本國的能力廣泛應用預防原則,當存在嚴重或不可逆危害的威脅時，不得以缺乏充分的科學證據為理由,延遲采取符合成本效益的措施以防止環境退化｡”
農產品生產在時間和地域上可變性大,質量安全問題的產生與發展又具有緩發性､潛在性與不確定性,一旦發生,后果及損失往往無法消弭｡風險預防正是對以客觀存在的事實作為法律調整對象的傳統法學理論的拓展和修正,即主體權利義務關系的設定不需要建立在現實存在的事實或行為基礎上,法律制度的設計可以以某種科學的可能性為前提｡它比傳統的末端防控更能有效防止未知和不確定的質量安全問題,利于風險的防范與損害的減少｡
在風險預防理念指導下,《農產品質量安全法》主張從源頭對農產品質量進行管理和控制,將原本局限于流通領域的現實風險防控延伸到生產源頭的潛在風險預防｡通過產地環境污染的監控防治､不適宜耕種區域的公告禁止(第15條)､農業投入品的規范與控制(第21條)､農產品質量安全的風險評估(第6條)等制度來減少或者制止尚未發生的失范行為,從而保障農產品質量安全｡風險預防理念不僅具有理論價值,同時具有豐富的實踐意義:對行政主管部門,可因此建立長效工作機制,減少“運動式執法”､“疾風驟雨式執法”帶來的人力物力的大量消耗;對農產品生產者,能夠防患于未然,避免涉險闖管或盲目無知而生產出不合格農產品;對消費者,可以更安全地購買､消費“質量安全”的農產品;對國家和社會,不僅減少了有害農產品導致的社會財富的損耗,而且可以從根本上促進農業產業提升核心競爭力｡
三､尊重客觀經濟規律的立法理念
馬克思說過:“立法者應該把自己看做是一個自然科學家｡他不是在發明法律,而僅僅是在表述法律｡他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律中｡如果一個立法者用自己的臆想來代替事物的本質,那么我們就應該責備她的極端任性｡”[8]法律的制定不應脫離事物本質屬性和社會發展規律｡誠如學者陳運華所言,“經濟人”的人性缺陷是經濟法得以產生的人性根源,“道德人”､“社會人”理念是經濟法建構的人性基礎[9]｡作為與社會經濟生活密切相關的經濟法律,《農產品質量安全法》在尊重客觀經濟規律的基礎上,引入了經濟學理論來參與其規范體系的設計｡
1.信息不對稱原理
信息不對稱理論是指在市場經濟活動中,各類人員對信息的了解存有差異;掌握信息充分者處于有利地位,信息貧乏者處于不利地位｡該理論認為:市場中賣方比買方更了解有關商品的各種信息;掌握更多信息的一方可以通過向信息貧乏的一方傳遞可靠信息而在市場中獲益;買賣雙方中擁有信息較少的一方會努力從另一方獲取信息[10]｡正常情況下,根據通常所占有的市場信息也足以保證產品和服務的生產與銷售有效進行;但另一些情況下,信息不對稱卻導致市場失靈,這就需要政府進入市場｡
《農產品質量安全法》涉及的各方中,包括三方面的信息不對稱:第一,農產品生產者與消費者的信息不對稱,農產品質量屬于內在品質,消費者難以從外觀上辨識;第二,農產品生產者與行政主管部門的信息不對稱,行政主管部門能夠用技術手段檢測農產品的質量安全,但是生產分散､地域廣闊､產量居大､可追溯性差異及檢測成本高昂等,致使難以實施完全監控;第三,行政主管部門與消費者的信息不對稱,行政主管部門的農產品質量安全信息往往不能夠迅速有效地傳遞給消費者,消費者缺乏做出抉擇的信息[11]｡
依據信息不對稱理論,除非發生大規模農產品致害事故導致“市場失靈”之外,盡管存在信息不對稱,卻依然能夠保證農產品的生產與銷售有效進行｡但由于農產品質量安全涉及不特定人群的生命健康并且致害結果不可逆轉,就要求政府提前“進入市場”｡經濟學上的“進入市場”主要是通過政府宏觀調控,而法律角度的“進入市場”則是通過立法手段進行干涉:
(1)對于農產品生產者與消費者的信息不對稱,通過增加違法懲罰力度來約束和引導農產品生產者的行為,促使其做出合法的理｡體現在第50條､第53條､第54條的相關規定中｡
(2)對于農產品生產者與行政主管部門的信息不對稱,采用行政主管部門加強安全知識宣傳､要求生產者建立生產記錄和鼓勵社會監督的方式解決｡體現在第10條､第24條､第38條的規定中｡
(3)對于行政主管部門與消費者的信息不對稱,采用質量安全狀況信息､公布農業投入品使用狀況抽查結果､加強對民眾的質量安全知識宣傳等方式解決｡體現在第7條､第10條､第21條､第39條四個條款中｡
2.博弈論
博弈是指在具有互動牽連關系的對弈者中,每個對弈者在同等規則下,依靠所掌握的信息,選擇最佳行動計劃以尋求收益或效用最大化的行為｡在博弈模型中,“博弈的各個參與人都相信對方不會選取劣的戰略,并且同時也相信博弈的對方也具有同樣的信念來找到博弈的解,所以,博弈的雙方必須利用重復剔除劣戰略的方法來求解博弈,以達到最優的選擇｡”[12]
通過法律博弈分析,我們不但可以清楚地獲知“法律規則在決定當事人之間如何分享信息時發揮重要作用”[13],而且更能制定出追求利益最大化的有效法律｡將農產品生產者､消費者和行政主管部門納入一個多組動態的博弈,運用科學的方法求得“農產品質量安全”問題的解決方案:生產者自覺自律,生產出符合保障公眾健康要求的農產品(第1､2條);政府建立健全農產品質量安全服務體系,鼓勵和支持生產優質農產品,推廣先進安全的生產技術(第5､8､9條)｡這樣,消費者放心地消費農產品,行政主管部門圓滿地完成工作職責,農產品生產者也能不斷提高農產品質量水平､擴大市場､提升競爭力｡但是,這一最優方案是在博弈過程中不斷剔除劣戰略得出的:若生產者試圖涉險在有毒有害物質超標的區域生產､養殖､捕撈,則行政主管部門通過風險評估,提請劃定該區域為禁止生產區域(第15､17條);國家實行農業投入品的行政許可,生產者如果違規使用,行政主管部門將公布抽查結果,致使違規農產品難以為市場接受;若生產者企圖掩蓋生產中的其他不合法情節,將依法檢查其生產記錄,有關質量安全信息狀況,并且有權查封､扣押或者禁止其產品銷售(第7､24､33､39條);若因為農產品質量問題,給消費者造成損害,生產者或銷售者將承擔賠償責任或刑事責任(第53､54條);若行政主管部門在執法中,依法給予行政處分,構成犯罪的,追究刑事責任(第43､53條)｡
這樣的制度設計,各方都能理性地求接到博弈的最優選擇,從而最大程度地實現《農產品質量安全法》的“保障農產品質量安全,維護公眾健康,促進農業和農村經濟發展”的立法宗旨｡
四､結語
《農產品質量安全法》已于2006年11月1日施行｡全國掀起了學習貫徹該法的熱潮｡探討該法所蘊涵的立法理念,對于我們正確理解這部法律,深刻領會其精神實質,從而認真貫徹落實這部法律具有重大意義｡
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關鍵詞 食品安全法；食用農產品；質量安全；監管；重慶涪陵
中圖分類號 TS207.7 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）06-0287-02
國以民為本，民以食為天，食以安為先。食品安全關系國計民生，責任重于泰山[1]。近年來，食用農產品質量安全事件頻發，湖北“毒大米”[2]、河南“瘦肉精”[3]、山東“毒生姜”[4]等事件在央視主流媒體的頻繁曝光，讓廣大消費者陷入了極度的不安[5]。2015年10月1日起，新《食品安全法》正式施行。在新《食品安全法》實施之際，結合涪陵區食用農產品質量安全監管工作的實際，從鄉鎮基層農產品質量安全監管員自身法律法規素質提升和食用農產品生產全程質量監管2個方面對農產品質量安全監管工作進行初步探討，以期增強食用農產品質量安全責任意識。
1 立足自身，做一名學法、懂法、用法的農安人
法律是由立法機關制定，國家政權保證執行的行為規則。行政法規是國家行政機關（國務院）根據憲法和法律，制定的行政規范的總稱[6]。農產品質量安全監管做作業人員，要樹立正確的法律法規意識，不斷用法律法規知識充實自己，在監管工作中做到認真學法、基本懂法、科學用法。
1.1 以學習為手段，工作中知法懂法
2015年4月24日，主席頒布第21號主席令，《中華人民共和國食品安全法》于2015年10月1日起正式實施。新修訂的《食品安全法》圍繞最嚴謹的標準，最嚴格的監管，最嚴格的處罰和最嚴肅問責的要求，切實化解食品安全治理的難題，以確保人民群眾的飲食安全。新《食品安全法》中對涉及食用農產品的內容有較大調整，第2條增加了“食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定”，明確了食用農產品的市場銷售的適法依據。新《食品安全法》第49條增加“嚴格執行農業投入品使用安全間隔期或者休藥期的規定，不得使用國家明令禁止的農業投入品。禁止將劇毒、高毒農藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規定的農作物。”從農業投入品的使用、禁用和限用3個方面提出要求。既要掌握“安全間隔期”[7]（安全間隔期是指作物最后一次施藥距收獲時所需間隔時間，是自作物最后一次噴藥后到殘留量降到最大殘留限量（MRL）以內所需的最短間隔時間）和“休藥期”[8]（休藥期也叫消除期，是指動物從停止給藥到許可屠宰或它們的乳、蛋等產品許可上市的間隔時間）的基本概念，又要熟悉國家或有關部門關于禁限農業投入品的有關規定。根據《農藥管理條例》《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》法規及農業部194、199、274、1157、1586、2032號公告，農業部相繼對33種農藥、29種獸藥、39種漁藥作出了禁止使用規定，對17種農藥、8種獸藥和5種漁藥作出了限制使用規定。2017年7月1日起，我國禁用的農藥品種將達38種，限用的農藥品種將達19種[9]。新《食品安全法》第88條增加“采用國家規定的快速檢測方法對食用農產品進行抽查檢測，被抽查人對檢測結果有異議的，可以自收到檢測結果時起4 h內申請復檢，復檢不得采用快速檢測方法”，規定被抽查人對檢測結果不認同的處理方式及申請復檢的有效時限，同時明確了抽檢機構復檢不得采用快速檢測方法。
