時間：2023-03-17 18:08:21
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1．1組織效率低
只要是關乎到土地資源開發的建設性問題就會存在工程規劃與建設。所以土地開發背景下的工程自立項待到項目實施動工階段，包括最后的收尾的驗工計價等階段工作處理，時間周期都相對較長，處理的細節問題都相對繁縟與系統。也就是說，土地開發經辦審核程序或流程等批復時間較長，有些項目資金到位一般都需要一年時間，甚至不少項目開發整理資金到位需長達兩年之久。即使有些項目經過了經費劃撥或資金籌措等關卡，但資金到位后，市場中的作業原料價格已經今非昔比，如果再考慮用地規劃編制等問題，也會進一步拖延工程建設。此外，在工程開工階段不可預控的人為因素或環境因素影響，也會導致項目建設嚴重超出合同工期進度時間要求。同時，當前不少土地開發項目審計介入時間相對滯后，發揮審計職能也多以事后審計為主，結果一旦審計到隱蔽作業項時，工作處理量大，難度提升，進而則會影響到驗工計價等流程處理效果。
1．2專業化程度不夠
所謂專業化則包括土地開發項目下的人員業務技能素質問題與工藝技術水平問題等。從項目立項準備工作完畢后待到工程動工時期的實施結果來看，幾乎全部問題表現在管理體系制度下的各類措施與管理手段的執行或落實方面存在各類問題。其中，技術工藝應用往往和整理資金投入幅度相關，或者工程組織設計下的技術工藝不適用等有關。但涉及到項目財政管理問題，往往和人員業務素質水平表現相關，具體表現為以下幾點:第一，預算審核。一般參與到預算審核工作的主要負責人都是之前從事財務主管工作居多，關于土地開發規劃及預算相關的專業技能或知識相對欠缺，難以識別預算編制中高估項或冒算項，最終審核職能發揮往往流于形式。第二，工程質量控制。由于土地開發背景下的工程立項直至竣工交付的工期進度要比一般工程建設用時消耗大得多。因此，其在項目全程階段出現的問題也較多，比如項目招投環節資質審核問題、項目原始資料及手續不全、工程動工變更較多、以及現場施工偷工減料等。第三，審計報告問題。土地開發整理工程有別于一般建筑工程，一些審計人員對其審計標準往往拿捏不準，尤其是關乎到工程量計算及一些關鍵、隱蔽水利水電項目的勘察等，往往缺乏科學審計評估手段，投入到實踐工程核定方面時就缺乏合理性;同時有些地方還有以撥代支、鄉鎮兩賬套用等現象。
2土地開發整理項目資金管理的主要途徑探討
2．1重視組織管理，形成協同效應
第一，要對土地開發工程的項目法人制加以有效確認，主要以國土局耕?？苹蚋骷壙h復墾中心機構作為工程法人。同時，在現行的財政體系管理機制下，財政部與國土部管理機構要對資金核算事宜或相關組織活動予以負責，區分鎮一級和縣級的資金核算機制，取消鎮一級資金核算機制，貫徹實行縣級報賬機制，加強項目全程成本控制實施效果。第二，構建協調體系制度，主要制度中要涵蓋地方政府單位、財政部門、規劃單位、以及國土部，包括地方鄉鎮政府，從而才能真正意義上達到上行下效的聯動協調機制。第三，落實土地開發工程的項目負責指揮人，人員代表應由財政、國土、鄉鎮政府、審計等單位共同委派人員，負責各自組織機構的工作任務，發揮項目的全程監督職責與職能。
2．2強化項目審批，保障項目預算執行效率
預算審批流程執行貫徹下來應當具有高度的時效性、經濟適用性、實際可操作性。不過，當前土地開發整理工程預算審批往往背離這些原則。由此可見，改變項目預算審批管理體制問題也是一項重點處理工作。同時，應加快中央與省級對新增用地征占的費用補償進度，即當年上班年度申報的工程要在下半年下達預算資金。此外，要對傳統意義上的集中會議審計方式作出調整與變革，主要貫徹采用現場預算審核制。另外，規劃設計工作需要由省級招標來輔助進行，出資費用由省級直撥，并按照各地分配到的指標份額予以直接扣除。
2．3強化審計監督，填補管理漏洞
第一，大力培養審計監管儲備人才，將有關再教育與培訓指導活動貫徹到實踐中來，要在培訓與再教育中了解項目規劃及熟知預算知識，包括土地開發整理項的投標、合同、項目管理組織活動等基本要求。第二，要強化內部審計。資金是盤活項目的動力基礎，加強項目整理資金的日常審計活動勢在必行，凡是涉及到資金監管不力的問題要圈定問題重點范圍，以及時研討出可行性整改意見。第三，引入外部審計。整理資金的管理與運作需要在內部審計的作用下打好資金管理基礎，填補、堵塞資金管理內部漏洞。但與之同時，要強調外部審計，特別是項目進入到驗工計價組織環節時，要充分發揮外部審計職能，將竣工結算審計工作處理得當，以有效審核各項資金的實際使用渠道與途徑等。
3結語
土地開發管理，就是指在特定的區域里，以土地利用的各項城市規劃、專項規劃與總體規劃為依據，對土地的使用目標和用途進行確認，綜合通過經濟、行政、法律工程技術等多種途徑，對土地的使用情況進行調查、改造和治理，從而提升土地的使用效率的過程。土地開發管理是一項艱巨、復雜的長期工程，開發管理的內容會隨著社會經濟的不斷發展而有所變化，需要根據當地社會經濟現實的發展情況，對土地的使用情況進行全方位的分析研究，并綜合比較各種土地開發手段的社會以及經濟效益。通過土地的開發管理，可以維持可用耕地總量的一個動態平衡，實現土地的最優化利用，并科學的控制土地用途，實現土地資源的可持續利用，增加土地的利用率，達到社會經濟的平穩進步。從目前我國國土資源的利用情況來看，維持可用耕地的總面積不降低是我國今后土地開發管理工作的重中之重。一方面，需要在控制建筑和工業用地規模的基礎上，不斷優化土地利用結構，將每一宗土地的綜合效益最大化。另一方面，合理調整土地用地結構，在保證耕地規模的基礎上，科學的開發建筑和工業用地，嚴禁非農業用地侵占農業用地的現象。隨著各種現代技術在土地測繪中的應用，土地卡發管理的水平也得到了大幅度的提高，給土地資源的合理開發利用提供了技術保障。在土地測繪技術的現代化發展給土地開發管理工作提供了一個定量的工作基礎，大幅度提升了土地開發管理的層次，從而使得土地開發管理的決策過程更加科學，更加有針對性。
2土地開發管理對于土地測繪的具體要求
2．1測圖比例尺的選擇
在進行土地測繪工作時，第一步就是確定合適的繪圖比例尺。如果測繪目標是地形起伏大、地勢比較崎嶇而導致通視度差的地區，需要布置高程網點，以測量其高程點。而如果是在地形起伏相對來說比較平緩的平原地帶進行測繪工作，一般應該將網格間距定為一米以內，以滿足多個用途的使用要求。
2．2對關鍵點測量的精準度
