時間：2023-03-14 15:17:02
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1．工資待遇標準與當地教師不一致導致的不公平感。雖然“特崗計劃”規定：崗位教師在聘任期間，執行國家統一的工資制度和標準；其他津貼補貼由各地根據當地同等條件公辦教師年收入水平和中央補助水平綜合確定。“計劃”所需資金由中央和地方財政共同承擔，以中央財政為主。中央財政設立專項資金，用于特設崗位教師的工資性支出，并按人均年1．5萬元的標準，與地方財政據實結算。然而現實執行過程中，大量欠發達地區由于地方財政困難，地方津貼這一部分實際上沒能兌現。這種一刀切的方式帶來的好處是簡單、易行，特崗教師能按時足額拿到工資，且全國各地的特崗教師工資待遇大體相當。但是帶來的問題卻是與當地教師的收人差距以及由此而產生的隔閡。全國的特崗教師收人大體相當，但是普通教師卻根據各地經濟發展水平收入不同而落差較大。這樣，在某些欠發達地區，特崗教師工資高于某些當地在編教師。而在更多地區，特崗教師工資則遠低于當地在編教師。同1二同酬，多勞多得是一個組織最基本的收入分配原則，而這樣一種由于身份的差別而導致的工資的差異自然導致某一方的不公平感。而這種不公平感加上現實中某些觀點和看法的不一致就容易導致雙方的隔閡，同時也會影響到部分老師的工作積極性。
2．特崗老師的居住問題未得到真正的重視和解決。筆者在廣西壯族自治區馬山縣調研時發現，廣大特崗老師的住宿條件非常之差，這也是廣大特崗教師普遍反應的生活困難中最主要的一項。筆者曾實地拍攝某教師宿舍，四名女教師擠住在15平米左右的小房間內，墻壁沒有任何的粉刷，房間內陰暗潮濕。據了解，相當部分學校原先是沒有教師宿舍的，在特崗教師來后，部分條件好的學校將部分學生宿舍改造成教師宿舍，而條件差點的學校則是臨時搭建起來非常簡陋的磚瓦房。由于不清楚“特崗教師”到底是一項長期性的制度抑或是一時的政策，學校也不敢從本來就很緊張的經費中花巨資去修建教師宿舍。而特崗教師正值青春年少，正值婚戀的黃金季節，非常需要私密空間，不能安居自然難以樂業。
3．“學非所教”現象極為普遍。據筆者實地調研發現，一方面大量“特崗教師”學非所教的現象極為普遍，另一方面“特崗教師”同時還要兼任美術、體育、音樂等課程。造成這一現象的原因極為復雜，主要來講有以下幾個原因：(1)學校師資奇缺。同時由于長期應試教育的影響，許多農村中小學并沒有專職的副科教師，譬如音樂、美術等課程，大部分農村教師都要兼任幾門副科。因此新來“特崗教師”自然也要承擔一些此類課程，而且在領導眼中這些受過高等教育的學生多少會有些藝術修養。(2)“特崗計劃”并未以師范類大學畢業生為限定條件，因此大量的“特崗教師”原本所學專業在義務教育階段根本找不到對應的課程。(3)由于不確定“特崗教師”在三年服務期滿后的去向問題，也因為不能確定“特崗計劃”是否會成為一項長期性的制度，同時也出于對“特崗教師”的教學水平的不放心，領導不放心將一些核心課程交給新來的“特崗教師”。
4．“特崗計劃”招聘時對于語言溝通障礙考慮不夠充分。由于我國疆域遼闊，而各地l方言差異巨大，尤其是在部分少數民族聚居區域語言溝通上更是障礙重重。而許多地方的“特崗計劃”招聘條件上并未對出生地以及民族加以限制。據筆者調研所知，盡管絕大部分“特崗教師”都是來自于本自治區，但仍有少數來自在于外省，即便是本自治區的特崗教師，由于區內語言差異巨大，語言上的溝通障礙依然存在。尤其是對于少數民族聚居的山區來說，大部分“特崗教師”首先碰到的問題就是語言上的障礙。這不但對課堂教學產生了很大的影響，更重要的是對于“特崗教師”融人當地生活產生了巨大障礙，部分教師家訪時甚至要隨帶一個翻譯。語言上的陌生加強了這些老師的思鄉之情，同時動搖了他們扎根農村服務農村子弟的決心。
5．對“特崗教師”的考核缺乏有效的標準以及相應的激勵措施。“特崗計劃”有明確規定，由縣級教育行政部門制定管理和考核辦法，每年考核一次。并且該考核結果直接關系到三年后“特崗教師”是否能人編定崗的問題。實踐中的考核主體是其所在學校，而農村各學校的考核體系和標準本來就不科學，考核指標中定性的成分大于定量的成分，更多的時侯考核結果依賴于領導的個人感覺。更重要的是，由于各農村學校尤其是欠發達地區農村學校經費嚴重缺乏，對于工作成績突出的“特崗教師”根本拿不出有激勵性的獎勵。“特崗教師”的工資基本上是固定的，因此事實上是干好干壞一個樣，對于這些“特崗教師”而言真正的激勵往往來自他們自己對于教師這個行業的熱愛以及對于學生的熱愛。
二、完善“特崗計劃”的若干思考與建議
上述問題如果得不到重視和解決，勢必影響“特崗教師”的T作積極性，影響實際的教學效果，影響到“特崗計劃”的實施效果。筆者認為要切實有效解決上述問題，應該做到以下幾點：
1明確“特崗計劃”將作為一項長期的制度執行下去。從目前“特崗計劃”取得的成績來看，該計劃確實是一項利國利民的計劃。它受到了來自于農村學生、家長、學校領導、基層教育行政部門以及學界的一致好評。從農村義務教育師資奇缺的現狀來看，“特崗計劃”具備長期執行下去的條件。而只有明確“特崗計劃”作為一項長期制度執行下深度哭涅i1^去，農村各學校才能真正下定決心去解決“特崗教師”的食宿生活問題。畢竟對這些學校而言，修建專門的老師宿舍、教工食堂等設施，并不是一項簡單的工程。另外，也只有明確“特崗計劃”的長期性，才能讓學校領導放心的把學校的核心課程交付給“特崗教師”，對其委以重任，加以培養。
2．認真切實落實和解決“特崗教師”的居住問題。“特崗計劃”規定各設崗縣(市)和學校，要為“特崗計劃”教師提供必要的周轉房，方便教師的工作和生活。然而這一規定過于寬泛，行起來根據各學校的財力狀況以及學校領導的重視程度而各有不同。大部分情況下，“特崗教師”的住宿環境都非常差。筆者認為應該明確規定至少保證每個“特崗教師”平均10平米以上的居住面積以及床、衣柜、書桌等簡易家俱。
關鍵詞：特崗計劃；特崗教師；建議；思考
自2006年國家啟動“特崗計劃”起，對于擴充我國農村義務教育階段學校師資隊伍力量乃至全面提高我國農村教育事業起到了積極的作用。“特崗計劃”是農村學校教師“特設崗位計劃”的簡稱，是為了緩解中西部偏遠地區教學力量落后，教師人員缺少而開展的教師短期流動政策。通過招聘大學生到我國的“兩基”攻堅縣及“國家貧困縣”（國家扶貧開發工作重點縣）農村學校任教，幫助解決農村師資問題等，有效地促進農村教師隊伍建設。所謂“特崗教師”是義務教育階段農村學校“特設崗位教師”的簡稱。
