時間：2023-03-21 17:13:16
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審計人員的審計判斷最終要表現為一定的成果。這一成果的具體形式就是審計判斷績效。良好的審計判斷績效不僅是高質量審計工作的基礎和源泉，還是審計人員和會計師事務所積極追求的目標。同時，審計判斷績效也是衡量審計判斷質量和審計工作效率、確定審計人員責任的基礎。因此，研究審計判斷績效的影響因素以及審計判斷績效的評價問題就顯得十分必要了。
一、審計判斷績效及績效函數
(一)審計判斷績效的涵義
什么是審計判斷績效(AuditJudgmentPerformance)?最為典型的當屬Libby(1995)對審計判斷績效的定義，他認為：審計判斷績效是審計判斷與一定的判斷標準相符。顯然，此定義是對一個好的判斷績效的定義，并不是對審計判斷績效的一般定義，因為審計判斷績效可能好，也可能差。筆者認為，審計判斷績效是審計判斷結果與一定的標準的相符程度。這里所說的標準包括效果性和效率性兩個方面，一個績效好的審計判斷要同時滿足審計效果和審計效率兩方面的要求，既要有質量上的保證成本，又不能過高。修正后的審計判斷績效的定義是符合一般的業績定義的精神的，是以審計判斷的效果性或效率性作為指標或標準來界定審計判斷績效的。然而，在審計實踐中，審計判斷的效果性和效率性是比較難于確定的，從而也就導致了審計判斷績效的計量是比較困難的。
(二)審計判斷績效函數
在以往的研究中，涉及最多的是審計判斷績效的影響因素問題。比較有代表性的是Einhorn和Hogarth(1981a)以及Libby(1983)提出的等式(1)表示的審計判斷績效及其影響因素函數：
績效=f(能力，知識，激勵，環境)(1)
從等式(1)可以看出，他們認為審計判斷績效受審計人員的能力、知識、激勵和環境因素的影響。此后，一些學者進一步研究了知識與績效及其它影響因素的關系。Bonner(1990)研究了經驗和審計判斷績效之間的關系，Frederick(1991)研究了經驗和知識之間的關系，Bonner和Lewis(1990)研究了知識和能力與績效之間的關系。Libby(1995)指出，由于知識被其他三個因素及經驗決定，因而績效與四個影響要素之間的關系是復雜的。知識與其他影響因素的關系可以用以下公式表示：
知識=g(能力，經驗，激勵，環境)(2)
以此公式為基礎，Libby(1995)構建了知識與績效及其它影響因素的模型，具體模型如圖1所示。這一模型被認為是比較完善的模型。大量的研究都是以此模型和審計判斷績效函數為基礎的。在上述兩個公式中的環境因素都包括了任務的因素。
筆者認為，等式(1)和知識的前因和后果模型基本上勾勒出了審計判斷績效及其影響因素的框架，也與Campbell(1990，1993，1996)提出的績效行為理論基本上是一致的。但我們也認為Einhorn和Hogarth(1981)、Libby(1983)的績效函數存在著一些缺陷，主要表現在以下三個方面：一是績效的影響因素缺乏系統性和脈絡，比較零散；二是有些績效影響因素不恰當；三是對環境因素理解得太窄。從已有的研究來看，大部分集中在第一個因素，對后三個因素，尤其是環境因素研究比較少。
二、審計判斷績效的主體因素
根據認知心理學的觀點，審計判斷過程可以看作是一個心理過程，因此，審計人員是影響審計判斷績效最為直接的因素。任何一個審計判斷的都是針對一定的任務(客體)的判斷，因此，審計判斷任務就構成了影響審計判斷績效的又一個因素。根據系統論的觀點，我們可以把審計人員判斷看作一個由審計人員和審計判斷任務系統構成的系統。由于系統與其環境之間存在著相互作用的關系，因此，審計判斷環境同樣會影響審計判斷績效。根據以上論述可以看出，審計判斷績效是審計人員、審計任務和審計環境的函數。審計人員因素也稱為審計主體因素，是指由審計人員擁有的并帶到工作中去的因素；審計任務因素是指需要審計人員作出審計判斷的項目；審計環境因素也稱系統因素，是指與審計判斷績效有關的所有的審計判斷主體、審計判斷項目之外的因素，它們不受審計判斷主體的影響。據此，審計判斷績效函數可以表示如圖。(圖見11期雜志)
根據以上我們對主體因素的界定，影響審計判斷的因素是多方面的。Einhorn與Hogarth(1981)、Libby(1983)的績效函數中的前兩個因素知識和能力屬于主體因素。但用這兩個因素概括影響審計判斷績效的主體因素是不全面的，需要進一步研究。我們認為，審計判斷主體因素應包括：性格、陳述性知識、智力技能或經驗、努力程度。
(一)性格
性格是個人在現實態度和行為方式中表現出來的穩定的心理特征，是具有核心意義的人格心理特征，是在現實社會生活中，由于客觀事物對人的影響以及人對影響的反應而形成的一定的態度體系和與之相應的行為方式。性格最能表征一個人的個性差異。因此，它同樣能夠表征個體判斷績效方面的差異。許多心理學家從不同的角度對性格進行了分類。如A·培因和T·查理按照理智、意志和情緒哪一種在性格結構中占優勢來把性格分為理智型、意志型和情緒型三種。H·A·威特金按照兩種對立的信息加工方式把人分為依從型和獨立型。
在經濟學中，根據人們對風險的態度把人分為風險偏好型、風險中立型和風險厭惡型三種。審計人員在做出審計判斷的過程中，不可避免地要承擔判斷錯誤的風險，但承擔的風險的大小在相當程度上取決于審計人員對待風險的態度。如果一個風險偏好者進行審計判斷，其判斷結果往往具有很高的風險性，從而進一步把其本身、會計師事務所以及會計信息的使用者置于高風險的境地。風險厭惡者在進行審計判斷過程中往往會設法使審計風險降到最低，從而導致審計成本上升、效率下降。應該說以上兩者的審計判斷績效都不好，但就兩者比較而言，后者的審計判斷績效強于前者。因此，我們認為風險中立者，或者考慮審計效率的風險厭惡者，具有取得良好審計判斷績效的基本素質。
(二)知識、技能、經驗、記憶