土地測量中的關鍵點，應當包括高程趨勢變化點、標高，窯等比高及量注面積和坎腳、坎頂線的位置等一系列關鍵數據。在實地測繪時，需要綜合利用多種手段測量出上述關鍵點的具體數據信息。此外，在測繪圖上除了要體現溝渠、居民點、園地、農田等信息外，還需要體現舊村復墾地區和舊城改造地區的林木面積和種類，以及建筑面積和人口密度等信息。為了給隨后的工程施工活動提供便利，測繪工作結束后應當用標石標注關鍵點的高程和坐標。
3土地開發管理中土地測繪的應用
3．1土地開發管理前期的土地測繪應用
在土地開發管理的前期準備工作時，需要仔細調查該項工程所在地的地形地貌特征，為接下來測繪工作的全面落實提供保障。在土地開發管理的前期調查階段，土地測繪給土地開發奠定良好基礎，因而占據著舉足輕重的地位。
3．2土地開發管理中的土地測繪應用
在土地開發管理的實施過程中，通過土地測繪工作的實施，能夠不斷實時更新以往的測繪數據，幫助分析土地最初規劃的合理性，不斷改善土地規劃，以保障土地管理能夠適應形式的變化，維持其科學性。此外，在土地開發管理的過程中，土地測繪工作還可以提供在各個時期的測繪數據，幫助人們了解土地開發利用的動態過程，進而了解城鎮的變遷歷程。最后，在土地的開發管理過程中，現代土地測繪技術應用也有效的提高了土地開發管理的效率。進行農村集體土地開發時，由于農村土地的測繪范圍大，導致其測繪難度比較高，這是運用土地測繪中的正射影像技術，可以精準快速的對土地位置與權屬界線進行勘測，從而提高了土地開發管理的效率。
3．3土地監管中的土地測繪應用
在對土地的開發利用進行監管時，運用土地測繪中的衛星影像技術，能幫助政府監管部門及時掌握關于違法用地的信息，如違章建筑的方位、面積及建筑形式等，極大程度的提高了政府土地監管部門的依法處理違法用地行為的工作效率。此外，土地測繪還是衡量最初的土地規劃落實情況的主要技術手段，而且在工程的竣工驗收環節也需要測繪數據的支持。
3．4土地資源檢查及審批中的土地測繪應用
在我國國土資源檢查過程中，通過使用RS技術，可有效的對土地的使用情況進行實時的監測，實現了土地使用情況的實時更新，為國土資源檢查工作提供了便利。此外，在土地審批過程中，通過土地測繪技術可以掌握所審批土地全面、真實的數據信息，幫助人們分析衡量土地開發利用方案的合理性，以提高土地開發利用的效率。最后，通過分析比較各個時期的城鎮土地的測繪資料，還能夠了解城鎮建設土地使用情況的變遷過程，從而更加科學的分析人口與土地資源之間的關系，有助于制定出更加符合實際情況的土地規劃方案，以保證城鎮土地利用效率的最大化。
4結語
關鍵詞：高校圖書館；地方文獻；征集；開發；利用
中圖分類號：G25 文獻標識碼：A
文章編號：1009—0118（2012）10—0185—02
搜集與整理地方文獻是一項復雜的系統工程。豐富多彩的地方文獻，是中華民族文化的重要組成。幾千年來，生活在不同地域的各族人民用勤勞和智慧創造了各自的物質和文化財富。一代代傳承下來的獨特的地方文獻，蘊藏著十分厚重和與眾不同的文獻價值。地方文獻是特定區域政治、經濟、軍事、文化、教育、歷史、自然、地理等一切文化遺產的載體記錄。其最大的特點是文獻內容所體現出的鮮明的地域性和獨特的歷史文化。長期以來，它是圖書館藏書的一個重要組成，也是讀者利用率較高的文獻。
開發地方文獻信息資源，整理、研究地方文獻，將其準確、系統地提供給用戶，既是對中華民族優秀文化遺產的繼承和發展，又是為所在圖書館特色館藏建設和地區文化研究及地方經濟協調發展提供信息資源，具有非常重要的現實意義和深遠的歷史意義。大力開發、傳遞地方文獻信息，為現代化建設服務，已成為高校圖書館的一項重要工作。
一、高校圖書館收集與開發地方文獻的必要性
（一）地方文獻具有較強的文化價值
作為地域文化的組成部分，地方文獻肩負著傳承、創新、發展地域文化的責任。對地方文獻的收集、整理、開發和利用，其實質就是對地域文化的揭示、傳承和交流。豐富的地方文獻是地域文化傳承的物質依托，人們通過地方文獻認識了解、繼承傳播優秀的傳統特色文化。為促進文化交流和推動學術研究提供服務。
（二）地方文獻具有較強的信息價值
地方文獻能夠從歷史和現實的角度對省地的自然資源、社會結構、文化風俗等各個方面做出全面及時的反映，因此，可以作為重要的信息依據，為政府機構進行決策時提供參考。從而發揮其“資政”作用。地方文獻主要包括歷史文獻和現實文獻兩大部分，不論是歷史文獻或是現實文獻都是一個地區內自然、政治、經濟、社會文化等各領域在不同歷史階段的真實記錄。其中關于地理區域開發、物產資源開發、以及地區工業、農業、商業、金融業、運輸業、文化古跡、民風民俗等方面發展歷程的記錄，都為本地區經濟社會再發展提供了可供參考的重要信息，據此可以尋找適合本地區發展新的經濟增長點，為本地區創新發展規劃的制定提供歷史借鑒和決策依據。
（三）地方文獻具有較強的史料價值
地方文獻通過對特定地域內各個方面的信息所進行的記錄，是具有史料性的文獻信息，不間斷地傳遞給后人，由于其內容完整、詳細而又相對客觀，因而具有較高的史料價值。史學工作者可以通過對這些文獻資料的研究，提供新的史學觀點。而且隨著時間的發展，地方文獻的史料價值會逐步增高，文獻的價值與時間成正比，而且使用的人越多，其價值越高[6]。
二、高校圖書館地方文獻征集方略
（一）統一思想，提高認識
要做好地方文獻工作，應提高各級主管部門對地方文獻工作重要性的認識，加大對地方文獻經費的投入、工作的力度。充分認識地方文獻在地方的政治、經濟、文化建設中的重要價值，加強對地方史料保護的宣傳，促進社會各界對地方文史資料保護、開發和利用，地方文獻的收藏與地方文化振興、民族文化發揚緊密結合。高校在成立地方文獻資源建設委員會時，邀請本地各相關領域的專家、學者參與，聽取專家意見，集思廣益，制定規劃，明確館藏重點，進行系統收集、整理。
（二）建立健全地方文獻征集渠道
收集地方文獻不僅僅是依靠出版社，更重要的是要拓展收集渠道，與政府各級部門建立聯系。如，與本地人大、黨史辦、方志辦、文化局、社科聯、文聯、群藝館等建立長期的合作關系，加強交流。地方文獻征集渠道很多，主要應采取如下幾種方法。
1、建立呈繳制度
出版社呈繳圖書是圖書館收藏地方文獻的固定來源，政府部門、事業單位呈繳的內部出版物是地方文獻的重要組成部分，個人、團體呈繳的文獻資料是地方文獻的重要補充。高校圖書館要爭取地方政府及社會的支持，積極向文化主管單位反映情況，促成當地政府為征集地方文獻制定地方法規，建立呈繳制度；通過地方政府發文，規定各文獻編輯機關、學校、科研單位、行政事業單位、公開出版的報刊、書籍、個人編輯出版的書籍、發表在刊物上的各種著述等，都應向地方高校圖書館呈繳樣本。
