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第1篇

論文摘要：我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障經(jīng)歷了從五六十年代建立合作醫(yī)療到今天又大力試點(diǎn)推廣新型合作醫(yī)療這樣的變遷歷程。然而，從大的區(qū)域范圍看，東部、中部、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平的差異將導(dǎo)致地區(qū)之間存在醫(yī)療保障的形式和水平的差異。本文在分析農(nóng)村醫(yī)療保障體系的歷史變遷基礎(chǔ)上，將一些有代表性的觀點(diǎn)和建議綜合起來，并對(duì)構(gòu)建有中國(guó)特色的農(nóng)村醫(yī)療保障體系進(jìn)行了較為全面的設(shè)想，進(jìn)而對(duì)政府主導(dǎo)建立此體系的必然性和必要性提出了一些自己的見解。

一、農(nóng)村醫(yī)療保障體系研究綜述

與城市相比，在我國(guó)廣大農(nóng)村，疾病和養(yǎng)老無疑是農(nóng)民面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)，而由于農(nóng)民有土地可以依賴，同時(shí)還可以靠子女來養(yǎng)老，因此，疾病與養(yǎng)老相比，風(fēng)險(xiǎn)更大；另一方面，疾病與貧困總是聯(lián)系在一起，因病致貧在廣大農(nóng)村還很頻繁。從而，醫(yī)療保障才是農(nóng)民在社會(huì)保障體系中的第一需求。迄今為止，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村醫(yī)療問題研究的較多，特別是近年來對(duì)新型合作醫(yī)療的研究特別多，當(dāng)然也有部分對(duì)醫(yī)療保障體系進(jìn)行了探討。

(一)農(nóng)村醫(yī)療保障體系的歷史變遷

自以來，合作醫(yī)療一直是我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障制度的主要形式。然而，合作醫(yī)療自出現(xiàn)雛形再到建立以來，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)歷了幾起幾落，最終在大部分地區(qū)走向衰弱。對(duì)建國(guó)后農(nóng)村醫(yī)療保障制度的歷史變遷問題．國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行過較多論述，其中，筆者認(rèn)為，陶敏和林麗娟在

農(nóng)村醫(yī)療保障體系已有研究綜述由于各種醫(yī)療保障形式各有自己的優(yōu)勢(shì)和缺陷，任何一種形式都不可能單獨(dú)承擔(dān)農(nóng)村醫(yī)療保障的全部責(zé)任，正如有的學(xué)者提出的，目前應(yīng)因地制宜，建立多層次的農(nóng)村醫(yī)療保障體系。那么，如何充分調(diào)動(dòng)各種資源，發(fā)揮各種醫(yī)療保障形式的優(yōu)越性，從而構(gòu)建分工合理的有中國(guó)特色的農(nóng)村醫(yī)療保障體系便被提到日程上來。到目前為止，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)建立農(nóng)村醫(yī)療保障制度也進(jìn)行過一些探討：朱俊生、齊瑞宗和庹國(guó)柱在《論建立多層次農(nóng)村醫(yī)療保障體系》中論述的多層次體系包括合作醫(yī)療、農(nóng)村大病醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系、城市——鄉(xiāng)村一體化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系；胡洪曙在《我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障制度改革路徑選擇》中論述了以政府為主導(dǎo)，以三級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化為基礎(chǔ)，建立以提供基本衛(wèi)生保健和大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村醫(yī)療保障制度；宗先順在《非典疫情呼喚我國(guó)新型的農(nóng)村醫(yī)療保障體制》中論述了要重新建立農(nóng)村合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)和建立對(duì)農(nóng)村貧困人口的醫(yī)療救助制度的農(nóng)村醫(yī)療保障體制。這些探討都各有側(cè)重點(diǎn)，但我認(rèn)為都不夠全面。因而構(gòu)建全面的有中國(guó)特色的農(nóng)村醫(yī)療保障體系是很有必要的。

二、構(gòu)建新的有中國(guó)特色的農(nóng)村醫(yī)療保障體系的必要性

就我國(guó)農(nóng)村目前的醫(yī)療保障現(xiàn)狀來看，其醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療需求是極不適應(yīng)的，廣大農(nóng)村還主要是一些鄉(xiāng)村衛(wèi)生所，只能治療一些小病，而對(duì)于一些大病則無能為力；另一方面，廣大農(nóng)民仍然主要是自我保障，在這種情況下農(nóng)民得了小病尚可自費(fèi)診治，倘若得了大病則要么傾家蕩產(chǎn)，要么因治療費(fèi)用太高而不去治療，“小病忍大病扛”在農(nóng)村還是普遍現(xiàn)象。此外，從2002年1O月中央下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，明確提出要“逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”開始到目前的試點(diǎn)和推廣時(shí)期。取得了一定成效。但是經(jīng)濟(jì)水平的不統(tǒng)一決定了醫(yī)療形式多種不可能統(tǒng)一。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入有較大差異，因而不可能都統(tǒng)一建立新型合作醫(yī)療。而應(yīng)該因地制宜，建立有中國(guó)特色的符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的多層次的農(nóng)村醫(yī)療保障體系。

三、構(gòu)建新的有中國(guó)特色的農(nóng)村醫(yī)療保障體系的設(shè)想

一直以來我國(guó)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)對(duì)模式的選擇差異很大，不同地區(qū)適應(yīng)不同的醫(yī)療保障形式，從而應(yīng)該因地制宜，不同農(nóng)村地區(qū)靈活選擇醫(yī)療保障模式，并界定各種醫(yī)療保障形式的次序和地位，使之合理分工，相互補(bǔ)充，提供新的有中國(guó)特色的多層次的農(nóng)村醫(yī)療保障體系。

(一)基本衛(wèi)生保健——農(nóng)村醫(yī)療保障的基礎(chǔ)

國(guó)家將有限的公共衛(wèi)生資源投到對(duì)廣大農(nóng)村居民營(yíng)養(yǎng)不良、婦幼疾病及傳染病等的預(yù)防和治療及初級(jí)衛(wèi)生保健領(lǐng)域(婦幼保健和計(jì)劃免疫保健保償制)，并向全體農(nóng)村居民提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)，仍然是農(nóng)村醫(yī)療保障的基礎(chǔ)和首要任務(wù)。如果堅(jiān)持“預(yù)防為先”，只要花費(fèi)極小的成本就可以防患于未然，把傳染病控制在萌芽狀態(tài)，就可大幅降低發(fā)病率和治療費(fèi)用。從公平與效率的角度來分析，投資于公共衛(wèi)生，對(duì)貧窮患者實(shí)施補(bǔ)貼。是既公平又有效率的，因?yàn)檫@類投資盡管只占GDP的很小一部分，但卻可以取得很高的社會(huì)效益。

(二)以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療——目前農(nóng)村醫(yī)療保障的重點(diǎn)

根據(jù)保險(xiǎn)原理，最經(jīng)濟(jì)效率的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式就是在較大的投保人群中，對(duì)發(fā)生頻率低，治療費(fèi)用卻高的疾病進(jìn)行保險(xiǎn)。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，農(nóng)民對(duì)于小病還有較強(qiáng)的應(yīng)對(duì)能力，而抵御重大疾病的經(jīng)濟(jì)能力卻十分有限。而我國(guó)目前正在試點(diǎn)推廣的以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療制度是適合農(nóng)村實(shí)際情況的。參加了新型合作醫(yī)療的農(nóng)民若患小病，只需繳少量費(fèi)用就可以得到較為優(yōu)質(zhì)、價(jià)格低的服務(wù)；而對(duì)于一些大病則應(yīng)實(shí)行大病統(tǒng)籌，也即政府應(yīng)以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)，采取國(guó)家、集體和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的原則，建立大病醫(yī)療統(tǒng)籌制度，農(nóng)民則根據(jù)自己實(shí)際繳納個(gè)人大病統(tǒng)籌的保險(xiǎn)費(fèi)用，建立個(gè)人賬戶，遇到大病時(shí)費(fèi)用首先從個(gè)人賬戶中支出。由于我國(guó)目前所能籌集的資金有限，還不可能建立全面的、較高水平的醫(yī)療保障。只能使這些有限的資金用于最急需的地方．即對(duì)農(nóng)民威脅最大的重大疾病防治上，以此來提高農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(三)各種形式的保險(xiǎn)

1．有條件的地區(qū)試點(diǎn)推行社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度

對(duì)于東部沿海農(nóng)村及城市郊區(qū)等農(nóng)民生活水平較高的富裕地區(qū)來說，已具備全面推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的條件。應(yīng)采取措施全面建立農(nóng)村社會(huì)保障的各項(xiàng)制度及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這些地區(qū)的醫(yī)療保障體制建設(shè)，應(yīng)納人城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度可以向城鎮(zhèn)過渡，甚至結(jié)合。中等和較發(fā)達(dá)地區(qū)，同樣也可以在發(fā)展和完善現(xiàn)行合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，嘗試向醫(yī)療保險(xiǎn)制度過渡。

2．鼓勵(lì)商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)在農(nóng)村的發(fā)展．滿足多層次的更高的醫(yī)療需求

在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)已不能滿足富裕農(nóng)民的較高的醫(yī)療保障需求時(shí)，農(nóng)民可以自愿尋求商業(yè)保險(xiǎn)的保障。中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本身具有不平衡性，在“讓一部分人先富起來”的指導(dǎo)思想下，經(jīng)濟(jì)收入差異Et趨加大，醫(yī)療需求趨向多層次、多元化。一部分收入較高的農(nóng)民自己愿意花錢買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，享受醫(yī)療待遇，商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)抓住這一潛在市場(chǎng)，推出適合這部分先富起來的農(nóng)民的醫(yī)療。

(四)建立醫(yī)療貧困救助制度，加強(qiáng)衛(wèi)生扶貧工作——農(nóng)村醫(yī)療保障的補(bǔ)充

目前，我國(guó)農(nóng)村還有大量的貧困人13和五保戶家庭，他們的生活尤其是他們之中老年人的生活還相當(dāng)貧困。為了發(fā)展生產(chǎn)，擺脫“因病致貧，因病返貧”，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)貧困人群的衛(wèi)生扶貧，對(duì)于已建立了以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療的地區(qū)．在這些人患病時(shí)除報(bào)銷部分醫(yī)療費(fèi)用外，經(jīng)濟(jì)上仍有困難的應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)尼t(yī)療補(bǔ)助；在沒有建立以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療的地區(qū)，政府部門也應(yīng)參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)下崗職工的最低生活標(biāo)準(zhǔn)給予適當(dāng)救助。醫(yī)療救助計(jì)劃是醫(yī)療保障制度的一個(gè)組成部分，應(yīng)當(dāng)把衛(wèi)生扶貧、醫(yī)療救助計(jì)劃與整個(gè)醫(yī)療保障體系有機(jī)結(jié)合起來。

(五)醫(yī)療互助

社會(huì)醫(yī)療互助與前面所說的社會(huì)醫(yī)療救助不同。社會(huì)醫(yī)療互助是建立在“加入自愿、資金自籌、辦法自訂、管理自主”的基礎(chǔ)之上，在農(nóng)村居民居住范圍內(nèi)建立居民醫(yī)療互助，通過基金援助．達(dá)到互助互濟(jì)、救急救難目的，主要用于患重大疾病者。從而增強(qiáng)農(nóng)民共同抵御大病風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(六)農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系和城鄉(xiāng)一體化衛(wèi)生服務(wù)體系

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著農(nóng)村發(fā)達(dá)地區(qū)的Et益城市化和城鄉(xiāng)一體化．城市——農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的二元體系必將被打破，農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)和功能將逐漸完善，具有某些合作醫(yī)療功能的農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系實(shí)際上是城市衛(wèi)生保障體系與農(nóng)村合作醫(yī)療體系的有機(jī)結(jié)合。在我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城市和農(nóng)村人13都密集，且農(nóng)村大多在城市近郊區(qū)，其將慢慢向城市的“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系”靠攏，并最終納入城市衛(wèi)生體系而一體化。城市——鄉(xiāng)村一體化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系具有相當(dāng)?shù)目尚行浴?/p>

四、政府主導(dǎo)建立有中國(guó)特色的農(nóng)村醫(yī)療保障體系的必要性和必然性

(一)農(nóng)民的積極參與需政府的宣傳教育費(fèi)改稅后特別是逐步取消農(nóng)業(yè)稅后，廣大農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，收入有所增加，因此有實(shí)力參加以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療，然而由于其不了解從而不參與；另一方面，農(nóng)民自身也缺乏自我保護(hù)意識(shí)，目光短淺，只注重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，認(rèn)為自己得大病的概率很小，怕吃虧，因?yàn)樯〉娜水吘故巧贁?shù)，怕交了錢卻賺不回來，因而不參與。政治上的高度重視和強(qiáng)大的政治動(dòng)員力曾經(jīng)使合作醫(yī)療獲得了無以倫比的外部支持，現(xiàn)在的新型合作醫(yī)療本身就有優(yōu)越性，就更需要政府的宣傳教育。政府在新型農(nóng)村合作醫(yī)療上采取自愿原則、大病統(tǒng)籌、資金管理上透明化、增加民眾參與管理及加大宣傳力度均是必要的，有利于群眾的接受，也只有這樣才能取信于民，使更多的農(nóng)民參與進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)2010年基本覆蓋農(nóng)村居民的目標(biāo)。

第2篇

    論文摘要：人力資本是保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，是解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵。因此，采取措施加強(qiáng)農(nóng)村人力資本投資對(duì)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)具有戰(zhàn)略意義。 

在剛出臺(tái)的國(guó)家十二五規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)了要推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，并要求要把解決好“三農(nóng)”問題做為“十二五”期間的全黨工作的重中之重。在新農(nóng)村建設(shè)中人力資本作為最重要最具能動(dòng)性的生產(chǎn)要素，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)進(jìn)行具有決定作用和戰(zhàn)略意義。 

一、人力資本的界定 

本文對(duì)人力資本的界定沿用美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨的觀點(diǎn)。舒爾茨認(rèn)為改進(jìn)窮人福利的關(guān)鍵性生產(chǎn)要素不是空間、能源和耕地，而是提高人口質(zhì)量，提高知識(shí)水平。他認(rèn)為人力資本是體現(xiàn)在人身上的知識(shí)、能力、健康等的總和。 

二、我國(guó)農(nóng)村人力資本投資中存在的問題 

1、從主觀方面的因素來分析主要存在以下三個(gè)方面問題： 

一是農(nóng)民作為農(nóng)村人力資本投資的直接主體，受傳統(tǒng)觀念的束縛，對(duì)人力資本投資的重要性認(rèn)識(shí)不足。 在我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，我國(guó)農(nóng)村人力資本投資最主要的形式是父母對(duì)子女的教育投資，而受傳統(tǒng)觀念的影響，父母都期望子女通過教育能走出農(nóng)村，因此造成了農(nóng)村人力資本的流失。此外，他們忽視自身的職業(yè)以及技能培訓(xùn)。人力資本投資缺乏主體的積極性，成人職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)滯后，這就使得農(nóng)村勞動(dòng)力不僅文化素質(zhì)低，而且所具備的技能也相對(duì)貧乏，無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。 

二是政府作為農(nóng)村人力資本投資最主要的主體，雖然近些年已經(jīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村人力資本的投資，但是相對(duì)于投資長(zhǎng)期匱乏的農(nóng)村來說，政府的財(cái)政投資仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。并且政府對(duì)農(nóng)村的人力資本投資中大多數(shù)資金集中用于發(fā)展農(nóng)村的基礎(chǔ)教育，對(duì)成人職業(yè)技能培訓(xùn)的投入極少，還存在著人力資本投資與地區(qū)結(jié)構(gòu)和供給結(jié)構(gòu)的不平衡。 

三是社會(huì)各界人士的支持作為新農(nóng)村建設(shè)中不可或缺的力量，對(duì)農(nóng)村人力資本的投資也是極少數(shù)。 

2、從客觀方面的因素來分析存在以下幾個(gè)方面的問題： 

一是農(nóng)村教育體系的不健全。農(nóng)村的教育體系側(cè)重于農(nóng)村義務(wù)教育體系的建設(shè)與完善，而關(guān)于的農(nóng)民成人教育與職業(yè)技能培訓(xùn)體系尚未建立或尚不完善。此外，農(nóng)村教育的基本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不健全，硬件資源如計(jì)算機(jī)房等的配備不全，軟性資源表現(xiàn)在師資力量與師資水平比較薄弱。 

二是農(nóng)村醫(yī)療保障體系不完善。農(nóng)民的健康是農(nóng)村人力資本形成的保證，良好的身體素質(zhì)是人力資本發(fā)揮效率的關(guān)鍵。而我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在：政府在醫(yī)療資金投入和衛(wèi)生技術(shù)人才培養(yǎng)方面存在嚴(yán)重不足；農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理混暖，沒有一套完善的監(jiān)督管理模式；農(nóng)村的醫(yī)療救助非常落后，商業(yè)保險(xiǎn)等在農(nóng)村的推行也受到各種限制。 

三是缺乏有效健全的人才機(jī)制。至今農(nóng)村尚未建立起完善的人才開發(fā)與保護(hù)機(jī)制，在農(nóng)村實(shí)際工作中既無人才培養(yǎng)渠道，又無人才選拔使用依據(jù)，對(duì)做出貢獻(xiàn)的社會(huì)精英亦缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，使得一部分有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的素質(zhì)較高的人才轉(zhuǎn)移到城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理人才嚴(yán)重流失和斷層。 