一般來說，知識是人們在改造世界的實踐中所獲得的認識和經驗的總和。但對個體來說，知識是指儲存在記憶中的信息。顯然，這里所說的知識是指個體已經獲得的知識。認知心理學家安德森認為，人類的知識有兩種：一種是陳述性知識；另一種是程序性知識。陳述性知識是由人們所知道的事實組成，這些知識一般可以用語言進行交流，它可以采取抽象和意象的形式；程序性知識是指人們所知道的如何去作的技能，此類知識很難用語言表達。比如，許多人都會騎自行車，但卻講不清這種知識；許多人能流利地說本族的語言，但卻說不清語法規則。在審計判斷過程也是如此，有經驗的審計人員雖然做出了正確的判斷，但卻說不清審計判斷是如何做出的。因此，程序性知識也就是智力技能，即完成各種智力程序的能力。顯然，程序性知識是長期實踐逐步積累形成的。審計人員進行審計判斷，這兩方面的知識都是不可或缺的，審計判斷是一項專業性比較強的工作，審計人員從事此項工作必須具備一定的專業知識，無論在哪個國家，要成為勝任的審計人員，就必須首先通過注冊會計師資格考試，因此，注冊會計師資格考試既是對要成為從事審計業務的人員的基本要求，也是對是否具備從事此項業務的基本知識的檢驗。同時，審計人員做出正確的審計判斷還需要具有程序性知識，也正是這些程序性知識很大程度上導致了審計人員的個體的判斷績效的差異。因此，陳述性知識和程序性知識都影響審計判斷績效，但后者影響更大。
在Einhorn與Hogarth以及Libby績效函數中，把能力(Ability)作為審計判斷績效的變量。這里所說的能力不是指普通心理學中所說的能力，而是指完成信息編碼、檢索和分析任務的能力。這一定義是從信息加上角度出發的。從普通心理學的角度看，我們認為，這里所說的能力相當于技能。技能是人在活動中運用有關的知識經驗，通過練習而形成穩定的、復雜的動作方式系統，這里的動作是廣義的既包括外顯的實際操作，也包括了內隱的智力動作。技能按其性質和特點可以分為動作技能和智力技能兩類，智力技能是借助于內部語言在頭腦中進行動作的方式或智力活動方式，包括感知、記憶、想象、思維，但以抽象思維為其主要成分。因此，Einhorn，Hogarth和Libby績效函數中的能力應屬于智力技能范疇，而智力技能就是程序性知識。
一些研究審計判斷的西方學者(比如，Libby，1995等)把經驗作了更加廣泛的定義，認為經驗是包括第一手和第二手與任務相關的能夠提供在審計環境中學習的機會的廣泛的境況。根據此定義，經驗不僅包括親自參與完成實際審計的境況，也包括復核其他人的工作、收到上級人員的復核評論、收到結果的反饋、與同事討論其他審計、閱讀審計指南和培訓。此定義存在以下兩個不足之處：一是把經驗界定為可提供學習機會的境況是不恰當的，各種提供學習機會的境況只能是為增加經驗提供了條件，或者說是積累經驗的過程，但不等于是經驗本身，經驗應該是這一過程形成的結果；二是過于寬泛，包括了學習間接知識和獲取直接經驗的境況，很難劃清知識和經驗的界限，也不能體現經驗的實踐性的特征。因此，我們認為審計人員的經驗應界定為：直接通過實踐形成的技能，或者說是技能經驗的具體表現形式。它通過技能的形式影響審計判斷績效。Marchant(1990)也指出，間接經驗形成一般知識，直接經驗形成具體知識。依此就可以比較好的解釋為什么經驗豐富的審計人員能夠作出正確的審計判斷，因為它們具有比較高的技能，而這些知識又需要長期的審計實踐的積累。
被認為與審計判斷績效有關的另一個因素就是記憶。記憶是過去經歷事物的反映。記憶與審計判斷績效之間是什么樣的關系呢?心理學家Hogarth(1985)指出，一個好的記憶可以被認為是一個好的判斷的必要條件但不是充分條件。一些研究人員(Pumlee,1985;Moeckel和Plumlee,1989;Frederick,1991)研究了記憶與審計判斷績效的關系并指出：在完成一個具體任務期間，在收集審計證據的過程中，記憶對決策績效有著重要的影響。那么，記憶與經驗、技能等要素是什么關系?從已有的研究來看，它們是把記憶作為導致不同經驗差別的原因來看待的。大量有關記憶的研究是在有經驗的審計人員和新手之間進行對比。有的研究(Frederick,1991)表明，經驗的審計人員存在著一個圖表式的記憶結構，對內部控制優先回應，而新手只能根據線索回應；也有的研究(Choo和Trotman，1991)表明，有經驗的審計人員能回憶起更多的與持續經營假設不一致的信息。我們認為，記憶既是形成經驗的手段，也是經驗的內在形式。
綜上所述，可以得出以下結論：審計人員的陳述性知識、智力技能或程序性知識是影響審計判斷績效的直接因素；智力技能是經驗的具體表現形式；記憶既是經驗的形成手段也是經驗的內容。當然，陳述性知識和智力技能也還受其他因素的影響，雇員擁有的知識和技能是個體內部因素(能力和性格等)、個體的外部因素(所受的教育、培訓、經歷等)的函數。上述各要素之間的關系及其與判斷績效之間的關系如圖。(圖見11期雜志)
(三)動機和努力程度
動機是激發個體和維持個體進行活動，并導致該活動朝向某一目標的心理傾向或動力。因此，審計人員的判斷績效不可避免地要受其動機的影響。正因如此，一些績效評價的研究者(Campbelletal,1993)把動機作為影響績效的直接原因。我們并不否認動機在績效中的作用，但把它作為影響績效的直接因素是值得商榷的。
在影響審計判斷的績效的諸多主觀因素之外，還有一個因素，那就是審計人員的主觀努力程度，努力程度是一個主觀性最強的因素。在一項審計判斷中，審計人員努力和不努力、努力程度大小都會導致審計判斷績效的不同。努力應該是審計判斷績效的直接影響因素。而審計人員的努力程度來自于審計人員的動機，動機越強努力程度也就越高。一個特別重視個人聲譽的審計人員比一個不太重視個人聲譽的審計人員的審計判斷績效要好。由此，可以得出以下結論：努力程度是影響審計判斷績效的直接因素，動機通過影響努力程度來影響審計判斷績效。審計人員的動機受需要和激勵兩個因素的影響。努力程度除直接影響審計判斷績效以外，還影響陳述性知識和智力技能，審計人員的努力程度與其陳述性知識和技能的獲得成正向關系。努力程度、動機、需要與審計判斷績效的關系如圖。(圖見11期雜志)