1 “特崗計劃”政策亮點
“特崗計劃”政策是建立在廣泛調研、論證和納諫的基礎上的，具有合理性、可行性和創新性。特崗計劃”政策的亮點是采用公開招聘的形式。招聘過程始終堅持“公開、公平、自愿、擇優”的陽光原則。尤其強調了定縣、定校、定崗“三定”的形式，嚴把程序關，及時公布需求和上崗任教等環節信息，嚴格遵循自愿報名、資格審查、考試考核、集中培訓、資格認定、簽訂合同等一系列程序環節。在相關文件中明確提出：要求各省級教育行政主管部門應統一掌握各地中小學教師崗位需求情況，并會同有關部門統籌安排全省中小學教師自然減員補充。今后，各地中小學教師補充應必須要采取公開招聘的途徑，同等條件下，優先聘用高校畢業生，含引導和鼓勵高校畢業生下基層項目的服務期滿人員，不得再以其他方式和途徑自行聘用教師。
2 農村“特崗教師”政策實施中存在的問題
農村教育是我們國家教育的重中之重；辦好農村教育也是難上加難。提高農村教師隊伍素質是搞好農村教育的充分必要條件。實施“特崗計劃”以來，特崗教師給我國落后的農村學校注入了新的血液，增添了新的活力。但在成績面前，我們不應沾沾自喜，還應冷靜分析，繼續穩步前進。分析“特崗計劃”政策中不足之處可知，存在問題主要集中表現在以下三個方面。
2.1 招聘過于側重學歷
“特崗計劃”的主要目標是針對師范院校及其他本科院校畢業的應往屆畢業生，部分應屆專科師范生。由此可見，“特崗計劃”更青睞于高學歷的應聘者，向研究生、本科生們熱情的拋出橄欖枝，高學歷的應聘者可以是非師范類出身，只需有相應的教師資格證即可具有應聘參加考試的資格。而對于專科畢業生和中師畢業生而言，即便專業素質過硬，由于學歷不達標，很多“特崗”崗位只能望而卻步不能報考。
2.2 “特崗政策”落實過于形式化
公共政策常常是作為一個整體發揮作用的，尤其像教育政策這樣一個本身沒有經濟造血功能的領域，更容易受到其他政策因素的影響和沖擊。從制定政策到實現預期目標，需要經過復雜的政策執行過程。“特崗計劃”雖然已經取得一定的成效，但是在政策執行過程中一些問題也逐漸顯示出端倪，許多地方政府配套政策落實還不到位，過于形式主義。由于農村辦學條件相對落后，教師稀缺，人數上更是捉襟見肘，很多的特崗教師都是“身兼數職”，同時不得不兼任多個崗位，所教的課程也是種類較多。而有些農村學校人事安排相對隨意，對一些老齡化、民辦轉正的教師在工作安排上相對困難。而學校領導對于新來的“特崗教師”工作相對好安排，有相當一部分特崗教師專業不對口，也就是說所教的課程與所學專業大相徑庭，這種現象在很多地方非常普遍。以筆者所在的學校孫老師為例，她在大學期間學習的是信息技術專業，到小學任教時因學校急缺數學老師，她就擔任小學三年級的數學教學教師；另外一名信息技術專業畢業的男老師，由于小學男教師偏少，學校安排其擔任小學1～6年級的體育教學任務。此外，拖欠工資現象也時有發生。“特崗教師”大都是剛剛畢業的大學生，大多生活拮據。對于沒有經濟基礎的他們而言希望工作后能盡快領到薪水以補貼家用。但是 “特崗教師”的經費的籌集主要是由中央財政專項資金撥付的，這意味著，“特崗教師”們領取到工資要通過所在縣教育局上報市教育局，市教育局再上報省教育廳，省教育廳上報中央，再層層審批，可見過程之繁瑣。因此，“特崗教師”從入職起至領到第一個月工資至少要半年時間之久。
2.3 期滿之后就業政策模糊
大部分“特崗教師”對于服務期滿后的去留問題有所擔憂，顧慮政策變化，擔心不能留任或只想將這三年作為過度，另有打算。由此導致有的“特崗教師”思想動搖，隨時尋找著更好的就業機會。這樣的思想使他們不能安心做好教學工作，影響教學質量。甚至有一小部分“特崗教師”由于某種原因思想不穩定，總是忙于參加各類選拔考試，想方設法另謀出路，甚至中途棄崗而去。
3 完善“特崗計劃”政策執行的建議與思考
“特崗計劃”政策是暫時的緩解機制，只治標不治本，只能暫時緩解農村教育資源的匱乏，還不能徹底解決這一問題。百年大計，教育為本。我們必須清醒地認識到，教育是一項漫長而浩大的工程，不是一朝一夕的事情。在“特崗計劃”政策執行過程中所面臨問題及改善和解決策略，是擺在我們面前的一項重要的研究議題，是無法逃避的，必須徹底解決的。當然，這就需要全社會和有關部門鼎力合作，精神團結，共同解決。
3.1 加大經費投入
凡事都離不開資金。項目的資金就像人的血脈一樣，是無論如何不能或缺的。雖然特崗計劃是由國家財政撥付專項資金專款專用，但畢竟經費有限，支持力度有限。自“特崗計劃”政策的實施以來，各地的“特崗教師”隊伍日趨龐大，遠非國家資金可以維系的，這就給各縣財政經濟帶來一定的負擔。辦教育不是投資，短期內也看不到回報。但必須清醒的認識到，百年大計，教育為本。筆者呼吁各級政府和有關部門應注意到此問題的嚴重性和尖銳性，希望社會多多關注，并多給予資金方面的支持。也可以考慮加大宣傳力度，在互聯網上設立“特崗教師”基金會，通過社會的力量來進行幫扶。
3.2 夯實基礎架構，提高整體質量
師者，傳道授業解惑。教師的素質直接決定學生的素質。在“特崗計劃”選拔上，也應該注意嚴把質量關，要特別杜絕“教非所學”，也就是專業不對口的問題。要嚴把“特崗教師”的專業關，原則上所學專業與教授專業必須一致或大方向一致。對文科生教理科課或理科生教文科課的“文理顛倒”的現象應馬上給予調整。只有做到這些，才能真正做到夯實基礎構架，才能真正發揮“特崗教師”的專業水平，做到學以致用，舉一反三。
3.3 改善福利待遇，搞好后勤保障
有學者認為，教師的職業道德是促使其完成教學任務的基礎。良好的職業認同對教師的成長是一種內驅力，是做好教師職業的心理基礎，直接影響到教師的工作績效，同時對教師個體專業化發展具有促進作用，是穩定教師隊伍，提高教師隊伍整體素質的基礎。但在筆者看來，古話說“兵馬未動糧草先行”，可見，后勤保障尤為重要。工資福利待遇就是后勤保障，它直接影響著“特崗教師”的教學質量，也決定“特崗計劃”的成敗。必須將保障教師的工資按時足額發放。絕對不能出現拖欠“特崗教師”工資的問題。此外，對“特崗教師”的醫療、生育、社會保險、住房、津貼以及配偶問題，都應制定計劃，逐一落實解決。老少邊窮地區也可以設立扶貧基金，并發放特殊津貼和交通補助費等。并應建立帶薪休假制度，每年允許有一定天數的探親假，如果經濟條件允許，應盡量報銷探親期間所花費的差旅費，以減輕教師們的經濟負擔。
3.4 海納百川聘人才，創新機制求發展