1.2 以法律為準繩，工作中善于用法
食用農產品種類多，一些產品處于食品和食用農產品之間的模糊區，難以界定，農產品生產經營主體復雜、監管責任主體不明確等是食用農產品質量安全監管工作難度大的客觀原因[10]。化解這些問題，可以從以下3個方面著手：一是科學理解法律法規中明確的基本概念。《農產品質量安全法》中規定“本法所指農產品是指來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品”，農業部食藥總局《關于加強食用農產品質量安全監督管理工作的意見》中明確“農業活動”既包括傳統的種植、養殖、采摘、捕撈等農業活動，也包括設施農業、生物工程等現代農業活動[11]。“植物、動物、微生物及其產品”是指在農業活動中直接獲得的以及經過分揀、去皮、剝殼、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學性質的產品。二者將食用農產品和農業活動的概念科學界定，便于日常監管工作中確定食用農產品質量安全的監管對象。二是依法落實生產經營主體責任。新《食品安全法》第4條增加“食品生產經營者對其生產經營食品的安全負責。”明確了食品生產經營者的主體責任，和《農產品質量安全法》只明確了從事食用農產品生產的農業企業和專業合作社的責任相比，新《食品安全法》明確的經營主體的范圍更為廣泛。基層農產品質量安全監管機構可依據新《食品安全法》把農業企業、專業合作組織、具有一定規模的家庭農場和種養殖大戶作為重點監管對象，通過法律知識宣傳和質量安全控制技術培訓、簽訂安全生產責任書和承諾書等，落實食用農產品安全生產的主體責任。三是用好新《食品安全法》增設的處罰手段。新《食品安全法》第123條增加“違法使用劇毒、高毒農藥的，除依照有關法律、法規規定給予處罰外，可以由公安機對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下拘留”，刑事拘留在食用農產品生產上的應用具有一定的威懾力，可加強宣傳，便于農業執法工作的推進。
2 創新舉措，抓好食用農產品產前、產中、產后管控
2.1 抓好食用農產品生產產前管控
2013年12月24日，在中央農村工作會議上強調，食品安全源頭在農產品，基礎在農業，必須正本清源，首先把農產品質量安全抓好。要用“四個最嚴”，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。食品安全的源頭在農產品，食用農產品質量安全的源頭在農業投入品。因此，抓好食用農產品生產產前管控，重點是強化農業投入品市場管理[12]。一是建立健全高毒農藥定點經營、實名購買制度。遵循“便于農民購買、便于監督管理”的原則，結合地方產業特色，科學規劃布局區縣、鄉鎮2級高毒農藥定點經營門店，將高毒農藥定點經營和實名制購買制度落到實處，鄉鎮基層監管機構要對各定點經營戶的高毒農藥品種登記備案，同時摸清農業投入品經營門店基本情況，建立農業投入品監管臺賬。二是建立農業投入品日常監管制度。農業投入品日常監管工作要做到“全覆蓋、有重點”。“全覆蓋”就是要對農業投入品監管臺賬上統計在冊的投入品經營單位全面開展有計劃的日常監督檢查，排查安全隱患，發現隱患及時整改；“有重點”就是對易造成重大農產品質量安全事件發生的高毒農藥加強監督管理，通過日常巡檢督促落實實名制購買制度。對未按要求落實的高毒農藥經營門店應取締經營權限。切忌高毒農藥經營門店建立“迎檢式”“敷衍式”制度。
2.2 抓好食用農產品生產產中管控
食用農產品生產產中質量安全管控可從農業品牌認證、生產記錄規范管理2個方面入手。農業品牌認證是推動農業標準化生產的有效途徑[13]，通過“三品一標”品牌認證，依據品牌認證相關的管理辦法建立食用農產品生產過程控制措施，確保產品質量可靠。生產記錄檔案是食用農產品產中質量安全控制追蹤溯源的基本資料，通過建立規范完善的生產記錄檔案，便于掌握生產中農業投入品使用和農事活動的基本情況。生產記錄檔案的編制應做到內容精簡便于填寫且包含法律規定的生產記錄關鍵要素。涪陵借鑒各地經驗2015年新編制了600冊生產記錄檔案，主要內容包括田塊基本信息、施肥情況、施藥情況、采收情況、銷售情況和其他農事記錄6個方面29個要素，內容全面，關鍵要素基本覆蓋，生產記錄檔案的編制對推動涪陵區農業標準化生產、落實農產品質量安全溯源機制具有一定的促進作用。
2.3 抓好食用農產品生產產后管控
食用農產品生產產后質量管控工作重點是抓好監督監測和質量追溯。抓好這2個方面能夠基本確保產品質量安全合格和產品流向可追蹤。抓好監督監測，充分發揮鄉鎮街道農產品質量安全監管站農殘速測工作的風險預警作用，通過開展日常監督抽檢和數據分析報送，及時掌握各鄉鎮街道農產品質量安全水平狀況。基層農殘速測工作開展可通過建立“兩證+三單”工作制度確保其規范運行。一是建立農產品抽檢人員（監管員證）和檢測人員（速測室上崗資格證）系統專業培訓執證上崗制度。二是建立農殘速測工作全流程“三單”（即農殘速測抽樣單、檢測原始記錄單和檢測結果報告單）可溯源制度，確保開展的農殘速測工作科學、公正。對檢測中不合格率較高的生產單位加大監督抽檢和日常巡查力度。抓好質量追溯，重點是建立“一個平臺+兩個制度”。即建立農產品質量安全追溯管理平臺、產地準出制度和市場準入制度。將互聯網信息融入到食用農產品質量安全監管工作中，建立“互聯網+農產品監管”工作新模式[14]。通過建立追溯管理平臺，建立農產品質量安全生產企業基本信息和農殘檢測數據庫，便于對農產品生產單位產品自檢和鄉鎮基層農產品質量安全監管機構監督抽檢情況實時掌控。安全的農產品是生產出來的，也是監管出來的，通過建立完善食用農產品產地準出和市場準入制度，淘汰劣質的食用農產品，提升優質品牌農產品的市場競爭力和市場占有份額，確保優質優價。
我國正在走依法行政路線，在法制化的大背景下鄉鎮基層一線的食用農產品質量安全監管員要認真學法，基本懂法，善于用法。切實加強普法宣傳，創新舉措，抓好食用農產品生產產前、產中、產后每一個環節的監督管理。
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一、指導思想
深入貫徹落實科學發展觀，全面實施《農產品質量安全法》、《食品安全法》等法律法規，圍繞食用農產品生產環節，以當前風險高、隱患大的農產品和農業投入品為重點，堅持標本兼治，強化質量安全管理和執法檢查，著力轉變生產方式，建立完善基層農產品質量安全監管隊伍，構建監管長效機制，保障農產品質量安全，促進我市農業持續、穩定、健康發展。
二、工作目標
通過整治，確保生鮮乳中三聚氰胺抽檢合格率100%，蔬菜、生豬等主要農產品監測平均合格率96%以上，其中“三品”監測平均合格率98%以上，飼料產品監測平均合格率提高2個百分點，杜絕在生鮮乳和飼料中非法添加三聚氰胺等有毒有害物質行為，杜絕在蔬菜生產過程中使用甲胺磷、對硫磷、甲基對硫磷、久效磷和磷胺等五種禁用高毒農藥行為，農產品生產環節質量安全監管責任進一步落實，農產品質量安全監管工作進一步規范，農產品質量安全監管能力進一步提升。
三、整治任務
（一）種植業產品專項整治
1.具體目標。杜絕違規生產、銷售和使用甲胺磷等五種禁用高毒農藥行為，種植業主要產品農藥殘留監測平均合格率96%以上。農業企業、農民專業合作社普遍建立農產品質量安全管理制度，開展農產品產地準出試點。
2.主要任務。一是規范生產過程管理，全面推行農產品生產記錄制度，開展產地準出試點；二是結合產業提升行動，推進農業標準化生產，加大高毒農藥替代產品及其配套技術的宣傳、示范和推廣，加強非禁限用農藥的使用指導，大力實施農藥減量控害增效工程；三是大力整頓農藥市場，配合有關部門嚴厲打擊違規經營甲胺磷等五種禁用高毒農藥行為，嚴厲查處農藥生產中非法添加高毒農藥和其它隱性成份的不法行為，嚴厲打擊違法違規使用禁限用農藥行為；四是加大對特色優勢農產品生產基地及“三品”（種植業）基地農產品農藥殘留的監測力度。
3.整治重點。重點產品：蔬菜、茶葉、楊梅、柑桔、葡萄等主要食用農產品，以及甲胺磷、對硫磷、甲基對硫磷、久效磷、磷胺、氧化樂果、毒死蜱等農藥。重點單位：農業企業、農民專業合作社、規模種植（養殖）場（大戶），農藥生產經銷企業。重點區域：“三品”（種植業）生產基地、副食品（蔬菜）基地、全市特色優勢農產品生產基地及省級農業產業提升項目基地，農藥殘留監測合格率較低的地區。