三、審計判斷績效的任務因素和環境因素
(一)任務因素
我們認為，任務是影響審計判斷績效的主要因素之一。任務的特點不同，對審計判斷績效影響是不一樣的。Hogarth(1985)指出，審計判斷的正確性是個體特點和任務環境結構的函數。任務對審計判斷績效的影響主要表現在：任務的復雜性、任務的重復性、任務的規范化程度、任務的類型和任務質量等，其中前兩項受到了廣泛關注。任務的復雜程度對審計判斷績效的影響如表。(表見11期雜志)
從上表可以看出，任務越復雜，其不確定性程度越高，需要的審計人員的判斷能力也就越強。因此，比較而言，復雜程度越低，或者說任務的結構化程度越高，越容易取得好的判斷績效。審計人員不斷重復的參與同類審計項目有利于積累豐富的審計經驗。
(二)環境因素
Libby和Lufut(1993)指出，審計判斷的環境因素包括：判斷指南和技術輔助工具、多層組織的背景、責任關系、連續的多期的判斷任務以及為了得到一個好的績效的相當程度的貨幣激勵、時間壓力等。無疑上述環境因素都會對審計判斷績效產生影響，但這些因素基本上局限于會計師事務所的內部，范圍比較窄。事實上，審計人員做出審計判斷不僅要受會計師事務所內部的環境因素的影響，而且還受事務所外部環境的影響，比如行業狀況和社會環境等。因此，我們認為，環境因素應包括影響審計判斷主體和客體的各種環境因素，既包括會計師事務所的內部環境因素，也包括會計師事務所之外的環境因素。內部環境因素包括多層組織背景、責任關系、激勵和時間壓力、組織文化等；外部環境因素一般包括被審計單位環境因素、社會環境因素等。由于有關環境因素的研究相對較多，這里不再具體展開分析。
我國地方財政科技資金績效審計始于十多年前，深圳、蘇州、天津等科技事業發展較為發達的地區對此進行了嘗試和探索，各地審計機關取得了不少寶貴經驗和成果。但截至目前，財政科技資金由于涉及單位廣、資金量大、內容多、專業性強，各地對財政科技資金的績效審計還處于試點階段，歸納總結的審計案例和實踐經驗都很有限，從總體上說還是以傳統的財務收支審計為主，尚未建立起一套切實可行的績效審計評價指標體系。
二、構建地方財政科技資金績效審計評價指標體系的意義
建立地方財政科技資金績效審計評價指標體系有利于科學有效的考核和評價科技資金使用產生的效益和效果，有利于審計人員做出客觀公正的審計評價，也為審計人員提出切實可行的審計意見提供有效依據，在指導和規范財政科技資金績效審計工作中具有重大意義。
（一）有利于規范和指導地方財政科技資金績效審計工作。當前，我國試點地區開展的科技資金績效審計評價工作大都處于試點階段，側重點各有不同、評價指標各式各樣、評價標準差別很大，亟需一套相對科學完整的評價指標體系進行規范和指導。
（二）有利于節省審計人員工作時間，提高審計工作效率。以評價指標體系為指導，可以規范績效審計基本工作流程，縮短審計現場工作和數據分析時間，精準提煉審計結論，節省審計工作成本。
（三）有利于相關部門開展資金績效管理和考核。科技主管部門和財政部門在項目、資金分配和管理過程中也在大力開展績效評價工作，但他們也同樣面臨著評價指標體系不健全、不規范的問題，審計部門建立的評價指標體系將發揮結果導向作用，以審計建議和意見方式為上述部門開展資金績效考核提供參考。
（四）有利于促改革、調結構，加快經濟轉型發展。通過建立財政科技資金績效審計評價指標體系，可以對科技資金投入所產生的新技術、新產品、新項目，形成的新產業、新品牌做出客觀的分析評價，并將評價結果與政策管理結合起來，有利于優化完善產業扶持政策，更加突出政策的針對性和導向性，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，增強產業政策在促進經濟轉型發展過程中的引領和導向作用。
三、地方財政科技資金績效審計評價指標體系設置的原則
地方財政科技資金績效審計評價指標體系是對資金扶持項目所產生的效益和效果做出的標準性限定，可以為審計人員評價被審計對象的成績效能提供標準，一定程度上能保證績效審計工作的順利開展。因此，構建財政科技資金績效審計評價指標體系需要遵循以下原則：獨立客觀原則。評價指標應客觀存在，指標內容應提前限定，不受任何人的主觀影響，完全客觀真實地反映并評價科技扶持資金使用效能和效果。相關有用原則。評價指標設定應緊緊圍繞審計工作目標，只有按照審計目標來進行設定和選擇使用，才能正確確定審計評價標準，達到預期的績效審計效果。定性指標與定量指標相結合的原則。科技項目開展過程中會涉及到社會經濟、生態環境及政策規劃等各個方面，要全面的反映地方財政科技資金使用的績效情況，就要通過定性與定量相結合的方式，有效獲得使用各種指標。易于操作原則。績效審計評價指標要具有可操作性，易于采集，易于理解，使用方法簡便易行，合理控制成本，能滿足橫向與縱向分析研究需要。長短期效益相結合的原則。科技項目有的見效很快，有的需要長期才能見效，因此建立指標體系要兼顧短期效益指標和長期效益指標相結合。
四、構建地方財政科技資金績效審計評價指標體系的建議
科技項目扶持資金績效評價指標體系按能否量化可分為兩種：一種是計量性指標，這類指標值可以直接用數值或比率表示；另一種是說明性指標，這類指標不能通過計算分析評價內容，一般采用專家評議、調查問卷、涉及對象評議等方法得出結論。對此，我們提出構建符合我國國情的地方財政科技資金績效審計評價體系應采用“1C&3E”的模式，即：合規性(Compliance)、經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)，并以此模式來研究構建審計評價指標體系。