三、加強(qiáng)農(nóng)村人力資本投資的對(duì)策探析 

1、打破傳統(tǒng)觀念對(duì)農(nóng)民思想的束縛，樹立社會(huì)主義農(nóng)村新型文化，為農(nóng)村人力資本投資奠定思想基礎(chǔ)。 

這就要求政府要注重對(duì)農(nóng)民進(jìn)行思想教育，改變他們把自己優(yōu)秀的子女送離農(nóng)村求發(fā)展的觀點(diǎn)；改變他們因循守舊、安于現(xiàn)狀等守成意識(shí)，增強(qiáng)其創(chuàng)新意識(shí)，使他們認(rèn)識(shí)到人力資本投資不是單純的消費(fèi)行為，而是一種生產(chǎn)性投資；改變他們將資金大部分投資在子女教育上，忽視自身的職業(yè)與技能培訓(xùn)的行為。 

2、加大政府對(duì)農(nóng)村教育醫(yī)療事業(yè)的財(cái)力投入，為農(nóng)村人力資本投資提供基本的資金保障。 

首先政府在教育戰(zhàn)略上應(yīng)向農(nóng)村傾斜，加大對(duì)農(nóng)村教育的財(cái)力投入。對(duì)基礎(chǔ)教育而言，有充足的財(cái)力支撐就可以改變教師工資待遇，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支助邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展遠(yuǎn)程教育，提高對(duì)貧困生的支助水平等。對(duì)成人教育而言，充足的資金支持就可以在農(nóng)村設(shè)立職業(yè)技能培訓(xùn)點(diǎn)，宣傳和吸引農(nóng)民積極改善自身的技能等，從而提高農(nóng)村人力資本存量。 

其次在農(nóng)村醫(yī)療方面，主要是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療的開展，并加緊建設(shè)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生站等，提高農(nóng)村醫(yī)療救助水平，解決農(nóng)民看病難與看病貴的問題，使農(nóng)民能有健康的身體素質(zhì)積極參與到新農(nóng)村建設(shè)中來。 

3、積極宣傳，號(hào)召社會(huì)各界人士的積極參與，為農(nóng)村人力資本投資提供強(qiáng)有力的外部支持。 

社會(huì)各界人士對(duì)農(nóng)村人力資本投資的貢獻(xiàn)包括資金、物質(zhì)、智力支持三個(gè)方面。政府應(yīng)采取稅收減免等措施吸引各種社會(huì)力量的參與，籌措社會(huì)閑散資金用于增加農(nóng)村人力資本投資，這可以相應(yīng)的緩解政府的財(cái)政壓力。同時(shí)，政府應(yīng)對(duì)積極參與并對(duì)農(nóng)村人力資本投資作出重大貢獻(xiàn)的組織或個(gè)人給與相應(yīng)的表彰與榮譽(yù)，以引起社會(huì)反響，從而帶動(dòng)更多的人貢獻(xiàn)自己的一份力量。而智力支持主要是制定相應(yīng)政策號(hào)召和鼓勵(lì)畢業(yè)的大學(xué)生或者一些教師等志愿到農(nóng)村支教，壯大農(nóng)村師資力量，提高農(nóng)村師資水平。 

4、要完善農(nóng)村教育醫(yī)療體系和建立健全農(nóng)村人才機(jī)制，為農(nóng)村人力資本投資提供一個(gè)穩(wěn)定的客觀環(huán)境。 

首先是完善農(nóng)村教育體系建設(shè)。要堅(jiān)持農(nóng)村義務(wù)教育和成人職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)教育兩手抓，兩手都要硬。其次是完善農(nóng)村醫(yī)療體系。要完善農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，要完善農(nóng)村醫(yī)療救助體系并加大對(duì)重大疾病的防控，要鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)以實(shí)現(xiàn)多層次的醫(yī)療衛(wèi)生保障體系。此外，還要建立健全農(nóng)村人才機(jī)制。這里的人才機(jī)制包括人才的開發(fā)與保護(hù)機(jī)制以及人才的激勵(lì)機(jī)制，從而建立起培養(yǎng)人才，使用人才，留住人才的有效機(jī)制，形成良好的人才創(chuàng)業(yè)條件和成長(zhǎng)環(huán)境。 

 

參考文獻(xiàn)： 

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第3篇

〔關(guān)鍵詞〕 香港“關(guān)懷行動(dòng)”，現(xiàn)實(shí)背景，創(chuàng)新實(shí)踐，啟示

〔中圖分類號(hào)〕C916 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）05-0078-04

中國(guó)社會(huì)工作教育協(xié)會(huì)理事馬洪路先生曾說：“只救命不救人的醫(yī)療是不完整的。生活的快節(jié)奏、突發(fā)事件、心理壓力、就業(yè)危機(jī)、生活方式等問題，早在上世紀(jì)70年代即沖擊了傳統(tǒng)的生物醫(yī)學(xué)模式，引發(fā)并促成了生理-心理-社會(huì)醫(yī)學(xué)模式的誕生。醫(yī)學(xué)模式的轉(zhuǎn)變，需要有人實(shí)實(shí)在在去推動(dòng)，醫(yī)療社工恰恰是這一模式轉(zhuǎn)變的實(shí)踐者和推動(dòng)者?！?〔1 〕 （P130 ）香港“關(guān)懷行動(dòng)”作為最初由醫(yī)療專家組成的慈善醫(yī)療組織，沒有僅僅停留于開展單純的醫(yī)療救助，而是深刻認(rèn)識(shí)到疾病作為一種復(fù)雜的社會(huì)過程的本質(zhì)，多年來不斷嘗試將醫(yī)務(wù)社會(huì)工作嵌入傳統(tǒng)醫(yī)療救助服務(wù)，積極推廣現(xiàn)代“生物-心理-社會(huì)醫(yī)學(xué)模式”，其創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)于慈善醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的啟示意義。

一、香港“關(guān)懷行動(dòng)”產(chǎn)生和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景

香港“關(guān)懷行動(dòng)”成立于1993年8月，是經(jīng)香港知名骨外傷創(chuàng)傷矯形專家梁秉中教授發(fā)起，聯(lián)絡(luò)香港九龍、博愛等醫(yī)院的醫(yī)學(xué)專家與各界人士組成的慈善醫(yī)療組織，醫(yī)學(xué)專家利用公休假日，義務(wù)前往貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)，一方面為孤兒、孤老、貧困家庭的肢體傷殘患者實(shí)施免費(fèi)醫(yī)療康復(fù)，另一方面透過醫(yī)療手術(shù)及康復(fù)輔導(dǎo)過程，培訓(xùn)邊遠(yuǎn)地區(qū)的醫(yī)療人員。1995年，香港“關(guān)懷行動(dòng)”與陜西省政府達(dá)成合作協(xié)議，依托富平縣第二人民醫(yī)院組建成立“秦港關(guān)懷行動(dòng)”康復(fù)中心。中心以香港專家教授為主體，旨在對(duì)全省貧困肢體傷殘患者進(jìn)行免費(fèi)醫(yī)療康復(fù)。2008年，香港“關(guān)懷行動(dòng)”新農(nóng)合救助項(xiàng)目啟動(dòng)，專業(yè)社會(huì)工作者開始逐漸進(jìn)入富平縣，策劃、推動(dòng)項(xiàng)目開展，并協(xié)調(diào)各項(xiàng)醫(yī)療服務(wù)工作的進(jìn)行。

香港“關(guān)懷行動(dòng)”的成立源于機(jī)構(gòu)發(fā)起人梁秉中教授對(duì)于美國(guó)“微笑行動(dòng)”的借鑒與反思。“微笑行動(dòng)”是一支以整形救助為主的美國(guó)醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，1993年第一次來到我國(guó)杭州為唇腭裂兒童進(jìn)行免費(fèi)修復(fù)手術(shù)。梁秉中教授作為技術(shù)顧問深受啟發(fā)，同時(shí)意識(shí)到大規(guī)模醫(yī)療隊(duì)需要龐大的資源，亦杜絕技術(shù)轉(zhuǎn)移的可能性，對(duì)于國(guó)內(nèi)偏遠(yuǎn)地區(qū)而言并不適合。他認(rèn)為，對(duì)國(guó)內(nèi)偏遠(yuǎn)地區(qū)的醫(yī)療救助而言，“持久服務(wù)”與“技術(shù)轉(zhuǎn)移”才是必須堅(jiān)持的原則。香港“關(guān)懷行動(dòng)”就是這樣一個(gè)致力于在國(guó)內(nèi)貧窮落后地區(qū)開展持續(xù)性醫(yī)療救助與醫(yī)務(wù)培訓(xùn)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。目前，香港“關(guān)懷行動(dòng)”已在陜西富平、山西太原、新疆烏魯木齊、青海西寧、四川崇州、云南曲靖、貴州遵義、江蘇無錫、浙江溫州、湖南吉首十個(gè)貧困地區(qū)建立服務(wù)站，累計(jì)診治病患25000多名、完成手術(shù)4500多例、提供了超過10300人次的物理治療，裝配4500多個(gè)康復(fù)支具。

香港“關(guān)懷行動(dòng)”起步于我國(guó)改革開放中期，在此之前，醫(yī)療服務(wù)的發(fā)展遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)層面的發(fā)展，因此外來慈善事業(yè)獲得了空前的歡迎，隨著改革開放事業(yè)的全面推進(jìn)，國(guó)內(nèi)醫(yī)療服務(wù)體系發(fā)生了重大變革，醫(yī)院開始各施奇謀增加收入，地方政府與醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)于慈善事業(yè)的態(tài)度也大不如前，香港“關(guān)懷行動(dòng)”的發(fā)展遭遇瓶頸。

1.救助對(duì)象選擇出現(xiàn)偏離，救助功能降低。2008年以前，“關(guān)懷行動(dòng)”貧困肢體傷殘患者免費(fèi)醫(yī)療康復(fù)資格的取得，建立在村民申請(qǐng)、當(dāng)?shù)蒯t(yī)院審核的基礎(chǔ)上，審核制度的不規(guī)范，使得許多并不符合相關(guān)條件的村民享受了免費(fèi)醫(yī)療救助服務(wù)，而真正有困難、有需求的人群卻被排除在救助范圍之外，正如梁秉中教授所言：“選來病例趨向更復(fù)雜，貧困之外的病人也多來求診……孤兒和貧困者倒少了下來”。新農(nóng)合救助項(xiàng)目最初同樣存在如上問題，部分村干部，將本應(yīng)給有需要的困難戶的名額給了自己的親朋好友，在村級(jí)層面引發(fā)不同程度的矛盾，造成救助對(duì)象的偏離與救助功能的降低。

2.合作醫(yī)院新奇感減弱，合作意愿降低。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院已基本享有與“關(guān)懷行動(dòng)”的合作經(jīng)驗(yàn)后，它們對(duì)機(jī)構(gòu)與技術(shù)的新奇感降低，隨之陷入“公益化”與“功利化”的矛盾之中，如梁教授所言“領(lǐng)導(dǎo)和醫(yī)護(hù)伙伴，新奇感降低了，產(chǎn)生明顯的困擾與矛盾：是以國(guó)內(nèi)發(fā)財(cái)致富的辦法多經(jīng)營(yíng)，否決照顧貧困呢，還是繼續(xù)支持‘關(guān)懷行動(dòng)’，透過合作做點(diǎn)好事，以謀求技術(shù)的進(jìn)一步改進(jìn)呢？真難以取舍?！币凰献麽t(yī)院給“關(guān)懷行動(dòng)”發(fā)出的訊息，說明了當(dāng)時(shí)部分醫(yī)院的態(tài)度：“沿用以前的慈善行動(dòng)，把大批貧民引進(jìn)來，擾亂了醫(yī)院的正常運(yùn)行，今天不能實(shí)行了。畢竟，舊院已拆除，重建成17層醫(yī)務(wù)?？拼髽?，每年收入過億。貧民集中求醫(yī)，擾亂太大。到國(guó)外訪問，從外地來做點(diǎn)示范手術(shù)，介紹新知，還是歡迎?！边@一現(xiàn)實(shí)情況的轉(zhuǎn)變，反映出我國(guó)農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給網(wǎng)絡(luò)在“市場(chǎng)化”的過程中，沒有得到相應(yīng)的強(qiáng)化。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在“效率優(yōu)先”的原則下被“民營(yíng)化”，部分保留“公家”身份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院自覺或被迫選擇“以藥養(yǎng)醫(yī)”的道路，在“村衛(wèi)生室”的名義下追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，兼職的鄉(xiāng)村醫(yī)生日益成為“生意人”。

3.專業(yè)工作人員缺失，權(quán)力責(zé)任約束降低。“關(guān)懷行動(dòng)”新農(nóng)合救助項(xiàng)目村級(jí)層面的工作最初僅交由村干部與村醫(yī)承擔(dān)，而這兩類人不屬于機(jī)構(gòu)工作人員，因此機(jī)構(gòu)難以有效監(jiān)督他們?cè)谛麄鳌徍?、公示等方面的工作，更無法形成嚴(yán)格的權(quán)力與責(zé)任約束機(jī)制。村干部或許可以由上級(jí)部門加以監(jiān)管，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下村醫(yī)性質(zhì)的改變，使其很大程度上游離于監(jiān)管之外。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的村醫(yī)是“專職人員”，服務(wù)村民是他的“天職”，其個(gè)人所得收入分配由生產(chǎn)隊(duì)集中提供，他可以“專心”為村民服務(wù)。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的村醫(yī)是“兼職人員”，他們開辦的村衛(wèi)生室實(shí)質(zhì)上類似于城市的“私立醫(yī)院”，向村民提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是增加其個(gè)人收入的主要途徑之一，村民委員會(huì)對(duì)其沒有有效的制約手段。專業(yè)人員的缺失，導(dǎo)致“關(guān)懷卡亂象”與合療補(bǔ)助金錯(cuò)發(fā)現(xiàn)象頻發(fā)。

如上問題的產(chǎn)生，使香港“關(guān)懷行動(dòng)”日漸清晰地意識(shí)到“醫(yī)療事務(wù)在變，‘關(guān)懷行動(dòng)’也必須變了。與現(xiàn)實(shí)不協(xié)調(diào)的好事，不可能繼續(xù)”。有感于香港社工在社會(huì)服務(wù)事業(yè)中發(fā)揮的顯著功能，從2008年開始，“關(guān)懷行動(dòng)”逐步嘗試向各服務(wù)站派遣專業(yè)社會(huì)工作者，開展項(xiàng)目策劃、協(xié)調(diào)、評(píng)估等工作，以期轉(zhuǎn)變救助對(duì)象偏離、合作伙伴減少、專業(yè)人員缺失的現(xiàn)狀，為真正有需要的人群提供卓有成效的服務(wù)。

二、香港“關(guān)懷行動(dòng)”的創(chuàng)新實(shí)踐

香港“關(guān)懷行動(dòng)”的創(chuàng)新實(shí)踐主要是：它將醫(yī)務(wù)社會(huì)工作嵌入傳統(tǒng)醫(yī)療救助服務(wù)之中，實(shí)行自下而上的農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)模式。具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）推動(dòng)生物-心理-社會(huì)醫(yī)學(xué)模式在農(nóng)村醫(yī)療救助領(lǐng)域的發(fā)展。醫(yī)療工作者通常不會(huì)關(guān)注引起病人患病及痊愈的社會(huì)、心理、經(jīng)濟(jì)、文化以及環(huán)境等方面的因素，病人的需求與感受很可能在診斷和治理疾病的過程中被忽略，這些空白與灰色地帶恰恰是醫(yī)務(wù)社會(huì)工作的使命所在。每個(gè)病人都是社會(huì)的一員，而其所處的社會(huì)環(huán)境、社會(huì)角色與社會(huì)活動(dòng)各不相同，但這些因素都會(huì)影響其康復(fù)與重返社會(huì)的進(jìn)程，因此，現(xiàn)代的農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)應(yīng)該將醫(yī)務(wù)社會(huì)工作作為提高醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的重要方式，生物-心理-社會(huì)醫(yī)學(xué)模式正是現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的重要特征。〔2 〕 （P100 ）香港“關(guān)懷行動(dòng)”富平服務(wù)站將醫(yī)務(wù)社會(huì)工作嵌入農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系的嘗試，是生物-心理-社會(huì)醫(yī)學(xué)模式發(fā)展的必然需要，也推動(dòng)了該模式在農(nóng)村醫(yī)療救助領(lǐng)域的發(fā)展。

（二）推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生體系的發(fā)展。目前，農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)普遍采取一次性大型義診或定期小型會(huì)診的方式，沒有充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)的資源與潛力。香港“關(guān)懷行動(dòng)”富平服務(wù)站打破傳統(tǒng)服務(wù)模式，社會(huì)工作者通過構(gòu)建社區(qū)健康網(wǎng)絡(luò)，健全以戶為單位的社區(qū)健康檔案制度，組織留守婦女與老人，利用農(nóng)民喜聞樂見的文化載體開展娛樂文化活動(dòng)，實(shí)施自我保健和疾病預(yù)防培訓(xùn)、健康檢查、社區(qū)宣傳，嘗試構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生支持系統(tǒng)。醫(yī)務(wù)社會(huì)工作在農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生支持系統(tǒng)的建構(gòu)中發(fā)揮的作用，擴(kuò)大了機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的效果，使醫(yī)院的工作效果對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生輻射作用，實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療工作與福利工作有效結(jié)合的理想，在這個(gè)過程中，醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者可以協(xié)助醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展社區(qū)公共關(guān)系、利用社區(qū)資源、宣傳疾病預(yù)防知識(shí)、組建社區(qū)志愿者隊(duì)伍、開展社區(qū)疾病調(diào)查研究等，推動(dòng)了農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生體系的全面發(fā)展?！? 〕 （P404-405 ）