此項工作由農業站、特產站牽頭，局產業信息科、副食品辦、農業行政執法大隊、植保站、農產品檢驗測試中心配合。其中，農業站、特產站分別負責相關農產品生產過程質量安全整治，副食品辦負責市級副食品（蔬菜）基地生產過程質量安全整治以及開展市級副食品（蔬菜）基地產地準出試點，局產業信息科負責組織農產品質量例行監管,農業行政執法大隊負責執法檢查和行政處罰及質量抽檢，農產品檢驗測試中心負責質量抽檢。
（二）生鮮乳專項整治
1.具體目標。生鮮乳收購單位檢查率達到100%，生鮮乳質量安全違規單位查處率達到100%，確保生鮮乳中三聚氰胺檢測合格率100%。
2.主要任務。一是繼續開展生鮮乳收購單位清理整頓，貫徹落實《浙江省生鮮牛奶質量安全監管行政問責暫行規定》，鞏固生鮮乳收購單位專項整治成果；二是組織實施《生鮮乳收購站標準化管理技術規范》，加強對生鮮乳收購單位的扶持和指導，推進生鮮乳收購單位的規范化建設;三是切實做好生鮮乳收購許可證發放工作。嚴格按照《浙江省生鮮乳收購管理辦法》實行現場審驗評分標準進行審驗、發放，做到申報資料齊全，審驗規范認真，核發與備案符合要求，確保符合一個，發放一個；四是開展生鮮乳質量安全監測與監督執法。定期組織實施生鮮乳質量安全監測與監督檢查，在重點地區開展生鮮乳質量安全隱患排查監測；五是依法嚴厲打擊在生鮮乳中添加三聚氰胺等有毒有害物質的違法行為。
3.整治重點。重點產品：生鮮乳；重點單位：生鮮乳收購單位；重點區域：奶牛產區。
此項工作由畜牧獸醫局牽頭，農業行政執法大隊、農產品檢驗測試中心配合。其中，畜牧獸醫局負責生鮮乳生產整治、組織生鮮乳質量抽檢，農業行政執法大隊負責執法檢查和行政處罰。
（三）飼料專項整治
1.具體目標。飼料產品監測合格率提高2個百分點，杜絕并嚴厲查處在飼料中添加使用瘦肉精、三聚氰胺等違禁藥物和有毒有害物質行為。
2.主要任務。一是全面檢查飼料生產企業，嚴厲打擊違法違規飼料企業，堅決取締無生產許可證、無批準文號、無產品標簽的“三無”飼料生產企業；二是嚴厲查處在飼料原料和產品中添加三聚氰胺等有毒、有害化學物質的行為；三是嚴厲打擊養殖過程中添加瘦肉精、蘇丹紅等違禁藥物的違法行為；四是加強對獲證企業的監督檢查和日常監管，擴大對飼料及飼料添加劑的抽檢范圍和頻次，加大對違法違規企業的查處力度。
3.整治重點。重點產品：蛋白原料、自配料和非蛋白氮及其類似物，三聚氰胺、瘦肉精、鎮靜劑類、蘇丹紅、孔雀石綠等違禁藥物和非法添加物；重點單位：飼料生產經營企業和畜禽養殖場（戶）。
此項工作由畜牧獸醫局牽頭，局產業信息科、農業行政執法大隊配合。其中，畜牧獸醫局負責飼料行業整治，市農業行政執法大隊負責執法檢查和行政處罰。
（四）獸藥及畜產品專項整治
1.具體目標。進一步規范獸藥生產經營秩序，畜禽養殖企業、專業合作社普遍建立質量安全管理制度，試行畜禽產品產地準出管理，查處使用瘦肉精等違禁藥物的行為，畜禽產品獸藥殘留檢測平均合格率97%以上。
2.主要任務。一是加大獸藥生產企業監管力度，對GMP實施狀況實行監督檢查；二是加大獸藥市場整治力度，嚴厲查處禁用藥物；三是加強獸藥監督抽檢，組織開展對非法生產經營假劣獸藥、過期失效產品的清查行動；四是規范養殖過程管理，全面推行畜產品養殖記錄制度，開展畜禽產品產地準出試點；五是結合產業提升行動，推進畜禽規模化養殖，加大獸藥使用監管力度，加強安全用藥宣傳、指導，完善用藥記錄和休藥期制度；六是配合部、省加大畜禽產品獸藥殘留監控力度，重點監測豬肉產品中喹噁啉類、硝基咪唑類等促生長劑藥物殘留，禽肉產品中硝基呋喃類、喹諾酮和磺胺類藥物殘留，蜂產品中抗生素藥物殘留。
3.整治重點。重點產品：生豬、家禽、蜂產品，以及假劣、禁用、未經批準的獸藥;重點單位：畜禽養殖企業、專業合作社，獸藥生產經銷企業；重點區域：畜禽產品產地準出試點單位，市副食品（畜禽）基地、全市規模化畜禽養殖基地及省級農業產業提升項目基地，獸藥殘留監測合格率較低的地區。
此項工作由市畜牧獸醫局牽頭，副食品辦、農業行政執法大隊、農產品檢驗測試中心配合。其中，畜牧獸醫局負責獸藥行業、畜禽養殖環節整治和畜禽產品質量抽檢，副食品辦負責開展副食品（畜禽）基地產地準出試點，農業行政執法大隊負責執法檢查和行政處罰。
（五）無公害農產品、綠色食品、有機農產品專項整治
1.具體目標。“三品”抽檢合格率98%以上，企業用標行為進一步規范，“三品”和省級以上名牌農產品檢查覆蓋率達到100%，其中市、縣兩級抽檢50%以上。
2.主要任務。一是加強與認證機構聯系，把好認證審核關；二是加強對獲證企業的生產監管，嚴厲查處非標生產行為；三是全面開展對市場銷售“三品”的抽查監測，依法查處不合格產品和生產企業；四是規范“三品”包裝標識，嚴厲打擊偽造、冒用、超范圍使用標志等違法違規行為。
3.整治重點。重點產品：不符合“三品”標準的產品，偽造、冒用、超范圍使用標志的產品，不符合《農產品包裝和標識管理辦法》的產品；重點單位：“三品”生產單位；重點區域：“三品”集中生產地區、產地準出試點單位。
此項工作由局產業信息科牽頭，副食品辦、畜牧獸醫局、農業行政執法大隊、農業站、特產站、植保站、農產品檢驗測試中心配合。其中，局產業信息科負責“三品”質量和認證、標志商標管理和“三品”產地準出試點，農業行政執法大隊負責執法檢查和行政處罰及質量抽檢，副食品辦、畜牧獸醫局、農業站、特產站負責相關產品生產過程質量安全整治，農產品檢驗測試中心負責質量抽檢。
（六）農資打假專項治理
1.具體目標。嚴厲打擊制售假劣農資坑農害農違法行為，農資打假重大案件執法查處率達到100%，放心農資下鄉進村覆蓋范圍進一步擴大，農資市場秩序進一步好轉，農民群眾滿意度進一步提高。
2.主要任務。一是強化農資市場準入管理，嚴把市場準入關口；二是全面開展小農資質量安全整治，開展市場拉網式檢查，清理整頓不合格市場主體；三是加大假劣農資案件查處力度，嚴厲打擊制售假劣農資坑農害農違法行為；四是強化農資產品質量執法檢查，提高抽檢覆蓋率；五是大力推進“放心農資下鄉進村”，開展放心農資下鄉進村示范縣（市）建設；六是加強服務指導，提高農民識假辨假能力。
3.整治重點。重點產品：種子（種苗）、農藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑等主要農資；重點單位：具有多次違法行為記錄的農資經營戶，非法制售假冒偽劣農資的小作坊和黑窩點，農資市場和農資集散地；重點區域：假劣農資重大案件多發地區。
此項工作由農業行政執法大隊牽頭，畜牧獸醫局、農業站、種子站、植保站配合。
四、總體安排
（一）部署自查階段（4月1日－4月25日）
局成立工作小組，印發農產品質量安全整治暨農產品質量安全執法年活動方案，制定具體實施方案，并對農產品質量安全監管情況進行自查。
（二）集中整治階段（4月26日－11月底）
一是規范生產管理。加強農產品生產環節質量安全管理，大力推廣農業標準化生產，指導農業企業、農民專業合作社等主要農產品生產主體完善質量安全管理制度，建立農產品生產記錄，合理使用農業投入品。組織農產品產地準出試點，在產品上市銷售前開展質量安全自檢，出具產地證明和質量證明，做好與市場準入工作的銜接。
二是加強農業投入品監管。廣泛開展“綠劍”系列執法行動，加大對禁限用農藥、獸藥和禁用化學品清理檢查力度，大力推進“放心農資下鄉進村”，開展放心農資下鄉進村示范縣（市）建設，嚴厲打擊制售假劣農資坑農害農違法行為。
三是加強農產品質量安全檢測。組織實施農產品質量安全例行監測和監督抽檢，加大監測力度，擴大監測品種，增加監測頻次。重點開展對主要生產基地、規模養殖場、農產品批發市場的監測和監督抽查，監測重點品種為蔬菜、茶葉、楊梅、柑桔等主要農產品。
四是落實質量安全監管責任。加強監管隊伍和制度建設，按照“三位一體”模式，推進鄉鎮農產品質量安全監管服務機構建設試點，制定《樂清市農產品質量安全管理考核辦法》和農產品生產環節質量安全責任制和問責制，落實直接監管責任人及具體責任，構建橫向到邊、縱向到底的責任體系，開展監管責任制落實情況檢查。
五是強化執法督導。針對執法檢查和監督抽查中發現的問題，依法進行嚴厲查處。嚴厲打擊非法經營和添加有毒有害物質的行為，嚴厲打擊非法制售假劣農資的行為，集中曝光一批違法違規企業。強化督導檢查，對于監督抽查和執法檢查過程中發現的問題，要督促相關單位或個人及時進行整改，確保整治工作取得實效。
六是加強宣傳引導。充分利用各種新聞媒體和互聯網，大力宣傳國家有關法律法規和禁限用農獸藥知識，全面報道專項整治和執法行動工作成效，曝光典型案件，營造專項整治浩大聲勢，形成農產品質量安全管理良好工作氛圍。
（三）總結提高階段（12月）
對2009年農產品質量安全整治暨執法年活動進行全面總結考查，將農產品整治工作進行總結，并督促落實整改措施。
五、保障措施和要求
（一）加強組織領導，落實屬地責任
局成立農產品質量安全整治暨農產品質量安全執法年活動工作小組，負責統籌協調農產品質量安全整治和執法年活動的有關工作，統一部署有關重大行動。加強督導檢查，落實方案各項要求，確保行動計劃順利實施。
（二）細化整治方案，明確工作重點
各牽頭單位要按照本方案要求，制定專項整治方案，細化工作任務和工作要求，明確工作進度和時間安排，做到有階段安排、有重點活動、有檢查指導、有責任追究、有總結提高，確保各項工作目標和任務落到實處。在完成本方案確定的重點任務的同時，梳理存在的農產品質量安全突出問題，一并整治，確保農產品質量安全水平整體提升。
（三）加強協調配合，及時報送信息