（一）合規性指標。合規性是檢查有關主管部門或項目單位對法律法規及其他有關要求的遵守情況，是對履行遵守法律法規或承諾的評價。具體包括項目立項情況、項目承擔單位申報資料真實性、合規性以及企業誠信情況，主要采用定性指標，但也應設定一些定量指標。1.計量性指標。合規性定量指標主要包括項目立項比、財政撥款到位率、項目進度比、驗收比例等。其中，項目立項比、財政撥款到位率和驗收比例指標反映的是科技主管部門的項目管理情況的指標，項目立項比是項目立項數占企業申報項目數的比例，反映科技主管部門立項管理是否規范；財政資金到位率是實際撥付財政資金占應撥付財政資金的比例，反映科技主管部門和財政部門資金撥付的效率；驗收比例是項目驗收數占項目立項數的比例，反映科技主管部門的驗收管理情況。項目進度比，是項目投資額占項目總投資額的比例，反映項目單位是否按照合同規定進度開展項目研究。2.說明性指標。主要關注項目立項的規范性、資金分配的合理性，審查設立的項目是否經過集體討論、是否經過可行性論證，資金分配是否按照政策規定在合理范圍內；對申請的項目是否組織內部審核、專家評審、中介機構評估等；完工的項目是否經過驗收，是否按照合同在規定時間內達到預期目標。
（二）經濟性指標。經濟性是指以最低費用取得預期效果或達到預定目標，檢查經濟性，重點是分析審查科技項目的可行性，科技資金的投向合理性，以保證科技資金的投入能夠發揮出最大的效果，取得最大的收益。1.計量性指標。經濟性定量指標主要包括項目資金使用率、財政投入乘數、內部收益率、投資回收期等。其中，項目資金使用率反映項目實際使用金額占項目投資總額的比例，反映科技資金是否真正用于科技投入；財政投入乘數反映財政投入后帶動其他資金投入總額占財政投入金額的比例，反映財政科技資金投入后起到的杠桿效應；內部收益率反映項目收益情況，根據行業基準內部收益率考核評定；投資回收期反映財政科技資金投入后回收彌補項目投入的期限，期限越短越好。2.說明性指標。主要關注項目是否符合國家產業調整政策方向，是否緊密結合區域經濟、社會可持續發展中重大的共性、關鍵性、公益性技術研究與開發的實際需要，是否具有先進性、可行性和合理性，是否具有可持續發展性。
（三）效率性指標。效率性是指投入和產出的比例關系，具體來講就是是否實現了投入最小化和產出最大化，簡單地說就是支出是否講究效率。檢查效率性就是對項目組織實施過程的審計。1.計量性指標。效率性定量指標包括項目開工進度比、資金使用到位率和配套資金到位率三個指標。工期實際計劃比項目實際完成時間占項目計劃完成時間比例，反映項目是否按計劃開工建設；項目資金使用到位率反映科技資金使用單位是否專款專用，全部用于科技支出，是否有將資金挪作他用的情況；配套資金到位率反映實際到位配套資金占應配套資金的比重，反映相關配套單位撥付資金的及時性，是否有滯留現象。2.說明性指標。效率性審查時主要審查預算的安排和科技資金使用情況，可以從資金使用是否專款專用，是否存在擠占挪用，科技資金是否真正用于科技活動等方面進行評價。
1.績效評價審計相關法律、法規不健全
績效評價工作需嚴格按照國家法律、制度執行，形成制度化的績效評價程序。但由于我國績效評價審計工作開展較晚，基本處于摸索階段，國家未建立、健全績效評價審計相關法律、法規，使審計人員在開展績效評價工作中，無法遵循統一的評價程序；再者，由于法律、法規的缺失，預算單位忽視經濟、社會效益、公共效益指標的建立、使用，未對績效評價審計人員提供應有的支持，嚴重阻礙著績效評價審計工作的正常開展。
2.績效評價方法不規范
目前，我國行政事業單位績效評價審計方法主要側重于專項資金使用情況的評價。但是，績效評價審計工作涉及的范圍十分廣泛，任務量巨大，要求審計人員具備較高的業務水平。我國現行績效評價審計未形成一套科學、統一的評價指標，無法針對不同隸屬關系的預算單位、不同的財政專項資金項目進行綜合評價，審計方法仍延用傳統審計的查賬、盤點、計算等方法，未能對被審計單位專項資金使用后的經濟效益、長期社會效益進行評價，無法真正對財政資金的使用效益、社會效益進行評價、監督。
3.績效評價標準不統一
我國績效評價審計多采用定量標準作為評價指標，未充分將定量與定性標準有機結合，導致評價結果存在片面性；再者，由于我國各地區的經濟發展水平及被審計對象具體情況不同，績效評價審計無法建立全國統一的評價標準。最終導致績效評價審計只能對行政事業單位項目支出是否符合相關專項資金管理辦法、是否及時撥付到位、資金使用是否合規等情況進行審計，這種“查賬式”審計方法，往往無法對專項資金的經濟效益、使用效率和長遠利益提出具有可操作性的評價意見。
二、加強績效評價審計若干建議
1.提高績效評價認知程度，樹立績效評價理念
若想提高績效評價審計工作在各預算單位中的認知程度，審計機關應加大績效審計宣傳工作。一是各預算單位領導。向各單位領導宣傳績效審計對于提高資金使用效益、規范部門管理等作用，取得預算單位領導的認同、支持，為開展績效審計工作提供環境。二是審計對象。向廣大預算單位介紹績效審計對于提高單位管理水平，保證財政資金安全、規范使用等方面的作用，提高被審計單位工作人員對績效審計工作的理解與配合，同時提高審計工作效率。三是審計工作者。轉變審計人員在長年財務收支審計工作中形成的觀念，對在績效審計工作中表現突出或提出建設性意見的工作人員給予一定獎勵，調動審計人員的工作熱情。
2.加強績效評價審計隊伍建立，提高審計人員業務能力
績效評價工作不僅涉及財政、稅收等經濟學科知識，而且還需對建筑、環保等專業有所掌握，同時，審計工作人員需要一定的溝通、分析能力。審計機關應定期組織工作人員進行業務培訓，擴寬工作人員知識面，提高工作人員業務素質；定期組織工作人員進行業務交流活動，將每位審計人員在績效評價審計中總結出的經驗與面臨的問題與全體員工或其他地區審計系統工作人員進行分享，以達到各取所長、互通有無的目的。
3.績效評價審計與傳統審計相結合，提高審計評價、監督水平
績效評價審計工作可適當與經濟責任、專項資金、工程項目審計相結合，充分發揮審計工作對經濟活動事前、事中、事后全面監督、評價的作用。一是經濟責任審計。對在經濟責任審計中發現的人員、“三公”經費超標、超范圍列支等問題進行深入分析，結合部門預算審計工作，挖出導致問題出現的深層次原因，對內部控制建立、執行情況進行評價，為被審計單位改善經管管理、完善內部控制制度提供線索。二是工程項目審計。通過政府工程預、決算審計中所發現的資金到位率、項目完工率以及結余結轉資金處置方面的問題，為績效評價審計提供被審計對象決策是否失誤、資金使用是否規范、項目長遠規劃方面的線索。三是其他專項資金審計。審計機關可在對專項資金進行審計過程中，除對資金使用的合規性進行審計外，還應關注項目的可行性、實施進度、運營效益等績效情況，為績效評價審計工作提供可參考資料，節儉審計成本。