（三）推動(dòng)醫(yī)務(wù)社會(huì)工作人才的培養(yǎng)。醫(yī)務(wù)社會(huì)工作是現(xiàn)代社會(huì)工作的重要組成部分。隨著社會(huì)工作專業(yè)化職業(yè)化發(fā)展的進(jìn)程，將社會(huì)工作拓展到醫(yī)療扶貧領(lǐng)域是探索和加快現(xiàn)代社會(huì)工作專業(yè)化職業(yè)化的必要途徑之一 〔4 〕。在發(fā)達(dá)國(guó)家，醫(yī)院內(nèi)部大都設(shè)有社會(huì)服務(wù)部，聘用專業(yè)的社會(huì)工作者，專門從事醫(yī)務(wù)社會(huì)工作和醫(yī)療扶貧社會(huì)工作。目前，我國(guó)各類醫(yī)院內(nèi)基本沒有設(shè)立類似的部門，也沒有開展醫(yī)務(wù)社會(huì)工作和醫(yī)療扶貧社會(huì)工作。 〔5 〕香港“關(guān)懷行動(dòng)”從相對(duì)偏遠(yuǎn)落后的西部縣城開始推廣醫(yī)務(wù)社會(huì)工作，將社會(huì)工作服務(wù)與農(nóng)村醫(yī)療救助相結(jié)合，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，一定程度上推動(dòng)了國(guó)內(nèi)醫(yī)務(wù)社會(huì)工作人才的培養(yǎng)。

（四）推動(dòng)自下而上的農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)模式的建構(gòu)。由于國(guó)內(nèi)尚未形成專業(yè)的農(nóng)村醫(yī)務(wù)社會(huì)工作模式，對(duì)于如何定位醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者的角色與工作職能，并無成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。因此，香港“關(guān)懷行動(dòng)”在陜西省富平縣7個(gè)服務(wù)點(diǎn)開展了問卷調(diào)查、焦點(diǎn)小組與個(gè)案分析，以了解農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系的現(xiàn)狀與發(fā)展，進(jìn)而確定醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者的工作突破點(diǎn)與重點(diǎn)。目前，香港“關(guān)懷行動(dòng)”富平服務(wù)站的基本運(yùn)作模式為：組建了一支由專業(yè)社會(huì)工作者帶領(lǐng)下的小型工作團(tuán)隊(duì)，在富平各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳“關(guān)懷行動(dòng)”醫(yī)療救助事宜，并結(jié)合村醫(yī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院及縣級(jí)醫(yī)院的醫(yī)療病歷檔案，審核需救助對(duì)象，配合富平縣合療辦及基層醫(yī)院發(fā)放救助款。工作著力點(diǎn)放在政府衛(wèi)生醫(yī)療工作的死角，回應(yīng)政府部門在九項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)和六項(xiàng)重大公共衛(wèi)生服務(wù)方面的不足與缺失，嘗試將醫(yī)務(wù)社會(huì)工作嵌入傳統(tǒng)醫(yī)療救助服務(wù)，構(gòu)建自下而上的農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)模式，整合專業(yè)社會(huì)工作者、香港專業(yè)醫(yī)療人員、當(dāng)?shù)蒯t(yī)院與村醫(yī)等各方力量，一方面，繼續(xù)深入傳統(tǒng)醫(yī)療救助工作，為弱勢(shì)群體提供手術(shù)治療、物理治療及職業(yè)治療，通過技術(shù)轉(zhuǎn)移提升縣鄉(xiāng)村醫(yī)生的醫(yī)療水平，另一方面，引入社區(qū)工作模式，從改水改廁等硬件投入開始，以農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生為核心內(nèi)容，開展村民日常衛(wèi)生防疫保健宣傳活動(dòng)、疾病預(yù)防培訓(xùn)、健康檢查、普及醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)，催生社區(qū)自治組織，探索醫(yī)務(wù)社會(huì)工作嵌入傳統(tǒng)醫(yī)療救助服務(wù)，自下而上的農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)模式。

三、香港“關(guān)懷行動(dòng)”的啟示

（一）以非營(yíng)利組織為服務(wù)依托機(jī)構(gòu)。我國(guó)的非營(yíng)利組織正在發(fā)展之中。近年來政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位的社會(huì)化改革與社區(qū)建設(shè)的廣泛開展，使得非營(yíng)利組織作為公共治理主體之一，受到越來越廣泛的關(guān)注與重視，逐漸成為建立公民社會(huì)，維護(hù)社會(huì)公平、支撐社會(huì)發(fā)展的第三條腿。 〔6 〕香港“關(guān)懷行動(dòng)”在陜西富平的實(shí)踐表明，以“秦港關(guān)懷行動(dòng)”康復(fù)中心這一非營(yíng)利組織為服務(wù)依托機(jī)構(gòu)是其取得成功的關(guān)鍵。一要滿足多元需求，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的供給效率?！胺菭I(yíng)利組織的產(chǎn)生和發(fā)展是社會(huì)需求與利益格局多元化的結(jié)果，它支持和體現(xiàn)了社會(huì)的“自由”和“多元化”價(jià)值，它所追求的也正是特定群體利益訴求的滿足?！?〔7 〕在農(nóng)村地區(qū)，不同年齡、家庭環(huán)境、身體狀況和興趣愛好的群人，對(duì)醫(yī)療服務(wù)的需求是有所差異的，而政府主導(dǎo)的醫(yī)療服務(wù)體系，受科層制積弊的影響，往往難以對(duì)多元化需求做出迅速回應(yīng)，非營(yíng)利組織憑借其靈活性、高效性，能夠?yàn)獒t(yī)務(wù)社會(huì)工作提供最具有人文關(guān)懷的平臺(tái)。此外，政府尋租行為，也大大降低了村民對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的信任感，而非營(yíng)利組織的非政府性與非營(yíng)利性便于公眾監(jiān)督，更具有親和性。二要整合社會(huì)多方資源，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的供給質(zhì)量。隨著我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展，非營(yíng)利組織對(duì)社會(huì)資金的吸納、管理能力，對(duì)專業(yè)人士、志愿者的吸引能力日漸增強(qiáng)。由于農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)事業(yè)的融資困難，政府在制定、實(shí)施相關(guān)政策時(shí)經(jīng)常后勁不足，非營(yíng)利組織可以在國(guó)內(nèi)外更多慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、企事業(yè)單位募集資金，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)事業(yè)的資金補(bǔ)助。同時(shí)，更多的社會(huì)工作專業(yè)人才、醫(yī)務(wù)人員、志愿者可以借助非營(yíng)利組織的平臺(tái)參與農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)，提供醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，促發(fā)全社會(huì)的“互助共濟(jì)”精神。

（二）以公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療救助為服務(wù)著力點(diǎn)。一要改善農(nóng)村公共衛(wèi)生環(huán)境，強(qiáng)化農(nóng)民健康意識(shí)。醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者積極爭(zhēng)取社會(huì)資源，發(fā)動(dòng)村干部、村醫(yī)、村民，開展公共衛(wèi)生環(huán)境優(yōu)化活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村改水改廁，提高自來水與衛(wèi)生廁所清潔率，實(shí)現(xiàn)集中處理垃圾與污水，嚴(yán)格控制有毒有害物質(zhì)的排放。同時(shí)，利用村民喜聞樂見的文化載體（歌舞、戲曲、小品、露天電影等）開展娛樂文化活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自我保健、疾病預(yù)防培訓(xùn)、健康檢查、普及醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)，以改善農(nóng)村公共衛(wèi)生環(huán)境，強(qiáng)化村民健康意識(shí)。二要促進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療救助服務(wù)的可及性、專業(yè)性。處于偏遠(yuǎn)地區(qū)的村民由于交通因素或經(jīng)濟(jì)條件的局限，難以及時(shí)獲得專業(yè)治療，嚴(yán)重影響農(nóng)村地區(qū)居民的身體素質(zhì)。首先，醫(yī)療社會(huì)工作者可以依托非營(yíng)利組織，在評(píng)估選定的服務(wù)點(diǎn)，建立由醫(yī)療社工、醫(yī)務(wù)人員及志愿者構(gòu)成的小型工作團(tuán)隊(duì)，在服務(wù)區(qū)域范圍內(nèi)宣傳醫(yī)療救治事宜，對(duì)申請(qǐng)救助的貧困肢體傷殘患者進(jìn)行免費(fèi)的手術(shù)治療、物理治療或職業(yè)治療等康復(fù)訓(xùn)練，可采取專家赴服務(wù)點(diǎn)合作醫(yī)院開展治療或患者前往城市合作醫(yī)院接受治療等多種形式。其次，村衛(wèi)生室作為村民看病最為方便、成本最低的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，本應(yīng)在農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系中發(fā)揮關(guān)鍵作用，然而現(xiàn)有的村衛(wèi)生室普遍存在人員、技術(shù)、設(shè)備等資源嚴(yán)重匱乏，條件極為簡(jiǎn)陋等問題，與農(nóng)民的實(shí)際需求相距甚遠(yuǎn)。因此，醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者一方面可以爭(zhēng)取社會(huì)資源及政策支持，為村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)增加硬件設(shè)施，另一方面，邀請(qǐng)部門當(dāng)?shù)蒯t(yī)護(hù)人員赴醫(yī)療水平較高的合作醫(yī)院接受短、中期培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)、技術(shù)的有效轉(zhuǎn)移，提高基層醫(yī)護(hù)人員的醫(yī)療水平。此外，對(duì)于無力承擔(dān)新農(nóng)合年費(fèi)的村民，經(jīng)審核后，代為支付部分年費(fèi)，并針對(duì)大病住院者提供一定比例的醫(yī)療報(bào)銷，以緩解新農(nóng)合對(duì)大病報(bào)銷比例較低，農(nóng)民以因病返貧的現(xiàn)狀。

（三）以社區(qū)工作、個(gè)案工作方法為服務(wù)手段。一要促發(fā)農(nóng)村社區(qū)自治能力。農(nóng)村社區(qū)成員關(guān)系普遍較為松散，缺乏社區(qū)自治的意識(shí)和能力，難以自發(fā)構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部醫(yī)療衛(wèi)生支持系統(tǒng)。社區(qū)工作方法的目的就在于促發(fā)居民自身力量，以形塑社區(qū)文化、倡導(dǎo)居民參與社區(qū)事務(wù)、增強(qiáng)社區(qū)歸屬感。醫(yī)療社會(huì)工作者可以再農(nóng)村社區(qū)充當(dāng)促進(jìn)者、協(xié)調(diào)者、倡導(dǎo)者的角色，一方面，積極引導(dǎo)村醫(yī)、留守婦女、老人成立社區(qū)自治組織，健全以戶為單位的社區(qū)健康檔案制度，構(gòu)建社區(qū)社區(qū)健康網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)村民與村醫(yī)、村干部發(fā)生矛盾沖突時(shí)，及時(shí)介入?yún)f(xié)調(diào)，協(xié)助雙方澄清事實(shí)，將傷害減弱到最低程度。另一方面，針對(duì)村民普遍缺乏醫(yī)療保健知識(shí)的現(xiàn)狀，開展不同類型的互助小組，以增長(zhǎng)知識(shí)、共享資源、增強(qiáng)互助共濟(jì)意識(shí)、拓寬社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。 〔8 〕二要解決農(nóng)村家庭實(shí)際困難。個(gè)案工作方法強(qiáng)調(diào)以個(gè)別化的方式感受遭遇困境的個(gè)人或家庭，為其提供物質(zhì)和心理方面的支持，以協(xié)助其緩解壓力、解決問題、挖掘潛能。當(dāng)村民在治病過程中，正當(dāng)權(quán)益受到損害陷入困境時(shí)，醫(yī)療社會(huì)工作者可以深入農(nóng)民家庭進(jìn)行介入，協(xié)助村民與醫(yī)療機(jī)構(gòu)溝通協(xié)商或向相關(guān)政府部門反映，尋求支持，并針對(duì)因此造成生活苦難或心理創(chuàng)傷的村民，提供物質(zhì)幫助或心理輔導(dǎo)。

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第4篇

    論文摘要：文章主要以當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療的發(fā)展?fàn)顩r為出發(fā)點(diǎn)，提出新型合作醫(yī)療背景下農(nóng)村醫(yī)保制度存在的缺陷，并對(duì)建立健全農(nóng)村醫(yī)保制度的有效對(duì)策進(jìn)行分析與闡述。 

    自我國(guó)2003年提出新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以來，在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)與作用下，加大建設(shè)試點(diǎn)力度。經(jīng)過新農(nóng)合制度的運(yùn)轉(zhuǎn)，緩解了農(nóng)村的就醫(yī)壓力，但是農(nóng)村醫(yī)保制度仍存在缺陷亟待解決。 

一、農(nóng)村醫(yī)保制度存在的缺陷 

（一）農(nóng)村參保意識(shí)差 

在新型合作醫(yī)療體系下，政府發(fā)揮組織、支持、引導(dǎo)作用，提倡農(nóng)民自愿參加與集體籌資相結(jié)合的方式，主要以“大病統(tǒng)籌”為主，構(gòu)建農(nóng)村醫(yī)療的互助共濟(jì)體系。但是農(nóng)村醫(yī)保并不像社會(huì)保險(xiǎn)一樣明確規(guī)定投保時(shí)間，對(duì)農(nóng)民的連續(xù)投保沒有限制，農(nóng)民沒有參保意識(shí)。雖然以自愿參加為原則，但是政府卻每年下發(fā)參合任務(wù)，鄉(xiāng)干部以行政手段干預(yù)農(nóng)戶參加，但是由于大多數(shù)農(nóng)民的參保意識(shí)差，為了完成任務(wù)，只好由鄉(xiāng)村墊付參保費(fèi)用，而農(nóng)民也只有在生病時(shí)才會(huì)核報(bào)，否則只好由鄉(xiāng)村承擔(dān)全部費(fèi)用。另外，由于農(nóng)村醫(yī)保的限制條件較多，看病時(shí)需指定醫(yī)院，對(duì)農(nóng)民十分不便，弱化了農(nóng)民的投保動(dòng)機(jī)。 

（二）醫(yī)療保障模式過于單一 

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入與生活水平的提高，很多農(nóng)民已不再滿足于過去“掏小錢、保小病”的簡(jiǎn)單合作醫(yī)療模式，這種“溫飽式”的合作醫(yī)療已經(jīng)失去了對(duì)農(nóng)民的吸引力。而對(duì)于由于突發(fā)、大額的患病風(fēng)險(xiǎn)而給家庭帶來的經(jīng)濟(jì)損失，又很難得到醫(yī)療保障與醫(yī)療救治。這種情況與農(nóng)民的看病需要嚴(yán)重不符，弱化了農(nóng)村醫(yī)保制度對(duì)農(nóng)民的保障力度，并在一定程度上制約了農(nóng)村醫(yī)療保障事業(yè)的發(fā)展。另外，隨著人們對(duì)健康需求及醫(yī)療水平要求的不斷提高，合作醫(yī)療提供的低水平服務(wù)也不再受用。 

（三）缺乏法律法規(guī)的有效保障 

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)新型合作醫(yī)療保障制度尚處于初級(jí)探索階段，保障制度仍有待進(jìn)一步完善，而由于理論欠缺和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，因此國(guó)家保障法律尚未形成，造成農(nóng)村醫(yī)保制度的建設(shè)與落實(shí)不能得到法律后盾的有力保障。而由于法律配合的欠缺，造成一些農(nóng)民不認(rèn)可醫(yī)保制度，由于怕承擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，因此不愿意加入到醫(yī)保中，增加了農(nóng)村社會(huì)保障普及工作的難度。 

二、建立健全農(nóng)村醫(yī)保制度 

（一）充分發(fā)揮政府職能 

以當(dāng)前新型合作醫(yī)療的發(fā)展來看，需要我國(guó)政府建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的農(nóng)村醫(yī)保政策，以法律法規(guī)形式明確提出各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)負(fù)擔(dān)的比例，落實(shí)政府責(zé)任，并將農(nóng)村醫(yī)保的覆蓋率情況，納入地方政府考核指標(biāo)中，加大政府對(duì)農(nóng)村醫(yī)保的支持力度。一是各級(jí)政府將新型合作醫(yī)療的資金與社會(huì)醫(yī)療救助資金整合，共同設(shè)立“農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)基金”，并結(jié)合上半年農(nóng)民的人均純收入狀況，制定負(fù)擔(dān)比例，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效性增長(zhǎng)機(jī)制，減少農(nóng)民的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。二是促進(jìn)醫(yī)保制度的嚴(yán)格落實(shí)，惠及當(dāng)?shù)厮修r(nóng)民，以政府監(jiān)督職能，督促當(dāng)?shù)氐膫€(gè)體雇主或者企業(yè)繳納職工醫(yī)保，并將勞務(wù)輸出人員納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)保制度中，確保所有企業(yè)盡到社會(huì)責(zé)任。三是加大新型合作醫(yī)療的宣傳力度，只有讓農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)到醫(yī)保的重要性、優(yōu)惠性，才能真正得到他們的支持與擁護(hù)，促進(jìn)農(nóng)民積極參與。因此，各級(jí)政府可通過下發(fā)文件、廣播、報(bào)紙、電視、宣傳欄等多種方式向農(nóng)民介紹參加醫(yī)保的好處，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利和義務(wù)，了解相關(guān)醫(yī)保費(fèi)用籌集、醫(yī)藥費(fèi)使用和報(bào)銷等內(nèi)容，提高健康風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高參保自覺性。 