建立呈繳本追繳制度，為確保呈繳本征集不漏不缺，圖書館應建立呈繳本追繳制度。對呈繳本定期核查，如發現有漏繳品種，及時追繳；如確定追繳不到的，應及時把該文獻信息交給采訪人員，進行補購，填補館藏空缺。
2、上門征集
為加強地方文獻的征集工作，高校圖書館要建立健全地方文獻征集制度，設立專門機構，專人負責；擬定需要征集地方文獻的內容范圍和書目，找準征集對象，逐一采訪聯系，主動上門到有關單位去征集地方文獻資料。如，我館從2007年成立了地方文獻特色書庫以來，每年都要組織專人到各縣、市有關部門進行地方文獻征集工作。共征集文獻資料1137種、3794冊，豐富了我館地方文獻館藏。
3、深入民間搜集
貴州是少數民族聚居的地區，地方文獻很大一部分都是非正式出版物，散落在民間，一般難以發現與征集，必須密切聯系群眾，深入調查研究，才能采訪搜集有價值的民族地方文獻資料，以補充館藏。
4、向專家學者、社會名流搜集
專家學者、社會名流是社會文化的精英人物，他們收藏或撰寫的關于民族地方文獻的資料及書籍有相當的權威性和代表性，這是民族地方文獻搜集的又一重要途徑[3]。
5、購買、館際交換和協作
近些年來，高校圖書館的購書經費已大幅度增加，這為購買地方文獻提供了經費保障。我們應該在檢索地方文獻目錄的基礎上，補充缺漏，避免重復購買，打造自己的特色館藏。高校圖書館不僅要與本地區各縣、市圖書館協作，還要與各高校圖書館建立廣泛聯系。本著互惠互利的原則，雙向交流，互通有無，互為補充，共同豐富館藏。促進圖書館地方文獻工作的發展，更好地為讀者服務，更好地為地方經濟建設服務。
6、網絡征集
地方文獻信息不可能集中于任何一個圖書館，要想滿足讀者的全部需求，必須集合網絡搜集，充分利用互聯網上公布的信息，了解地方文化動態，逐步整合地方文獻資源，才能逐步形成一個區域性整體資源。
7、復印復制
對于一些刊行年代久遠、存世不多、具有收藏價值、不宜收集且讀者又很需要的文獻資料，可以通過抄寫、復印、拍照、縮微復制等方法收集。
三、高校圖書館地方文獻的開發與利用
地方文獻的發開是一個漸進的過程，由淺入深，由低到高。一個“去粗取精”的過程。首先，對陸續到館、雜亂無序的原始地方文獻的整理，使之科學化、系統化。其內容包括：登記、標引、著錄和編制檢索工具等。在這過程中標引是關鍵，著錄組織是整個工作內容的核心[5]。其次，根據地方文獻分類的特點，在了解讀者或用戶需求的基礎上，對文獻內容進行辨識，然后按文獻反映的內容加以集中，形成專題文獻，或經過進一步濃縮、提煉，按專題匯集有關知識信息。然后，通過大量的原始文獻的辨識，并對其進行分析、研究，揭示某一特定知識信息群的內在聯系及其社會價值，形成一種全新的知識。
（一）編制地方文獻的書目、索引、文摘、目錄
要使地方文獻資源便于開發利用，就要編制很有參考價值的書目、索引、文摘等各種專題資料目錄。編制中要把文章題目、責任者、刊名、日期、關鍵詞等著錄清楚，以方便讀者查閱原文，編制加工力求做到資料面廣、內容集中、觀點全面。這項工作既要做到合理有序，又要詳盡地揭示內容信息，這樣不僅能使來館閱讀、咨詢、檢索的讀者一目了然，很容易找到所需材料，省時又省力，而且對工作人員來說，也利于管理、使用。因為通過各種渠道收集來的地方文獻，不是架上一放，束之高閣，更重要的是怎樣進一步利用和達到充分利用這些文獻資料的目的。
根據地方文獻工作的不同需求，可以編制各種不同目錄。如，按地方文獻類型可以編制古籍、普通圖書、期刊、報刊、視聽和電子文獻等目錄；按檢索途徑可以編制學科、主題、題名、著者目錄以及各種地方文獻專題目錄。還需要編制地方文獻聯合目錄，實現資源共享。
編制地方文獻索引，提高文獻檢索精度。將分散的地方文獻論文線索，編制成專題索引；將不同的知識點從地方文獻中提取摘錄下來，注明出處，編制主題索引、著者索引、地名索引等等[4]。
（二）建立館藏地方文獻目錄數據庫
建立地方文獻數據庫首先要將各種不同來源、不同內容、不同著述形式、存于不同介質的原始數據以相應的電子記錄組織成聯機目錄數據庫，把編制的各種形式的目錄、索引掛在本館主頁上以供用戶了解圖書館館藏地方文獻信息，并免費提供給網絡用戶使用，這也是實現館際互借、促進地方文獻資源共享的重要環節。
（三）建立地方文獻專題全文數據庫
地方文獻不僅以書籍形式出現，而且更多的是發表于各種各樣的報刊上，散見于各種會議文件之中，甚至出現在各式商業宣傳品里，地方文獻和其他文獻一樣，不僅以更快的速度，而且以有效的方式向讀者傳播。因此，除了館藏地方文獻目錄數據庫外，有計劃、有步驟地把館藏地方文獻資源中利用率高、有學術價值和參考價值的地方文獻，在解決了著作權問題的前提下，轉化為數字化的可檢索的數據，建成具有本館特色的地方文獻專題全文數據庫，傳輸上網[2]。目前，我館正在深入、廣泛地將收集到的地方文獻信息資源，籌劃建設地方文獻專題全文數據庫，將為網絡用戶直接提供所需的全文信息。
（四）開展合作協調，實現資源共享
加強合作，實現資源共享，是提高地方文獻開發與利用水平的重要途徑，隨著地方文獻數量急劇增長，地方文獻信息資源越來越多，我館不可能將所有的地方資料收藏齊全。因此，必須與其他相關單位建立合作關系，不僅要同本地區內與地方資料有關聯的個人和集體建立聯系，而且要同省內外各高校圖書館建立起順暢的合作網絡，根據地方專業的發展加強大范圍的合作與協調，向專業整體化、數據網絡化發展。
（五）深化文獻內容，突出特色服務
突出特色服務，是提高地方文獻利用率的核心。特色服務要深化文獻內容，因其有別于流通借閱服務，尤其是知識經濟時代，地方文獻的特色性更為突出，它已由被動的利用文獻漸漸進入有計劃按步驟開發利用，就是根據主題要求把分散、低質、凌亂的資料加工成集中、優質、有序的文獻，按讀者需求進行綜合提煉，深度分析，使他們迅速獲得所需要的有效資料[1]。
總之，在新的發展時期，圖書館必須重視和加強地方文獻的收集和開發利用，同時，隨著地方文獻的不斷積累，其利用價值的不斷提高，地方文獻工作必將走向制度化、法制化。
參考文獻：
[1]李智勁.我館地方文獻開發與利用[J].圖書館，2005，（6）：95.
[2]盛劍鋒.高校圖書館地方文獻資源建設與利用探討[J].大學圖書情報學刊，2010，（6）：39.
[3]李沛.淺論民族地區圖書館地方文獻資源建設[J].圖書館理論與實踐，2011，（3）：91—92.
[4]邵景峰.高校圖書館地方文獻的征集與開發利用[J].科技文獻管理信息，2006，（3）：3—4.