新手教師成長的第一階段為入職后1～3年，其特點是適應新的環境和教師工作，形成教育教學最基本的能力和技能，入職后5年才能進入成熟期。因為“特崗計劃”具有階段性，人員采用流動式，所以教師在聘期內的編制問題成了“特崗教師”最關注的問題。基于部分年限期滿有意留校教書的這部分群體，各級教育行政主管部門應在“特崗教師”入職時對其轉正標準和轉正時間做出明確說明，使之能充分掌握轉正的相關條例與政策，增強繼續扎根農村任教的信心。對于教學期滿，擬二次擇業的“特崗教師”，在他們任期結束后應負責處理其“退役”的有關條例，搞好他們的調度、轉移工作，處理好他們的人事關系。
4 結語
2009年，教育部等四部門把“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”擴大到中部省份，河南省被納入計劃實施范圍。省委、省政府高度重視，召開省政府常務會議研究決定，按照中央四部門要求，實施好國家計劃；同時，由省財政列出專項經費，啟動實施地方計劃，中央和地方計劃各設崗5000名。國家計劃安排在31個國家級扶貧開發工作重點縣，地方計劃主要安排在省級貧困縣、深山區縣，以及其他經濟條件相對比較落后、教師總體缺編和結構性矛盾突出而工作積極性比較高的縣（市）。
一、明確招聘對象，嚴把入口關。“特崗計劃”招聘對象以高等師范院校和其他全日制普通高校應屆本科畢業生為主，同時招聘少量應屆師范類專科畢業生。年齡在30歲以下的全日制普通高校往屆本科畢業生報考者，必須取得教師資格，具有一定教育教學實踐經驗。特崗教師主要安排在縣城以下的農村鄉鎮初中，適當兼顧鄉鎮中心小學。按照學科結構，科學搭配，相對集中，成組配置。
二、嚴格程序，扎實做好招聘工作。特崗教師招聘按照“公布需求、自愿報名、考試考核、公開公示、確定人選、崗前培訓、資格認定、簽訂協議、派遣上崗”的程序，擇優錄用。省教育廳等按照“統一試卷命題、統一試卷印制、統一筆試時間、統一調配巡視人員”的原則，組織筆試工作。在筆試過程中，從命題、試卷的印制、保管、傳送、分發，到判卷、合分等各個環節，都嚴格實行責任制，責任到人。同時嚴肅考風，對于整個招聘工作各個環節，由各級紀檢監察部門全程監督檢查，確保不出任何問題。
三、強化責任，做好特崗教師的跟蹤管理和服務。省政府有關部門和各省轄市加強對設崗縣（市）工作的指導和檢查。在聘任期間，特崗教師執行國家統一的事業單位工資制度和標準。國家計劃和地方計劃特崗教師執行同一工資標準，其津補貼由各縣（市）根據當地同等條件公辦教師年收入水平綜合確定。總體上，特崗教師年收入水平原則上不低于當地同等條件公辦教師年收入水平。設崗縣（市）財政落實配套資金，做好特崗教師津補貼發放、住房安排、交通醫療等相關生活待遇保障等工作，確保特崗教師享受與當地公辦教師同等待遇。
四、落實政策，確保服務期滿特崗教師的工作落實。納入“特崗計劃”的縣（市），原則上不再以其他方式補充新教師。各設崗縣（市）將在核定的編制總額內，為聘期已滿、考核合格、愿意繼續留在當地任教的特崗教師落實工作崗位，將其工資發放納入當地財政統發范圍，保證其享受當地教師同等待遇。
一、“特崗計劃”政策執行偏差的表現
1. “特崗計劃”政策在執行的過程中違背了政策文本的規定。“特崗計劃”政策是針對城市和農村教育的現實差距，國家加大對農村教育投入，通過招募優秀人才補充師資的一項教師補給政策，給農村教育事業的發展注入生機和活力。為了吸引更多的優秀人才，政策文本中規定的多項優惠條件，但在具體的執行過程中，嚴重走形，甚至根本沒有執行。在《農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃》實施方案中，明確規定特崗教師的工資執行國家統一的工資制度和標準，特崗教師的工資由中央和省級財政的專項資金撥付，在具體的發放過程中，經過層層申報和發放的過程，特崗教師的工資得不到按時、足量的發放，拖欠工資現象嚴重，政策文本中規定的特崗教師應該享有的津貼和其它待遇也只是一紙空文。為特崗教師提供的周轉住房及其簡陋，缺乏必須的生活用品等等。由于特崗教師基本是剛畢業不久的大學生，原本生活條件安逸，對條件艱苦的農村極為不適應。由于“特崗計劃”政策在執行中產生的偏差，極大地弱化了特崗教師的崗位吸引力，特崗教師主動放棄和毀約的問題頻出，聘期只有三年的特崗教師在流動中更加流動，不利于農村教師隊伍的發展。原本抱著一腔熱血的有為青年，開始動搖他們的教育理想。
2. “特崗計劃”的招聘政策片面追求高學歷。為了保證新入職教師的質量，“特崗計劃”政策規定“堅持以高等師范院校和其他全日制普通高校應屆本科畢業生為主，充分考察應聘人員從事教育工作的綜合素質，嚴格招聘程序和資格審查，切實把好教師入口關，進一步提高招聘質量”。[1]在逐級的執行過程中，由于執行主體的曲解，招聘對象的學歷高低決定招聘質量的高低，在招聘的過程中只是關注知識方面的考核、招聘對象的學歷，忽視從事教育工作的綜合素質考核。對鄉村教師的素質要求絕不僅僅是知識的多少與學歷的高低，還包含對鄉村社會的親近與廣博的關愛。[2]特崗教師的流動性太強，通過調查發現：只有20.23%的特崗教師愿意扎根農村，為農村的教育事業奉獻，這些大學生也基本來自于農村。在特崗教師的招聘中不能把高學歷當成招聘的關鍵，更應該考核其對農村生活適應的能力，熱愛農村，愿意長期為農村教育事業做出貢獻的大學生。在招聘政策中，應該對招聘地的大學生傾斜，爭取把生源地的特崗教師安置在他們的家鄉或者家鄉附近的學校，以免造成不必要的流失。往往是被“特崗計劃”政策執行主體忽視的這些隱性因素，形成了影響特崗教師隊伍不穩定的主因。
3. “特崗計劃”政策配套設施不健全。“特崗計劃”政策的目標是“逐步解決農村學校師資總量不足和結構不合理等問題”，由于政策配套設施的不完善，特崗教師任職后的學科安排存在著很大的問題。諸如物理、化學、地理、音樂、美術、信息技術等專業學科的配套設施不健全，這些科目的開展被擱置，招聘的教師只能安排一些其它的科目，專業不對口，挫傷了特崗教師的教學積極性，無法解決農村教師結構不合理的問題。“特崗計劃”政策執行需要所有促進農村教育公平的教育政策的有力支撐，需要政策之間的有效整合，發揮教育政策的合力，這樣“特崗計劃”政策才能最大限度地發揮其優勢。國家應該在補充農村教師的同時，加大對農村學校教學硬件配套設施的供應。
二、“特崗計劃”政策執行偏差原因分析