（二）實(shí)現(xiàn)多元化醫(yī)療保障體系 

由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，而統(tǒng)一的合作醫(yī)療保障模式無法滿足不同群體的需要。因此，農(nóng)村醫(yī)保制度的建立與完善，必須加快構(gòu)建政府、農(nóng)民共同參與的多元化農(nóng)村醫(yī)療保障體系，以滿足不同農(nóng)村發(fā)展情況對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的不同需要：在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加快推廣并宣傳新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，這主要由于在落后的農(nóng)村地區(qū)，人均收入與治療支出能力普遍偏低，而實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋、低水平”的初級(jí)合作醫(yī)療，是滿足農(nóng)民就醫(yī)的根本保障；在中等發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，重點(diǎn)推廣“大病醫(yī)療保險(xiǎn)”制度，因?yàn)樵谥械劝l(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民，具備少量的醫(yī)療支付能力，但是“大病致貧”現(xiàn)象仍存在，這將是醫(yī)療改革的重點(diǎn)；在東部沿海等發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，基本建立完備的農(nóng)村社會(huì)保障體系。因此，接下來應(yīng)全力構(gòu)建新型合作醫(yī)療的各項(xiàng)制度與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，由于經(jīng)濟(jì)條件良好，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提高了對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)與需求，通過制度的完善，可滿足不同層次的醫(yī)保需要。 

（三）建立健全農(nóng)村醫(yī)保的法律法規(guī)體系 

社會(huì)保障制度是我國(guó)通過立法實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)強(qiáng)制性制度，其具體落實(shí)必須有完備的法律法規(guī)保駕護(hù)航。近年來，雖然我國(guó)新型合作醫(yī)療取得了一定進(jìn)步，但是農(nóng)村醫(yī)保中尚缺乏有效的法律體系保障。因此，加快法律法規(guī)建設(shè)勢(shì)在必行：一是建立與農(nóng)村社?；鹣嚓P(guān)的監(jiān)督法律。社會(huì)保障資金作為農(nóng)民看病的根本保障，任何單位及個(gè)人不得私自挪用，做到專款專用。二是由國(guó)家統(tǒng)一制定《農(nóng)村合作醫(yī)療法》，提出農(nóng)村醫(yī)保制度的具體落實(shí)方法。另外，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，除了提出基本的立法之外，強(qiáng)化執(zhí)法力度才是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)保法制建設(shè)的根本，否則有章不循、有法不依，將失去立法的真正意義。因此，只有加大法律的落實(shí)力度，才能讓法律成為保證農(nóng)民合法權(quán)益的有力武器。 

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3、顧昕.當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村醫(yī)療體制的改革與發(fā)展趨向[j].河北學(xué)刊,2009(3). 

第5篇

[論文摘要]隨著“讓人人享有基本醫(yī)療服務(wù)，建立覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系”目標(biāo)的確立和“全民醫(yī)保”制度的推進(jìn)，中國(guó)特色的基本醫(yī)療保障體系框架已基本形成，在制度層面上實(shí)現(xiàn)了“全民醫(yī)?！?。關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療及醫(yī)療救助制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究逐漸升溫，制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和實(shí)施的有效性依然是政策研究的關(guān)注熱點(diǎn)。國(guó)內(nèi)研究主要集中在以下四個(gè)方面：全民醫(yī)保目標(biāo)的建立及其實(shí)現(xiàn)途徑；醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化的理論研究現(xiàn)狀；各地城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)踐研究；比較和借鑒國(guó)外全民醫(yī)療保障制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)方面。國(guó)外關(guān)于中國(guó)醫(yī)療保障體系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究較少，主要集中在對(duì)中國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障體系的研究以及對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究。最后對(duì)國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀進(jìn)行相關(guān)評(píng)述。

隨著“讓人人享有基本醫(yī)療服務(wù)，建立覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系”目標(biāo)的確立和“全民醫(yī)保”制度的推進(jìn)，由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度構(gòu)成的具有中國(guó)特色的基本醫(yī)療保障體系框架已初步形成。我國(guó)醫(yī)療保障制度的建設(shè)步伐明顯加快，醫(yī)療保障制度體系已經(jīng)在制度層面上實(shí)現(xiàn)了“全民醫(yī)?！保袊?guó)特色的基本醫(yī)療保障體系框架已基本形成。關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療及醫(yī)療救助制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究逐漸升溫，制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和實(shí)施的有效性依然是政策研究的關(guān)注熱點(diǎn)。國(guó)內(nèi)研究主要集中在以下四個(gè)方面：

一、關(guān)于全民醫(yī)保目標(biāo)的建立及其實(shí)現(xiàn)途徑方面

隨著“讓人人享有基本醫(yī)療服務(wù)，建立覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系”目標(biāo)的確立，“全民醫(yī)?！币堰_(dá)成了共識(shí)，全民醫(yī)保是實(shí)現(xiàn)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)社會(huì)公益性的鑰匙，是醫(yī)療體制改革的突破1：3(顧昕，2008)；在未來的改革中，必須打破城鄉(xiāng)、所有制等界限，建立一個(gè)覆蓋全民的、一體化的醫(yī)療衛(wèi)生體制(葛延風(fēng)，貢森，2007)；要建立重健康和重持續(xù)的綠色醫(yī)保制度(褚福靈，2008)。但是由于目前存在的醫(yī)療體制改革困境和二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，全民醫(yī)保的實(shí)現(xiàn)還有待于進(jìn)一步地對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生體制進(jìn)行改革與完善，全民醫(yī)保尚未成功(顧昕，2008)。但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療保障體系，存在著不同的觀點(diǎn)和改革方案。通向全民醫(yī)療保險(xiǎn)的可行之路是一條漸進(jìn)之路，將會(huì)擴(kuò)大現(xiàn)有三大公立醫(yī)療保險(xiǎn)(即城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村新型合作醫(yī)療)的覆蓋面。此外，政府通過完善醫(yī)療救助制度資助城鄉(xiāng)貧困家庭參加公立醫(yī)療保險(xiǎn)，從而構(gòu)成一個(gè)制度全覆蓋的基本醫(yī)療保障體系。這一路徑已達(dá)成了廣泛共識(shí)并已在逐步推進(jìn)。強(qiáng)化政府責(zé)任，構(gòu)建與目標(biāo)體制相適應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，全面推進(jìn)醫(yī)藥分開，建立并逐步完善籌資與組織管理體制(葛延風(fēng)，貢森，2007；翟祖唐，2007；唐鈞，2007；胡大洋，2008；萬筱明，陳燕剛，2008；劉曉暉，2008；李明強(qiáng)，2008)等宏觀策略方向也逐步得到了認(rèn)可，但在具體實(shí)現(xiàn)途徑上還存在的分歧與爭(zhēng)論。如強(qiáng)化政府籌資責(zé)任方面，有的專家強(qiáng)調(diào)“補(bǔ)需方”，即新增政府財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生投入的主要流向是醫(yī)療保障體系，政府應(yīng)該在其中扮演鼓勵(lì)者和資助者的角色，通過補(bǔ)貼吸引和鼓勵(lì)廣大農(nóng)民參加醫(yī)保，同時(shí)資助弱勢(shì)群體(尤其是城鄉(xiāng)低保對(duì)象)參加醫(yī)療保險(xiǎn)(顧昕，2008)。但也有的專家從國(guó)情出發(fā)，認(rèn)為補(bǔ)供方，由基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)直接提供基本免費(fèi)的服務(wù)是更為現(xiàn)實(shí)可行的選擇(葛延風(fēng)，貢森，2007)。這些理論爭(zhēng)論和政策建議為后來者的研究。提供了參考與啟迪。

二、關(guān)于醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化的理論研究方面

隨著“全民醫(yī)保”目標(biāo)的提出，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題的研究和討論如火如荼，從多個(gè)角度探討醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)銜接和統(tǒng)籌發(fā)展問題。

1．從二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)角度出發(fā)，探討城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的并軌與銜接問題。在二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，中國(guó)醫(yī)療保障制度表現(xiàn)為二元醫(yī)療保障體系，二元保障制度使其自身在運(yùn)行過程中存在醫(yī)療資源分配嚴(yán)重不均衡的問題，醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)呈低效率狀態(tài)，難以體現(xiàn)國(guó)民醫(yī)療保障權(quán)益的公平性(鮑震字，王智廣，2007)。打破二元結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行，從而提出了城鄉(xiāng)保障制度銜接的目標(biāo)模式——“從二元到三維”(王國(guó)軍，2005)。

2．四大板塊問的相互整合銜接的研究。在全民醫(yī)保這個(gè)大目標(biāo)一致的前提下，專家們各抒己見，提出了不同的統(tǒng)籌整合路徑：“一個(gè)制度、多種標(biāo)準(zhǔn)”為醫(yī)保改革的突破15(劉繼同，2006)；在“托低就高”的途徑下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障整合管理(周壽祺2007)；采取“三支柱”促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)保一體化的實(shí)現(xiàn)(孫祁祥，2007)；依托“新農(nóng)合”編織全民醫(yī)保網(wǎng)；醫(yī)療保障制度要分層次(唐鈞2008)；實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保需要配套改革(吳成，2008)；三大公立醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)信息共享，可以實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)一體化(顧昕2008)。同時(shí)農(nóng)民工的醫(yī)療保障問題亦日益受到重視。農(nóng)民工是一特殊群體，他們多數(shù)流動(dòng)于城市和農(nóng)村之問，他們面臨著兩種選擇：城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療，鑒于兩者的保障程度有限，近期不宜作出硬性規(guī)定，兩者的結(jié)合可以提高農(nóng)民工醫(yī)療保障的程度(胡務(wù)，2006)。

3．城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌發(fā)展過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題的研究。醫(yī)療行業(yè)信息不對(duì)稱和技術(shù)壟斷，使得該領(lǐng)域供方的道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率高且規(guī)避難度大，導(dǎo)致了醫(yī)療費(fèi)用的急劇攀升，進(jìn)而損害了醫(yī)療保險(xiǎn)制度的效率基礎(chǔ)(王保真，2007)，并且是對(duì)誠(chéng)信建設(shè)和信任系統(tǒng)的破壞(王建，2008)。應(yīng)嚴(yán)控道德風(fēng)險(xiǎn)，重建信任機(jī)制。具體途徑：加快醫(yī)保覆蓋面，縮短其自費(fèi)患者與參?；颊咧g的“雙軌制”與“價(jià)格差”；約束與限制不合理的醫(yī)藥行為，做到既能使患者看好病，又能促使與激勵(lì)供方提供優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)，還能有效控制供方的不合理開支，形成醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作博弈機(jī)制(王保真，2007)。對(duì)醫(yī)療服務(wù)供給方、醫(yī)療服務(wù)消費(fèi)者、醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行各種制度調(diào)整，在強(qiáng)化制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，重建人們對(duì)制度的信任以及對(duì)專家的信任(王建，2008)。

三、各地城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)踐研究方面

這方面的研究主要是總結(jié)和探索各地的模式，從中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)制度創(chuàng)新大有裨益。各地關(guān)于城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌發(fā)展的制度創(chuàng)新和付諸實(shí)踐的模式探索日趨增多，例如全民醫(yī)保標(biāo)向性探索的“石獅實(shí)驗(yàn)”：石獅市五個(gè)試點(diǎn)村以整村的形式與中國(guó)平安人壽保險(xiǎn)股份有限公司福建分公司簽訂合約，試行新型全民醫(yī)療保險(xiǎn)(尹海濤，2005)；上海浦東城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系一體化的發(fā)展策略——城鄉(xiāng)階梯式醫(yī)療保障體系的構(gòu)建(田文華，梁鴻，陳琰，曲大維，許非，2005)；河南舞鋼市全民醫(yī)保的“破冰之舉”：舞鋼市通過新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和城市居民合作醫(yī)療3種形式，初步形成了全覆蓋、無縫隙的全發(fā)醫(yī)療保障制度體系(仇雨臨，2006；楊力勇等，2006)；廈門市欲在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)“全民醫(yī)?！?郡芳卿，2006)；湖南省石門縣在在進(jìn)行醫(yī)療救助與新農(nóng)合制度有效銜接時(shí)所采取的措施被稱為降低或取消新農(nóng)合起付線模式，也稱為“零門檻”方案。湖南省石門縣為了搞好醫(yī)療救助和新型農(nóng)村合作醫(yī)療起付線和封頂線的有效銜接，除對(duì)五保對(duì)象的醫(yī)療救助不分病種和農(nóng)村低保對(duì)象常見病和慢性病的醫(yī)療救助實(shí)行“零起付線”外，還對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助實(shí)行了“零起付線”(李鋼，盛學(xué)慶，2006)。昆山市農(nóng)村城鄉(xiāng)一體化醫(yī)保(金健宏，2006)，全民醫(yī)保試點(diǎn)：安徽金寨縣的成功與其一系列財(cái)政改革措施，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整以及財(cái)政支出順序優(yōu)化等密切相關(guān)(中國(guó)衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)，2007)，珠海模式的試水：通過建立“大病統(tǒng)籌救助、中病醫(yī)療保險(xiǎn)、小病治療免費(fèi)”三道醫(yī)療保障防線，旨在實(shí)現(xiàn)“人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”和“人人享有醫(yī)療保障”的目標(biāo)(袁澤春，2008)。鎮(zhèn)江的成功經(jīng)驗(yàn)是把社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療保險(xiǎn)相結(jié)合，實(shí)施一系列醫(yī)保社區(qū)創(chuàng)新配套政策，打造“l(fā)5分鐘社區(qū)基本醫(yī)療服務(wù)圈”，增強(qiáng)了居民的基本醫(yī)療服務(wù)可及性，其成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒(陳新中，2008)。浙江省和江蘇省在處理新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度相銜接的過程中，在解決兩個(gè)制度覆蓋人群的交叉問題上，地方政府的兩種主要解決方式；一是自主選擇，規(guī)定城鎮(zhèn)居民(包括參合農(nóng)民)可自助選擇新農(nóng)合或城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但不能重復(fù)參加，浙江省采用了該種方式；二是按居住地劃定覆蓋人群，規(guī)定城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)主要覆蓋縣城以上城區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)人口，新農(nóng)合覆蓋縣城以下的非農(nóng)人口，江蘇省采用了該種方式。此外，在城鄉(xiāng)人民生活水平和城鄉(xiāng)一體化程度較高、已無戶籍劃分的地區(qū)，部分地方政府也作出了將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)合作醫(yī)療的探索(，汪早立，張西凡，程念，2008)。重慶市在進(jìn)行醫(yī)療救助與新農(nóng)合制度有效銜接時(shí)所采取的措施被稱為綜合補(bǔ)償模式，也稱“三明治”模式，“重慶模式”的核心是一個(gè)“三明治”式的政策組合版塊，在農(nóng)村醫(yī)療保障體系中體現(xiàn)得更為突出。這塊“三明治”的夾心層是制度的中堅(jiān)即“新農(nóng)合”，底部和頂部的兩層是制度的輔佐即“醫(yī)療救助”(趙小艷，2008)。這些實(shí)踐探索為本研究提供了實(shí)證支持和對(duì)照樣本，增強(qiáng)了本研究的可行性和價(jià)值。

四、比較和借鑒國(guó)外全民醫(yī)療保障制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)方面

這方面的研究主要是在比較和借鑒國(guó)外全民醫(yī)療保障制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，提出完善中國(guó)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障體系的思考和建議。宏觀層面的經(jīng)驗(yàn)借鑒主要有：烏日?qǐng)D(2003)分析研究了西方國(guó)家醫(yī)療保障制度存在的問題及改革措施；4Jr雨4~(2oo3)評(píng)述了針對(duì)醫(yī)療保障制度中存在的醫(yī)療保險(xiǎn)支出過度膨脹、醫(yī)療資源浪費(fèi)嚴(yán)重和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量低下等問題，世界各國(guó)采取了增加稅收和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)收入，增加病人自付醫(yī)療費(fèi)用的比重，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自己辦醫(yī)院等措施。這些對(duì)正在實(shí)施中的我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革有一定的借鑒意義。孫浩(2006)、郭小沙(2007)、王雁菊(2007)分別介紹了澳大利亞、墨西哥、德國(guó)、英國(guó)的全民醫(yī)保制度，認(rèn)為應(yīng)建立適合中國(guó)基本國(guó)情、承認(rèn)地區(qū)發(fā)展不平衡并逐步實(shí)現(xiàn)全民覆蓋的醫(yī)療保障體制；丁潤(rùn)萍(2007)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度進(jìn)行了比較分析。廖明(2008)評(píng)述了印度的全民醫(yī)療體系；李蓮花(2008)通過比較分析韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的全民醫(yī)保過程，總結(jié)他們的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探討對(duì)我們?nèi)襻t(yī)保的啟示。李明強(qiáng)(2008)主要研究了泰國(guó)、新加坡和墨西哥等國(guó)家在醫(yī)療保障制度創(chuàng)新上的經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，討論了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，以及實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障全民覆蓋的實(shí)施路徑。楊紅燕(2008)選擇了英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本、韓國(guó)、巴西和墨西哥等典型國(guó)家，采用國(guó)際比較的方法對(duì)實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等條件進(jìn)行了總結(jié)。認(rèn)為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的前提，人口結(jié)構(gòu)的變化是建立全民醫(yī)保的非決定性影響因素，政府關(guān)注與社會(huì)形勢(shì)是建立全民醫(yī)保的關(guān)鍵因素。并得出結(jié)論：中國(guó)目前還不具備實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療保險(xiǎn)的條件；但中國(guó)可以利用職域保險(xiǎn)、地域保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合，公共衛(wèi)生、預(yù)防保健與醫(yī)療救助相結(jié)合等多樣化的制度安排，在“全民醫(yī)療保障”的層次上實(shí)現(xiàn)“全民醫(yī)保”。