關鍵詞：土地資源，法律制度，耕地保護，土地登記
一、我國耕地資源面臨的嚴峻形勢
（一）耕地整體素質下降
隨著工業化和城市化過程的加快，耕地總量的增加是困難的，相當長的時期內還會減少，更糟的是耕地整體素質趨于惡化：優質高產農田在減少，劣質低產農田在增加。論文格式。根據國家土地管理局的資料，中國位于城鎮郊區和村鎮周圍的耕地減少2/5，有些地方甚至超過3/5，這些區位的耕地通常都屬于優質高產田。
（二）后備耕地資源不足
從合理開發的角度看，在0.35億公頃成片荒地中，約有0.133億公頃可作為耕地用，按墾殖率60%計，可凈得耕地800萬公頃，后備耕地嚴重不足，甚至難以彌補現有耕地的損失已基本成為事實。并且宜耕地0.133億公頃主要集中在西北地區和東北地區，極易受風蝕、沙化、鹽漬化和潛育化影響，開發利用難度較大。
（三）耕地總量和人均占有量較小
建國50多年來，中國耕地統計面積累計減少4273萬公頃，扣除開荒造田的2633萬公頃，耕地凈減少1640萬公頃。隨著經濟發展和人口增長，耕地占用不可避免，加之后備耕地資源十分有限，中國耕地總量和人均量在相當長的時期內都將進一步下降，中國耕地總量和人均量在相當長的時期內持續減少，必將加重本已緊張的人地、人糧矛盾，直接影響中國的現代化進程。
二、耕地資源惡化的原因
（一）認識原因：
認識到耕地保護重要性的主要以學術界和中央有關部門為主，許多人并沒有真正認識到它的迫切性，更不知道保護耕地同計劃生育、環境保護一樣是我國的基本國策。論文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部門的領導干部將發展城市經濟和保護耕地對立起來，缺乏保護意識。另外，我國的耕地還承擔著社會保障功能，對農民來說，失去耕地，就意味著失去一切，在我國還不能將失去耕地的農民很好安置的情況下，現在的征地補償不足以讓農民安身立命，社會成本很高。考慮耕地的這許多功能，將包括生態服務功能、社會保障功能和它的產出價值都算在征地成本中去，提高征地的經濟成本，從而保護耕地。
（二）深層次原因：
（1）我國國土資源管理的法律、法規還不夠完善。與新《土地管理法》相配套的各種單行法律還欠缺或不夠翔實完善，使全國土地管理工作缺乏很好的法律依據，對各級領導部門、單位和個人的約束力不夠，不能很好指導操作。如根據我國《土地管理法》的規定，農用土地所有權的主體是集體經濟組織，既可以是村農業集體經濟組織，也可以是村民委員會，還可以是鄉鎮農民集體等等，這種土地所有權產權界定不明晰，產權主體模糊的直接后果，會造成土地保護、監督上的乏力，集體對耕地保護非不為，而是不能為，無權為；如仍缺乏土地征用方面的專項法律、法規，致使征地權力的濫用并以低廉的價格征用農用土地用于非農建設，導致耕地大量損失。（2）地方政府的政績觀念?，F在衡量政府官員政績的標準是經濟增長、城市擴張，而不是從可持續發展的標準來衡量，政府官員的耕地保護的積極性難以提高。 三、關于我國土地資源可持續利用的法律思考
我國對耕地進行保護的主要法律有《環境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復墾條例》、《耕地占用稅暫行條例》等。這些法律法規更多是從經濟利用、土地管理、土地利用、土地規劃及土地的權屬問題進行規定。但對具體實施則比較籠統。如新修改的《土地管理法》中對耕地保護的一些特殊制度如基本農田保護制度、土地用途管制與審批、節約用地與耕地、土地整理與開發生產區相結合制度等，只規定了制度而對具體的實施沒有應對措施，這在很大程度上形同虛設，因此要進一步制定和完善與《中華人民共和國土地管理法》相配套的各種單行法律，如土地管理部門的職責、權利、土地利用規劃、土地登記、土地征用、耕地保護、土地保護、土地租稅、土地監察等方面的法律法規，并且這些配套法律應目的明確，針對性強，條目內容詳細，便于實際操作。一旦這些土地法律法規頒布實施就應作為全國土地管理工作的依據，成為約束全國各級領導部門、單位和個人的統一法律、法規。同時要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》為核心的市場經濟下的土地法律體系。
四、完善耕地資源可持續利用的法律制度
（一）完善土地征用制度
我國是一個人均耕地資源十分緊張的國家，當前，我國的經濟又處于高速發展階段，經濟的發展必然導致城市數量的增加和城市規模的不斷擴大對土地的需求不斷增加。征用土地是土地管理的一個經常性工作，盡管《土地管理法》對我國的土地征用制度進行了進一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、補償標準、征地程序等方面還有待于進一步界定、補充和完善。論文格式。因此，征用制度完善的主要內容之一就是以農地基準地價為基礎測算征地補償，提高征地補償安置費用標準，調整征地過程中政府、用地單位和農村集體組織和農民利益分配關系，加上規劃、計劃等行政管理措施，有利于建立保護耕地，高效利用土地的制約機制。
（二）完善土地整理制度
在有利于生態環境優化的前提下，土地整理力爭數量的增加和質量的提高并重，保證補充的耕地質量不下降并有較大幅度的提高，使耕地總量的動態平衡不僅僅是數量的平衡，而是數量和質量的雙平衡，首先，國家有關部門應能制定出相應得可操作的土地整理質量標準，使土地整理質量的提高有章可循；其次，應對整理增加的耕地進行地力鑒定，凡是對整理對象的土地其適宜性評價不宜用耕地的土地，政府部門不應投資對其進行整理；凡是通過土地整理用作補充耕地的地力或耕地的總生產能力與已占用的耕地不相對等的，政府部門在驗收時堅決不予驗收合格。
（三）污染綜合防治制度
污染綜合防治制度強調隊土壤的綜合治理與保護，這實質上是一項嚴格的許可準入制度，要求利用先進的污染防治技術，潔凈的原材料和有效的污染防治手段，同時對生產者的生產實行嚴格的許可證制度，對耕地保護最大的一塊是農村土壤的污染防治和保護，這要求對耕地生產者實施嚴格的管制，特別是對農藥化肥的生產者進行控制，鼓勵支持企業提高技術，生產無害得制品，鼓勵農村發展生態農業，因此加強“三廢治理”，提高農業科學技術，防止農田污染是實現耕地可持續利用必不可少的措施（四）建立檢查考核制度
加強中央和省級政府土地管理職能，強化土地的集中統一管理，特別要加強各級土地利用規劃管理的職能，樹立規劃的權威性，省級土地管理部門每年要將本地區實現耕地總量，動態平衡的情況向國務院土地行政管理部門報告，要實行耕地總量動態平衡的領導責任制，把完成耕地保護和節地挖掘指標的情況作為考核政府工作和干部政績的主要內容之一。
參考文獻：
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[4]戈華清，《西部地區土壤保護法律制度分析》，2002年中國法學會環境資源法學研究會年會論文集
【關鍵詞】拆遷補償；司法對策
中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-056-01
在經濟全球一體化的當今，國家要富強，社會要發展，這就使得建設成為必須。然而，建設要使用土地，土地上的建筑就要拆除，建筑的所有人或者使用人就要搬遷。也正是這看似簡單的道理，也使得這些年的拆遷問題引發了很多令人咋舌的悲劇。尤其是在最近幾年的城市化進程實踐中，涉及農村集體土地拆遷工作所帶來的問題愈發值得關注，特別是在一些區縣的城區擴建和經濟開發區建設等項目中，向農村索取集體土地已是必然和常態。這其中的問題如果處理不好，就容易引起矛盾的激化，從而給社會帶來許多不安定因素。
一、農村征地過程中存在的問題
農村房屋的拆遷工作是與征地工作同時進行的，主要依據的是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的有關規定、國土資源部的一系列規章以及相應的地方法規和政府規章。雖然這些都為農村集體土地的征地拆遷工作和保護被拆遷人的合法權益提供了法律依據，但在拆遷工程中依然存在很多問題。
（一）相關法律法規的空白
如上所述，當前開展農村房屋的拆遷工作主要依據的是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的有關規定。值得強調的是，這些都不是直接針對農村拆遷問題而存在的法律法規。鑒于此，各省、市人民政府通過參照以上所提及的法律法規，并依職權或多或少的出臺了一些地方性法規和政府規章，以便農村拆遷工作的實施。然而，由于各地方政府在解決農村拆遷問題至今沒有一個統一的規范標準，也就使得這些法律規章在實際問題的面前沒有可操作性。