1. 地方教育行政部門的利益驅使。教育資源的不均衡配置，是政策執行主體為滿足自我利益而進行利益博弈的一大主因。[3]“特崗計劃”政策的執行關鍵掌握在地方教育行政部門。地方教育行政部門往往從自身的利益出發，不是結合特崗教師的專業能力，而是根據某一學科的缺口來安排特崗教師的任課數目，所教專業不對口，身兼多科的現象普遍。特崗教師缺乏最起碼的人文關懷，無法施展他們的教育理想。地方教育行政部門鑒于特崗教師留任占用了他們教師編制，走了一批還會再來一批新的特崗教師，這樣既不占用他們有限的教師資源，還可以補充一些新的血液，即使是對留下來的特崗教師相當的漠視，缺乏對農村教師隊伍建設長期發展的認識。“特崗計劃”政策，是一種流動的教師補充機制，只能暫時緩解農村師資匱乏的問題，十年育人，教書育人應該是一項長期的穩定的工作，流動性越大，與“特崗計劃”政策的目標“逐步解決農村師資總量不足和結構不合理等問題，提高農村教師隊伍的整體素質”[4]的差距就會越大，教師的更換頻率逐漸增大，給農村教師隊伍建設帶來的新問題就會不斷地呈現出來。
2. 特崗教師聘任期滿后的就業安置政策具有模糊性。特崗教師聘任期滿后的就業安置政策為：“相關省（自治區、直轄市）要研究制定政策措施，鼓勵特崗教師在3年聘期結束后，繼續扎根基層從事農村教育事業。對自愿留在本地學校的，要負責落實工作崗位，將其工資發放納入當地財政統發范圍，保證其享受當地教師同等待遇。”聘任期滿后，特崗教師轉為正式教師的確定性有很大的質疑空間。對聘任期滿的特崗教師的就業安置沒有做出明確的規定，只是原則上的鼓勵，也是造成特崗教師流失的關鍵所在。一些經濟比較落后的地區，地方財政赤字，地方教育主管部門會以資金緊張等種種托詞為由拒絕繼續聘用已經聘任期滿3年的特崗教師，那么他們應該何去何從，危機意識影響了他們正常的教學工作。從政策上明確規定聘任期滿的特崗教師的就業安置，消除特崗教師的后顧之憂。
三、完善“特崗計劃”政策執行的策略建議
1. 創新財政政策，保障“特崗計劃”政策的有效執行。政策是教育公平發展公共政策的核心與關鍵。[5]“特崗計劃”政策執行的目標是實現義務教育資源均衡，由于地區的差異性，貧困地區不能按照政策規定兌現政策承諾，中央和省級設有的專項資金直接撥付給特崗教師，減少繁瑣的中間環節，造成不必要的拖欠、克扣等現象。特崗教師不能繼續留任的主要原因是地方財政緊張，不能及時發放工資，甚至發不起教師工資，國家應該制定保障特崗教師三年聘期結束的工資政策，而不是直接納入當地統發范圍。由于貧富懸殊，很多貧困地區的財政無法承擔這份支出，所以特崗教師3年聘期結束后流失現象嚴重。創新的財政政策應該從經濟學的角度保障特崗教師的工資按照國家制定的標準按時、足額發放；確保特崗教師與普通教師同工同酬，津貼、補貼納入財政預算范圍；住房醫療等生活條件得到必要的保障。
2. 建立專門的教育政策執行監督機構，糾正執行中的偏差。教育政策的執行是一個復雜的動態過程，在執行中如果脫離實際或者與政策目標存在偏差的情況時有發生，有效地監督、反饋能夠及時地減少執行偏差。“特崗計劃”政策執行之所以發生偏差，某些具體政策落實不能及時、合理的到位，是由于各個執行部門監管執行不到位，建議建立專門的教育政策執行監督機構，對“特崗計劃”政策進行全面的監督，以保障“特崗計劃”政策的有效執行。及時解決特崗教師的工資拖欠、不按時足量發放等問題，兌現對他們承諾的各項待遇。不能把特崗教師邊緣化，甚至漠視特崗教師的合法權益。
3. 強化特崗教師專業發展能力的政策。由于特崗教師流動性強，地方教育行政部門往往忽視特崗教師的專業發展能力，尤其是教育資源原本就匱乏的貧困地區。特崗教師身份的特殊性，在教學技巧、教學經驗上比較生澀，地方教育行政部門應該注重對特崗教師崗前及入職后的培訓，特崗教師積極參與教學實踐活動，培養自主反思能力，教育主管部門為其營造提升特崗教師專業發展能力的外部環境，加大對特崗教師繼續教育經費的投入，國家應根據實際對貧困地區的特崗教師培訓、繼續教育等有利于其專業發展的需求予于政策性傾斜。政策的不明確，容易被執行部門鉆空子，應該從政策上明確有利于特崗教師專業發展的教學實踐活動。
注釋：
[1]易海華.“特崗教師”如何落地生根？關于農村教師“特崗計劃“工作的思考[J].湖南第一師范學院學報，2010（3）.
[2]劉鐵芳.鄉村的終結與鄉村教育的文化缺失[J].書屋，2006（10）：45-49.
[3]賀慶鴻.利益博弈視角下公共政策執行偏差問題研究[M].西北大學，2008.
11月17日，參加“國培計劃”特崗教師跟崗實踐研修項目培訓。讓我感受到一次的饕餮盛宴。聽了來自黑龍江省教育學院于鋼老師的基于優勢的小學英語教學的講座給我帶來了深深地震撼的同時，還有更深刻的反思。而這次講座給我的啟迪如下：
1.何為一節好課的四有：有趣、有得、有思、有德。
2.每位學生都有自己的優勢，優勢對于個體的有很大的幫助，教師和家長應挖掘學生的優勢，激勵、引導學生學習、學困生的失敗原因之一是自己的優勢沒有被挖掘起來。而結合自己的教學實踐在日后教學中應多關注和挖掘學生自身的優勢，在學生有所提高和進步時多用激勵性、有效性的評價語言。而對于老師在課堂的教學評價及時有效更重要的是自然且有情境，并不是要每一個孩子回答后都給予評價，而是讓每個評價有意義。
3.課堂教學的結構：
學前的趣味性、精美性和精準性。學中的文化性、層次性和全員性。學后的目標性、反饋下和開放性。
4.一位老師，一位優秀的英語老師自身的素養尤為重要，老師個人的魅力和實力往往在很多細節當中一一展現。通過講座明確了教師在教學過程中的各項活動不是嘮叨直白的給予而是做給他看。老師在課堂中示范到位，充分做到讓孩子第一從感官感知知識，并提供合作自主平臺讓孩子有效運用輸出英語。這種輸出基于在課堂中老師們都運用設計簡單、可反復操作、有意的、合作自主的教學活動，始終把孩子的注意力集中在課堂當中。一節課填鴨式英語課是一節課，一節設計活動放手讓孩子做也是一節英語課。但二者的效果截然不同！
而于鋼老師在課程設計案例講解時，讓我深刻的體會到課程的每一環節都應是緊緊圍繞著教學目標亦或突破教學難點。讓我明白教學活動設計時要清晰它設計目的并且要有層次感。這也要求老師在備課時清晰本節課的教學目標，同時哪些活動可以讓孩子在參與的過程中逐漸掌握新知。以哪樣的形式讓孩子輸出。也讓我想到自己的每節英語課的課堂活動，今后要在課堂活動設計上下功夫，讓其更有效地為教學目標服務。
而在上午的拓展訓練讓老師們快速破冰，在游戲中互相了解認識，而簡單的游戲也同樣讓我了解到很多事全情投入、認真對待后很幸福。這種充電式的培訓讓我的得到的不僅僅是來自教學上面的震撼，更多的是對比自己后深深的反思，給自己接下來做事情提供了新動力。謝謝這樣一次培訓，我會好好努力，爭取盡快把吸收到的信息和自己的系統整合，并適時更新自己的系統，完善自己的英語課堂。