通過對(duì)這些文獻(xiàn)的整理，可以得出的經(jīng)驗(yàn)是，醫(yī)療保障要關(guān)注窮人和弱勢(shì)群體，城鄉(xiāng)一體化及普遍覆蓋，特別是印度農(nóng)村的三級(jí)醫(yī)療保健網(wǎng)、泰國(guó)的全民健康保險(xiǎn)計(jì)劃對(duì)于中國(guó)更具有啟示意義。

國(guó)外關(guān)于中國(guó)醫(yī)療保障體系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究較少，主要集中在對(duì)中國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障體系的研究以及對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)制度建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究上。

(一)對(duì)中國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障體系的研究

首先是對(duì)新農(nóng)合制度建設(shè)的必要性與改革目標(biāo)研究方面，一個(gè)國(guó)家的衛(wèi)生政策雖然不可能完全消除居民問的健康不公平現(xiàn)象，但國(guó)家有義務(wù)與責(zé)任減少這種不公平現(xiàn)象的擴(kuò)大趨勢(shì)(Hossain，S．I，1997；Bogg，L，2002)。改革目標(biāo)含糊不清和充滿歧義是中國(guó)衛(wèi)生改革面臨的最大問題(WilliamHsiao，2000)。第二：在農(nóng)民參合意愿影響因素研究方面，AliAsgary，KenWillis，AliAkbar，TaghvaeiandMojtabaRafeian(2004)等采用重復(fù)投標(biāo)博弈法(iterativebiddinggametech．nique)問卷格式，使用伊朗全國(guó)2139個(gè)農(nóng)戶數(shù)據(jù)，進(jìn)行了農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)參加意愿的影響因素實(shí)證研究。B．古斯塔夫森(2005)從構(gòu)建農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度視角，展開了居民醫(yī)療支出不公平性以及健康風(fēng)險(xiǎn)沖擊對(duì)農(nóng)戶收入的影響研究。Cook等(1999)在對(duì)中國(guó)和亞洲國(guó)家的社會(huì)保障問題進(jìn)行分析時(shí)，提出了依賴性——脆弱性——貧困的概念和分析框架。第三，對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保障體系中存在不公平現(xiàn)象的研究：RaviKanbu(2005)分析了中國(guó)不同區(qū)域，特別是城鄉(xiāng)之間衛(wèi)生保健的不平等現(xiàn)象；BjornGustafsson，LiShi(2004)考察了中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)方面的支出和貧困之間的關(guān)系；OfraAn-son，Shi~ngSun(2004)以河北省為例，具體考察了中國(guó)農(nóng)村存在的健康不平等現(xiàn)象；

GuyCarrin，AvivaRon和YangHui(1999)等根據(jù)14個(gè)試點(diǎn)縣的情況，分析了中國(guó)合作醫(yī)療制度改革對(duì)改善農(nóng)村健康保障困境的影響以及有待解決的問題；YuanliLiu，WilliamHsiao和KarenEggleston(1999)著重分析了中國(guó)衛(wèi)生體制變化帶來的城鄉(xiāng)在健康保障領(lǐng)域嚴(yán)重的不平等；ChristopherJ．Smith(1998)分析了當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)代化和衛(wèi)生服務(wù)體制，揭示了城鄉(xiāng)健康越來越大的不平等缺口?！?/p>

(二)對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究

第6篇

論文摘要:農(nóng)村社會(huì)救助是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容之一。搞好農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要的作用。

農(nóng)村社會(huì)救助是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容之一，搞好農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展具有十分重要的作用。從永州市的情況看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，598.5萬人口中農(nóng)業(yè)人口達(dá)504.6萬人，占總?cè)丝诘?4.3 % ;農(nóng)村貧困人口達(dá)89.7萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的17%，其中絕對(duì)貧困人口36.9萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的7%;地形以山地丘陵為主，自然災(zāi)害頻發(fā)，每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風(fēng)、冰雹、干早等多種自然災(zāi)害，常年受災(zāi)人口達(dá)200余萬人次，需政府重點(diǎn)救助的45萬余人。由此可見，進(jìn)一步加強(qiáng)、整合和完善社會(huì)救助體系，最大限度地滿足弱勢(shì)群眾的救助需求，是各級(jí)黨委、政府面臨的重大課題，是從根本上深化改革、推動(dòng)發(fā)展、保持穩(wěn)定，加速構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程。

一、意義深遠(yuǎn):助弱同進(jìn)，共享發(fā)展

“按照社會(huì)公平正義的理念，包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的每一位社會(huì)成員都應(yīng)過上合乎人類尊嚴(yán)的生活，這構(gòu)成了對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)行的公益救助的基本理據(jù)?！贝罅ν七M(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，全面扶助弱勢(shì)群體，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)各個(gè)層面和諧進(jìn)步有重要意義。

1.有利于更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

安定有序是和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是事業(yè)進(jìn)步和改革發(fā)展的基本條件。當(dāng)前，永州市正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾比較復(fù)雜，弱勢(shì)群體具有很強(qiáng)的同質(zhì)性、集中性和群體性。這種特點(diǎn)一方面使他們表達(dá)和追求自身利益的能力增強(qiáng)，另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當(dāng)，就會(huì)使他們采用非理性的方式來維護(hù)自己的利益，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定隱患，進(jìn)而成為構(gòu)建和諧社會(huì)的瓶頸。大力推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)，有利于化解突出的社會(huì)矛盾和問題，維護(hù)和保障弱勢(shì)群體的基本權(quán)益，緩解弱勢(shì)群體的失衡心理，有效促進(jìn)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定。

2.有利于更好地凝聚發(fā)展合力

建設(shè)全面小康，構(gòu)建和諧社會(huì)，必須堅(jiān)持以人為本，讓廣大人民群眾的工作熱情充分進(jìn)發(fā)，讓個(gè)體社會(huì)成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會(huì)成員的組成部分，由于處于弱勢(shì)位置，容易被忽略，不易感受到黨和政府的關(guān)懷和溫暖，對(duì)黨和人民缺少歸屬感、認(rèn)同感和信任感，不利于他們?cè)诖龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，不僅體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)心，更可以讓社會(huì)發(fā)展的成果惠及到社會(huì)全體成員，有利于團(tuán)結(jié)弱勢(shì)群體，凝聚促進(jìn)發(fā)展的合力，調(diào)動(dòng)全體成員謀發(fā)展的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，全力促進(jìn)和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

3.有利于更好地促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步

人與人之間和睦相處、真誠(chéng)友愛是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求。中華民族自古以來就是一個(gè)樂善好施、扶貧濟(jì)困的民族。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，不僅能給予困難群體物質(zhì)上的救助，解決他們的燃眉之急，而且能調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)層面的群眾共同關(guān)注弱勢(shì)群體，進(jìn)一步營(yíng)造互相關(guān)心、互相幫助的良好社會(huì)風(fēng)氣，有利于更好地弘揚(yáng)人道主義精神，增強(qiáng)全社會(huì)的慈善意識(shí)，促進(jìn)團(tuán)結(jié)友愛、平等互助的道德風(fēng)尚和價(jià)值觀念的形成，推動(dòng)社會(huì)主義精神文明和社會(huì)主義先進(jìn)文化不斷發(fā)展進(jìn)步。

二、工作成效:因地制宜，扎實(shí)有序

1.農(nóng)村低?；緦?shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保

目前，永州市共有農(nóng)村低保對(duì)象12萬戶27.6萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.5 %，月發(fā)放低保金1049萬元，月人均救助水平為38元。2008年上半年，按照上級(jí)要求進(jìn)行了農(nóng)村低保擴(kuò)面，將農(nóng)村居民中無勞動(dòng)力或因病、因殘等原因致使主要?jiǎng)趧?dòng)力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納人保障范圍，新增低保對(duì)象12萬人，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保目標(biāo)。

2.農(nóng)村醫(yī)療救助制度逐步完善

為緩解農(nóng)村困難群眾的看病就醫(yī)壓力，根據(jù)上級(jí)要求，永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農(nóng)村大病醫(yī)療救助工作試點(diǎn)，邁出了探索建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的第一步。2005年，對(duì)城市低保戶、農(nóng)村特困戶、農(nóng)村五保戶等特困對(duì)象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫(yī)藥費(fèi)在1萬元以上大病的，給予500-3000元的醫(yī)療救助金，在全省領(lǐng)先建立了城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。2007年，結(jié)合全市實(shí)際，在救助范圍上擴(kuò)大到城鄉(xiāng)低保邊緣戶，救助病種增加了精神病種，救助標(biāo)準(zhǔn)提高到1000-4000元。2008年，面向全市城鄉(xiāng)低保戶、五保戶、城鄉(xiāng)低保邊緣戶、百歲老人等特定對(duì)象，逐步建立和實(shí)施資助救助、門診救助、住院救助、臨時(shí)救助、慈善援助五位一體的新型城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。全市在建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度以來，共累計(jì)救助農(nóng)村大病救助對(duì)象1.42萬人次，發(fā)放救助金2468.8萬元，人均年救助水平為1738元;資助農(nóng)村五保戶、農(nóng)村低保戶參合34.3萬人次，資助金額533萬元。

3.農(nóng)村五保供養(yǎng)水平進(jìn)一步提高

永州市共有五保對(duì)象51214人，占農(nóng)村總?cè)丝?.27%。共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院106所，村級(jí)“五保之家”46所，集中供養(yǎng)4854人，其它46360人由村、組分散進(jìn)行供養(yǎng)，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2005年年人均600元提高到1000元，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2005年1200元提高到2070.46元，農(nóng)村五保戶生活有了較大改善。2006年國(guó)務(wù)院新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實(shí)施后，五保供養(yǎng)資金從省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和市、縣財(cái)政預(yù)算中列支，建立了“政府牽頭、民政負(fù)責(zé)、財(cái)政投人、按標(biāo)施保、應(yīng)保盡?！钡奈灞９B(yǎng)工作新體制。2008年，永州市人民政府辦公室下發(fā)了關(guān)于貫徹落實(shí)《湖南省實(shí)施(農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例)辦法》的通知，明確規(guī)定集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于2000元，分散供養(yǎng)每人每年不低于1000元，要求將五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常管理經(jīng)費(fèi)和工作人員工資列人財(cái)政預(yù)算，不得在發(fā)給五保供養(yǎng)對(duì)象本人的供養(yǎng)資金中列支，從而有效地保障了五保戶的基本生活權(quán)益。

4.災(zāi)害救助工作不斷規(guī)范

一是規(guī)范了救災(zāi)款物管理工作。2008年，永州市民政局、市財(cái)政局、市監(jiān)察局、市審計(jì)局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《永州市基層救災(zāi)款物管理使用操作規(guī)程》的通知，對(duì)救災(zāi)款物的申請(qǐng)、撥付與發(fā)放、管理等方面作出嚴(yán)格規(guī)定，確保了救災(zāi)資金分配的科學(xué)合理、公平公正，救災(zāi)款物及時(shí)落實(shí)到災(zāi)民手中。二是災(zāi)害應(yīng)急救助體系初步形成。2008年，市政府出臺(tái)了《永州市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，并成立了永州市減災(zāi)委員會(huì)，進(jìn)一步完善了全市應(yīng)急救助體系，形成了統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。三是救災(zāi)資金投人大幅度增加。2008年我市累計(jì)受災(zāi)人口702萬人次，直，接經(jīng)濟(jì)損失145.07億元。向上級(jí)爭(zhēng)取救災(zāi)資金9395萬元，救災(zāi)棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂，市本級(jí)財(cái)政配套救災(zāi)資金500萬元;一年來，發(fā)放救濟(jì)糧3522噸，救濟(jì)災(zāi)民42萬人，發(fā)放衣被20萬件，救濟(jì)災(zāi)民巧萬人，救濟(jì)傷病人口7.83萬人。全市共為災(zāi)民恢復(fù)重建房屋12042戶45163間。由于救災(zāi)工作應(yīng)對(duì)處置及時(shí)果斷，救助措施得力，在應(yīng)對(duì)2008年百年不遇的冰凍雨雪災(zāi)害和五十年不遇的“6·13”洪災(zāi)過程中，做到了大災(zāi)面前零死亡，得到了上級(jí)的充分肯定。 轉(zhuǎn)貼于 　三、存在問題:基礎(chǔ)薄弱，任務(wù)艱巨

1.社會(huì)救助立法滯后

迄今為止，我國(guó)尚沒有一部社會(huì)救助方面的專門性法律，農(nóng)村社會(huì)救助工作中除五保供養(yǎng)以政府法規(guī)形式頒布以外，其它各項(xiàng)工作都是通過各種規(guī)范性文件的，缺乏法律權(quán)威、制度剛性和懲處力度，實(shí)施過程中有令不行、違規(guī)不禁的現(xiàn)象比較突出。

2.基層機(jī)構(gòu)隊(duì)伍薄弱

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以前，全市有區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)430個(gè)，按每個(gè)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配一名民政干部，至少有430個(gè)，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，全市共有198個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處，只有民政干部271人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1:37人，比撤區(qū)并鄉(xiāng)前減少1S9人。所配民政干部專職的少，年齡偏大，文化偏低，素質(zhì)不高。近幾年民政部門新增城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)大病救助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村五保之家建設(shè)和管理、五保供養(yǎng)資金發(fā)放等工作，全市每年救濟(jì)災(zāi)民30萬人以上，城鄉(xiāng)低保人數(shù)30余萬，農(nóng)村五保戶有4.2萬人，重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象S.3萬，大病救助近萬人，還有71萬老年人，直接工作對(duì)象140萬人，日常管理的工作任務(wù)十分繁重。近年來，民政救助資金大幅度增加，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放的民政救助資金，有的幾百萬元，最高的達(dá)到近1000萬元，社會(huì)救助各項(xiàng)資金在基層的發(fā)放問題令人擔(dān)憂。如寧遠(yuǎn)縣水市鎮(zhèn)，轄區(qū)人口7.3萬人，有民政工作對(duì)象5000;余人，全市發(fā)放各類資金335萬元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政職能劃人社會(huì)事務(wù)辦，明確由S3歲的李某1人負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)民政工作，并兼駐村任務(wù)。李某不僅要負(fù)責(zé)5000名民政對(duì)象的人戶調(diào)查、初審、年檢年審、動(dòng)態(tài)管理等日常管理工作，還要逐戶建立規(guī)范的統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規(guī)定要求完成各項(xiàng)社會(huì)救助工作任務(wù)，只能應(yīng)付了事，導(dǎo)致社會(huì)救助基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。

3.救助資金投入少

一是國(guó)家財(cái)政投入不足，各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)救助工作普遍存在較大資金缺口，導(dǎo)致保障水平偏低。以農(nóng)村低保為例，2008年全市低保人數(shù)為27.6萬人，全年上級(jí)下?lián)艿霓r(nóng)村低保資金為6765萬元，按人平計(jì)算，月人均僅有20元，人數(shù)是城市低保的2.6倍，上級(jí)下?lián)苜Y金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保對(duì)象的1/3。二是本級(jí)財(cái)政配套資金難以足額到位。按照有關(guān)法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)村五保、農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)療救助均要由地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排一定比例的資金，由于市、縣區(qū)財(cái)政困難，往往未能足額配套，或列而不支，致使農(nóng)村社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)得不到保證，工作開展乏力。

4.城鄉(xiāng)救助發(fā)展不均衡

社會(huì)救助工作涉及到民政、勞動(dòng)、教育、衛(wèi)生、房產(chǎn)、司法、扶貧、國(guó)土、規(guī)劃建設(shè)等多個(gè)職能部門，但各部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)，存在各行其事的現(xiàn)象，尤其是在救助對(duì)象和救助標(biāo)準(zhǔn)確定，救助項(xiàng)目安排，救助資金的投人等方面缺乏統(tǒng)一安排，導(dǎo)致多頭救助、重復(fù)救助、遺漏救助的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，制約了社會(huì)救助整體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。同時(shí)，還存在城鄉(xiāng)救助發(fā)展不平衡的狀況，如城市低保對(duì)象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價(jià)費(fèi)優(yōu)惠措施，農(nóng)村救助對(duì)象暫時(shí)不能享有，整體救助水平較低。

四、根本舉措:統(tǒng)籌運(yùn)作，合力推進(jìn)

1.加快救助立法進(jìn)程

農(nóng)村社會(huì)救助工作關(guān)系到困難群眾的基本生活，涉及到社會(huì)的各個(gè)層面。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，國(guó)家應(yīng)盡早出臺(tái)《社會(huì)救助法》及與之相配套的法律法規(guī)，把城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、自然災(zāi)害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項(xiàng)社會(huì)救助制度以法律的形式固定下來，同時(shí)對(duì)社會(huì)救助工作機(jī)構(gòu)、人員、資金保障作出剛性規(guī)定，為依法推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)提供法制保障。