要加強農業系統內部的配合，強化與外部門的協調，形成合力，齊抓共管，確保整治工作取得實效。要加強溝通交流，及時報送信息。從2009年4月開始，各牽頭單位每月11日和26日下午4時前向局農產品整治工作小組辦公室和*市各項整治行動相應的牽頭單位報告工作進展情況。報送材料要綜合各整治行動參與單位的信息，有綜述、有查處情況、有產品合格率等量化指標，及時體現進展和成效。重大案件及突發事件應立即報告。各單位要密切聯系，暢通信息渠道，及時反饋情況。
（四）堅持標本兼治，健全長效機制
各任務牽頭單位要將專項整治與日常監管工作相結合，要通過專項整治，達到標本兼治。建立健全農產品質量安全管理隊伍，完善農產品質量安全監測體系，進一步提升監管能力和水平。以建立農產品產地準出制度為抓手，落實生產者第一責任人和基層農技人員監管責任，構建農產品質量安全監管長效機制。
六、重大活動安排
（一）啟動農產品質量安全整治暨農產品質量安全執法年活動。4月上旬，印發農產品質量安全整治暨農產品質量安全執法年活動方案，召開由各牽頭單位領導和主管人員參加的全市農產品質量安全監管工作會議，部署整治任務。
（二）組織開展“五送”活動。3-4月，組織全市開展“送政策、送科技、送信息、送服務、送農資”為主要內容“五送”下鄉活動，宣傳農產品質量安全知識和農產品質量安全工作的重要性，營造良好氛圍。
（三）組織開展“綠劍”系列執法行動。3-12月，結合農藥、獸藥、飼料等專項整治，組織5次“綠劍”集中執法行動，強化農業投入品監督檢查，抽檢農業投入品50批次以上。繼續開展打擊違法添加非食用物質和濫用食品添加劑專項整治行動。推進農業執法規范化建設，提升農業執法水平和能力。
（四）組織開展茶葉、楊梅質量安全專項整治行動。3-7月，在全市楊梅主產區、茶葉主產區組織開展茶葉、楊梅生產與產品質量安全專項整治，加強茶葉、楊梅質量監管。
（五）組織農產品質量例行監測和品牌農產品抽檢。4-12月，組織開展2009年農產品質量安全例行監測；組織對省級以上名牌農產品和有效期內的無公害農產品、綠色食品、有機農產品進行監督抽檢，抽檢覆蓋率達到100%。
（六）組織開展農產品產地準出試點。4-12月，編印下發農產品產地證明格式、蔬菜中農藥殘留快速檢測結果報告、生豬(尿液)“瘦肉精”快速檢測結果報告等農產品產地準出統一證明。選擇10家左右種植業、畜牧業生產單位開展產地準出示范試點，引導鄉鎮、生產基地建立農產品質量動態監測點，推進產地準出與市場準入工作的有效銜接。
（七）推進農產品質量安全監管體系建設。4-12月，建立健全農產品質量安全監管責任制和追究制，制定下發《樂清市農產品質量安全管理考核辦法》，強化農產品質量安全監管責任落實。加強監管隊伍建設，確定一個鄉鎮，開展農技推廣、動植物疫病防控、農產品質量安全監管“三位一體”建設模式試點，由鄉鎮農技推廣機構承擔農產品質量監管工作。
（八）納入*市農產品質量安全監控管理系統建設。根據*市要求，我市納入*市農產品質量安全監測體系，推進農產品質量安全監控管理系統（二期）建設。
（九）組織開展農產品質量安全監管責任制落實情況檢查。9-11月，開展農產品質量安全監管責任制落實情況檢查，包括《關于加強食用農產品入市管理工作若干意見的通知》（浙政辦發〔20*〕35號）、《浙江省生鮮牛奶質量安全監管行政問責暫行規定》（浙政辦發〔20*〕94號）等落實情況。
一、高度重視。我國農產品批發市場已經從過去主要保障數量供應進入數量與質量并重的新階段，進場交易農產品的質量事關批發市場的聲譽，加強農產品質量安全監管已成為批發市場創立和擴大品牌影響、提升核心競爭力的重要手段。當前，全國上下正在積極貫徹落實黨的十六屆六中全會精神，大力構建社會主義和諧社會，要求農產品批發市場進一步加強質量安全監管，以保證城鄉居民消費到“放心”農產品。今年11月1日開始施行的《農產品質量安全法》規定，農產品批發市場中銷售的農產品有不符合國家質量安全標準的，消費者可以向農產品批發市場索賠。各農產品批發市場必須進一步加強農產品質量安全監管，將維護消費者的利益與批發市場自身發展統一起來，采取有效措施，切實加強農產品批發市場環節的質量監管。
二、健全機制。農產品批發市場要按照《農產品質量安全法》的要求，建立健全農產品質量安全監管機構與制度，以保證履行所承擔的法律義務。各批發市場要明確一名負責人分管質量安全監管工作，并確定一名業務聯系人，負責向所在地農業行政主管部門報送情況。有條件的市場要設立農產品質量安全檢測機構，配備必要的儀器設備和經過培訓的檢測技術人員，確保開展農產品質量安全抽查檢測工作的條件；暫時沒有條件的市場要委托有關農產品質量安全檢測機構進場開展抽查檢測工作，務必將法律規定的質量安全監管工作落到實處。各市場要制定和完善包括采樣登記、檢測流程與規范、結果與歸檔、超標農產品處理與報告等工作制度，保證抽查檢測工作規范化、制度化，不斷提高工作質量與效率。
三、突出重點。當前，進入批發市場銷售的農產品質量安全整體狀況是好的，但由于多方面原因，個別農產品還時常出現這樣或那樣的質量安全問題。各地農產品批發市場要嚴格貫徹落實《農產品質量安全法》，重點抽查檢測含有下列情形的農產品，并禁止其銷售。一是含有國家禁止使用的農藥、獸藥或其他化學物質的農產品；二是農藥、獸藥等化學物質殘留或者含有重金屬等有害物質不符合農產品質量安全標準的農產品；三是含有致病性寄生蟲、微生物或者生物毒素不符合農產品質量安全標準的農產品；四是使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料不符合國家有關強制性技術規范的農產品；五是其他不符合農產品質量安全標準的農產品。
一是給生產經營者和消費者造成重大經濟損失。農產品一旦發生質量安全問題，不但會對直接的消費者的生命財產造成損害，還可能由于農產品質量追溯制度，追究該農產品的經營者的責任。最終，消費者的損失將由經營者來承擔。其最終結果是消費者和經營者都為農產品的質量安全問題付出了代價。二是農產品質量安全問題引發產業危機。對農產品的生產者和初級加工企業來說，因農產品質量問題引發的信譽損失，屬于個體經濟行為。但由于大部分農產品的傳統品牌多被稱作原產地品牌而非注冊商標，如煙臺蘋果、壽光蔬菜、章丘的大蔥等，個別生產者的行為卻會帶來整個區域品牌的信譽危機。2005年河北省張北無公害農蔬菜基地的個別農戶利用夜間偷施劇毒農藥遭到“焦點訪談”曝光之后，北京市場開始拒絕接受來自該產區的蔬菜，給當地無公害蔬菜生產以沉重打擊，也給當地農民帶來了巨大的經濟損失。三是降低消費信心，引起社會恐慌。農產品作為一種特殊的商品，其產品的質量直接關系到公眾的生命和健康。一旦產品出現了質量安全問題，該產品信譽和消費者信心的下降，也帶來一系列的社會問題，誘發社會不穩定因素的增加。近幾年來，禽流感、蘇丹紅等一系列的事件都引發了大面積的社會恐慌。在農產品質量法律制度發達的國家，一般都有一個完善的法律體系。通常是在國家層面上有一個基本的統一的法律，通過基本的法律來統一協調各個法律和各個執法部門之間的關系，有效地發揮法律和執法機關的作用。同時，農產品質量安全法律完善的國家還在橫向和縱向的方面構建了一個有效的法律網，以一個整體協調的法律體系來保障農產品的質量。目前，我國還沒有一個類似于國外的有關農產品質量安全的基本法，結果導致很多矛盾,表現最為突出的是《食品安全法法》、《產品質量法》、《食品衛生法》和《農產品質量安全法》之間的不協調性。首先,我國存在食品衛生與產品質量兩套獨立而且規定不一致的法律,導致在執法過程中執法人員無所適從。在制定法律過程中,部門之間的協調和溝通不夠,這就不可避免地會產生矛盾。所以，完善我國農產品質量安全立法的呼聲越來越高。
二、完善我國農產品質量安全立法的對策
1、完善《農產品質量安全法》。借鑒發達國家的先進做法，結合我國目前的實際情況，應該清醒地認識到在我國加強農產品質量安全方面的立法的緊迫性，完善現有的法律法規及各種規章制度的工作已經迫在眉睫。因此，有必要加大有關農產品質量安全的立法工作，并對現有與農產品質量安全的有關法律、法規、規章進行協調、調整、修訂及全面清理,建立重在防范,以科學為基礎的農產品安全法律體系。這個完善的法律體系應該包括以基本法為龍頭,其他具體法律相配合的多種層次的專門具體的法律體系。以國際食品安全法典為依據,建立農產品安全法規體系的基本框架，有利于我國的農產品對外貿易和與國際接軌。我國新出臺的《食品安全法》第二條規定，供食用的源于農業的初級產品的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是，制定有關食用農產品的質量安全標準、公布食用農產品安全有關信息，應當遵守本法的有關規定。因此，對于涉及農產品方面的安全風險檢測和評估、農產品的檢驗、農產品安全事故的處理等問題應該按照《農產品質量安全法》的有關規定，但我國的《農產品質量安全法》中并無此項規定，大多數都零散地規定在國務院的行政法規中。因此，有必要借鑒外國的經驗，對我國的《農產品質量安全法》進行修改、補充，使《農產品質量安全法》成為規范農產品質量安全的基本法，使《農產品質量安全法》這一基本法對農產品安全管理做出原則的規定。修改后的《農產品質量安全法》應當明確以危險性評估為基礎來建立農產品安全保障體系;明確各管理機構的權力和責任;明確食品安全管理機構的協調辦法和協調機制;制定與政策實施相關的基本方針;明確政府、企業、消費者以及其他相關者在保障農產品安全過程中的權利和職責;確保制定政策過程公正性和透明性;綜合推進與農產品安全相關的政策實施;明確應付發生或可能發生重大事故的緊急事態的體制;對農產品標簽制度進行規定;闡明食品安全教育的重要性等。