2009年6月4日,教育部在河南省鄭州市召開“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”工作會議,交流各地近期“特崗計劃”實施工作進展情況,進一步加快推進計劃實施工作。“特崗計劃”實施省(區、市)和新疆兵團教育行政部門的主管負責同志參加會議。
會議指出,當前,高校應屆畢業生畢業在即,“特崗計劃”實施工作已進入關鍵時期。要結合全面促進高校畢業生就業工作,進一步加大工作力度,加快計劃實施工作進度,確保今年秋季開學特崗教師按時上崗,同時要進一步明確和把握好實施特崗計劃的有關政策,嚴格按照招聘條件和程序,確定招錄對象,把好招聘質量關。會議要求,要落實抓工作機遇、抓招聘質量、抓政策落實、抓管理服務等“四抓”,切實做好各項實施工作。
一是抓住工作機遇。“特崗計劃”對于加強農村教師隊伍建設具有長遠的戰略性意義,是制度性的根本措施。要抓住6月份大學生集中畢業找工作的機遇,創新工作機制,做到“特事特辦”,進一步加快工作進度,確保9月份特崗教師上崗任教。
二是抓好招聘質量。首先,要科學設崗,“特崗計劃”的實施與崗位需求保持一致,提高設崗的有效性。其次,嚴格招聘程序,關鍵環節一個都不能省略,要把各個環節做細做實。如動員階段一定要大力營造氛圍,廣泛宣傳做到家喻戶曉,深入人心。再次,計劃實施工作要與其他制度相銜接,如與教師資格、教師教育信息技術考核等協調起來。同時,要抓好配套政策的實施,結合各省(區、市)實際,解決問題,尤其是處理好國家計劃與地方計劃之間的關系,找到解決問題的關鍵點。做到“寧缺毋濫”,數量服從質量,保證特崗教師的招聘質量。
三是抓好政策落實。首先,要全面推進“特崗計劃”。各地在實施好中央計劃的同時,要大力推進地方計劃,全面加強充實農村師資力量。目前大部分省(區、市)落實地方計劃都比較好,需要繼續努力,更好地推進落實。其次,要大力創新用人機制。積極探索,通過“特崗計劃”的實施來推進教師隊伍用人制度改革。再次,要抓好三年服務期滿后特崗教師的崗位落實工作。要提前研究制定專項計劃和方案,做到有編有崗,落實好服務期滿考核合格特崗教師的工作崗位。同時,要落實好特崗教師的待遇,讓特崗教師與當地公辦教師享受同等待遇。要妥善解決食宿等基本工作生活條件,給予充分的人文關懷。加強對優秀特崗教師的表彰宣傳。
一、界定問題，確立政策目標
2008年國家教育督導團報告指出農村邊遠地區教師數量不足，教師學科結構性矛盾突出；初中教師初始學歷合格率低，所學非所教問題突出；農村地區教師工資收入水平依然偏低，服務待遇與工作環境較差。針對這些現狀與問題，從探究義務教育的過程與結果公平角度出發，通過創新和完善農村教師補充機制，可以推測出我國農村義務教育學校教師隊伍補充新的政策目標。在新形勢下，農村學校教師隊伍建設應達到以下三個方面的目標――規模與結構，能力要求，教師權益保障。
（一）規模與結構。計劃到2020年，實現農村與城市義務教育階段師生比相同。在此基礎上，實現各村所屬小學和邊遠地區的教學點的班師比達到全國平均配置水平，并實施統一的課時標準，重視外語、音樂、體育、美術和信息技術等嚴重缺乏教師的學科的教師補充，解決學科結構問題。
（二）能力要求。重視各師范院校本職作用，著重培養本科學歷的義務教育教師，新聘農村小學教師的初始學歷必須為本科。繼續推進《農村學校教育碩士師資培養計劃》，為所屬省市培養碩士水平的義務教育教師，擴大中學教師碩士文憑的比例。組織培訓在崗農村教師，提高教學技能與理論素養。
（三）教師權益保障。設置農村義務教育學校教師崗位補助額度標準；增加上級財政轉移支付，在市一級甚至有可能的地方實現省一級教師工資持平，落實農村教師的住房與交通補貼，并盡快用法律的形式規定下來。
二、搜尋、評析政策方案
針對農村教師補充問題，國外的辦法主要有以下5個，（一）提供獎金和補償金。（二）增加上級財政轉移支付，保證財力薄弱地區的教師工資和獎金，或者在更高的層面統籌教師工資。（三）為遠赴困難地區和困難學校任教的教師提供特別的專業發展機會。（四）打破過去單一的工資序列，根據教師短缺的類型、根據市場需求調節不同地區不同學科的基本工資。（五）采用行政調動的辦法實現教師剛性流動，教師按照教育公務員（準公務員）管理。
在我國普遍采取了以上前三種做法，此外具體方案還有“師范生免費教育”“農村義務教育學校教師特設崗位計劃”“鼓勵高校畢業生到艱苦邊遠地區農村學校當教師”“完善教師培訓制度”等。屬于數量補充型政策有始于2006年特崗教師計劃與免費師范生計劃。素質提升型包括針對在崗教師與管理人員的短期的直接培訓項目，如暑假對西部教師遠程培訓項目，靈活的城鎮優秀教師流動項目等。但總的來講，培訓項目無長效固定的機制，政策制定和執行的隨意性比較大。
三、特崗教師計劃的合理性說明
第一，周期短，成本低。“免費師范生”政策的培養周期為4年，相比之下，特崗教師計劃直接從招聘環節入手，成本較低，能短期有效縮小城鄉教師力量差距。
第二，針對性強，考試的招聘形式易于推行。目前來看，從2006年到2009年，特崗教師計劃覆蓋的范圍縣市越來越多，擬安排的特設崗位也越來越多。據教育部統計，2006年至2008年，全國共招聘特崗教師5.9萬余人，覆蓋西部地區400多個縣、6000多所農村中小學。從2009年開始，特崗教師計劃實施范圍擴大到中部地區，招聘人數將達6.3萬多人，超過前3年的總和。
第三，特崗教師計劃專門財政撥款的激勵效果不錯。中央財政設立專項資金，用于特設崗位教師的工資性支出，并按人均年1.5萬元的標準，吸引了大批教育工作者的應聘。
第四，特崗教師計劃公益性強。眾多縣市的招聘計劃中都提到要“進一步鼓勵和引導更多的高校畢業生報名參加。”特崗教師計劃優先招聘畢業生，有效的引導高校畢業生面向基層就業，此外，只要是合符報名條件的社會人員都能參加，有利于吸引社會優秀人才。
第五，特崗教師計劃可減少農村教師流失。應聘者自愿的前提下報名參加考試，能讓學校選擇到自愿來鄉村地區工作的教師候選人，能在很大程度上減低教師流失率。這點是其他政策所不擁有的優勢。云南省2006年招聘并在崗的4163名特崗教師中，服務期滿自愿選擇在當地留任的有4038人，占特崗教師總數的近97%。
四、總結執行的偏差，選擇有效的政策工具