2.加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

各級(jí)黨委、政府要在社會(huì)救助機(jī)構(gòu)、人員、編制等問題上給予重視支持，特別是要解決社會(huì)救助機(jī)構(gòu)人員的公務(wù)員身份問題。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政工作力量，安排專職工作人員，解決有機(jī)構(gòu)、有人做事的問題，我們建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立民政所或社會(huì)救助站，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排3至4個(gè)，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排4至6個(gè)干部，專門從事民政工作，在行政村設(shè)民政聯(lián)絡(luò)員，并適當(dāng)解決待遇，以切實(shí)解決好基層民政工作有人干事的問題，為工作落實(shí)，規(guī)范管理，資金發(fā)放公平公正提供組織保證。同時(shí)，要建立社會(huì)救助工作隊(duì)伍準(zhǔn)人機(jī)制，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，加強(qiáng)在職工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)。

3.擴(kuò)寬資金投入渠道

一是加大財(cái)政投人。市、縣兩級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本級(jí)財(cái)政實(shí)際，把社會(huì)救助資金列人財(cái)政預(yù)算，并逐年提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要設(shè)立專項(xiàng)救助基金，實(shí)行?？顚Ｓ?。二是積極向上爭(zhēng)取。要加大跑“部”進(jìn)“廳”力度，多爭(zhēng)取上級(jí)支持。三是面向社會(huì)籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動(dòng)和對(duì)口捐助活動(dòng)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)慈善團(tuán)體等非營(yíng)利性組織參與社會(huì)救助工作。同時(shí)，組織開展多種形式的扶貧幫困活動(dòng)，如救助服務(wù)、志愿者活動(dòng)等。要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，搞好救助對(duì)象在醫(yī)療、教育、住房、司法援助等方面的專項(xiàng)救助。

4.強(qiáng)化救助工作保障

一是建立健全以救災(zāi)工作分級(jí)負(fù)責(zé)、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)制度為基礎(chǔ)，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制為補(bǔ)充，應(yīng)急措施相配套的災(zāi)害救助體系。對(duì)災(zāi)民情況進(jìn)行深入調(diào)查，制定切實(shí)可行的災(zāi)民生活安排方案，進(jìn)一步安排好受災(zāi)群眾的基本生活。二是建立健全以農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度為基礎(chǔ)，臨時(shí)社會(huì)救濟(jì)為補(bǔ)充，各項(xiàng)優(yōu)惠政策相配套的社會(huì)救助體系。在農(nóng)村，通過全面總結(jié)低保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極擴(kuò)大保障范圍，逐步在基層推廣實(shí)施。同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)“五?！惫B(yǎng)條例，完善“五?！惫B(yǎng)制度，維護(hù)農(nóng)村“五保”對(duì)象的基本生活權(quán)益。三是建立健全以老年人福利服務(wù)為重點(diǎn)，社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干，基層福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為依托，居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會(huì)福利服務(wù)體系。

第7篇

一、社會(huì)保障的概念

社會(huì)保障是指國(guó)家義務(wù)或有條件給予公民的公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品，有些需要強(qiáng)制性實(shí)施。換言之，它是指國(guó)家以倡導(dǎo)或干預(yù)方式提供的各種收入支持和服務(wù)幫助，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置等內(nèi)容。就社會(huì)保障的英文“SocialSecurity”一詞而言，直譯即為“社會(huì)安全”的意思，內(nèi)涵自然包括維持社會(huì)穩(wěn)定與公平、支持社會(huì)和諧發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等福利增進(jìn)與改善的政策措施，社會(huì)保障是國(guó)家履行的一種對(duì)內(nèi)安全職能。社會(huì)保障制度是工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，是為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效合理運(yùn)行與發(fā)展而服務(wù)的。社會(huì)保障制度是一種公共計(jì)劃，建立這種制度是為了保護(hù)個(gè)人及其家庭不因失業(yè)、年老、疾病或家庭成員死亡而失去最基本的生活保障，并通過公共服務(wù)（如醫(yī)療等）以及為家庭生活提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助以增進(jìn)其福利。從社會(huì)保障的定義及其基本特征可以知道，社會(huì)的弱者及潛在的弱者是社會(huì)保障的主要對(duì)象。社會(huì)保障的不僅僅是公民個(gè)人的收入，而且把社會(huì)管理職能延伸到營(yíng)養(yǎng)、住房、健康和教育等人民社會(huì)生活的方方面面，“社會(huì)保障政策因此就成為緊密協(xié)調(diào)提高福利水平和促進(jìn)人力的民族國(guó)家政策。[1]”這里研究的社會(huì)保障是廣義的社會(huì)保障，是指社會(huì)成員因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、災(zāi)害等原因而喪失勞動(dòng)能力或生活遇到障礙時(shí)，能夠從國(guó)家獲得基本生活需求的保障。侯文若先生的定義比較完整、全面，“社會(huì)保障可以理解為對(duì)貧者、弱者實(shí)行救助，使之享有最低生活，對(duì)暫時(shí)和永久失去勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者實(shí)行生活保障并使之享有基本生活，以及對(duì)全體公民普遍實(shí)施福利措施，以保證福利增進(jìn)，而實(shí)行社會(huì)安定，并讓每個(gè)勞動(dòng)者乃至公民都有生活安全感的一種機(jī)制”[2]

二、少數(shù)民族城市化

城市是人類文明的結(jié)晶,城市化則是人類社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志,城市化是任何國(guó)家和地區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程中不可回避的客觀規(guī)律.歷史地看,隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,先是在尼羅河流域,然后是在兩河流域,出現(xiàn)了最早的城市形態(tài).工業(yè)革命以來,社會(huì)生產(chǎn)力獲得極大解放,工業(yè)化加快,帶動(dòng)城市化的快速發(fā)展,城市成為創(chuàng)造文明和聚集財(cái)富最主要的地域[3]。 城市化一詞來自英語（Urbanization），也譯作“都市化”、“城鎮(zhèn)化”。對(duì)于城市化的概念，仍沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義，人們從不同的角度提出了不同的理解：“城市化是變農(nóng)村人口為城市人口的過程，或者說是人口向城市集中的過程 [3]“城市化通常指農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程”。[4]“城市化進(jìn)程，就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的過程，又是一個(gè)社會(huì)進(jìn)步，社會(huì)制度變遷以及觀念形態(tài)變革的持續(xù)發(fā)展過程[5]。縱觀世界歷史，“一個(gè)國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程也是逐步實(shí)現(xiàn)城市化的過程，沒有城市化就不可能有現(xiàn)代化。在現(xiàn)代條件下，城市化的本質(zhì)是鄉(xiāng)村城市化，是人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程。其中包括兩個(gè)過程:一是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式和生活質(zhì)量逐步城市化；二是城市區(qū)域的擴(kuò)大和城鎮(zhèn)數(shù)量逐步增加，城市不斷發(fā)展完善的過程。城市化一定意義上就是改變農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系,化農(nóng)民為市民,讓越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市,由從事較低效率的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖螺^高效率的第二、第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),由傳統(tǒng)的、封閉的生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的、開放的生產(chǎn)生活方式,享受現(xiàn)代城市文明。農(nóng)村人口城市化與城市經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化共同構(gòu)成城市化的豐富內(nèi)涵。適應(yīng)農(nóng)村人口城市化要求,必須從社會(huì)保障制度入手。

三、少數(shù)民族城市化對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的需求

少數(shù)民族農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)村工業(yè)化或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級(jí)困難，這都與農(nóng)村社會(huì)保障的缺失有一定關(guān)系。當(dāng)前，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)作業(yè)模式，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)比較單一，勞動(dòng)生產(chǎn)效率低下，勞動(dòng)者素質(zhì)低，這與城市化、工業(yè)化興起所需要的高素質(zhì)高技能的人才相矛盾。政府作為社會(huì)保障制度的供給者應(yīng)該注意到，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)保障不僅起著非常重要的社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的作用，即它的社會(huì)功能，同時(shí)應(yīng)該重視，社會(huì)保障超常的經(jīng)濟(jì)效率，即它的經(jīng)濟(jì)功能。通過向少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)提供社會(huì)保障等公共產(chǎn)品，一方面會(huì)激發(fā)出農(nóng)民潛在消費(fèi)需求，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投資生產(chǎn)的積極性；另一方面在農(nóng)民得到社會(huì)保障后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將會(huì)快速發(fā)展，尤其表現(xiàn)為農(nóng)村工業(yè)化或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)效率得到提升、農(nóng)民收入穩(wěn)步提高。因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)保障制度建立后，農(nóng)村醫(yī)療保健工作的加強(qiáng)，生活服務(wù)設(shè)施的改善，使農(nóng)民平均壽命和勞動(dòng)年限得以延長(zhǎng)，從而相對(duì)增加了社會(huì)勞動(dòng)投入總量。同時(shí)，農(nóng)民患病、養(yǎng)老、失業(yè)、生活有了保證，沒有后顧之憂，勞動(dòng)力的再生產(chǎn)能順利進(jìn)行，勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)化與農(nóng)村非農(nóng)化轉(zhuǎn)移得到支持與鼓勵(lì)，有利于提高整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)效率，有利于農(nóng)民增加收入。所以，我們不能簡(jiǎn)單地把建立農(nóng)村社會(huì)保障制度看作是國(guó)家的恩賜與負(fù)擔(dān)，實(shí)際上它更是能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要手段。

四、城市化進(jìn)程中少數(shù)民族農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀

2002年，全國(guó)少數(shù)民族人口超過1億。全國(guó)共有5個(gè)民族自治區(qū)、30個(gè)自治州、119個(gè)自治縣，民族自治地方土地總面積613.15萬平方公里，占全國(guó)的63.87 %。在這里，筆者選甘肅省農(nóng)村社會(huì)保障制度為研究對(duì)象，與甘肅城市社會(huì)保障，與其它少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障進(jìn)行比較分析來揭示甘肅農(nóng)村社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀。

1.甘肅省農(nóng)村社會(huì)保障制度現(xiàn)狀

目前，甘肅農(nóng)村社會(huì)保障所涉及范圍之內(nèi)的項(xiàng)目，都己經(jīng)開始試點(diǎn)推進(jìn)。2003年甘肅省在山月、靈臺(tái)、安西、阜蘭和慶城五個(gè)縣開始新型合作醫(yī)療的試點(diǎn)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，國(guó)家加大了對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入力度，甘肅省新型農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的速度正在加快，2006年，全省農(nóng)村新型合作醫(yī)療的試點(diǎn)縣已經(jīng)達(dá)到38個(gè)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在試點(diǎn)縣覆蓋率達(dá)到44%，參合農(nóng)民達(dá)到近800萬人，2006年全省農(nóng)村以縣為單位的新型合作醫(yī)療覆蓋率從2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全國(guó)平均增長(zhǎng)水平基本持平，可以看出，即使達(dá)到2006年的水平，覆蓋率仍然比全國(guó)平均覆蓋率50.7%低了7個(gè)百分點(diǎn)，但是這種差距正在呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì)。截至2006年6月30日，甘肅省新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)縣中，覆蓋農(nóng)業(yè)人口98728萬人，實(shí)際參合853.04萬人，參合率為86.41%，高于我國(guó)中西部平均79.43%近7個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村最低生活保障在2006年10月1日正式實(shí)施以來，已經(jīng)覆蓋特困農(nóng)民30多萬人，以農(nóng)民自己交費(fèi)為主的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在甘肅省貧困人口的集中地缺乏必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，在農(nóng)村仍然以家庭保障和土地保障為主。2002年甘肅省開展養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有一個(gè)地級(jí)市，9個(gè)縣，194個(gè)鄉(xiāng)的1345個(gè)村，總計(jì)參保人數(shù)9.8萬人，且在2002年沒有新參保人數(shù)，在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)上，至2002年末還沒省級(jí)機(jī)構(gòu)，只有2個(gè)地級(jí)機(jī)構(gòu)，16個(gè)縣級(jí)機(jī)構(gòu)，145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。發(fā)展速度嚴(yán)重滯后于農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的進(jìn)度。[7]

2.甘肅省農(nóng)村社會(huì)保障與城鎮(zhèn)社會(huì)保障比較

目前甘肅農(nóng)村社會(huì)保障與本省城市社會(huì)保障制度建設(shè)之間也存在明顯的差距。.長(zhǎng)期以來，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，城市居民社會(huì)保障、社會(huì)福利在國(guó)家和單位的保障下，不斷發(fā)展完善，而農(nóng)村社會(huì)保障，基本上只能是居民個(gè)人承擔(dān)。甘肅省農(nóng)村最低社會(huì)保障與城市的差距，本文主要從甘肅省城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目等方面來說明。

甘肅省各地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障情況。2003年全省總城市低保人數(shù)與低保費(fèi)用為569710人、373452萬元，農(nóng)村低保人數(shù)42526人、低保費(fèi)用3423萬元。其中每個(gè)市分別為：蘭州市城鎮(zhèn)低保人數(shù)109344人、低保費(fèi)用9314.1萬元，農(nóng)村低保人數(shù)12835人、低保費(fèi)用80.3萬元；嘉峪關(guān)市城鎮(zhèn)低保人數(shù)1941、低保費(fèi)用1614萬元，農(nóng)村低保在2003年嘉峪關(guān)市還沒有建立起來；金昌市城鎮(zhèn)低保人數(shù)11171人、低保費(fèi)用599.9，農(nóng)村低保人數(shù)2085人、低保費(fèi)用12.4萬元；白銀市城鎮(zhèn)低保人數(shù)65395人、低保費(fèi)用355.80，農(nóng)村低保人數(shù)3406人、低保費(fèi)用20.3萬元；天水市城鎮(zhèn)低保人數(shù)71405、低保費(fèi)用592.76萬元，在2003年農(nóng)村低保也沒有建立起來；武威市城鎮(zhèn)低保人數(shù)33991人、低保費(fèi)用183.02；張掖市城鎮(zhèn)低保人數(shù)39036人、低保費(fèi)用230.22萬元，農(nóng)村低保人數(shù)3688人、低保費(fèi)用5.6萬元；平?jīng)鍪谐擎?zhèn)低保人數(shù)39380人、低保費(fèi)用227.86萬元，農(nóng)村低保人數(shù)6369人、低保費(fèi)用33.6萬元；酒泉市城鎮(zhèn)低保人數(shù)29221人、低保費(fèi)用176.44萬元，農(nóng)村低保人數(shù)4296人、低保費(fèi)用47.6萬元；定西市城鎮(zhèn)低保人數(shù)50044人、低保費(fèi)用267.07萬元，慶陽市城鎮(zhèn)低保人數(shù)34931人、低保費(fèi)217.90萬元，農(nóng)村低保人數(shù)2696人、低保費(fèi)用12.0萬元；隴南市城鎮(zhèn)低保人數(shù)36315人、低保費(fèi)用221.52萬元，農(nóng)村低保人數(shù)7151人、低保費(fèi)用30.5萬元；臨夏市城鎮(zhèn)低保人數(shù)24124人、低保費(fèi)用320.8萬元，甘南州低保人數(shù)22871人、低保費(fèi)用136.6萬元，農(nóng)村低保在2003年兩市都還沒有建立。[8]

甘肅省城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目對(duì)比。城市：社會(huì)保險(xiǎn)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等都已普遍實(shí)行，在農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)有34個(gè)縣實(shí)行，其他的沒有涉及；社會(huì)福利：城市職工福利，辦公福利如社區(qū)服務(wù)、福利院、敬老院、干休所等普遍覆蓋，教育福利即九年制教育；農(nóng)村辦公福利如五保戶供養(yǎng)、養(yǎng)老院、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)覆蓋率低，教育福利九年制義務(wù)教育。社會(huì)救助：城市最低生活保障制度和城市扶貧，農(nóng)村救濟(jì)、救災(zāi)和扶貧，2006年10月1日啟動(dòng)農(nóng)村最低生活保障制度。優(yōu)撫安置：城市與農(nóng)村都有優(yōu)待、撫恤、安置項(xiàng)目。自愿輔助保障：城市企業(yè)保障、商業(yè)保障，農(nóng)村少量商業(yè)保障。[9]

3.其它民族地區(qū)保障情況

全國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障同甘肅一樣，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，所開展的工作大同小異。例如，廣西壯族自治區(qū)開展的社會(huì)保障工作主要有農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等內(nèi)容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地區(qū)主要的保障方式;農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)是民族地區(qū)農(nóng)村困難群眾的主要救濟(jì)措施，但以臨時(shí)救濟(jì)為主，標(biāo)準(zhǔn)偏低;各地普遍開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，但多數(shù)地區(qū)處于停滯狀態(tài);廣西、內(nèi)蒙、青海等地已開始逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，但僅在少數(shù)縣進(jìn)行試點(diǎn)。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障普遍存在政策不完善，保障范圍和保障水平都處于較低層次。下面是對(duì)青海省平安、大通、海晏三個(gè)縣的6個(gè)鄉(xiāng)農(nóng)村社會(huì)保障狀況的調(diào)查[10]。

平安縣：巴藏溝鄉(xiāng)：13個(gè)村、960戶、漢族50%、回族50%、人口總數(shù)4382人、五保戶15人、稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每人每年980元現(xiàn)金、貧困戶670戶，每戶每年發(fā)放糧食100斤、60歲以上人口每年900元，其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無措施；石灰窯鄉(xiāng)：14個(gè)村、1710戶、漢族56%、回族44%、人口總數(shù)7890、無集體經(jīng)濟(jì)、五保戶16戶、通過稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每人每年981元現(xiàn)金，貧困戶1200戶、每戶每年發(fā)放糧食101斤，60歲以上人口每年2300元、其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無措施；