（二）公共利益界定的缺失
由于《土地管理法》沒有對“公共利益”做出明確的規定，加之由于當前農業對于個人來講是兩低一高（低產出、低回報、高風險）的弱質產業而不被重視，越來越多的農民進城務工，因此一些地方政府和官員為了拉動當地GDP和個人政績，采取征用農民土地后又將土地以出讓或出租的方式招商引資用來增加財政收入。以公共利益為借口肆無忌憚地征地用于非公益項目的開發，這種對“公共利益”濫用的結果使得一部分人達到了位高權重或者一夜暴富的目的，同時也使得農民的利益受到了極大的損害。
（三）對農民權利的漠視
現實中，絕大多數征地工作都是由開發商或者是上級政府通過與農村的負責人直接談判進而簽訂征地協議，然后由相關部門發文進行公示，拆遷公司進行評估。在征地談判過程中，罕有村負責人將征地工作和談判進程向村民匯報或者是與村民共同協商，如此，村民連最基本的知情權都享受不到，更談何發言權、訴權。在拆遷進行中，一些村民的基本權利更是慘遭踐踏，輕則生活上被斷水斷電，重則人身受到殘害、房屋隔三差五遭遇毀損。最終，弱勢的村民不得不妥協而簽訂拆遷協議。
（四）執法有欠公允
在具體拆遷工作中，評估與補償標準隨意性大。對少數強勢的拆遷戶，征地方情愿以增加補償的妥協方式來息事寧人，甚至對個別的違建也予以較高的補償，但對于更多的勢力單薄的拆遷戶，征地方則通過一定程度的強制力和非法暴力解決。
（五）補償對象的混亂無根據
在個別地方對農村土地征用后，鄉鎮或者村委會對能獲得補償的成員范圍沒有一個法律上或者合理的依據。比如，“外嫁女”或者男方到女方家落戶的情況就得不到補償或者很少的補償。
二、農村征地過程中問題的解決途徑
（一）制定專門性法律法規
農村拆遷引發的問題之所以頻發，就是由于目前我國缺乏專門針對農村拆遷方面的法律規范。因此，制定有關農村拆遷的專門性法律是當務之急。對專門性法律法規的制定和完善，能針對性解決實踐中的糾紛、填補拆遷程序的缺失、壓制公權力的膨脹、保障私權利的合法權益。
（二）對“公共利益”予以清晰界定
對“公共利益”界定的重視在此是為了更好的保障農村被拆遷人的合法權益。當前，我國農村拆遷所依據的《土地管理法》、《物權法》等都沒有對公共利益有一個清晰而具體的界定。參考《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條明確規定的公共利益的六種情形，對于鑒定對農村集體土地的征收，其用途是否是為公共利益有一定的借鑒意義。
（三）對政府予以合理、明確的角色定位和法律責任
對政府角色和責任的明確，表面看為改變其角色錯亂的現狀，其旨在保障被征收人合法權益的實現。第一，明確政府的主體地位。從做出房屋拆遷、土地征收決定前的組織論證、公告，征求各方意見，到最后做出決定并實施拆遷，并且要對拆遷過程中出現的各種問題負有首要責任。第二，收回政府強制拆遷的權力，改變政府既是“運動員”又是“裁判”的不合理現狀。第三，予以政府法律責任約束，保證其權力的正確行使。征地過程中直接負責人和工作人員對其違反任何規定的行為要負相應的行政責任、民事責任，甚至刑事責任。只有這樣才能維護被征收人的切身利益，實現征地拆遷利益沖突的平衡，體現公正執法和公正司法。
參考文獻：
[1]賴淑春.農村集體土地房屋拆遷法律問題探討[J].山東大學學報,2008.
論文關鍵詞：集體土地征收；征收程序；所有權變更時間
因筆者工作原因，近階段受某區政府委托協助其為實施農村集體土地征收工作提供法律咨詢，就在筆者對相關理論問題及司法實踐進行研究時，發現就我國目前來講，盡管已有《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）以及各省出臺的土地管理方面的地方性文件作為征地指導性規范，但對一些關鍵性的問題仍缺少明確的法律規定。本文在此僅提出一個在農村集體土地征收實施前期所出現的有關集體所有土地被征收時所有權轉移時間的法律問題，以期為我國已經展開的《土地管理法》的修改及《農村集體土地征收補償條例》的出臺有所裨益。
一、問題的提出
筆者在中國裁判文書網查詢與農村集體土地征收相關的案例時，查找到一份由吉林省吉林市中級人民法院于2014年10月10日作出的劉某與吉林市豐滿區人民政府房屋征收補償行政糾紛一案的二審行政判決書。[1]筆者認為此案單就國有土地上房屋征收與補償程序來講，征收部門的做法的確合法合規，但筆者同時也在此份判決中發現了一個似乎值得懷疑的觀點，那就是被上訴人和二審法院均認為集體所有的土地從吉林省政府批準征收并由吉林省國土資源廳下發相關批復的那個時間點開始，所有權性質就發生了轉變，變為國有土地了。也正是基于這種觀點，接下來的地上房屋征收才適用的是國有土地上房屋征收與補償程序。
對集體所有土地被征收時所有權轉移的時間點的認定對下列問題都有著極其重要的影響：首先，就我國目前對農村集體土地征收的啟動程序來看，村集體缺少參與權及話語權，特別是針對征地是否符合公共利益這點。如果將所有權轉移的時間點認定為從批準征地文件出臺時即轉移，那村集體及村民對于已屬于國家所有的土地就更是無從發表任何意見了。其次，根據目前的立法現狀，征收人可以說是既做“裁判員”又做“運動員”——說其作為裁判員是因為與征地相關的一切進程都是由其主導的，例如聽證后是否修改征地方案的決定權、是否作出責令交出土地的決定權、是否申請法院強制執行的決定權等都握在征收人手中；而說其是運動員，則在于就土地所有權性質轉移的結果來看，征收人與被征收人的關系實則是農村集體土地的買方與賣方，雙方地位平等，否則就違反了《中華人民共和國憲法》對私有財產的保護。如果將所有權轉移的時間點認定為從批準征地文件出臺時即轉移，顯然是剝奪了被征收人可作為所有權人與征收人討價還價的權利。再次，如果所有權轉移的時間點不明，則對被征收土地上附著物的補償標準的適用也會因此不明，如從征地批準文件出臺時轉移，則固然應適用國有土地上征收與補償的相關規定，如從整個征地程序完成時才算所有權轉移，則仍應適用《土地管理法》等作為補償標準，目前司法實踐中已出現類似矛盾。[2]
二、對農村集體土地所有權變更時間的立法現狀
我國目前對農村集體土地征收具有指導意義的立法主要包括《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）、《土地管理法》、《實施條例》、各地方政府的規范性文件以及最高人民法院頒布的相關司法解釋，但這些法律規范對集體土地被征收時所有權何時轉移這一問題均無規定。
首先，《物權法》在我國是明確物的歸屬的基本法。鑒于本文討論重點是農村集體土地的所有權轉移問題，故在此只考察《物權法》對不動產變動方面的相關規范。這些規范主要體現在第六、九、十四條之中，其核心內容為不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記，經依法登記，發生效力，未經依法登記，不發生效力；不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記，自記載于不動產登記簿時發生效力。通過上述規定可知，農村集體所有的土地如被征收為國有，至少應在履行完畢權屬變更登記手續后才轉移，而絕不是僅憑征地批準機關的批準文件就發生所有權轉移的法律效力。
其次，《土地管理法》及《實施條例》中也均有對農村集體土地征收程序及補償標準方面的規范，其中，從《土地管理法》第四十六條第二款和《實施條例》第二十三條第四項可推斷出在征地方案公告后，土地所有權并未立即轉移，土地權屬證書也尚未辦理變更登記，因此所有權人仍為證書上登記的主體，并非已變為國有。
再次，既然此文源起于劉某某案，那么以《吉林省土地管理條例》為例，其中第二十五至二十八條規定了征地程序及補償標準，只要征收人依法履行了征地審批程序后，就可將已轉為建設用地并且已征收的土地進行劃撥、出讓、作價出資等行為，但問題的關鍵正在于國家是從何時作為所有權人才有權以劃撥、出讓或作價出資等形式處理土地的，目前來看仍無明確答案。
三、問題的解決——集體土地所有權變更時間的認定
鑒于我國目前土地所有制除農民集體所有外即歸國家所有，故筆者認為只要完成集體所有土地的征收程序土地即歸國家所有，無需額外辦理所有權憑證，那么認定集體土地所有權變更時間的關鍵即在于判斷征地程序何時完成。征地程序一般從擬征地通知書開始，經過辦理農用地轉用和征地審批、進行征地方案和安置補償方案公告、簽訂補償協議，到最后交出土地。
論文關鍵詞 小產權房 土地二元結構 農村集體土地制度