在具體的政策執行過程中難免出現偏差――特崗教師計劃政策配套不到位，政策模糊不清，考試公正性有待加強、部分地區特崗教師期滿留任率低等。為了更好的達到預期的政策目標，應結合過去四年的地方經驗與執行偏差，選擇有效的政策工具。
（一）采用能力建設工具，訓練特崗教師計劃的招聘與服務管理人員。展開對新聘教師的上崗培訓，幫助其適應新的校園環境與學習。此外，設立特崗教師職業發展檔案，跟蹤特崗教師執教效果，考核特崗教師所發揮的實際作用。
（二）執行部門協調與系統變革工具，特崗教師計劃需要眾多相關部門的職能協調：教育部、財政部、大學生就業中心、各級農村中小學，考試中心，招聘中心等。通過成立專門的特崗教師辦公室進行特崗教師計劃執行的信息收集與政策反饋分析，加強教育部、財政部、各級各市的教育部之間的信息溝通，達到各司其職，有條不紊的執行政策。
（三）完善特崗教師計劃的公共服務，切實解決特崗教師服務與管理環節上的具體問題。落實解決農村教師的基本住宿與交通；鼓勵在崗進修；提供期滿后就業、轉業優惠，如推薦讀碩士等，鼓勵期滿留任。
綜上所述，因農村地區條件艱苦，教師待遇不高，教師職業發展途徑不暢等，吸引不了優秀教師，骨干教師流失。特崗教師計劃因其低成本、公益性與效率高、可操作性與激勵性較強，是我國農村義務教育學校教師補充的優秀政策案例，真正提高了我國農村教師崗位的吸引力，切實增強了農村教師隊伍的實力與素質，縮小了義務教育城鄉師資差距，為我國農村義務教育做出了貢獻。
一、堅持了政策的系統性與動力性
從政策之間的外部關聯性看，“特崗計劃”是中央政府承擔義務教育財政責任的具體體現。作為一項專項轉移支付的財政手段，中央財政為破解中西部農村地區義務教育階段師資數量不足及結構性缺編的難題，專門設立了直接針對特崗教師統一工資的補償性資金，旨在實現義務教育均衡發展的戰略性目標。它既與十幾年來中央政府教育專項項目所堅持的“針對中西部貧困地區、集中解決義務教育急迫問題”的公共投資方向保持一致，又是中央對地方教育專項資金不斷調整結構、尋求政策效益最大化的一種嘗試與努力。在農村教育硬件改造基本完成、中小學生“上學難”問題基本解決之后，通過“特崗計劃”著力解決農村教師隊伍整體素質的提升與農村教育質量問題，對于實現農村教育的可持續發展具有重大意義。
從政策內部構成看，“特崗計劃”不僅強調中央政府的財政杠桿撬動，還強調地方政府的責任體現；既要求地方政府配套實施省級“特崗計劃”，還堅持在“事權不變”的原則下保障地方在義務教育管理中的權利與義務。同時，作為一項重要的教師發展政策，“特崗計劃”涉及就職條件、招募計劃制訂、信息、招聘考試、人事管理、培訓上崗、待遇津貼以及其他相關政策規定的協調與落實等。由此可見，該政策的系統性與動力性不僅體現在中央與地方財政投入與權責的協調方面，而且還體現在該政策與教師資格制度、教師教育制度、人事改革政策、教師績效工資制度以及黨團青年政策、社會就業政策之間的協調與整合之上。
二、發揮了政策的多重社會經濟效益
“特崗計劃”充分體現了“以人為本”“建設和諧社會”的科學發展觀，其核心是由中央財政直接承擔中西部地區國家扶貧開發工作重點縣（以下簡稱“國貧縣”）教師崗位的薪酬，在全國范圍內為這些地區的農村中小學教師崗位招聘優秀大學畢業生。該政策旨在使這些地區的學生享受到更優質的教育，同時又促進當前大學畢業生就業問題的解決，吸引優秀大學畢業生深入基層、鍛煉成長。事實證明，“特崗計劃”的成功實施為農村學校補充了大批合格師資，在一定程度上緩解了農村地區教師緊缺和素質不達標、結構性缺編的問題，提升了農村教育質量。特崗教師普遍年輕、學歷高、理念新、學習能力強、干勁足、身體健康，具有非常明顯的優勢，大大增強了農村學校的生機與活力。
“特崗計劃”還具有極高的經濟效益和社會政治效益。其社會政治效益包括促進了城鄉義務教育均衡發展，調動了地方政府在補充教師隊伍、提高教師素質等諸方面的積極性。而且，它的經濟效益也是非常巨大的。第一，教育經濟學的研究早已表明，在生產物質條件基本滿足的前提下，對人力資源的投資回報率最高。“特崗計劃”作為對農村學校人力資源的一次大投資，必然有利于地方社會經濟效益的整體增值。第二，從教育系統結構看，義務教育是一項優值品、外溢性物品投資，它的質量提升將惠及其他階段教育的開展以及地方社會經濟環境的改善。義務教育中的師資隊伍也同樣具有優值特征和外溢性強等特征，他們對學生健康成長以及農村社會全方位建設的貢獻影響深遠。調查發現，特崗教師能較好地滿足農村學校對現代教學技術的需求，提高農村學校硬件的使用率。第三，在山西、河南等地，自從一些學校有了特崗教師，一些本已轉學到私立學校的學生開始回流到公辦學校。學生的回流，明顯減少了教育移民所產生的支出。
三、保證了政策的兼容性與可持續性
作為問題矯正類型的政策工具，“特崗計劃”的設計與實施有其特定的障礙與壁壘，主要表現在兩大難題上，即教師編制問題與地方吸納能力問題。教師編制問題主要有兩種：一種是無編可進，這是由于農村教師結構不合理所導致的師資問題；一種是有編難進，這與地方財政的吸納能力緊密相關。“特崗計劃”依照“教育先行”的發展理念，可以為地方財政改善當地農村師資力量墊資預付，為緩解在編制框架內改善農村師資質量所形成的地方財政壓力提供了三年的緩沖時間。因此，該政策在確保其動力特征之外，已經充分考慮到該政策在實施中與地方財政現狀、人事政策的兼容與協調，確保此項政策的可持續發展。
同時，由于“特崗計劃”立足從根源上改善農村教育生態，確保農村教育的可持續發展，這就要求該項計劃的一系列政策行為都能得到有效控制，并通過及時反饋調整建立良序的農村師資隊伍補充機制。這既反映了在政策執行過程中的“四個強調”：即強調省級政府的統一領導，強調教育編制的嚴格核算，強調人事部門的有力監管，強調財政部門的分渠道透明發放；有些省份還建立嚴格的程序，要求縣政府在上報特崗教師招募計劃時需要四個部門共同審核的簽章，明確各個相關部門所負有的法律責任。還反映在政策行為的微觀細節上的各種人性化設計，如為提高農村教師特設崗位吸引力，其報名和考試實行完全免費，或在特崗教師日常管理中多方跟進各種人性化的安排與關懷，以事業留人，以情感留人等。
四、強化了政策的創新性與機制重建
為了適應中西部農村教育發展環境中的特殊性，“特崗計劃”政策必須擺脫原來強調嚴格的層級分工以及編制監控等功能的系統取向，而要強調教育創新中的關聯性策略和機制靈活重建策略。這種從現階段國家社會經濟發展現狀出發去理解與處理中西部農村教育問題的新方式，就體現為該政策的創新性與創造性。