2、制定與《農產品質量安全法》配套的法律法規。對于經過修訂的新的《農產品質量安全法》規范的內容更加全面，但多為原則性的規定。為了能夠更好地發揮法律的作用，應該有一些與之相配套的單一的法律。在某些與農產品的質量安全聯系緊密、需要詳細具體規定的、屬于農產品質量安全的關鍵環節、關鍵領域等方面，今后應根據需要制定一些單一的法律。目前,我國有一些制度還體現為條例、暫行規定、通知等形式,今后隨著時間的推移,應當將一部分上升為法律。對于我國來說,《農產品質量安全法》的相關配套法令和條例、《市場準入制度法》、《植物檢疫法》、《轉基因產品管理法》、《認證法》等是應當考慮的問題。
關鍵詞：農產品質量安全；監管制度；生態環境保護；追責制度
隨著城市污染開始向農村轉移，農業生產環境污染問題日趨嚴峻，農業生產環境的惡化使得農產品的質量安全也受到了嚴重影響。湖南大米重金屬超標、廣東海產品銅超標等頻繁發生的農產品污染事件使農產品的安全問題正逐漸成為公眾的焦點。我國傳統農業正向現代化農業轉型，應走科學化、商品化和市場化發展路線，使農產品向高質量、高附加值方向發展。因此，如何從制度上保障農業生態環境安全、確保農產品的質量安全具有現實意義。
一、農產品質量安全困境的特點及表現形式
工業污染從城市向農村轉移是造成農產品遭受污染的原因之一，農業生產者是高能耗、高污染工業帶來的生態環境惡化的受害者。我國城鄉發展的不平衡及城市日趨嚴格的環境保護措施使得高污染企業開始向村鎮地區轉移，雖然這些遷移來的企業帶動了當地經濟的發展，解決了部分農村富余勞動力的就業問題，但是也導致了農村生態環境的污染和破壞。工業廢水、廢氣與固體廢物的排放污染了農田和水源，殘留在耕地的重金屬污染則會長期影響農作物，造成農產品的重金屬污染等問題。根據國土資源部統計，目前全國耕種土地面積的10%以上已受重金屬污染，其中污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田已超過200萬畝。2010年，中山大學生命科學學院的科研團隊對廣州市內多個農貿市場的蔬菜樣本進行采集，經檢驗表明除一個樣本為輕度污染外，其余均達到重度污染水平。
農業生產者同時也是農業生態環境污染的施害者，農業生產者應當對農產品的質量安全及農業生產造成的生態環境污染負責。我國農業生產具有規模小而分散的特點，作為傳統農業大國，我國古代勞動人民總結出稻田養魚、桑基漁塘等生態的農業生產模式。隨著時展，傳統的農業生產方式受到了現代工業的影響，開始追求高投入、高產出的模式。然而，我國農業發展缺少法律制度的規范和保障，農業生產者缺少必要的法律意識和道德約束，為了提高自身收入在農業生產中大量使用化肥、農藥、激素等。一方面，濫用添加劑和農藥使農產品的質量安全受到影響。近年來，添加膨大劑激素的水果、殘留農藥的蔬菜、含有避孕藥的水產品時有曝光，加之時常爆發的禽流感、瘋牛病事件，使民眾開始對自家餐桌上的食品開始產生懷疑態度，影響社會的穩定。另一方面，我國農業化肥利用效率低下不僅造成資源的浪費，還引起生態環境的嚴重污染。聯合國糧食及農業組織的數據表明，1980～2010年中國的化肥用量增長83%，而糧食產量只增加了31%。根據中科院南京土壤研究所的研究表明，太湖區域因農業生產造成的污染比重占到區域污染總量的59%。
二、農產品安全困境的成因分析
（一）農業生態環境污染缺乏制度規范
雖然我國已初步建成環境法律體系，但是現有的環境法律體系存在缺失，農業生態環境保護缺乏法律依據。首先，我國現有的環境法律制度主要針對污染防治，缺乏針對農村及農業生態環境保護的規范。生態環境是具有整體性與系統性的復雜系統，農業生態環境的保護需要對整個系統加以考慮。現有的法律體系中缺乏專門針對農業生態環境保護的統一法典，對農田污染防治的法律規定散布于《環境保護法》、《農業法》、《水污染防治法》、《基本農田保護條例》和《土壤環境質量標準》等法律之中。其次，由于缺少農業生態環境保護的統一規范，分散于各單行法律法規中的法律規定大多屬于原則性、概括性的規定，導致現有的農業生態環境保護的法律規定可操作性不強，法律制度難以得到貫徹執行。以《固體廢物污染環境防治法》為例，第二十三條規定：“轉移固體廢物出省自治區直轄市行政區域貯存處置的，必須經有關環保部門批準。” 雖然該條款對于省際之間的固體廢物轉移進行了規定，然而由于缺少對于省內的固體廢物轉移的規范，所以在法律實際運行中對于固體污染物在省內轉移的管理缺少法律依據。此外，我國缺乏與上位法相配套的針對農田污染防治專門的地方立法，導致法律制度缺乏具體的執法方式和程序，造成農業環境保護法律制度大而無用。我國地方立法崇尚法典化，追求形式上的完備與法規體制的大而全，忽視了地方立法的本意，立法技術粗糙，有的甚至直接照抄上位法的法律條文。地方立法應以解決實際問題為目的，根據地方實際情況制定相應的地方法規使上位法具體化，使之能夠在本地區具備可操作性。重復上位法的內容、抄襲上位法規定，只會造成地方立法資源的浪費。
（二）缺少農產品質量監管制度
雖然我國頒布多部涉及農產品質量安全的法律法規，特別是2006年出臺的《農產品質量安全法》對于農產品質量安全作出了規定，界定了農產品的質量安全的概念及建立了農產品質量安全標準，但是現有的法律制度還不足以滿足民眾日益增長的食品安全要求。第一，現有立法對于農產品生產環節缺乏系統性立法，缺少針對農產品的全程監督，農產品質量安全的違法行為的違法成本過低。第二，現有的農產品監管制度存在缺陷。我國采取“統一管理與分部門管理相結合”的管理模式，農產品監管體系中農業部、衛生部、質檢總局等部門都有職權對農產品質量安全進行監管，存在部門職能交叉重疊、配合不協調的問題。農產品的監管采用分段監管的模式，對農產品生產過程人為地進行劃分，造成監管效率低下，缺少部門之間的協作。公共選擇理論的著名經濟學家尼斯坎南提出的官僚經濟學理論認為，官僚及官僚組織在提供公共物品和服務的程度時，存在以個人的成本——收益計算為基礎的效用函數，各監管部門對農產品監管時會對監管與官僚機構和官僚自我利益實現的關聯程度加以考量。我國農產品生產活動規模小而分散，對農產品生產加以監管需要投入大量人力物力，因此監管部門作為政治上的“理性人”在缺乏激勵和制度約束的情況下，怠于對農產品質量安全加以監管，導致農產品質量安全缺乏保障。
（三）農產品質量追責制度的缺失
農產品質量安全事關不特定公眾的安全，農產品從生產到銷售環節，任意一個環節出問題都會導致農產品質量安全事件。農業生產者、加工者與銷售者作為農業生產中的利害關系人，應當對農產品的質量安全承擔責任。然而，現有的法律制度缺少追責機制，雖然《農產品質量安全法》第54條將農產品質量缺陷民事侵權責任改為無過錯原則，但是農產品生產、加工者并非在訴訟中處于不利地位。因農產品質量缺陷，遭受損害的受害人仍然需要對人身及財產損害與農產品質量缺陷的因果關系進行舉證。由于對農產品質量缺陷及其造成損害的因果關系涉及相關的專業知識及信息不對稱問題，實際上受害人要對農產品質量缺陷致害進行舉證存在困難。此外，由于我國農業生產規模小而分散，由何種主體來承擔農產品質量安全責任需要加以明晰，否則法律責任難以轉化為實際的違法成本，農產品質量安全也無法得到保障。現階段法律未能在農村地區樹立權威，大部分農民都處于消極守法的狀態，對于法律的認知限于義務，將自身定位成為“被管理者”。如果沒有違法成本或違法成本低廉，法律缺乏威懾力，農產品的生產者與銷售者作為市場經濟中的理性人為了追求收益最大化必然漠視法律的存在，甚至認為違法行為理所當然。
三、保障農產品質量安全制度的構建
（一）完善農業生態環境保護的法律體系
要建立起完善的農業生態環境保護的法律體系以保障農產品的質量安全。首先，要鼓勵我國生態農業發展，推動我國農業的清潔生產模式。現有法律法規針對農業發展與環境保護的規定多為原則性規定，缺少可操作性。發達國家在發展生態農業過程中都有配套齊全的法律法規作為保障，鼓勵法域內的生態農業發展。我國在立法上缺少對可循環發展的農業的關注，至今還未出臺保障生態農業發展的法律法規。應當借鑒發達國家的經驗，盡快制定專門的《農業清潔生產法》，對生態農業的發展作出具體而明確的規范和指引，以促進我國環境友好型、可持續的生態農業發展。其次，區域農業生態環境是復雜而獨立的生態系統。對農業環境污染進行規制，要結合各區域的實際情況發揮地方立法的作用，結合上位法制定出具有地方特色的可具體操作的地方性法規以彌補法律體系的空白和缺失。
（二）完善農產品質量監管體系
農產品質量監管具有公務服務的特點，政府在農產品質量監管中具有不可替代的作用。在當前我國社會存在信用缺失的情況下，更加需要政府在農產品監管方面提供公共產品。應當落實政府對農產品的監管職責，解決監管部門職責不清、互相推諉的問題，建立健全農產質量監管體系。首先，要加強對農產品生產過程的監管，嚴格按照《農產品質量安全法》及其他法律規定對農藥、化肥及激素的使用加以控制，引導農業生產者發展無公害綠色食品，從源頭上確保農產品的質量安全。其次，要整合各監管部門的資源，在農產品加工流通環節建立市場準入機制，設立科學化、標準化的農產品檢驗標準，對于進入市場流通的農產品嚴格按照檢驗標準進行質量檢測，防止劣質農產品混入市場。最后，完善消費產品安全法律體系，對現有的《食品安全法》、《農產品質量安全法》等法律法規加以整合，減少法律之間的沖突與矛盾，彌補法律體系的空白，為質量檢驗提供法律依據。