大通縣：良教鄉(xiāng)：12個(gè)村、3510戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)16847人、有一個(gè)鄉(xiāng)辦小煤窯，五保戶34人，以稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每人每年982元現(xiàn)金，貧困戶261戶，特困戶縣財(cái)政每人每年補(bǔ)助300元，貧困戶沒保障，60歲以上人口數(shù)913人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均一元建立農(nóng)村合作醫(yī)療基金；東峽鎮(zhèn)：13個(gè)村、3383戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)14818人、無集體經(jīng)濟(jì)、五保戶20戶，以稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每人每年983元現(xiàn)金、貧困戶466戶、特困戶縣財(cái)政每人每年補(bǔ)助301元，貧困戶沒保障、60歲以上老人有3000，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均兩元建立農(nóng)村合作醫(yī)療基金。

海晏縣：三角城鎮(zhèn)：5個(gè)村、915戶、漢族80%、人口總數(shù)3755人、兩戶鎮(zhèn)辦企業(yè)、五保戶2人，以稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每人每年984元現(xiàn)金、貧困戶318戶，特困戶縣財(cái)政每人每年補(bǔ)助302元，貧困戶沒保障、60歲以上人口有900人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病無保障措施。哈勒景鄉(xiāng)：3個(gè)村、282戶、蒙古族85%以上、人口總數(shù)1418、無集體經(jīng)濟(jì)、無五保戶、貧困戶73戶、特困戶縣財(cái)政每人每年補(bǔ)助303元，貧困戶沒保障，60歲以上有82人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病醫(yī)療無保障措施。

通過以上分析，可以看出，少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障仍然發(fā)揮著重要作用，而社會(huì)保障卻很缺乏。要加快少數(shù)民族地區(qū)的城市化進(jìn)程，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的工業(yè)化、現(xiàn)代化，消除民族之間的差距與不平等，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，以社會(huì)保障制度作為少數(shù)民族城市化進(jìn)程的切入點(diǎn)，加快民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的步伐。當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)需要解決農(nóng)牧民群眾的醫(yī)療保障、最低生活保障、養(yǎng)老保障問題。

五、建立與完善城市化進(jìn)程中少數(shù)民族農(nóng)村社會(huì)保障

社會(huì)保障是人類生存的需要。馬克思指出：“在現(xiàn)實(shí)世界中，個(gè)人有許多需要”[11]人是一種高級(jí)復(fù)雜動(dòng)物，存在不同的需要（按不 同的需要分為自然需要、社會(huì)需要、經(jīng)濟(jì)需要），人的需要在一定社會(huì)關(guān)系中形成，并通過人的自覺社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)得到體現(xiàn)。列寧認(rèn)為社會(huì)主義應(yīng)該“充分保證成員福利和使他們獲得自由的全面發(fā)展”[12]。這里說明社會(huì)應(yīng)該保證人類的自由和需要，為人類提供福利和全面發(fā)展的權(quán)利。中國(guó)社會(huì)主義的目的是滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化生活的需要，社會(huì)保障就是為了滿足社會(huì)公民獲得該需要的一個(gè)重要手段。社會(huì)保障是一種純公共物品，每個(gè)公民都應(yīng)該平等的獲得保障權(quán)，社會(huì)保障不應(yīng)該因地域或民族不同而產(chǎn)生排他性。社會(huì)保障的范圍和程度首先由一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定，但同時(shí)也與一個(gè)國(guó)家、民族的文化傳統(tǒng)、價(jià)值理念和倫理道德原則有著密切的關(guān)系。因此，筆者在本文以人道價(jià)值思想，以社會(huì)公正與平等的原則，對(duì)怎樣建立和完善少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)保障作出了以下構(gòu)想。

1.建立少數(shù)民族農(nóng)村最低生活保障

目前，在少數(shù)民族地區(qū)建立了特困戶救助制度，但這并不能滿足農(nóng)村居民的要求。由于少數(shù)民族農(nóng)村的自然條件和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，政府應(yīng)該為農(nóng)民建立最后一道安全網(wǎng)，具體的應(yīng)從以下入手。

(1)合理界定農(nóng)村居民最低生活保障制度的保障對(duì)象

政府對(duì)農(nóng)村居民提供生活最低保障，不僅是政府對(duì)公民應(yīng)盡的義務(wù)，也農(nóng)村居民應(yīng)該享受的生存權(quán)利。只要符合最低生活保障條件的，都可以主動(dòng)提出申請(qǐng)。農(nóng)村最低生活保障的對(duì)象應(yīng)該低于或等于國(guó)家公布的最低生活水平的人群。

(2)科學(xué)界定農(nóng)村居民最低生活保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn)

少數(shù)民族地區(qū)制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)的具體情況，遵循既要保障貧困居民基本生活，又要克服其居民依賴思想；根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村居民基本生活需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)和財(cái)政能力來確定。

(3)建立農(nóng)村居民最低生活保障的資金籌集機(jī)制

資金問題對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)來說是一大瓶頸問題。我國(guó)的最低生活保障資金是由財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)共同負(fù)擔(dān)的。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，目前少數(shù)民族地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難而無力支付。少數(shù)民族政府可以制定統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，建立最低生活保障基金，來解決最低生活保障資金的籌集。

(4)加強(qiáng)最低生活保障制度的配套改革

一是加強(qiáng)最低生活保障制度的法制建設(shè)，國(guó)家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作納入法制軌道，確保農(nóng)民的最基本生存權(quán)益；二是對(duì)于特困戶可以實(shí)施減免政策，減免子女教育的學(xué)雜費(fèi)等。

2.建立農(nóng)村新型醫(yī)療保障制度和救助制度

(1)實(shí)施少數(shù)民族新型醫(yī)療和醫(yī)療救助制度

農(nóng)村合作醫(yī)療在少數(shù)民族地區(qū)應(yīng)該是一種策略性選擇，少數(shù)民族農(nóng)村實(shí)施醫(yī)療救助和提供公共衛(wèi)生服務(wù)是農(nóng)村醫(yī)療保障最基本的選擇。根據(jù)目前少數(shù)民族地區(qū)的合作醫(yī)療籌資水平，合作醫(yī)療補(bǔ)償水平不可能很高，否則合作醫(yī)療基金可能會(huì)超支，反而導(dǎo)致農(nóng)民看不起病。因此，在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度相結(jié)合，對(duì)于患重大疾病的農(nóng)民給予醫(yī)療救助，切實(shí)解決農(nóng)民因病致貧因病返貧問題。

(2)建立少數(shù)民族農(nóng)村大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)

我國(guó)少數(shù)民族農(nóng)民對(duì)大病的應(yīng)對(duì)能力很弱，因病致貧返貧的現(xiàn)象多，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村大病醫(yī)療救助非常迫切。大病醫(yī)療救助覆蓋面應(yīng)該是少數(shù)民族全部農(nóng)村居民，具體的對(duì)象應(yīng)該是患有重大疾病的農(nóng)民。醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合，保險(xiǎn)基金的籌集原則應(yīng)該按照“個(gè)人繳費(fèi)為主，政府和集體補(bǔ)貼為輔”。建立個(gè)人賬戶，農(nóng)民和集體分別根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的平均收入按一定比例繳納，并確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，超過部分歸入統(tǒng)籌基金。支付較小的醫(yī)療費(fèi)，則由統(tǒng)籌基金支付。農(nóng)村大病救助醫(yī)療保險(xiǎn)資金的管理和使用，在現(xiàn)有的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，按照“精簡(jiǎn)、高效”的原則，組建農(nóng)村大病救助醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，從事農(nóng)村大病救助資金的籌集、管理和使用等工作。

(3)逐步建立少數(shù)民族農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

目前，在少數(shù)民族地區(qū)大規(guī)模實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還不具備經(jīng)濟(jì)條件，養(yǎng)老保險(xiǎn)要從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的，以家庭養(yǎng)老、集體幫助、國(guó)家補(bǔ)助與個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老相結(jié)合的方式，采取政府積極引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則，逐步提高社會(huì)化養(yǎng)老程度，達(dá)到“低水平、廣覆蓋、適度保障”，逐步擴(kuò)大少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。

(4)鼓勵(lì)發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)互助

在少數(shù)民族地區(qū)，社會(huì)互助發(fā)揮著不可忽視的作用。在生活中村民為了解決一時(shí)的困難，可以向自己的親戚朋友、鄰居求助一定的物質(zhì)幫助，等其他的朋友、鄰居或其他困難戶有困難時(shí)，給他們一定的物質(zhì)幫助，這不僅彼此提供了一定的物質(zhì)幫助，而且還加深了交流和溝通，深化了人與人之間的感情，有利于人與人之間的和諧，加強(qiáng)了農(nóng)村地區(qū)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。對(duì)于這些突發(fā)性、暫時(shí)性的小型災(zāi)害和困難，還可以彌補(bǔ)國(guó)家和集體保障的不足。

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[8]《甘肅年鑒》.2004年.

[9]轉(zhuǎn)引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)研究》.

[10]青海省財(cái)政廳社保處.《青海省農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障現(xiàn)狀及思考》附表(內(nèi)部資料)轉(zhuǎn)引自唐新民2007年碩士研究生論文《民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度研究――以云南省為例》.

[11]《馬克思恩格斯全集》第三卷第326頁， 北京：人民出版社1975版.

第8篇

[論文摘要]當(dāng)前，農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展普遍滯后，與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求極不適應(yīng)，由此而出現(xiàn)的農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象，從一定程度上遲滯了新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民富裕程度的提高。因此，如何重建農(nóng)村公共衛(wèi)生體系，已成為當(dāng)前加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)、深化公共衛(wèi)生體制改革的重要任務(wù)之一。

農(nóng)村公共衛(wèi)生涵蓋農(nóng)村醫(yī)療、防疫、婦幼保健和計(jì)劃生育等方面。當(dāng)前，農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展普遍滯后，與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求極不適應(yīng)，由此而出現(xiàn)的農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象，從一定程度上遲滯了新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民富裕程度的提高。因此，如何重建農(nóng)村公共衛(wèi)生體系，已成為當(dāng)前加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)、深化公共衛(wèi)生體制改革的重要任務(wù)之一。

一、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)問題分析

農(nóng)村的公共衛(wèi)生體系所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)是歷史形成的。由于中央和地方各級(jí)政府的衛(wèi)生投入一直集中在城市，社會(huì)醫(yī)療和救助制度建設(shè)的重點(diǎn)也在城市，城市人口享受著衛(wèi)生服務(wù)的優(yōu)先權(quán)。而在20世紀(jì)90年代末占全國(guó)總?cè)丝?0%以上的農(nóng)民，卻只享受了政府對(duì)衛(wèi)生事業(yè)總投入的20%?！爸爻鞘休p農(nóng)村”、“重醫(yī)療輕預(yù)防”、“重效益輕人才”的思想，使農(nóng)村公共衛(wèi)生體系缺乏可動(dòng)員的資源。主要反映在農(nóng)村公共衛(wèi)生投入嚴(yán)重不足、農(nóng)村基層公共衛(wèi)生設(shè)施落后以及農(nóng)村基層公共衛(wèi)生隊(duì)伍素質(zhì)低下等方面。另外，農(nóng)村在面臨著急性傳染性和慢性非傳染性疾病雙重威脅的同時(shí)，還面臨著地方病、寄生蟲病等疾病的威脅，再加上農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)的破損，農(nóng)村流動(dòng)人口的增加，更進(jìn)一步加大了傳染性疾病控制的難度。

齊齊哈爾作為農(nóng)業(yè)大市、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)十分繁重，尤其在公共衛(wèi)生體系建設(shè)上更為突出。目前，全市縣級(jí)綜合醫(yī)院30所、縣級(jí)疾病控制中心13個(gè)、縣級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)11個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院146個(gè)，縣、鄉(xiāng)總床位數(shù)4779張，共有醫(yī)療技術(shù)人員7562人；村衛(wèi)生所2529個(gè)，從業(yè)鄉(xiāng)村醫(yī)生4011人。這樣一組數(shù)字從表面上并不能看出什么樣的問題，但深入調(diào)查就能夠發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)受到了極大削弱，這主要是由于改革開放以來農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域逐步走向市場(chǎng)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所獲財(cái)政補(bǔ)助相對(duì)減少，農(nóng)村醫(yī)療人員也不再吃“皇糧”，村級(jí)衛(wèi)生所無基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施，要么承包給了個(gè)人，要么名存實(shí)亡。另外，很重要的一點(diǎn)還是缺少專業(yè)衛(wèi)生人才，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量差。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院里，中專畢業(yè)生占多數(shù)，無學(xué)歷的衛(wèi)生人員也不少，由于沒有一個(gè)合理的人才機(jī)制，現(xiàn)在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，存在后繼乏人的現(xiàn)象。這就使得一些沒有行醫(yī)資格，不具備行醫(yī)條件的人受利益驅(qū)動(dòng)，無照無證行醫(yī)，擾亂了正常的醫(yī)療市場(chǎng)秩序，損害了人民的身體健康，也阻礙著農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。當(dāng)前，最突出的一個(gè)表現(xiàn)就是醫(yī)療費(fèi)用的迅速攀升，超過了農(nóng)民實(shí)際平均收入的增長(zhǎng)幅度。有關(guān)資料顯示：我國(guó)從1990年到1999年，農(nóng)民平均純收入由686.31元增加到2210.34元，增長(zhǎng)2.2倍；同期醫(yī)療費(fèi)用由人均484.2元增長(zhǎng)到了2970元，增長(zhǎng)了6.2倍，齊齊哈爾市的增長(zhǎng)比例也大體如此。醫(yī)療費(fèi)用的大幅度上漲，給原本貧困的農(nóng)民造成了更加沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。農(nóng)民陷入了不敢生病、不能生病但又往往多病的困境。他們迫切需要一個(gè)完善的醫(yī)療保障，以保證最基本的衛(wèi)生健康。

二、新農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)的發(fā)展定位

有關(guān)專家認(rèn)為，下一步我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)應(yīng)著力解決好兩個(gè)問題：一是轉(zhuǎn)變管理模式，深化公共衛(wèi)生服務(wù)體系改革，處理好預(yù)防與醫(yī)療的關(guān)系；二是在增加政府投入的同時(shí)，完善公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，提高資金使用效率和服務(wù)效率。這方面，近年來不少地方都進(jìn)行了積極的探索，其中有三種模式我認(rèn)為很值得研究和借鑒。

“宿遷模式”：實(shí)行醫(yī)防分離，建立獨(dú)立的農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系。其主要做法是：醫(yī)療機(jī)構(gòu)，管辦分開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生，醫(yī)防分設(shè)，醫(yī)衛(wèi)分離；公共衛(wèi)生，重點(diǎn)加強(qiáng)；衛(wèi)生監(jiān)督，綜合執(zhí)法。即：改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)防合一體制，建立“一鄉(xiāng)兩院”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院)新格局；鼓勵(lì)民資進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域，建立社會(huì)辦醫(yī)新機(jī)制；進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制改革，強(qiáng)化衛(wèi)生行業(yè)依法管理職能(重點(diǎn)是將衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)原屬于醫(yī)政、防疫、婦幼保健等部門的監(jiān)督執(zhí)法職能集中起來，實(shí)行綜合執(zhí)法)；加大投入，加快公共衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療保障體系建設(shè)。主要是實(shí)施“521”工程，即建成市級(jí)五大中心(疾病預(yù)防控制中心、傳染病防治中心、公共醫(yī)療衛(wèi)生救護(hù)中心、婦幼保健中心、血液采供中心)和市、縣、鄉(xiāng)、村配套網(wǎng)絡(luò)，完善兩大監(jiān)督體系(醫(yī)療衛(wèi)生和藥品監(jiān)督體系)和一個(gè)醫(yī)療保障體系(城市職工醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度)。

“洛川模式”：通過籌資和支付機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)行基本衛(wèi)生服務(wù)統(tǒng)籌，打捆提供農(nóng)村公共衛(wèi)生和“小病”治療服務(wù)。基本衛(wèi)生服務(wù)統(tǒng)籌簡(jiǎn)稱小統(tǒng)籌，以區(qū)別于新型農(nóng)村合作醫(yī)療以大病為主的大統(tǒng)籌，其目的一是探索幫助農(nóng)民解決預(yù)防保健和小病醫(yī)療問題的有效辦法，并與大統(tǒng)籌互補(bǔ)；二是試圖通過促進(jìn)農(nóng)民合作組織的發(fā)展和建立更加靈活的農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制，對(duì)農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的組織結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組。主要做法是：建立村、片、鎮(zhèn)三級(jí)農(nóng)民醫(yī)療合作社；建立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站和服務(wù)中心；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)為統(tǒng)籌單位，組織農(nóng)民以戶為單位自愿繳費(fèi)建立統(tǒng)籌基金(每年每人10元)。

“贛榆模式”：又稱“滾動(dòng)籌資”的合作醫(yī)療新型收費(fèi)模式。概念是：農(nóng)民在報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)用時(shí)，本著知情自愿的原則，用報(bào)銷所得的費(fèi)用向所在鎮(zhèn)合管辦預(yù)先繳納該戶次年參合資金的制度。也就是“先受益，后續(xù)?！?，通過實(shí)現(xiàn)大病大受益、小病小受益、無病也受益，增加農(nóng)民的信任度。該模式的成功，被歸功于鎮(zhèn)村衛(wèi)生組織一體化管理。即鎮(zhèn)村融為一體，衛(wèi)生院院長(zhǎng)成為村衛(wèi)生室的實(shí)際法人，實(shí)行行政、人員、財(cái)務(wù)、藥品統(tǒng)一管理。這樣，把鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室這一對(duì)潛在對(duì)手變成合作伙伴，有力地促進(jìn)了各項(xiàng)基層衛(wèi)生工作的深入開展。