4.統一績效評價標準，提高評價結果利用率
（2）根據企業的發展規劃，將企業核心的目標提升到資產的報酬率層面，穩定企業的投資收入和投資項目的收入問題。同時，進一步注重對于財務問題上的績效審計評價問題以及資產質量問題的改善，進一步引入全員管理的管理理念。（3）公司實行數量以及質量之間相互結合的方式，將規模和效益之間有效的結合起來。進一步扭轉粗放式的經營戰略，注重企業績效審計和質量的提升。（4）公司注重財務管理方面，進一步分析在投資項目中的客戶方面以及運營方面和員工角度下的因素，設定出若干具體的目標，并且要進行層次上的分析，形成一整套的績效審計評價體系。
2A企業績效管理的現狀及其存在的問題
在前文中，我們針對績效管理的問題以及現狀進行了分析，針對A企業來講存在的主要的問題如下所示：
2.1A企業投資項目的績效評價體系不完善
首先，A企業投資項目的績效評價指標的設置呈現出了一種相對單一性并且相對平面化的局面，在具體的評價過程中缺乏相對比較嚴謹的數據分析模式，缺乏科學而又嚴謹的指標體系系統，不能夠從不同的層面以及不同的行業上進行專門性的綜合評價，更談不上立體式的評價模式。其次，針對投入環節的評價工作的重視，比較注重財政資金的投入情況以及資金的到位情況，但是在實際的操作中卻比較容易忽視對國有企業投資項目的外部影響的評價。這主要包括忽視了國有企業投資項目的社會效益以及公眾的滿意程度和可持續發展程度等等。最后，針對績效審計評價的結果而言，現在的績效審計評價結果缺乏一定的處理，國有企業投資項目的評價結果對于很多單位和部門來講缺乏一定的權威性和目的性，他們在接受了項目績效的評價報告之后僅僅作為項目的相關檔案或者是對項目管理的一個借鑒來處理，對于項目所表現出來的責任以及成績和問題都沒有做具體的約束和思考。
2.2在引入第三方的評價工作中還存在很大的困難
首先，針對第三方評價的專家的選擇存在很大的問題，實際的工作中，專家的資質以及專家的相關的身體素質、工作經驗、年齡以及態度等等甚至專家與考評單位的溝通和專家的構成比例結構等的問題都是比較難以掌控的問題。專家在選擇的過程中需要針對投資項目整體情況以及相關的專業資質和技術水平進行選擇，所以，審計專家既要懂得相關的政策法規，還要對相關部門進行公證客觀的評價。在這個基礎上建立審計專家庫，是有很大難度的。其次是審計專家發揮作用的問題，如何發揮審計專家的實際作用，如何引入獨立的第三方審計，使其獨立、公證并且客觀的展開績效的評價工作，逐步減少項目單位以及項目的主管單位進行自我評價的項目，加強第三方的審計專家進行獨立審計評價的比例，最終成為一種完全由第三方的審計專家進行獨立審計評價的局面，引導第三方恪守這項工作的職業道德和職業操守，提高其績效評價的業務水平，這對于第三方的評價方和現在的主管部門以及被評價的客體來講，都是有一定的困難的。
3A企業績效審計評價指標的選擇
3.1財務角度下的指標
針對財務角度下的指標的選擇，其主要的目的就是投資項目資產報酬率的選擇，進一步穩定企業的營業收入，降低資產的負債，所以，從財務角度下設定了以下的三個指標：（1）總資產報酬率總資產報酬率=息稅前利潤\平均總資產其中的息稅前利潤就是凈利潤和所得稅以及利息的支出總和。（2）營業收入增長率營業收入增長率=（本年度營業收入-上年度的收入）\上年度的營業收入（%）從上述的公式上可見，營業收入的增長率的高低將取決于本年度的營業收入以及上年度的營業收入。（3）資產負債率資產負債率=負債總額\資產總額（%）資產負債率的大小，主要的就是受到企業的投資決策以及金融決策的影響。
3.2顧客角度下的指標
A企業的顧客角度下的指標就是在買方市場的角度下，針對市場中顧客的角度下企業投資的角度進行審計分析。在此指標下，投資項目的顧客保持率以及投資項目的顧客滿意程度將直接決定顧客角度下的審計評價指標。
3.3學習與成長角度下的指標
最高審計機關國際組織（INTOSAI）第15屆大會的代表們認為，環境方面的專業技術必須在政府環境績效審計中得到有效運用，這些技術的獲取途徑包括邀請專家開展培訓、招收新的專家進入最高審計機關或利用別國最高審計機關職員的專業知識進行聯合審計等，代表們一致認為完善環境審計技術的重要途徑之一就是最高審計機關之間相互交換有關技術評價標準和環境審計技術培訓等方面的資料。此外，代表們認為環境技術委員會應當考慮向最高審計機關國際織織成員推薦幾種可行的審計方法（楊麗，2010）。OfficeOfInspectorGeneral（1997）指出，項目分級評估工具（PART）已經成為美國環保局（EPA）對環境保護項目進行績效評估的最重要工具之一。PART提倡將定性問題定量化分析，通過設計問卷的形式對項目的績效和管理進行評價，傳統的PART包括項目目標、戰略性規劃、項目管理和項目效果四個部分。另外，MillarA（2001）指出，邏輯框架法（LFA）作為項目的評估工具已經有幾十年的歷史，這種由美國國際發展署在1970年提出的項目開發工具，直到現在都被廣泛的運用在項目考核評估中。EnvironmentalPr-otectionAgency（2008）在一份結果公告中提到，OfficeOfInsp-ectorGeneral在2003年對EPA的績效考評中，應用了平衡計分卡法（BS）。依照BS法的框架，對環境類公共支出項目的績效評估從績效目標影響因素、為完成重大任務而增加的財務負擔、內部管理和運作等4個方面進行。楊玉楠等（2011）研究指出，費用效益分析法是目前美國應用最為廣泛的環境類項目評估手段。
2國內研究現狀
2.1環保專項資金績效審計評價視角