小產權房問題是近幾年社會關注的熱點之一，它的出現不僅反映了諸多的社會問題，而且也反映了我國法律法規的不完善。因此，從法律的角度對小產權房問題進行理論研究，深度探析其形成原因，并提出有效的解決途徑，對我國房地產行業的發展甚至對社會經濟以及城鄉結構的調整都有舉足輕重的意義。
一、小產權房感念的界定
張忠野、曾大鵬兩位學者指出小產權房是指在農村集體經濟土地上，有享有該土地所有權的鄉鎮政府或集體經濟組織單獨開發，或與房地產企業聯合開發建設，并由該鄉鎮政府或村委會制作權屬證書的房屋。四川省社會現象社科院農經所學者陳武元將小產權房概述為“在集體的土地上開發的商品房”。也有的學者將“小產權房”概括為宅基地房屋或在集體土地上建設的房屋非法對外銷售形成的一種權利狀態。本人認為“小產權房”不是法律概念，而是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。所謂“小產權房”是指在農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村委會頒發，所以叫做“鄉產權房”，又叫“小產權房”。
二、小產權房的特征及分類
（一）小產權房的特征
隨著國家屢次出臺相關政策文件來制止小產權房問題，但在利益等多種因素的驅使下，這一問題不但沒有很好的解決，反而又加重的現狀。其主要特征變現一下幾個方面：（1）小產權房的建設用地是農村集體用地；（2）小產權房出售給本集體經濟組織以外的組織或個人；（3）房屋產權不完整；（4）轉讓時易引起權屬糾紛；（5）價格低廉。
（二）小產權房的分類
為了更好的探討和解決小產權房的相關問題，需要對小產權房做出不同的分類，然后對具體的問題進行分析。其分類標準如下：（1）根據小產權房占用土地性質的不同，可以把我國的小產權房分為農用土地上建設的小產權房、在建設土地上與未利用土地上建設的小產權房三種類型。（2）按照買賣目的的不同可以分為農民自己建房出售和城鎮開發商投資銷售型，等等。
三、小產權房產生的原因及危害
（一）小產權房產生的原因
1.小產權房形成的經濟原因包括兩個方面
一方面是城市房價的急劇上漲，雖然我國出臺了有關限制小產權房的政策與解決辦法，但是對房價問題并沒有起到預期的作用。另一方面農村經濟發展的資金需求，由于中國城市化發展的道路，多數農村居民選擇在城市務工、經商，融入到了城市了的生活當中，并購置了房產，而農村留守農民對資金的需求善得更為迫切，利用土地來實現改善生活的目的也越發的急迫。
2.小產權房形成的體制原因
（1）我國二元土地結構。小產權房產生的根本原因是我國的二元土地結構。雖然我國的《憲法》與《土地管理法》中確立了我國存在兩種土地所有制，即全民所有制與勞動群眾所有制，國家與集體是我國擁有土地的主體。但是《土地管理法》卻規定農民土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租于非農建設。（2）我國住房保障制度的不完善。我國目前住房的保障制度主要包括住房公職金制度、廉租房制度和經濟適用房制度，然而在現實生活中，住房公基金制度卻沒有覆蓋到我國全部的城市居民，其受益者大都是工資待遇本身就較高的人群，而一些相對于苦難的群體卻沒有享受這一待遇，所以目前房價的節節上升加上一些執行上的疏漏，造成住房公積金沒有發揮其應有的作用，而且沒有實現預期的操作效果。（3）立法上管理的缺失。由于《中華人民共和憲法國》與《中華人民共和國土地管理法》都未對農村土地上建設的小產權房有明確的規定，在其他的法律中也難以找到相應的規定，使得這一問題在法律上成為空白，所以法律規定的不確定性是導致小產權房諸多糾紛原因之一。
3.小產權房形成的社會原因。
（1）政府部門的監管不力。雖然《土地管理法》與《城市房地產管理法》都規定了政府部門可以對小產權房問題進行監管、查處，但是他們往往采取互相推諉或曖昧的態度，使得小產權房問題被擱置起來并出現了利益夸大化的趨勢，也是政府陷入了兩難的境地。（2）購房者的法治觀念淡薄。由于我國法律法規對小產權房問題沒有明確的法律規定，加上政府部門的放任態度及房價上漲，許多購房者與開放商極易懷著僥幸的心態進行買房交易。
（二）小產權房產生的危害
1.經濟危害
由于小產權房低廉的價格受到廣大購房者的青睞，使得開發商獲得暴利從而導致政府稅收的減少，這一問題不僅擾亂了房地產市場的正常價格，而且打破了統一的房地產市場交易，使得房地產市場公平競爭受到重大影響，進而侵害了廣大農民的利益，導致農民喪失大量土地、喪失未來長久的謀生和生存的根基。
2.社會危害
目前，我國仍然是農民占絕大多數人口的發展中農業大國，但隨著我國城市化進程的不斷加快，廣大農民進城務工經商進而購買小產權房。由于小產權房沒有得到國家相關部門頒發的房產證，購房者便無法把戶口遷入購房地戶籍管理部門，而根據現行的戶籍管理規定，我國戶籍登記是依靠相關的房地產證來完成的。這不但造成了人口及產權管理的困難，而且加劇了土地征收的難度，進而暴漏了政府監督管理工作的乏力，增加了公眾對政府公信力的喪失。
3.對購房者的危害
依據我國現行的《土地管理法》的規定，非集體經濟組織的成員一旦購買沒有國家頒發土地使用證和預售證的集體土地上建造的房屋，不能辦理房屋產權登記，因而不能自由的行使房屋的占有、使用、收益和處分的權利，在遇到房屋拆遷問題時，便難以得到相應的拆遷補償，也無法用法律來維護自己的合法權益。
四、解決我國小產權房問題的制度構建
（一）從現行的法律制度下解決小產權房問題
1.實行小產權房購買的登記制度
目前國家對小產權房的具體處理辦法還在研究當中，應在具體政策出臺之前，建立相關的小產權房銷售與建設登記制度，將其納入可以備案有據可查的范圍之中。
2.對小產權房實行分類管理
由于我國小產權房存在的基礎和性質不同，所造成的社會危害也不完全相同，其違法的后果也有所區別，所以我國國土執法監察局有關人員建議，對各地發現的小產權房問題應采取“分案處理”的方式。
3.切斷新小產權房產生的根源
嚴格管理土地用途并查處懲罰違法用地者，將小產權房消滅在初始的萌芽狀態。同時政府加大對新農村建設政策與資金扶持，打破行政村之間的相互限制，本著管理者的態度，為農村建設做出總體規劃布局并負責做好組織協調工作。
4.對小產權房進行轉化
相關學者呼吁，由政府給農民或集體經濟組織合理補償后統一收購現存的小產權房，以保障性住房的形式出售出租給城市低收入群體。
5.地方政府制度借鑒
我們可以從一些發達的省份和城市就已經開始實行的集體建設土地使用權流轉制度進行探索和嘗試。如廣東省于2007年頒發的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，天津于2009年也頒發了相關的政策。相關事件表明，這些措施不僅可以帶動整個農村的經濟發展，而且也在一定程度上為全國城鄉一體化提供了借鑒。
（二）完善相應的法律法規
1.完善農村不動產登記制度
雖然我國的《物權法》規定了不動產物權的交易要進行公示登記，登記后的不動產物權變動或者取得可以對抗第三人的效力，但在我國農村，缺乏相關的不動產登記制度。所以應該在我國的《物權法》、《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》中制定農村建設用地使用權自由流轉制度細則以便填補這一法律空白。
2.修改《土地管理法》有關規定
由于《土地管理法》第43條、第63條限制了農村的建設用地使用權流轉，所以可將現行的《土地管理法》修改為不得侵占、買賣等非法的形式轉讓土地，國有土地與集體土地的使用權可以依法進行轉讓。隨著我國城鄉一體化的不斷深入，農村經濟發展到一定程度是可以為了適應發展化而應增加農村的居民出賣出租住房的有關規定。
3.建立農村建設用地的自由流轉制度
為了從根本上解決小產權房問題，首先必須對我國存在的土地制度進行改革。目前，學術界關于這一改革有許多觀點，具體概括一下幾種：第一種觀點認為在堅持農村集體所有制的前提下，對現有制度進行創新和完善；第二種觀點認為應徹底地廢除農地的集體所有權，全面實行農地私有化—建立統一的城鄉建設用地市場，全面實行同底銅權。筆者比較贊同第一種觀點，因為它比較貼近我國的現實且與我國目前進行的城鄉一體化相吻合。
4.建立完善的社會保障體系
為了更好的解決小產權房問題，需要從建立完善的社會保障體系需要從城市住房保障系統與農村社會保障系統兩個方面入手。在城市，我們應該制定相應的政策和法律來解決實踐中面對的問題，比如擴大住房保障對象、增加住房保障資金、擴展保障性住房的房源等措施，讓城市的低收入群體真正的享受到一些住房性保障的實惠；在農村，我們通過建立相關的最低生活保障制度、完善農村醫療制度、建立社會養老保險制度等措施來提高他們的生活水平與質量，解決他們的后顧之憂，減少貧富差距，推進我國的城市化進程。