（三）制定嚴格的責任追責制度
《食品安全法》確立了食品召回制度，這一制度的實行能夠有效避免存在質量問題的農產品在市場上持續流通。然而迄今為止，由于缺少相關配套的法規和地方立法，食品召回制度還未能得到實際執行。應當盡快完善法律法規，確保召回制度不會成為一紙空文。其次，建立農產品質量安全的追溯制度，通過現代數據信息處理技術使農產品從生產加工到銷售的每個環節都可以通過數據庫進行追蹤，形成從農田到餐桌的追溯鏈條，一旦發生農產品質量安全事故可以通過該系統迅速查明問題來源。最后，針對缺陷農產品致害舉證困難的現狀，應當通過立法或司法解釋的形式對農產品缺陷的概念及如何承擔農產品質量責任加以明確，使消費者的權益能得以保障，維護法律的公平與正義。
（四）鼓勵傳統農業向現代農業轉型
我國傳統農業具有規模小而分散的特點，在城鄉一體化統籌發展的背景下，應鼓勵發展現代農業，促進農業生產的規模化和規范化。規模化的現代農業生產模式便于對農產品的質量安全進行規范，規范化的農業生產有利于實現農業的循環可持續發展。因此，應當從制度上保障集體土地的自由流轉，建立于現代農業相配套的投融資金融制度，鼓勵農業技術的創新及增強技術成果轉換能力，多管齊下推動農業的現代化發展，確保百姓餐桌上農產品的質量安全。
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關鍵詞：綏中縣；農產品質量；安全發展；現狀
中圖分類號：TS207.7 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2013）-06-0020-1
1 機構與機制建設
1.1 領導重視
一是農發局成立了以局長為組長的農產品質量安全工作領導小組，領導小組辦公室設在農發局；二是縣政府將農產品質量安全工作納入政府績效考核指標，縣人大將農產品質量安全工作做為支持、關注、監督的重點，安排了多次檢查、視察活動，提出了很多、很好的工作意見和建議；三是縣農發局先后召開了全縣農產品質量安全工作會議、農產品質量安全工作座談會議、農資打假工作聯席會議。
1.2 機構健全
綏中縣高度重視農產品質量安全機構隊伍建設。克服編制、機構、人員緊張的實際困難，綏中縣農產品質量安全檢驗檢測站由副科級升格為正科級單位，人員編制增至15人，檢測范圍包括種植業、畜牧業、水產業。
1.3 制度完善
建立了領導責任制度。農業行政主管部門的主要領導能夠切實履行農產品質量安全第一責任人的責任。并建立了監管責任制度、檢測責任制度，制度的可操作性強，并得到了較好的落實。
2 農產品質量安全監測情況
2.1 例行監測
根據省農委年初的檢測計劃，按照每100畝抽取2個樣品計算，全縣共有蔬菜面積28萬畝，我們全年共計檢測5600個樣品，覆蓋全縣所有的蔬菜生產企業、農民專業合作社、蔬菜生產大戶、蔬菜批發市場。包括綠葉類、甘藍類、白菜類、瓜類、茄果類、根菜類等6大類蔬菜樣品，總合格率98.7%。保證了全縣人民食用蔬菜安全。
2.2 風險監測
省農委委托有資質的市級農產品檢測中心對綏中縣蔬菜進行抽樣檢測，全年配合完成4個季度的抽樣任務，每個季度50個樣品，總合格率為100%。
2.3 監督抽查
省農委委托省級實驗室對綏中縣的蔬菜樣品進行檢測，每個季度檢測一次，每次10個樣品，全年共檢測30個樣品，1個樣品不合格，總合格率為96.7%。
3 加強農產品監管
農業投入品和產地環境是農產品污染的重要源頭，尤其是當前以戶經營分散種植、農戶質量安全意識差的現狀，加強農藥等農業投入品及產地環境監管是確保農產品質量安全的重要措施。為此，我們加大了農業投入品的監管力度，一是嚴厲打擊生產經營禁用農藥、假冒偽劣農資等違法行為。通過縣農發局統一部署、與農業執法大隊聯合行動，采取定期拉網式檢查與不定期突擊抽查相結合的方式，對生產經營禁用農藥、假冒偽劣農資等違法行為進行了依法查處、嚴厲打擊，共出動執法人員262人次，檢查農資經銷商110個，立案查處的違法案13件起，杜絕了甲胺磷等禁用農藥的生產銷售，有效遏制了生產經營假冒偽劣農資等違法活動；二是規范農業投入品市場秩序。組織農資生產經營者開展了一次法律法規及相關知識的集中培訓，增強了農資生產經營者的守法意識和技術服務能力。
對全縣蔬菜生產大戶、農民專業合作社和蔬菜生產企業進行了檢查，查看了生產記錄、農藥的使用情況、標準化生產情況等；并對蔬菜批發市場的自律性檢測進行了查看。
4 加強標準化生產
我們依托農業部“標準化生產示范縣”項目，大力抓全縣的標準化生產。我們對食用農產品實行兩手抓：一手抓標準化生產、一手抓監管。我們印制了蔬菜標準化生產手冊和生產記錄手冊各2萬份，分別發放到各個村屯、蔬菜生產小區、農民專業合作社等，讓他們按照標準化要求進行生產，并填寫生產記錄，確保農業投入品的使用安全。
5 加強宣傳培訓，增強農產品質量安全意識
我們在全縣各個生產基地、蔬菜批發市場、農民合作社等地張貼《致全縣農產品生產者的一封信》2萬份。農發局組織有關專家編寫農業科技材料，向農戶發放了技術明白紙1萬張、編寫的《安全菜園建設知識問答》《科學施肥知識問答》《農藥實用知識問答》《禁止在蔬菜生產中使用的高劇毒農藥》等小冊子共計5000冊。對全縣10個重點村進行了科技培訓和田間指導（每村1次）。
在每年的食品安全宣傳周活動中，我們在政府門前懸掛條幅“民以食為天，食以安為先”，擺放宣傳桌，印發宣傳資料5000份。在宣傳周的“四進”活動中，進農村、進社區、進學校、進工廠，發放宣傳資料。舉辦食品安全電視講座5次。在全縣營造了食品安全的良好氛圍。
6 檢測機構建設情況
【關鍵詞】農產品；質量安全；農村經濟；發展影響
1引言
由于農產品的質量跟人們的身體健康有著密切的聯系，因而我國在農業農產品的發展過程中，對于農產品的質量安全的關注度越來越高。下面就對農產品質量安全存在的問題進行研究，并提出相應的整改措施，對于農業經濟的持續發展有著十分重要的意義。
2農產品質量安全問題對農業經濟發展的影響
2.1農產品信譽降低，農產品價格下降，影響農民增收
我國農民的主要收入來源就是銷售農產品，而當前農產品又存在著各種質量安全隱患，市場對于農產品需求量也在不斷降低，導致農產品出現滯銷的情況，農產品市場一度萎靡，相關的銷售服務體系也是名存實亡，價格也在不斷下降，因而要想依靠上調農產品的價格而實現農業增收有著一定的困難。
2.2國際競爭力降低，農產品出口受阻
現如今，國際市場上農產品之間的競爭已經從價格競爭轉為質量和安全競爭，而激烈的國際市場競爭中，產品質量更是競爭取勝的關鍵。我國大米的農藥殘留量嚴重超標，因而不能出口，而紡織品則有15％的難以通過生態監測，再如花卉、茶葉等也由于農藥殘留狀況嚴重，導致市場競爭力低下。并且，在國際市場上，我國農產品一直面臨著歐美以及東南亞等各國高質量產品的極大挑戰，被發達國家的“綠色貿易壁壘”所限制，我國農產品出口連續3年（2012~2014）個位數增長之后，2015年首次出現負增長。據海關統計，2015年我國農產品出口701.8億美元，同比下降1.6%，低于全國出口降幅1.2個百分點；四個季度出口同比分別增長1.8%、-5.6%、-3.2%和0.9%。總體看，2015年我國農產品出口呈“高開低走”的格局，出口形勢比較嚴峻。目前，發達國家市場占我國農產品出口比重仍高達60%左右。近三年，受日本經濟低迷、日元貶值等因素影響，我國對日本農產品出口連續三年出現負增長。2013年、2014年我國對日農產品出口增速為-6.2%和-1.1%；2015年對日農產品出口降幅進一步擴大，出口額為102億美元，同比下降8.3%；對歐盟農產品出口81.5億美元，同比下降3.7%；對美國農產品出口73.5億美元，同比下降1%；對澳大利亞出口9.7億美元，同比下降4.9%；對東盟農產品出口147.5億美元，同比增長9%；對“一帶一路”國家農產品出口218.1億美元，同比增長3.7%；對中東農產品出口28.3億美元，同比增長5.6%；對非洲、南美、俄羅斯、印度出口同比分別下降2.9%、0.9%、21.8%和12.3%。
2.3損失嚴重，降低了農民生產積極性
由于農產品的質量安全存在問題，嚴重影響了農民的經濟收入。例如曾經轟動一時的三鹿出現三聚氰胺問題，導致只能夠將牛奶倒掉，再如，我國的水果無論是質量還是外觀上跟進口水果比都存在一定的差距，價格比較低廉，因而有的水果只能在果園里爛掉，不但對農民的收入帶來影響，還會影響到農民的生產積極性。
2.4農產品加工企業發展困難加大
農產品質量安全得不到保證，導致深加工的產品出現滯銷的問題，相應的農產品加工企業的生產經營也變得越來越困難，貨物積壓以及資金出現短缺的問題日益嚴重，效益下滑，嚴重的可能面臨著倒閉破產的危機，尤其是那些外向型的農產品深加工企業，受其影響則更大。
3提高農產品質量安全的措施
3.1提高農業從業人員的綜合素質