何芹（2009）針對目前環境保護專項資金績效審計評價中的主流兩大類指標，即經濟指標和環境指標提出質疑，認為兩者的獨立運用都存在一定的缺陷，并建議采用生態效率的概念來衡量真實的績效。袁廣達（2007）建議以貨幣方式作為計量單位，從生態環境變化影響的視角，考察資源耗費、環保成本等方面評價績效。并且參考《循環經濟城市評價指標體系》，從環境保護資金投入使用效益、環境保護能力建設、環境保護管理的監督以及社會效益綜合評價等維度評價環境保護的效益。黃溶冰等（2012）從真實性、合規性、經濟性、效率性、效果性和回應性6個維度來定義績效，并且對每個維度的特征進行了分析。賈卉（2013）建議可以運用共性指標與個性指標，從項目決策、項目管理和項目績效三個方面對環境保護財政資金績效進行評價。
2.2環保專項資金績效審計評價標準
劉曄、竇國棟（2007）以山西省污染防治資金為例，強調制定了農業與資源環保資金與項目的效益審計標準的重要性，建議將標準劃分為定性標準和定量標準。其中，定性標準主要包括人大批準的部門預算、健全的法規和管理制度、是否有利于發展的根本標準以及審計人員的經驗判斷等；定量標準主要包括計劃概算指標、部門或行業績效指標以及其他相關指標等。何芹（2009）指出，評價標準是判斷和衡量環境審計對象真實合法、環保公平以及經濟性、效率性和效果性的尺度，它主要包括與環境保護相關的法律法規、國家頒布的環境標準、績效指標的具體標準等。劉長翠等（2007）通過調查問卷的形式對環境保護專項資金績效評價的情況進行了調查分析，問卷結果顯示，69.39%的被調查者參照其他行業經濟效益評價的標準，18.37%的被調查者將監管人員的主觀判斷作為績效評價的標準。
2.3環保專項資金績效審計評價方法
劉曄、竇國棟（2007）以農業與資源環保效益審計為例，認為效益審計分析評價的內容復雜多樣，應該采用一套有效的技術方法全面、深入的進行審計評價，例如價值分析法、因素分析法和對比分析法。程亮等（2012）在其構建的中央環境保護專項資金項目評估模型中建議，對項目效果層次的評估可選用系統分析、專家評議、文獻調查法、橫向對比法、費用效果法等；對項目影響層次的評估可以選用規制對比法、有無對比法、先后對比法、橫向對比法以及系統分析和專家評議等方法。楊玉楠等（2010）認為績效的評估適宜采用對比分析的方法，評價中央環保專項資金項目的實施是否滿足保障環境保護規劃可持續運行的需求。袁廣達（2007）認為環境效益評價中，可以運用“因素量化法”把一些與環保資金相關的非計量因素進行量化，并且按照其影響和重要程度進行排列，進而運用“對比分析法”與有關行業標準進行比較，以便得到定性與定量相結合的綜合評價結論。王爽（2012）建議環保財政資金績效審計評價可以選用沃爾評分法、模糊數學分法、綜合指數法、因素分析法以及方案比較法等，并且舉例說明了沃爾評分法和因素分析法的具體應用。
2.4環保專項資金績效審計評價模型
房巧玲等（2000）運用系統論的觀點構建環保項目財政支出評價模型。模型涵蓋了作為一個系統的財政資金運作的全過程，績效的評價作為行之有效的系統反饋回路，由三級指標構成，一級指標分別為關注環境保護支出系統運作轉換過程的指標———合規性、環境保護支出系統輸出的指標———環保的效果和資金的使用效率。萬寅婧（2012）以江蘇省節能減排（重點污染排放治理）專項引導資金為例，基于邏輯框架法構建了包括從投入、管理、產出和效益三個方面在內的環保專項資金績效評價模型，并且對應模型的三個方面構建了有三個級別構成的評價指標體系。程亮等（2013）運用邏輯框架法從投入、產出、效果和影響四個方面構建了包括評估內容、評估指標、評估信息來源、評估方法在內的中央環境保護專項資金項目評估模型。孫童等（2007）分析評價了河北省省級環保專項資金績效評價辦法，該辦法堅持從質和量兩個方面對環保專項資金的項目實施內容和功能情況、資金保障情況、經濟社會效益情況以及實施管理情況建立分層次的評價指標體系，取得了一定的效果。張芳麗（2007）認為環保專項資金使用效益不僅包括經濟效益，還要考慮社會效益和環境效益，在此基礎上，從經濟效益、社會效益和環境效益三個方面設計了相對系統的、涉及資金使用過程的績效審計評價指標體系。袁廣達（2007）借鑒《循環經濟城市評價指標體系》，從環境保護項目資金投入的使用效益、環境保護的能力建設、環境保護管理的監督以及社會效益綜合評議等四個方面構建評價指標體系。李強（2012）將模糊綜合評判法運用到環保專項資金績效審計評價中，首先使用德爾菲法、文獻調研法以及層次分析法構建一套由一級指標、二級指標和主要觀測點組成的綜合評價指標體系，并運用層次分析法確定各級指標的權重，基于此構建基于模糊綜合評判法的綜合評價體系。
3結語
環境績效審計的證據收集方法與一般的績效審計方法基本一致，其中專家咨詢法是環境績效審計比其他績效審計用得多的一種，因為對環境事項的評價涉及專業的監測指標和設備，一般審計人員未能純熟掌握。各種證據收集方法的做法和技巧如下：
1、審閱法審閱的書面資料
一般包括單位管理制度、重要事項會議紀要、項目實施計劃、采購招投標材料、合同、各重大事項的申請與批復、財務報表賬冊等，審計人員需要對其中相關、有用的部分進行取證。
2、實地調研法
通過實地察看建設現場，審計人員可以判斷建設進度、財產物資的真實性、相關管理的有效性；與當地工作人員或周邊群眾交談，可以獲得最感性、真實的答案，有時還能從他們口中獲得線索或靈感。實地調研過程中，審計人員可以采取錄音、錄像、拍照、索取筆錄和簽名等方式來取得審計證據。
3、訪談法
訪談法包括召開座談會和進行個別訪談兩種方式。訪談對象包括被審計單位相關管理人員和技術人員、上級主管部門或有關監督單位的人員、受益群眾或周邊企業等項目利益相關者等。應注意訪談內容須形成書面記錄才能作為審計證據，最好還能夠有當事人簽名確認。運用訪談法時，可以采取一些技巧。如，審計人員對需要了解的問題先設想好幾個可能的答案，然后在談話中根據對方回答的符合程度去評估可靠性和疑點；使用恰當的談話語氣以降低對方的心理防御，獲得對方的信任感，從而獲得更多真實、有用的信息；審計人員也可以互相配合采用黑白臉的戰術，給對方施加一定壓力，又避免讓對方有對抗情緒。