【關鍵詞】農村土地；土地征收；補償；對策
Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation
Xie Peng，Zhang Da-jiang
（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）
【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.
【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures
1. 農村土地征收的立法現狀
土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據的法律法規目前，是在國家根本大法《憲法》的指導下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時根據各省、市級人民政府制定的一些法律規章、地方法規。
2. 農村土地征收存在的問題
2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴重。
我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而何為公共利益？我國相關法律并沒有作出規定，這無疑擴大了政府的自由裁量權，易造成濫用土地征收權力的現象。
2.2補償收益主體不明確，補償分配不合理。
首先，我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等規定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內容也沒有明確規定，這就導致了農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”，進而導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農村集體經濟組織成員資格認定的標準不統一，補償費在被征地農民個體之間分配混亂。村委會根據村規民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發放數量上，有的全部發放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]
2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監督管理。
我國土地征收程序主要包括征收土地公告和征地補償、安置方案公告，以及辦理征地補償登記等，但從實際操作上看仍存在諸多不足：
（1）征收補償程序可操作性不強，關于土地征收程序的一些重要事項上規定的模糊不清。例如《土地管理法實施條例》第 25條規定：“征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起 3個月內全部支付”，但在實踐中，并未參考這一期限，大都滯后發放。
（2）補償糾紛發生后，缺失救濟程序。對于補償決定，《土地管理法實施條例》中規定由政府行使裁決權，缺乏應有的中立性。
（3）農村土地征收補償標準偏低，失地農民社會保障堪憂。土地對于農民而言具有生產資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應當引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應當按照市場基本價值規律科學確定征地與拆遷補償標準。[3]現有的征地a償標準在于用過去的物權數值測算未來的物權權益，沒有包含未來社會保障價值。
（4）據國家統計局對2942戶的農民調查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農戶的家庭消費支出相對較低，有些農產品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農戶面臨與城鎮居民相同的消費環境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學、大病就醫等更增加了普通農民的生活負擔。由此可見，征地后農民的生活水平總體是下降的。[4]
（5）補償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現行的法律中，關于土地征收的規定主要體現在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對于土地征收補償問題僅一筆帶過，沒有明確規定，造成以下問題：各征收補償單位在實踐中基本上都是以現金補償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠利益。一夜暴富后的失地農民的生存都將面臨嚴重困難。
3. 對我國農村土地征收過程中出現問題的對策
筆者認為，解決上述問題，可以從以下幾個方面入手：
3.1界定“公共利益”的范圍。
筆者認為，應當通過概括的基礎上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權法草案建議稿》中，對公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益。” [5]
3.2嚴格土地征收程序與監管。
（1）建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認定程序。以法律形式大致明確其內涵和外延。
（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應當通過多種渠道普及征地法律政策和征地公告。公告內容應包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時間、補償方式等，以增強征地工作的公開性和透明度。
（3）引進司法救濟程序。在土地征收法律制度中應賦予在征地糾紛案中保持相對中立的法院或其他仲裁機構對案件的管轄權，在案件的審理中，確保農民的合法權益的到保護，確保審判結果的公正。[6]
3.3提高補償標準。
就補償標準而言，應充分考慮被征地農民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。
（1）提高補償標準最根本的是需要建立市場化的土地評估制度，制訂區片綜合地，考慮地類、產值、地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等市場因素合理確定土地價格。
（2）創新農地使用制度。嘗試讓集體經濟組織保留部分土地產權進行流轉，通過辦市場、建標準廠房和商業用房、造停車場等予以出租，也可以在國家、省、市重點工程及企業集團用地中，把集體土地產權作價入股收取年租金，使農民有穩固的收入和就業機會。[7]
3.4S富土地征收補償方式。
豐富土地征收補償方式能夠進一步確保農民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：
（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農民利益的保護，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產生的問題，按照物價變化情況定期調整補償費用。
（2）農業安置。劃分一定面積或質量較好的土地給農民，使其能夠繼續開展農業活動，自給自足，或者轉變為其他農業方式。
（3）提供免費的職業技術培訓或提供工作崗位。只有將生存技能教給農民，才能實現真正的脫貧。
（4）企業補貼安置。若是為了建設鄉鎮企業而占用農村土地，可以提供當地農民就業機會。
4. 結語
土地征收事關失地農民之生存，事關社會之穩定。在不斷推進城市化、加速推進和諧社會的進程中，我們必須從根本上保障農民權益，結合本國國情，結合各地實際情況，通過完善法律法規、政策調整，彌補和改進當前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構建具有中國特色的土地征收補償制度。
參考文獻
[1]農村土地征收問題研究 [期刊論文]《建筑工程技術與設計》，2015年 張雅娜.