從事農業生產的人員素質較低，容易導致農產品的質量低下，對我國農業經濟的發展形成制約，因而實現農業經濟健康發展的前提就在于提高農業勞動者的素質，其也是促進農業經濟長遠發展的一項戰略性的措施。要進一步轉變農民的生產觀念，對于農產品質量安全的意義有進一步的認知，從而樹立起以質量求效益、求發展的生產觀念，使其能夠自覺的參與到安全生產中去。積極向農民宣傳農產品質量安全的相關知識，并定期對其進行安全知識的培訓，使得農民的整體素質以及文化素質教育得到進一步的提高，從而有效促進經濟的發展。
3.2完善農產品質量安全法律法規
進一步完善農產品質量相關的法律法規，有助于保障農產品質量的安全，要加大《農產品質量安全法》的宣傳力度，不斷對農產品質量安全標準進行規范。盡管我國對于農產品質量的安全標準以及門類層次進行了明確的規定，但依舊需進一步完善，并且要與國際標準接軌。推廣ISO9000質量標準體系、ISO14000環境管理體系、HACCP危害分析和關鍵控制點分析、GMP良好生產規范和GHP良好衛生規范、TQM全面質量管理、ISO22000食品安全管理體系等管理標準。要多方面進行考慮，從生產環境、生產的投入以及運輸貯存農產品各過程出發，實行全過程的標準化生產。農業標準化是指運用“統一、簡化、協調、優選”的標準化原則，對農業生產的產前、產中、產后全過程，通過制定標準和實施標準，促進先進的農業成果和經驗迅速推廣，確保農產品的質量和安全，促進農產品流通，規范農產品市場秩序，指導生產，引導消費，從而取得良好的經濟、社會和生態效益，以達到提高農業競爭力的目的。農業標準化能有效促進農業結構調整和農業生產布局優化，推進農業產業化，延長農村經濟鏈，促進集約型農業發展，增強產品市場競爭力。
3.3健全農產品質量安全預警系統
建立并完善中央到地方的農產品質量的安全檢測，監督體系，將責任落實到個人，積極的履行農產品質量的安全監督責任制，在生產前對農產品產地的環境進行檢測，在實際生產中對生產技術進行監控，生產后還需要做好市場極端工作，由專門的管理機構派遣檢查員嚴格按照生產的標準，檢查企業生產的資質，以及生產資料的購買使用情況，以便確保生產行為對于產品質量以及產地環境的質量有著有益的影響。根據農產品質量安全包裝標準，包裝好那些符合農產品質量安全標準的，產品流通時也要嚴格執行相關的產品貯藏運輸的標準。
3.4培育農業協會，推廣農產地標簽制度，建立質量安全追溯制度
我國農村現階段實行的大多數還是，且土地相對比較分散，土地的規模較小，為相應的產地認定工作的開展帶來較多的不便，且不利于追溯農產品的質量安全。因而要積極的對農產品質量安全農產地標簽的地質進行推廣，對農產品的生產、運輸以及銷售的全過程進行監督，建立相應的質量安全追溯制度，使得消費者能夠對農產品質量的安全信息有充分的了解，建立相關的農業協會，在農民、市場以及政府之間建立起橋梁關系，充分發揮其作用。而農業協會在農產品的質量安全建設過程中具有的作用如下所述：①有效實行規模化的經營方式，以及標準化的生產形式，批量的進行化肥、農藥以及農用生產資料的采購，能夠有效的對有毒有害化學物質進行控制。②制定更為統一的生產標準以及產品質量標準，有助于退出自主的品牌，使用統一的品牌對農產品進行統一的包裝和標識，不但能夠使得農產品的檔次和效益得到提高，還能夠有效追溯產品的質量安全。③定期舉辦一些病蟲害防治以及衛生防疫工作，對相關生產人員進行專業的培訓，使其生產效率以及生產能力得到進一步的提升。
3.5走可持續發展之路，發展農業循環經濟
在農業生產中，各要素的過量投入，不但會對土壤、水體以及大氣的環境質量造成影響，還會影響農產品的質量安全。為了進一步實現農業經濟的可持續發展，可以充分發展農業循環經濟，而農業循環經濟作為一種投入低、循環效率高，技術含量高的一種新型農業。它的核心問題就在于利用生態經濟學、生態學原理對農業生產進行指導，使得在農業生產過程中，自然資源投入量以及排放廢棄物的量控制在最少，最終能夠有效實現“資源—產品—消費—再生資源—再生產品”的循環綜合利用。農業循環經濟是我國實施農業可持續發展的最佳選擇，以實現社會、經濟、生態三大效益的統一。推廣生產無公害農產品、綠色食品、有機食品，提高農產品的品質，確保農產品質量安全，增強我國農產品在國際市場上的競爭地位。
3.6培育農業龍頭企業，農產品就地深加工
由于許多農產品的質保時間較短，且容易變質，因而為了確保農產品的質量安全，務必要縮短農產品的貯存時間，及時的對其進行加工，避免其營養的流失。但我國對于水果、蔬菜這些農產品的實際處理能力還不足總產量的5%，對農產品的加工程度僅有45%，而發達國家高達80%；我國農產品加工產值與農業產值之比僅為0.6：1，而發達國家高達3：1。因而，對農業龍頭企業進行培育有助于帶動農產品的就地深加工，使得農產品的貯存期有所縮短，農產品的質量也會得到進一步的提高，增強了農產品的市場競爭力。對農產品進行加工，能夠有效促進農業的增值，而利用深加工的形式，不僅能夠有效提高農產品的附加值，還能夠有效結合農業和其他的產業，使得農業的產業鏈得到進一步的延長，在增加農業的后續效益的同時，還能夠使得農民直接參與農產品在生產、流通、銷售等各個環節的增值過程，農民除獲得種植業、養殖業的收入外，還可分享農產品加工業和服務業的部分利潤。把農業生產與農產品加工轉化的各個環節統一起來，提高農產品的附加值，促進農業產業化發展。
4結語
綜上所述，可以看出注重農產品質量安全措施與農業經濟發展之間具有不可分割的關系。只有分析各方面原因，不斷加強農產品質量安全的各項措施建設，才能保障農業經濟的持續發展。
參考文獻
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關鍵詞：農產品質量安全；刑法規制；立法
中圖分類號：D922.4 文獻標志碼：：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0169-03
農產品質量安全是食品安全的源頭和基礎，對其保護既關系到每個人的切身利益，又關系到國家安全和社會穩定。加強對農產品質量安全的刑法規制和強力干預，既有迫切的現實需要，又有消除人們恐慌的心理需要。
一、我國農產品質量安全刑法保護的現狀
（一）我國農產品質量安全法制建設狀況
為加快構建農產品質量安全法律法規及執法監督體系，我國大力加強農產品質量安全法制建設。出臺的法律主要有：《農業法》、《產品質量法》、《食品衛生法》、《種子法》、《漁業法》、《動物防疫法》、《農產品質量安全法》等；出臺的法規主要有：《無公害農產品管理辦法》、《無公害農產品標志管理辦法》、《無公害農產品產地認定程序》等；出臺的規章主要有：《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《種畜禽管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》等。同時，農業部參與和組織制定農業國家標準479 項、行業標準1 681 項、地方標準17 000 余項，并組織制定和了294 項無公害食品行業標準、72 項綠色食品行業標準； 清理了農業國家標準482 項、行業標準1 242 項。這些法律、法規、條例、標準等的頒布和實施，使農產品質量安全監管工作基本上實現了有法可依，有章可循，以《農產品質量安全法》為基本法的農產品質量安全法律體系正在逐步形成。
（二）我國農產品質量安全刑法保護的必要性
為了確保農產品質量安全，政府嘗試通過包括法律手段在內的各種措施強化對農產品生產、流通、消費各環節的監管，并堅決打擊違法犯罪行為，確保廣大人民群眾吃的用的放心，可有關農產品質量安全的犯罪行為屢禁不止，案件案件數量增長明顯。據統計，2008 年，全國發生生產銷售不符合衛生標準的食品案件和生產、銷售有毒、有害食品案件 84 起，涉及 101 人；2009年，共發生148件，違法犯罪人數208人；2010年，發生119 件，涉及人數 162 人。除此之外，還有有更多的危害食品安全犯罪案件依照生產、銷售偽劣產品罪等罪名追究刑事責任。事實證明，對于農產品質量安全危害社會的行為，民事法、行政法已不足以應對，只有動用嚴厲的刑罰手段才能產生強大的威懾力，從而有效維護人們的生命健康和社會秩序。刑法作為其他法律的保障法，是調整社會關系的最終手段，對農產品質量安全保護已不可或缺、不可替代，通過刑事立法構建完整的規制體系，既是憲法相關條款的具體化要求，也是完善農產品質量安全刑法保護的必然選擇。
（三）我國農產品質量安全刑法保護體系
《農產品質量安全法》第五十三條規定：“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”該條是關于違反《農產品質量安全法》構成犯罪應承擔刑事責任的總體性規定。根據現行法律的規定，農產品質量安全犯罪已經形成《刑法》、《刑法修正案（ 八） 》和“兩高”的司法解釋共同構成的保護體系，其中，《刑法》是最基礎和重要的規制依據，涉及的犯罪主要有：罪、罪；中介組織人員提供虛假證明文件罪；中介組織人員出具證明文件重大失實罪；重大環境污染事故罪；生產、銷售不符合衛生標準的食品罪和生產、銷售有毒、有害食品罪；違反《農產品質量安全法》和其他法律規定的行為符合刑法其他條款規定的犯罪，如危害公共安全罪等。和修訂前刑法相比，《刑法修正案（ 八） 》的主要變化有：將“食品衛生”改為“食品安全”，將營養安全納入其中，豐富了農產品質量安全犯罪的內涵；在《刑法》第 143、144 條實害犯的罪狀基礎上都相應增加了“或者有其他嚴重情節的”的規定，降低了犯罪門檻，有利于對食品安全犯罪的從嚴打擊；把《刑法》第 143、144 條中的罰金改為并科制，刪去了上下限，使得司法機關可以更加靈活地從根本上制裁罪犯。另外，“兩高”關于農產品質量安全犯罪的司法解釋主要涉及非法經營罪和生產銷售有毒有害食品罪定罪。