4、問卷調查法
調查問卷應注意標準化，對同一類型對象的問卷內容應該統一，才能有效統計結果。問卷的問題應以客觀選擇題為主，設置代表不同程度的選擇答案，要求被調查者作出具體、明確的選擇。發放的調查問卷應注意要批量化，達到一定數量的結果才具有代表性，確保充分回收，才能保證調查質量。
5、網絡信息檢索法
網絡信息檢索法是指通過互聯網、圖書館網絡、專業數據庫等平臺查閱相關信息的一種方法。采用此方法時，應注意網絡信息來源的可靠性，選取權威平臺檢索信息。
6、專家咨詢法
針對審計人員知識面所不能覆蓋的某一領域，需要聘請專家利用其專業知識、實踐經驗和分析判斷能力對指定事項進行檢測、分析、判斷并作出結論。環境項目通常都涉及一些專業性較強的評價，例如，水質檢測、空氣檢測、廢氣檢測等等都需要專業的檢測設備和分析技術，不是普通審計人員可以掌握的。實際工作中，可靈活多樣的采用各種技術方法，組合應用、相輔相成，以求達到審計目標。
二、環境績效審計的分析方法
1、統計分析
法統計分析法是指運用數學方式將收集的各種數據和資料進行整理統計和分析，最后形成定量結論的方法。常用的有：簡單線性回歸、多重線性回歸、聚類分析等。尤其是環境績效審計中問卷調查的結果，必須通過統計和分析才能得出定性、定量的結論。
2、比較分析
法比較分析法是指相互聯系的兩個指標數據進行比較，從而認識事物的本質和發展規律的一種方法。在實際應用時，可以將實際發生數據與計劃數據進行比較得出目前實現程度，將同一主體不同時期或不同空間的指標數據進行比較得出發展規律和趨勢，將同類型的不同主體的指標數據進行比較得出被審計主體所處的水平，將實際實施情況與政策法規要求進行比較得出規范程度等。
3、因果分析
法因果分析法是指分析問題的根本原因和其他原因，并通過因果圖直觀、條理分明地表現出來的方法。先將有可能影響結果的因素都列出來，然后通過審計證實哪些因素確實導致了問題的產生，并分析這些因素中，哪些是根本原因、直接原因和其他原因等，最后用因果圖清晰表現出來。除了上述三種方法，還可以根據審計實際情況需要，適當運用一些管理學、經濟學上的方法，例如投入產出模型法、杜邦分析法、凈現值法、量本利分析法、數據分布分析法等。
三、實務應用案例
本文選取一個政府投資的環境項目———廣東某城市環境項目作為案例（案例數據經過技術處理），綜合闡述績效審計證據收集方法和分析方法的應用。
1、項目背景
該項目立項的宗旨是改進和調整區域環保設施服務，從而協助解決廣東省珠江三角洲地區和南中國海的環境問題。項目總投資估算為人民幣30.8億元，建設期為6年，主要建設內容包括：污水處理廠和污水處理系統建設、有害廢棄物管理中心建設及有害廢棄物管理政策研究、城市間環境治理區域合作、水質監測與數據共享等。
2、績效評價過程
在完成調查準備、構建三級評價指標體系、設定各項指標的評分權重、設定評分標準等環節后，審計組進入績效評價過程。該項目的一級評價指標包括相關性、經濟性、效率性、效果性、可持續性、安全性等六大方面。本文分別從評價指標體系中，選取經濟性、效率性、效果性指標中的一個三級指標來舉例說明。
（1）經濟性分析
經濟性分析主要從資金經濟性和管理經濟性兩方面（二級指標）開展，反映資源的節約程度。其中，以三級指標“招標采購合同預算節約率”為例。對該項指標的分析主要采取審閱法和分類統計分析的方法。首先，查閱項目評估文件、年度實施計劃、歷年審計檔案、招標采購合同等資料，分類統計出所有進行招標采購的合同信息。其次，對不同類別的合同分別對其預算成本與實際成本作出比較。其中有一些設備采購是項目評估文件和項目實施計劃中均有詳細的資金預算的，例如水質監測與數據共享子項中的“通風、溫度控制系統”，在項目實施計劃中的成本預算為140萬元人民幣，實際簽訂一個合同，合同金額為129萬元人民幣，比成本預算節約了7.86%的資金。還有一些項目內容的預算沒這么具體，例如有害廢棄物管理子項中的“現場作業、進場公路土建工程”預算成本為7970萬元，實際建設過程中通過招標簽訂了5個此類合同，金額合計7990萬元，比預算成本高了20萬元，沒有實現節約。按照此方法，對所有招標采購合同進行比較、統計后，得出，264個招標采購合同中，有102個合同（占合同個數總數的38.64%）實現了節約，預算節約率為7.32%，但是其余162個合同（占合同個數總數的61.36%）的實際結算都等于或超過了原計劃金額，超出預算8.48%。審計組對該項評價指標的評價等級為中，評分為該指標的滿分分值的70%。
（2）效率性分析
效率性分析主要從項目建設執行效率和項目運營效率兩方面（二級指標）開展，反映產出與資源的關系。其中，以三級指標“項目征用土地效率”評價指標為例。對該項指標的分析主要采取審閱法、訪談法以及因果分析法。首先，通過查閱歷年審計報告，得知污水處理子項和有害廢棄物管理子項均遇到征地困難的問題。然后采取面訪負責項目征地相關人員、查閱征地過程形成的文件（如會議紀要、問題匯報、協議）等方法，詳細了解征地困難的原因、征地拖延的時長、征地困難造成的后果等。經審計得知，其中污水處理子項在2006年開始征地，正值土地與房屋價格上漲之時，其中一個村莊的居民集體要求更高的補償金額才愿意搬離。賠償問題的商議嚴重拖延了該子項的進度，原本預計4個月內完成，但實際上花了超過1年半的時間。另外，有害廢棄物管理子項中，前期對安全填埋場的可行性研究不夠充分，未能準確判斷所選建造地點的地形特征，而后在項目具體設計階段經過更為詳細的測算，土地需求從原來的20公頃增加為33公頃，增加了65%。由于征地規模的增加，一方面增加了征地審批和賠償商議的難度和時間，另一方面需要當地政府增加配套資金，而這部分資金又未能及時到位，致使此填埋場的征地效率非常低，也是導致有害廢棄物管理子項延遲了1年才開工以及項目最終延期2年才完成的原因之一。
（3）效果性分析