[2]農村土地征收補償費用分配存在的問題及法律規制 [期刊論文]《法制與社會》，2015年 黃洪強 等.
[3]農村集體土地征收補償問題、原因及對策 [期刊論文]《武漢商業服務學院學報》，2013年 余鑫 等.
[4]非理性征地補償的制度誘因 [期刊論文]《改革與戰略》，2009年 左靜.
[5]《中國物權法草案建議稿》梁慧星 社會科學文獻出版社2000-03.
[6]科學發展觀視域下的農村土地征收補償制度思考 [期刊論文]《湖南科技大學學報（社會科學版）》，2011年 吳傳毅.
[論文關鍵詞]耕地管護；法律制度；缺陷；完善
管護好耕地關乎到糧食安全，生態環境，農業和農村經濟發展以及社會穩定等一系列重大國計民生問題。因此我國非常重視加強耕地管護工作。我國《土地管理法》第四章規定了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”、“耕地占補平衡”、“鼓勵依法開發未利用土地”以及“土地整治”等措施加強耕地管護。經過十多年艱苦努力，我國耕地管護工作取得了創造了糧食“八連增”和數十年促進經濟持續快速增長的驕人成績。然而在看到這些成績同時，我們也應該清醒地認識到：我國當前在耕地管護方面還存在許多問題亟待解決，比如耕地面積還在不斷減少、質量在急劇下降、集約化節約化利用程度不高等。分析耕地管護中存在的問題及產生原因，探究其完善對策對于進一步完善我國耕地管護法律制度，確保糧食安全，促進農村經濟健康可持續發展具有重要意義。
一、我國耕地管護中現存的問題
（一） 耕地管護法律制度存在不足
1.耕地產權關系界定不明晰
我國《土地管理法》規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，由本集體經濟組織的成員承包經營；在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的或轉由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”這種模糊的耕地產權關系和限制流轉的規定一方面造成了耕地管護責任主體缺失，不利于耕地管護；另一方造成耕地流轉程序復雜，不利于耕地流轉和集約化經營；同時還造成征地補償中農民受益最低，使得農民對耕地缺乏歸屬感，失去管護耕地的積極性。
2.耕地占補平衡制度欠完善
《土地管理法》第三十一條規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設用地經批準占用耕地的按‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。”但是本法并沒有制定嚴格、具體的開墾耕地質量驗收標準，結果導致驗收開墾耕地無標準可依。現實情況是一部分開墾出來的耕地質量跟不上被占用耕地的質量，另一部分被占用耕地以繳納開墾費的方式解決，從而造成我國耕地面積不斷減少，質量不斷下降，并且已經對我國糧食安全造成影響。據海關統計數據顯示：2012年我國進口大米231.6萬噸，同比增3.1倍，為2000年以來最高值。國務院發展研究中心副主任韓俊明確指出：中國糧食自給率已經跌破90%。如果按一人一年吃800斤糧食，2012年相當于進口糧食養活了1.9億中國人。
3.村民住宅及鄉鎮企業建設規定欠科學
《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”然而本法也沒有對鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設做出詳細規定。
4.違法成本低、執法不嚴
雖然《土地管理法》第七十四條規定“違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”但現實中上述違法違規行為極為常見，尤其是占用耕地建房、建墳?，F實中較為普遍的做法是對違法占用耕地建房的“以罰代拆”，對于占用耕地建墳的則只能不了了之。這種處罰對違法者毫無威懾力，還會給農民造成一種錯覺：只要有錢就可以違法。
（二）耕地違法督查力度不夠
根據我國《土地管理法》規定，目前只有縣級以上人民政府土地行政主管部門對土地違法行為具有監督檢查的權利，鄉（鎮）、村一級還沒有專門的土地違法監督檢查機構。
（三）耕地管護法律意識淡薄
由于缺乏對耕地管護緊迫性及相關法律知識的大力宣傳，一些農民甚至是鄉（鎮）、村干部對我國耕地面臨的嚴峻形勢不太了解，對耕地管護的法律知識不知曉，還總以為我國地大物博，占用一些耕地沒關系。一些違法占用耕地建房、建墳、建廠的農民根本不知道自己的行為是違法行為，有的認為只要有錢、違法也沒關系；一些鄉村干部認為“興辦鄉鎮企業和建設公共設施占用耕地不是違法”；一些鄉（鎮）村土地管理人員認為“罰款就是執法”等等。所有這些都最終促成了目前違法占用耕地現象屢禁不止。
二、加強耕地管護的措施
鑒于上述耕地管護中存在的法律制度方面的問題，筆者建議應該采取如下措施進行完善：
（一）明晰耕地產權關系
大量的實踐證明，設計良好的土地產權制度可以促使人們更加合理有效地利用和管護土地資源。我國許多地方農村土地管理制度的創新實踐也已經證明：通過“確權賦能”、“承包地換股權、社保”等股份制或股份合作制的方式明晰耕地產權關系，使農民真正享受到耕地保護金、養老保險補貼和公平的征地補償金以及自由流轉土地權利等，既可以調動農民管護耕地的積極性和責任心，又有利于耕地流轉、促進集約化和節約化經營。
（二）完善耕地占補法律制度
建議相關部門應該盡快制定有關“土地復墾質量評價標準”的法律法規，土地復墾驗收部門必須嚴格按照國家制定的統一標準驗收復墾土地；同時進一步加大耕地占補中耕地開墾費征收標準，嚴格實行?？顚Ｓ?，切實加強補充耕地項目立項和實施管理，切實保障被占用耕地及時、等數量、等質量地復墾。
（三）完善村民住宅及鄉鎮企業建設用地的法律規定
嚴格按照鄉鎮土地利用規劃總體規劃和城鄉建設規劃的統一要求規范農民住宅和鄉鎮企業建設用地。引導農民集中建設新居，并嚴格執行一戶一處宅基地和按規定標準建房的原則。對于超標準面積按照國家規定標準收取土地復墾費，對于不再居用的宅基地，必須限期自行復墾或者按照標準繳納復墾費。鄉鎮企業建設必須符合規劃要求，并盡量選址在廢棄地，對于必須占用耕地部分，按照國家規定標準繳納耕地復墾費。
（四）健全耕地違法督察機構，提升耕地違法查處權力和力度
在國家已經建立的土地督察制度的基礎上進一步完善土地違法督察機構設置和職能。具體建議是：1.將土地違法督察機構歸并到土地行政主管部門中，以避免制度和機構重疊而造成沖突，不利于開展工作；2.在鄉鎮一級設置有編制、有專業人員的土地行政主管部門；3.切實實現土地行政主管部門在干部人事、物力和財力等方面的垂直領導關系；4.提升土地違法督察機構權力，在原有調查權、審核權、糾正權、建議權的基礎上增加獨立辦案權、查處權和行政問責權；5.完善土地違法督察工作機制，實行例行督察與專項督察相結合，國家督察與社會監督相結合，從而形成全國上下貫通、效力充足的土地違法督察體系。
（五）加大耕地違法成本和執法力度
有研究表明：當行為人認為預期違法效益低于違法成本時，有可能放棄該違法行為。因此，加大懲處力度，使得違法占用耕地成本的最低水平保持在高于違法效益的水平之上是懲處和預防違法占用耕地行為的有效途徑之一。此外在加大耕地違法成本的同時，還必須加強執法力度：對任何個人、任何集體或政府違法占用耕地，都必須一視同仁，嚴格執法；堅決維護法律的尊嚴、公平、正義以及法律面前人人平等的原則，堅決貫徹依法治國的方針政策。