二、我國農產品質量安全刑法規制存在的問題
（一）核心概念界定不清
刑事立法中確定農產品的范圍非常重要，直接涉及到如何與《食品安全法》、《產品質量法》等法律法規劃分管轄范圍，可以避免重復管轄或者漏管。按照《農產品質量安全法》第2條規定：“本法所稱農產品，是指來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。”該定義將農產品界定為“初級產品”，但對何為“初級產品”并未詳細釋明。由于許多農產品在實際收割、分揀、包裝等過程中必然涉及到初級加工，而工業加工和農產品生產環節的加工不易區分，對于經過加工的農產品是否屬于農產品、怎么樣加工后就不再屬于農產品等存在認識上的模糊，導致在執法中出現外延爭議，如冷鮮肉的分割、蔬菜的清洗包裝、奶液的消毒等哪些屬于、是否屬于農產品的問題。
（二）罪狀規定存有不合理性
根據《農產品質量安全法》第三十三條和五十三條的規定，危害農產品質量安全的行為可能構成生產、銷售不符合衛生標準的食品罪和生產、銷售有毒、有害食品罪。首先，關于生產、銷售不符合衛生標準的食品罪的問題。從現行刑法第 143 條規定可以看出，生產、銷售不符合衛生標準的食品罪屬于危險犯，只有在生產銷售行為“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患”的情形下才能構成犯罪，但無論是理論上界定該罪中的“具體危險“還是司法中實踐認定都是一個難題，與此同時，《刑法修正案（八）》繼續采用危險犯的立法模式，此模式存在個立案標準過高問題，導致很多生產、銷售不符合食品安全標準的食品行為難以入罪，嚴重消弱了刑法應有的懲罰力度。其次，關于生產、銷售有毒、有害食品罪的問題。現行刑法第 144 條和《刑法修正案（八）》第 25 條關于生產、銷售有毒、有害食品罪都規定“在生產、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的……”根據字面意思可以看出，該罪的犯罪對象“食品”限定于摻入有毒、有害的“非食品原料”。 筆者認為，有毒、有害的食品，就是對人體的健康和生命有毒、有害的食品，不管摻入的是食品原料還是非食品原料都一樣，顯然當前的立法邏輯不通，甚至可能影響刑法規定的科學性、正確性、合理性。
（三）刑罰存在缺陷
首先，《刑法正案（八）》第 25 條刪除了“拘役”的規定值得商榷。與現行刑法相比，《刑法正案（八）》第 25 條加重了該罪的法定刑，刪除了原來“五年以下有期徒刑或者拘役”的規定。筆者認為，生產、銷售有毒、有害食品犯罪有重有輕，對不同危害程度的犯罪行為規定不同的刑種能確保刑罰的梯度性，做到罪責刑的統一，有些犯罪有罪必罰遠比單純的重罰更為有效。其次，罰金刑規定不明確、不合理。我國現行刑法農產食品安全犯罪的罰金刑方面，采取的是倍額罰金，即“處銷售金額 50 %以上 2 倍以下罰金”，“以銷售金額作為適用罰金刑的基準，這就導致了對沒有銷售金額或銷售金額小的食品犯罪的犯罪分子得不到或得不到有力的罰金刑處罰，從而嚴重地制約了罰金刑功能的發揮。”同時，刑法對食品安全犯罪的罰金刑數額并且沒有按照行為的危害程度遞增，更沒有區別自然人犯罪和單位犯罪的罰金刑幅度，甚至出現刑法規定的罰金刑幅度明顯低于的行政處罰的罰款幅度，罰金刑的作用失去了本來的面目。再次，我國農產食品安全犯罪的罪名中大多數都將單位列為了犯罪主體，但對于單位犯罪的處罰僅限于罰金刑。
（四）農產品質量安全過失犯罪規定有待完善
我國農產食品質量安全犯罪主觀方面普遍規定為故意，導致刑法規制范圍縮小。隨著生活水平的提高，消費者對農產品生產經營者的專業要求也越來越高，義務注意事項也越來越多，現實中生產經營者難免會因業務過失引發農產食品安全事故。如2003 年 12 月發生在遼寧省海城市的“豆奶中毒”案，行為人對事故的發生主觀上是一種過失而非故意，但該事件危害性和不良影響很大，最終遼寧省高院以“生產、銷售不符合衛生標準的食品罪”判處行為人有期徒刑 3 年。從法律規定可以清楚看出，“生產、銷售不符合衛生標準的食品罪”是故意犯罪，但法院卻把明顯的過失行為采用故意犯罪罪名定罪處罰，破壞了刑法的權威性和司法的公正性，將食品犯罪的主觀罪過限定為故意顯然不能適應現實發展的要求。
三、我國農產品質量安全刑法保護的立法思路
（一）明確界定農產品的范圍
“農產品”是《農產品質量安全法》的首要概念和邏輯起點，也是對農產品質量安全犯罪進行刑法規制以及劃分各法律調整范圍的基礎。從國際立法來看，對農產品的定義不盡相同。如《加拿大農產品法》規定涉及的范圍較廣，而德國在《產品責任法》中用排除適用的方式實質上界定了農產品的概念。我國《產品質量法》第二條明確規定：“本法所稱產品是指經過加工、制作，用于銷售的產品。”顯然，將初級加工的農產品納入到《產品質量法》規范，會失去國家立法者的立法本意。結合我國現階段的國情和法制狀況，筆者認為，應將對農產品的初級加工作為農業生產的一部分，即《農產品質量安全法》中規定的“初級農產品應包括初級加工的農產品，至于“初級加工”如何界定，應由《農產品質量安全法》行政法規或者部門規章完成。另外，可采用列舉的方式對《農產品質量安全法》中“農產品”的內容加以明確：首先，列舉大類農產品的種類，如糧食、瓜果、蔬菜、油料、畜禽、食用菌、禽蛋、水產品等；其次，列舉具體的農業生產方式來源，如種植、采集、養殖、捕獵、捕撈等；再次，列舉初級加工的方式，如屠宰、包裝、分割、冷凍等。同時，及時修改和完善其他法律、法規和規章條款，保證各規范性法律文件中“農產品”內涵和外延一致。
（二）完善不合理的罪狀規定
對于銷售的農產品可能引起的生產、銷售不符合衛生標準的食品罪，我國刑法143條和《刑法修正案（八）》第 24條有明確的規定，結合前面的論述和《食品安全法》對食品的檢驗機構的規定，筆者建議：（1）在進行刑事司法鑒定時，選擇由司法機關委托的國務院有關主管部門批準設立的機構，以準確認定是否達到法定的危險程度；（2）參照發達國家的成功經驗，適當降低立案標準，避免放縱嚴重危害社會的行為。對于生產經營一般不合格食品但沒有達到法律規定的危險程度的行為，應按照刑法第140條規定的生產、銷售偽劣產品罪進行處罰，同時降低“銷售金額 5 萬元以上”的門檻，防止放縱犯罪。對于銷售的農產品可能引起的生產、銷售有毒、有害食品罪，我國刑法144條和《刑法修正案（八）》第 25條有明確的規定。立法者考慮到該罪的在客觀危害和主觀惡性更加嚴重，故將其設置為抽象危險犯并且規定了非常嚴厲的刑罰，直至死刑。“對于最高刑為死刑的罪名，只有犯罪構成十分準確、清晰，而才能客觀反映出是比生產、銷售不符合安全標準的食品罪更為嚴重的犯罪，才能達到罪刑相適應。”但條文表述中“非食品原料”概念模糊，直接影響司法公正。筆者建議將“非食品原料”修改為“非食用物質”，使本罪的犯罪構成容易判斷，既可為食品添加劑的性質解套，又具有實踐上的可操作性。
（三）完善刑罰手段
首先，提高附加刑的法定刑。考慮到我國農產品質量安全犯罪對基本犯的罰金刑判處方式是相同而且限額幅度較低，不能體現罰金的剝奪性痛苦。“罰金刑是通過剝奪某人的物，來攻擊其人，在有罪者的財產上打擊有罪者的人格，因此，罰金刑是人格性的刑罰。即使不像自由刑那樣明顯，但在一定限度內仍能收到教育效果。”筆者建議，一方面，要加大罰金刑的處罰力度，保證罰金幅度不能低于農產品質量安全違法行為所要承擔的罰款的數額幅度，對于具體數額標準應由立法者結合實際情況綜合考量后制定。另一方面，要大幅度地提高單位犯罪的罰金刑幅度，使單位罰金刑高于自然人犯罪罰金刑幾個格，只有這樣才能實現對單位犯罪應有的懲治效果。其次，為更有效的保護農產品質量安全犯罪，確保我國刑法的“嚴而不厲”結構，建議保留生產、銷售有毒、有害食品罪基本犯的拘役刑。再次，縱觀世界各國關于資格刑的立法趨勢并結合農產品質量安全犯罪的特點，筆者建議應通過資格刑剝奪單位犯罪主體的再犯能力，如判處限制生產經營范圍、限制在一定年度內從事特定食品生產經營等。
（四）增設農產品質量安全過失犯罪
前文已經論述，現行法律中農產品質量安全犯罪主觀方面僅限于“故意”的缺陷性。筆者建議，放松對這些罪名在主觀方面的要求，在已有的農產品犯罪相關罪名中增設過失條款，以行為人對他人人體造成嚴重危害作為入罪標準，比照故意犯罪設立較輕的刑罰。在具體設定過失構成農產品質量安全犯罪的刑法規定時，應注意兩個方面：其一，過失構成農產品質量安全犯罪屬于業務過失犯罪，是不同于普通過失犯罪并且處刑時重于普通過失犯罪的一種過失犯罪類型，之所以要加重處罰，一方面為了激起生產經營者的責任感和緊張感，另一方面生產經營者因具備相關的從業資格從而高于一般人的注意義務。因此，無論是從非難的刑罰評價還是預防犯罪來看，在政策上給予過失犯加重處罰是必要的。其二，過失犯罪的農產品質量安全犯罪的主體既包括個人，也包括單位。
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