從其特定的功能變化上，“特崗計劃”的政策創新與機制重建可以歸結為“兩個適應”與“一個實驗”。“兩個適應”既包括對中西部農村教育資源――尤其是教師資源購買能力相對低下的財經狀況的適應，也包括對制約中西部農村師資結構性改善的瓶頸式難題――即對現行編制缺乏問題的適應。前者表現為一種典型的代償機制。雖然由中央財政直接購買中西部農村貧困地區的教師崗位，但是設定了明確的三年界限，三年之后留任的特崗教師就轉入正式編制，納入到地方財政支出之中，這樣就不會與現行財政體制產生沖突，不會給各級政府之間事權與財權的劃分帶來影響。后者表現為一種預先使用三年后編制額度的預編機制，在不合格的教師出不去、沒有空余職位編制的現狀下，通過中央財政專項基金的支持，創造了一個“先進后出”的新機制，推算三年后的編制騰出名額，提前三年引進優秀師資，實現師資的更新與優化，為農村教育發展創造條件。
“一個實驗”則是指借中央財政為農村教育購買教師崗位的機會，適時進行教師補充機制的改革與實驗。它改變了在教師補充工作中的組織角色、常規、程序以及各種關系。“特崗計劃”由省級部門統一組織資格審查與考試、公開招聘教師，大大提升了教師入口的把關層級，增強了選人、用人的公正性，對地方的教師隊伍建設具有積極的示范效應，已經促使地方各級各類學校教師的招聘工作模式發生了漸進式的變化。某種意義上說，它是對整個教師補充體系的重新設計，是一次有指導的變革。
格拉斯（Grace,G.）認為，一項政策的形成依據最終取決于它的“內部矛盾，以及政策制定對社會與經濟關系的形成與限制的影響”。[1]因此，“特崗計劃”的進一步實施及其改進，既與其特有的功能品質相關，也與當前特定的政策背景相關。基于以上對“特崗計劃”基本特征的分析，再結合該政策在當前社會政治經濟背景狀況下的分析，我們就可以對“特崗計劃”政策未來幾年內的可能走向做出預測。
1.宏觀經濟背景分析
當前我國東中西部之間、城鄉之間經濟文化差距依然巨大。雖然最近的國家統計局數據顯示出城鄉收入比為2.77:1，是自2002年以來城鄉居民收入比首次回落到“3”以內，但這只是一個平均指標，對于多數中西部農村地區，城鄉二元格局依然堅挺，農村教育的落后狀況還亟須進一步的改善。在未來數年之內，中央財政轉移支付制度依然會在促進區域之間、城鄉之間的教育均衡上發揮重大作用。而要真正解決中西部農村地區師資質量的問題，除了正在實施的農村義務教育經費保障新機制之外，還亟須探索一些創新的可持續的補充農村教師、提高農村教師素質的機制。
2.國家政策背景分析
目前，“堅持科學發展，構建和諧社會”，依然是國家社會事業發展最重要、最核心的政策話語。努力縮小差距，推進義務教育均衡發展成為我國一個較長時段內的戰略選擇。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》中明確提出，“創新農村教師補充機制，完善制度政策，吸引更多優秀人才從教”。2011年8月28日，總理在河北省張北縣農村教師大會上的講話中明確指出，要“健全農村教師正常補充機制，完善‘特崗計劃’”。溫總理的指示和相關政策精神為擴大實施“特崗計劃”提供了政策依據，更為進一步改進與實施“特崗計劃”指明了方向。
3.農村教育需求分析
根據教育部發展規劃司《2011中國教育事業發展統計簡況》提供的數據，目前全國縣鎮以下的農村初中學校還有28 707所，班級348 091個；農村小學210 894所，教學點65 447個，班級1 667 992個。雖然農村義務教育階段學校經過撤并調整，總量有所縮小，但有些暫未撤并或無法撤并的學校對高質量師資隊伍的需求依然強大。全國初中學校專任教師中，高中及以下學歷的教師總量還有47 566人，小學專任教師中高中及以下學歷的教師總量還有1 219 716人，他們絕大多數都在農村中小學，可見農村師資隊伍結構性改善還任重道遠。如果參照中西部地區（不含）農村義務教育階段教師543.5萬人的數據，依照每年總量2%―3%的自然減員比率估算，每年中西部農村義務教育所需補充的教師數量為11萬―16萬人。因此，農村義務教育師資隊伍建設的迫切性和重要性并未得到緩減。
4.行業工資比較分析
參照《2010中國統計年鑒》提供的數據，2009年，全國地方事業單位平均工資為32 450元，城鎮單位平均工資為32 244元，教育行業平均工資為34 543元，一些西部省份如青海、寧夏等都超出或接近于這一平均值，遠高于特崗教師現有的工資數20 540元。因此，如果要提高特崗教師職位的吸引力，增強更多優秀大學生應聘特崗教師的就業意愿，就應該考慮特崗教師工作的特殊性與所在工作區域的艱苦程度，適當提高特崗教師工資水平，甚至應該略超當地教師平均工資數。
5.政策實施狀況分析
“特崗計劃”的政策實踐需要關注到兩個方面：一是該政策得到各級各層面參與實踐的主體的普遍認同，二是政策的實踐狀況必然會與政策的文本規定保持一定的張力。各地對該政策的理解與執行會必不可少地打上當地、當時以及執行者思維模式的烙印。然而，畢竟“特崗計劃”的政策優勢在于提升教師補充工作的監控層級，在更大范圍內進行人才聚集與挑選工作，保證招考工作的公開、公正、公平，有力規避基層教育行政部門或學校在開展教師補充工作中所可能存在的各種人為干擾，既確保新進教師的整體質量，也能得到廣大干部群眾的擁護。
綜上所述，未來“特崗計劃”政策將會得到進一步完善與實施，甚至包括進一步擴大實施范圍。所以，適當提高特崗教師工資待遇，在充分尊重地方政策實施經驗的基礎上，進一步探索農村教師補充的長效機制，并將它與新時期農村教育發展的一系列教師政策，甚至包括總體性的各種教師政策整合起來，有利于在統整思考的基礎上進行系統性制度重建。
參考文獻：
【關鍵詞】 鹿特丹港；轉變運輸方式；上海港；集裝箱；水水中轉
0 引 言
港口集疏運系統是與港口相互銜接、主要為集中或疏散港口吞吐貨物服務的交通運輸系統，并由鐵路、公路、城市道路和相應的交接站場組成，不僅是港口與廣大腹地相互聯系的通道，還是港口賴以生存和發展的主要外部條件。任何現代化港口都必須具有完善和暢通的集疏運系統，才能成為綜合交通運輸網中重要的水陸交通樞紐。[1]從發展趨勢看，一般大型或較大型港口的集疏運系統，均因地制宜向多通道、多方向和多種運輸方式方向發展。為緩解公路擁堵現象，解決環境污染問題，鹿特丹港提出“轉變運輸方式”的計劃，旨在將貨物從公路運輸向水路、鐵路等清潔運輸方式轉變。
1 鹿特丹港集疏運體系和“轉變 運輸方式”計劃
1.1 鹿特丹港集疏運體系