我們通過逆向分析也能夠看到，各模式的運(yùn)作都有其前提條件，比方說農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源的全面調(diào)整，政府從醫(yī)療領(lǐng)域全面退出轉(zhuǎn)而投入公共衛(wèi)生領(lǐng)域，普遍實(shí)施有較大難度；小統(tǒng)籌試點(diǎn)缺乏可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等等。但就其發(fā)展定位上來講是極具現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義的。

三、重建農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的幾點(diǎn)想法

綜合各地的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，重建農(nóng)村公共衛(wèi)生體系應(yīng)重點(diǎn)考慮自身發(fā)展的實(shí)際。從齊齊哈爾的現(xiàn)實(shí)來看，采取設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，同時(shí)讓醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的預(yù)防職能，所需經(jīng)費(fèi)由政府籌資保障(也就是“宿遷模式”)較為合適，即：公共衛(wèi)生服務(wù)由政府提供，而包括大小病在內(nèi)的醫(yī)療服務(wù)通過完善醫(yī)療保障制度來提供，但醫(yī)療保障制度的補(bǔ)償辦法要鼓勵(lì)農(nóng)民和醫(yī)療機(jī)構(gòu)充分開展預(yù)防保健等公共衛(wèi)生活動(dòng)。 轉(zhuǎn)貼于

1.改革和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生資金的投入機(jī)制。農(nóng)村公共衛(wèi)生改革應(yīng)該改變以往對(duì)服務(wù)提供方的不按績(jī)效補(bǔ)貼的方式，改變財(cái)政養(yǎng)機(jī)構(gòu)或人員的方法，制定公共政策補(bǔ)貼需求方的可操作性政策。一方面，建議改革農(nóng)村公共衛(wèi)生資金投入方式，對(duì)部分政府能夠承擔(dān)群眾受益明顯的純公共品，實(shí)行免費(fèi)服務(wù)，以發(fā)放“公共衛(wèi)生服務(wù)券”的形式，對(duì)承擔(dān)機(jī)構(gòu)實(shí)行定向補(bǔ)助。“公共衛(wèi)生服務(wù)券”是政府對(duì)符合一定資格的人群發(fā)放的衛(wèi)生憑券，持憑券可到公立或私立的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)預(yù)防保健就醫(yī)，費(fèi)用由政府支付；農(nóng)村居民可以拿公共衛(wèi)生服務(wù)券去消費(fèi)，政府為公共衛(wèi)生服務(wù)券籌資，并通過非營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)來管理，將資金直接補(bǔ)到需方從而提高資金的使用效率。另一方面，引入非政府組織資本解決農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)資金缺乏問題。改變公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)單一公有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，采用多種靈活方式吸引社會(huì)和民間資本進(jìn)入農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)領(lǐng)域。既可以以合資入股方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，也可以以設(shè)備租賃收入分成等方式吸引民間資本。這樣既解決了公立衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的發(fā)展資金問題，又可以解決公立衛(wèi)生機(jī)構(gòu)效率低下、成本虛高等弊端，有利于提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，充分發(fā)揮其相對(duì)于民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在人員素質(zhì)和醫(yī)療水平上的比較優(yōu)勢(shì)。

2.逐步確立新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。前一階段試點(diǎn)工作的實(shí)踐充分表明，農(nóng)村合作醫(yī)療為基層農(nóng)民群眾提供了良好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，發(fā)揮了積極作用，解決了農(nóng)民看病難、看病貴的問題，是加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生工作的有效形式。現(xiàn)階段，當(dāng)務(wù)之急一個(gè)是要保持實(shí)施辦法及相關(guān)政策的穩(wěn)定性，保持公平公正公開，防止因政策因素導(dǎo)致新型農(nóng)村合作醫(yī)療流產(chǎn)；另一個(gè)是要加大監(jiān)督力度，完善籌資、管理、報(bào)銷、審計(jì)等環(huán)節(jié)的監(jiān)督機(jī)制，要讓農(nóng)民對(duì)政策放心，對(duì)管理人員放心，對(duì)自己享受政策放心。同時(shí)，要借鑒“贛榆模式”，積極穩(wěn)妥地探索農(nóng)村合作醫(yī)療基金的有效經(jīng)營(yíng)形式和增值途徑，通過探索入股、信托等方式，使資金增值，促進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度快速發(fā)展。此外，目前合作醫(yī)療制度能夠承擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用還比較低，今后應(yīng)逐漸建立以縣級(jí)或更大區(qū)域范圍的“大病統(tǒng)籌”為主的合作醫(yī)療保障形式并逐步將商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)引入農(nóng)村，充分分散農(nóng)民的健康風(fēng)險(xiǎn)，并大力促進(jìn)衛(wèi)生醫(yī)療的市場(chǎng)化改革，加強(qiáng)有序競(jìng)爭(zhēng)，降低醫(yī)療價(jià)格，爭(zhēng)取更加徹底的解決農(nóng)民的醫(yī)療保健問題。

3.有針對(duì)性地加強(qiáng)衛(wèi)生扶貧工作。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)藥品的進(jìn)貨和銷售環(huán)節(jié)的管理，減少藥品銷售環(huán)節(jié)，暢通藥品銷售渠道，盡量避免藥品過多的銷售環(huán)節(jié)而導(dǎo)致藥價(jià)過高的現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)于醫(yī)療器械的購買也要加強(qiáng)監(jiān)管，避免為撈取回扣而使其價(jià)格上漲。政府部門要確保農(nóng)民用藥安全和藥品價(jià)格低廉，可以集中招標(biāo)采購，統(tǒng)一向醫(yī)療機(jī)構(gòu)配送，并免收費(fèi)，逐步形成藥品供銷的一條龍，凈化農(nóng)村藥品市場(chǎng)，使農(nóng)民吃上放心藥。此外，在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，我們必須把經(jīng)濟(jì)扶貧與衛(wèi)生扶貧結(jié)合起來，首先解決貧困農(nóng)村的衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)與缺醫(yī)少藥的問題，并在國(guó)家扶貧?？罴坝嘘P(guān)扶持資金中劃出一部分，專門解決貧困農(nóng)村的醫(yī)療扶貧問題。

4.明確各級(jí)政府在農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)中的職責(zé)。衛(wèi)生事業(yè)的改革和發(fā)展離不開政府各個(gè)部門的參與和整個(gè)社會(huì)的支持?，F(xiàn)階段，我們著眼于建立農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)投入的長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)積極構(gòu)筑“四大平臺(tái)”。一是領(lǐng)導(dǎo)支持的平臺(tái)。把衛(wèi)生工作真正納入各級(jí)黨委和政府的重要議事日程；把衛(wèi)生事業(yè)納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大盤子通盤考慮，確保經(jīng)常性財(cái)政投入；把衛(wèi)生工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)考核。做到配套資金、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目管理三到位。二是投入支持的平臺(tái)。提高公共財(cái)政對(duì)公共衛(wèi)生的支持力度，除確保對(duì)衛(wèi)生事業(yè)給予合理的、逐年增長(zhǎng)的資金投入外，還要在引進(jìn)人才和培訓(xùn)人員、培養(yǎng)骨干上形成常態(tài)的、可持續(xù)性的人力投入機(jī)制。三是政策支持的平臺(tái)。建立對(duì)公共衛(wèi)生違法行為的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，形成公眾參與機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)法相對(duì)人的法制教育，強(qiáng)化對(duì)有關(guān)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的制約機(jī)制。加大公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度，依法打擊違法犯罪行為，推動(dòng)公共衛(wèi)生依法治理。四是醫(yī)療救助的平臺(tái)。通過政府投入一部分、社會(huì)籌集一部分、醫(yī)院承擔(dān)一部分的方式，把無法享受到醫(yī)療保險(xiǎn)的民工、失業(yè)人員、自然災(zāi)害和突發(fā)事件中的求助者等困難群體全部吸納到平臺(tái)之中，真正使公共衛(wèi)生體系惠及廣大農(nóng)村群眾。

[參考文獻(xiàn)]

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第9篇

論文關(guān)鍵詞 政府責(zé)任 農(nóng)村社會(huì) 救助研究

農(nóng)村社會(huì)救助作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的基本與核心，其發(fā)展與完善代表了社會(huì)的進(jìn)步。本文從微觀層面入手，具體對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助體系中的最低生活保障制度、各種專項(xiàng)救助進(jìn)行探討，采用實(shí)證分析與定性分析相結(jié)合的方式，從政府責(zé)任層面提出完善農(nóng)村社會(huì)救助體系的政策建議。

一、農(nóng)村社會(huì)救助的現(xiàn)狀

（一）基本定義

農(nóng)村社會(huì)救助是與城市社會(huì)救助制度相對(duì)而言的，指的是國(guó)家和集體對(duì)農(nóng)村中無法撫養(yǎng)義務(wù)人、無勞動(dòng)能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人和因病、災(zāi)、缺少勞動(dòng)能力等造成生活困難的貧困對(duì)象，采取物質(zhì)幫助、扶持生產(chǎn)等多種形式，保障他們生活的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。

（二）農(nóng)村社會(huì)救助的現(xiàn)狀分析

1.農(nóng)村社會(huì)救助的政策與法律體系不完善

（1）缺乏專門的農(nóng)村社會(huì)救助的法律。目前，國(guó)務(wù)院僅對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作頒發(fā)了全國(guó)統(tǒng)一的行政法規(guī)，未頒發(fā)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)救助的專門法律，農(nóng)村社會(huì)救助制度缺乏權(quán)威性和公信度，實(shí)施救助時(shí)無法可依，僅依照相關(guān)部門印發(fā)的臨時(shí)的規(guī)定和政策來實(shí)行，隨意性較大。此次調(diào)查中，57%的受訪者認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)救助法律基本完善或完善，仍有25%的人認(rèn)為不完善或非常不完善。除此，法律援助也十分匱乏與不及時(shí)，本次調(diào)查中，73%的被訪者表示從未接受過法律援助，接受過一次的占21%，接受兩次以上僅占6%。很多村民在遇上問題需要法律援助時(shí)根本無從求助或求助無果。

（2）缺乏規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)救助操作程序規(guī)范。2004年以來，江蘇省政府及省有關(guān)部門在原有基礎(chǔ)上，先后出臺(tái)了《江蘇省關(guān)于加快建立新型社會(huì)救助體系的意見》、《江蘇省建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》等規(guī)范性文件或通知，但是這些文件都沒有做到有效地規(guī)范落實(shí)。不同于法律政策，被訪者對(duì)于救助政策的總體評(píng)價(jià)上升。31%的人認(rèn)為救助政策非常完善或比較完善，38%的人認(rèn)為基本完善，31%的人認(rèn)為不夠完善。

2.農(nóng)村社會(huì)救助的水平較低

南京市江寧區(qū)農(nóng)村低保僅每月200元，徐州市沛縣農(nóng)村低保每月210元；南京市農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)的平均標(biāo)準(zhǔn)是每人每年5000元，沛縣僅有3500元左右；農(nóng)村醫(yī)療救助僅限于新型農(nóng)村合作醫(yī)療，且需農(nóng)民自繳費(fèi)用；農(nóng)村特困定期定量幫助存在甚少，一年約800到1200不等。2012年南京市農(nóng)村人均支出就達(dá)到11114元，而課題組調(diào)研樣本總救助額為449856元，戶年均1704元，人均不到600。顯然這樣的救助水平無法滿足正常的生活需求。調(diào)查中31%的人享受到基本生活救助，40%的人享受醫(yī)療救助，享受到教育、住房與災(zāi)害救助的人僅各占7%，4%的人表示享受法律援助，更有4%的人表示沒有任何形式的農(nóng)村社會(huì)救助。盡管已經(jīng)進(jìn)一步提高了農(nóng)村社會(huì)救助的救助比例，但是人群覆蓋依然不足。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅12%的被訪者認(rèn)為覆蓋全面，39%的被訪者認(rèn)為基本覆蓋，高達(dá)49%的被訪者認(rèn)為覆蓋不夠全面甚至非常不全面。

3.農(nóng)村社會(huì)救助缺乏監(jiān)督與信息公開

（1）缺乏信息公開機(jī)制。針對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助政策，本次調(diào)查中，僅有18%的被訪者表示非常了解或比較了解，23%的被訪者表示基本了解，27%的被訪者表示不夠了解，還有高達(dá)32%的被訪者表示不理解或者非常不了解。村民并非沒有了解或參與政策的意愿，但是途徑非常缺乏。高達(dá)26%的被訪者表示無任何了解途徑。大部分人通過電視、廣播或者網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙去了解政策，但是他們了解到的政策不一定符合當(dāng)?shù)貙?shí)情，無法為他們服務(wù)。

（2）缺乏監(jiān)督機(jī)制?；鶎咏M織享有的行政權(quán)力和自由裁量權(quán)，沒有任何同級(jí)或者上級(jí)的有效制約，造成了確定對(duì)象不合理、操作隨意等一系列問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，59%的被訪者表示政府在確定社會(huì)救助對(duì)象時(shí)沒有公示并接受村民意見，僅21%的被訪者表示有公示但幾乎村民意見不產(chǎn)生作用，還有20%的人表示不了解。對(duì)是否有上級(jí)監(jiān)督進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果表明73%的被訪者表示沒有監(jiān)督，僅24%的人表示有監(jiān)督，監(jiān)督方式也多為村委會(huì)或者村民自發(fā)，起不到有效的制約監(jiān)督。另外3%的人表示不了解。

二、對(duì)策建議

（一）建立完善的農(nóng)村社會(huì)救助的法律政策體系

2008年國(guó)務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（征求意見稿）》，其出臺(tái)初步提出了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助的重構(gòu)思路和框架。出臺(tái)具體的具有針對(duì)性、操作性、全面性的法規(guī)，在立法應(yīng)做到：

（1）擴(kuò)大公民社會(huì)救助的權(quán)利內(nèi)容。立法確認(rèn)公民的各項(xiàng)救助權(quán)利，而不只是作為政府部門實(shí)施救助的行政規(guī)范依據(jù)。我們通常把公民當(dāng)做農(nóng)村社會(huì)救助的客體與受眾，忽略其主動(dòng)性，但其權(quán)利應(yīng)包括社會(huì)救助請(qǐng)求權(quán)、社會(huì)救助信息知情權(quán)、人格尊嚴(yán)不受侵犯的權(quán)利、社會(huì)救助的監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)等。

（2）促進(jìn)社會(huì)救助體系的城鄉(xiāng)一體化。確定救助對(duì)象的方式要一致，由省市政府制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)與確定方式，打破區(qū)域限制，統(tǒng)籌規(guī)劃，均勻資源；救助資金來源渠道統(tǒng)一，政府在制定公共預(yù)算的過程中，不得對(duì)城鄉(xiāng)差別對(duì)待；采取統(tǒng)一的核算方式，城鄉(xiāng)居民享受的教育、醫(yī)療、就業(yè)救助內(nèi)容一致；統(tǒng)一管理，避免救助主體多元帶來的權(quán)責(zé)不清。

（3）促進(jìn)再就業(yè)機(jī)制深化。立法要對(duì)政府再就業(yè)服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，包括政府的就業(yè)服務(wù)主要包括：失業(yè)登記，以登記確定需要就業(yè)服務(wù)的群體；職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，由勞動(dòng)部門無償定額、定時(shí)提供，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政開支；提供就業(yè)信息和職業(yè)介紹，輔助救助對(duì)象獲得就業(yè)機(jī)會(huì)；投資開發(fā)提供環(huán)衛(wèi)、協(xié)管等公益性崗位，并向救助對(duì)象傾斜提供。

（二）提高農(nóng)村社會(huì)救助水平

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的社會(huì)福利水平也必然隨之提高，即便是社會(huì)救助，也要將其看作是一種福利提供，而非簡(jiǎn)單的基本生活保障。為此，必須從發(fā)展型福利角度，把不斷提高救助層次和救助水平作為新型社會(huì)救助體系的基本內(nèi)容和目標(biāo)追求。

各地政府可以通過以下幾種渠道來籌集資金：一是各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，明確各級(jí)財(cái)政的分擔(dān)比例，中央政府在其中必須擔(dān)當(dāng)一個(gè)更加積極的角色，通過財(cái)政計(jì)劃的比例擴(kuò)增和基金設(shè)立來保證資金渠道暢通。各級(jí)政府在公共預(yù)算的過程中，實(shí)行資金預(yù)撥制度，每年先將下一年的預(yù)算資金撥付，到年底決算，過程中及時(shí)反饋調(diào)節(jié)。避免因其他項(xiàng)目資金占用而無法支付。二是發(fā)行福利彩票、吸納社會(huì)慈善資金用以支持農(nóng)村社會(huì)救助，例如廣西風(fēng)采電腦福利彩票。三是發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)，國(guó)務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》規(guī)定敬老院可以開展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，用以改善生活條件，各級(jí)政府應(yīng)予以扶助。除了政府，也需要建立一個(gè)穩(wěn)固的社會(huì)支持系統(tǒng)。政府無法也無力解決所有貧困者的困難，必須廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量。積極引導(dǎo)慈善團(tuán)體等非盈利組織參與社會(huì)救助活動(dòng)，激活資源，優(yōu)化配置，并推動(dòng)社會(huì)幫扶活動(dòng)深入。

（三）建立信息公開與監(jiān)督機(jī)制并整合資源