鹿特丹港位于萊茵河和馬斯河河口，西依北海，東溯萊茵河、多瑙河，可通至里海。鹿特丹港除了擁有優越的地理位置、良好的水深條件以及高效的港口管理模式外，發達的集疏運系統是其重要的支撐。
鹿特丹港現擁有500多條班輪航線，與世界上多個港口通航。港口便捷的集疏運條件，使貨物實現門到門運輸。其集疏運系統內連各港區碼頭，銜接港口工業區和市區，外通歐洲綜合交通網絡（內河、高速公路和鐵路網）。
1.1.1 內陸水運
鹿特丹港80%的港口吞吐貨物發貨地或目的地均不在荷蘭，大量貨物通過一流的內陸運輸網進行中轉，最后運抵歐共體各成員國。尤其是被稱作“ km長的傳送帶”的萊茵河和其他內河航道，構成了四通八達的運輸網。眾多貨物通過駁船運往荷蘭上游以及德國、比利時、法國、瑞士和奧地利等眾多目的地。
1.1.2 近海運輸
鹿特丹港的近海直線船運發展迅速，目前已為歐洲各地150個港口進行班輪運輸服務，因此航次頻率高。近洋和支線運輸服務成為替代公路運輸有吸引力的方式。
1.1.3 鐵路運輸
鹿特丹港的鐵路線路直接延伸至港口作業區，實現海鐵運輸無縫銜接，減少了海公鐵聯運的起吊裝卸環節，降低了海鐵聯運的成本。港口鐵路編組站采用先進的調度設備，進一步提高了鐵路運輸效率，從而保證了鹿特丹港集裝箱集疏運方式結構中鐵路運輸方式10%的比重，并將不斷提高。目前已建成的貝吐威貨運專線，自2007年起為鹿特丹港與德國之間提供直達運輸，每周900個班次。此外，還有連接歐洲100多個港口的近海、支線定期班次。高頻率的班次在一定程度上代替了部分公路運輸，其相對于公路運輸的環保效果，得到了歐盟的推廣。
1.1.4 公路運輸
對于短途運輸而言，公路運輸仍不失為一種快捷的方案。鹿特丹港與歐洲高速公路網直接聯通，公路運輸可將貨物直接送達客戶的大門口。目前，45%以上的集裝箱是通過公路運輸實現的，未來幾年內比例將減少到35%。公路運輸對環境影響較大，同時為了減少空駛，優化物流系統和采用先進技術顯得尤為重要。
1.2 鹿特丹港“轉變運輸方式”的計劃
2009年，鹿特丹港集裝箱集疏運體系中，公路運輸占比相對較大，為47%；水路運輸占39%；鐵路運輸占比最少，僅為14%。
計劃到2035年，將優化公路、水路、鐵路在多模式運輸中的分擔比例，適當調整公路運輸方式，將比重減少至35%；增加水路運輸和鐵路運輸的占比，使鐵路運輸成為集裝箱運輸的主要方式。
由以上可以看出，在鹿特丹港的集疏運體系中，公路運輸占很大比重。為緩解頻發的公路擁堵現象，解決環境污染問題，鹿特丹港提出了“轉變交通運輸方式（Model Shift）”的計劃，旨在將貨物由公路運輸方式向水路、鐵路等清潔運輸方式轉變。在政策方面，實行鼓勵內河運輸的獎勵計劃，對于符合規范的內河運輸船舶給予經濟補貼；開通來往鹿特丹港與德國的貨運專列，以增大海鐵聯運比例；出臺“減少高峰車流”政策，對早晚高峰不通過專用A15高速公路出港的乘客進行獎勵，以緩解公路交通運輸擁堵。
2 鹿特丹港集疏運網絡集裝箱 吞吐量預測
2.1 預測模型
影響集裝箱吞吐量的因素很多，有些在預測中難以定量描述或影響因素較模糊，有些甚至是不可預知的。因此，集裝箱運輸發展屬于典型的灰色系統。利用灰色系統理論建立預測模型，能夠獲得較為滿意的預測效果。本文以灰色預測模型為基礎，構建鹿特丹港水水中轉集裝箱吞吐量預測模型。
2.2 原始數據
本文利用20092012年鹿特丹港水水中轉集裝箱吞吐量（見表1）作為預測模型的原始數據，對灰色預測GM（1，1）模型進行檢驗。
2.3 鹿特丹港水水中轉集裝箱吞吐量預測
經計算，利用簡單的GM（1，1）模型預測的精度很低，因此，有必要對該模型進行改進。采用對原始序列進行2次累加生成的方法，得到改進的GM（1，1）模型：
（1）（k+1）=9 771.727e0.042 k-9 391.738+
（k-1）15.373e0.042 （k-1）
其中， （k-1）=
根據改進的GM（1，1）模型計算得到20092015年鹿特丹港水水中轉集裝箱吞吐量的預測值如表2所示。經檢驗，原始數據與預測數據的關聯度為，因關聯度大于60%，模型精度檢驗較滿意；后驗差檢驗中方差S1=，方差S2=，計算得出后驗差比值C=S2/S1=，小誤差頻率P=1，當C0.95時，后驗差檢驗模型精度為1級；由表2計算得到平均相對誤差值僅為。因此，該灰色預測GM（1，1）模型預測精度很高，模型可用。
2.4 結果分析
由表2可知，未來3年鹿特丹港水水中轉集裝箱吞吐量將平穩上升，預計到2015年將達528.88萬TEU。因此，在集疏運體系中，水路集裝箱運輸比例將穩步上升。由于水路運輸可減少公路運輸帶來的擁堵和環境污染，鹿特丹港2035年水路集裝箱運輸分擔比例達45%的計劃有其合理性，且由預測結果可知，實現該目標指日可待。
3 鹿特丹港“轉變運輸方式”計劃對促進上海港集裝箱水水中轉的借鑒
水水中轉是世界上許多集裝箱樞紐港的主要集散方式，也是最經濟、最環保的運輸途徑，其水運成本僅為鐵路的1/4，公路的1/5。目前，新加坡、鹿特丹、安特衛普等國際大港的水水中轉比例均在50%以上，內河集疏運量也占到總量的20%以上。水路運輸在集疏運體系中有著舉足輕重的地位，其有利于港口集疏運體系向著綠色化、低能耗、可持續的方向發展，有效緩解公路擁堵現象，解決環境污染問題等，有利于引導世界港口向著低碳方向發展。
鹿特丹港“轉變運輸方式”這一集疏運戰略計劃的實現，將改善現有的集疏運體系現狀，緩解公路集疏運壓力，優化集疏運體系，促進港口的可持續發展。水水中轉的集疏運模式使鹿特丹港形成以水路集疏運為主體，公路集疏運為輔助的低能耗、低污染、高效率的綜合集疏運體系，為建設國際航運中心奠定基礎。
上海港水水中轉集疏運體系的完善，應借鑒鹿特丹港集疏運體系發展模式，并采取以下措施：
（1）在政策方面，實施鼓勵內河運輸的獎勵計劃，對于符合規范的內河運輸船舶給予經濟補貼；同時注重促進海鐵聯運發展的研究，實現與江浙兩地的鐵路互通。
（2）上海港內河航道大部分處于自然狀態，應借鑒鹿特丹港對航道整治的做法，加強內河航道的開發整治。
（3）上海港應注重近海運輸，可根據自然條件和政府決策的引導進行開發。
（4）在國際中轉方面，實施類似于鹿特丹港“境內關外”的海關特殊監管政策，采取簡化通關手續、優化查驗流程、完善服務功能等措施，不斷提高上海港的競爭力和國際集裝箱中轉量。
上海港需要加強規劃研究，引導港口根據經濟腹地、主要貨種和各種運輸方式的特點向清潔、經濟、合理的方式發展；大力發展水水中轉，推進內河航道建設，努力提高海鐵聯運比例，從而減少公路運輸。