效果性分析主要從建設目標實現效果和社會效果兩方面（二級指標）開展，反映效果與目標的關系。其中，以三級指標“珠江流域環境治理水質改善程度”為例。對該項指標的分析主要采取審閱法、實地調研、聘請專家測評、問卷調查以及比較分析等方法，來評價珠江流域環境治理水質改善的效果。首先，通過案卷調查得知，通過該項目的實施，新建和擴建的三個污水廠總共增加了每天47.5萬立方米的處理能力。污水處理比例從立項前的50%上升至項目結束時的97%。第二，到污水處理廠排水口所在流域觀察水質狀況和周邊環境，作出書面記錄并拍照取證。關于水質，肉眼未發現污染較嚴重的情況，也未發現明顯臭味。對周邊環境的了解發現，其中一個污水處理廠所在流域上游有幾間印刷、制衣和電子企業。第三，到污水處理廠調閱污水處理監測設備的數據，獲得前三年化學耗氧量（CODcr）、五日生化需氧量（BOD5）、水質中懸浮物（SS）等污水處理主要監測指標情況，然后查閱實時監測設備的數據，一方面了解歷年數據的變化趨勢，另一方面也對比和核實數據變化的合理性，以判斷是否存在歷史數據造假的可能性。經審計確認，收集回來的污水經過處理后，全部達到環保指標，污水處理效果較好。第四，審計組聘請環境監測專員，抽查了30個斷面的水質監測數據進行分析和統計。根據環境監測專員提供的監測報告，其中一類至三類水質占91%，四類至五類水質占5%，劣五類占4%，總體水質評價為優。其中，污染較嚴重的是SZ河GS段，其他河段的水質較為良好。審計組將這些數據與項目可行性研究報告中項目實施前的水質監測數據進行對比分析，認為比起5年至8年前有了稍微改善。最后，對流域周邊群眾進行問卷調查，收回調查問卷153份，55%的群眾認為水質沒有明顯改善，8%的群眾認為有所改善，37%的群眾認為水質比以前差了。其中一名群眾還表示曾在某污水處理廠上游的一家企業工作，知道企業存在偷排情況，影響水質。
四、總結
（一）企業績效評價指標體系
“平衡計分卡”是美國人在1990年創建的一套企業業績評價體系。平衡計分卡將企業業績的評價劃分為四個維度，包括財務維度、客戶維度、經營過程維度、學習與成長維度。這套體系把戰略放在了公司管理過程的核心地位并將戰略目標逐步分解，最后形成各種具體的績效考核指標，在不同時段對該類指標的具體情況進行考核，最后建立起一套完整可靠的績效管理體系。分析平衡計分卡的構成可以發現，這一指標體系中的四個維度之間有著非常密切的聯系。首先，這四個方面都是以企業的發展戰略為中心的；其次，分別來看這四個維度，財務維度是企業戰略的最終目標，顧客是企業發展的關鍵，企業內部業務流程維度是企業發展的基礎，企業學習與成長維度是企業戰略的核心。
（二）政府績效評價指標體系
2004年，國家人事部《中國政府績效評估》課題組經過深入調查研究，組織有關專家分析比較國內外相關指標體系的設計方法和思想，結合當時的中國國情，提出了地方的政府績效評估的指標體系。該指標體系包含三個層級，其中一級指標3個，包括職能指標、影響指標和潛力指標；二級指標11個，包括社會與經濟、人口與環境、經濟調節、市場監督、社會管理、公共服務、國有資產管理、人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率等；三級指標33個，包括人均GDP、平均預期壽命、GDP增長率、環境與生態、法規的完善程度、貧困人口占總人口比例、基礎設施建設、國有資產保值增值率、行政人員中本科以上學歷者所占比重、腐敗案件涉案人數占行政人員比例、行政經費占財政支出比重等，分別是對前11個指標的細化。分析該指標體系，筆者概括出以下幾大特點。
1．該體系立足于中國正在推行的目標管理責任制的現實基礎之上。
2．側重服務，嚴格把握住了“政府”這一評價對象。
3．強化客觀評價。強調公眾判定的重要性，明確指出政府的自我評價要依循科學合理的原則。
4．將當前的現實發展狀況與長期發展戰略相結合。
二、政府績效評價指標體系現狀
我國的政府績效審計研究起步較晚，再加上我國政府公共工程種類繁多，缺乏系統的研究，雖然眾多學者都積極探討，發表自己的見解，但仍然沒有建立一套完整的政府公共工程績效審計評價指標體系，這也正是公共工程投資績效審計的難點之一。筆者在總結了各位學者的研究成果的基礎上，認為政府公共工程績效審計評價指標主要存在以下問題。
（一）評價指標不完整，評價指標體系的制定缺乏科學性
我國公共投資部門提出了一套較為完善的項目投資決策程序，對政府公共工程投資項目從立項審批、啟動興建、竣工驗收到運營后的綜合效益進行系統測評。但筆者認為，公共工程作為一項生命周期很長的一項工程，必須還要關注其項目自身的可持續性，整個管理團隊的管理協作能力等。待各項評價指標初步確定之后，還要采取一定的方法對指標進行各種相關性分析，以確定指標的有效性，而我國眾多評價指標體系卻沒有這一步，致使制定的評價指標體系不夠科學。
（二）評價指標缺乏同行業的橫向比較
公共工程涵蓋面相當大，涉及市政基礎設施建設、環境水利、交通工程及農業工程等多個方面。因此，在具體評價不同類別項目時，評價指標也會存在一定的差別，這就導致同行業不具可比性。我國政府績效審計指標體系極為不健全，目前欠缺一套權威統一的指標體系，在開展績效審計時，所有單位沒有一套統一的參考標準，只能以各自設計的一套評價指標體系為標準進行審計。在這種情況下，不同的審計人員對同類、同行業的績效評價口徑就有差別，結果也就千差萬別。因此，政府公共工程項目績效審計評價指標應該按行業、類別分別設置，最終也應當建立相應的數據庫，從而為各個項目的橫向比較提供參考。
（三）評價體系缺乏配套的審計標準
一套完整的公共工程績效評價體系除了要包含合理有效的評價指標外，還要包含一套科學的評價標準。評價標準是對評價對象進行評判的依據，是分析評判結果的一個參照。有了評價標準，整個評價才有意義可言。而對評價標準的制定，需要分類別、分行業獲得大量的數據資料，再對其進行加工整理。而我國在績效指標方面的數據比較缺乏，因此制定出有價值的評價標準還是很有難度的。目前一些試點采用的評價指標多是評價人員根據自己的經驗從相關項目的國家和省級標準中整理出來的，具有很大的主觀性。
（四）定性指標較多，定量指標較少
由于政府公共工程項目屬于公共產品的范疇，在對其進行審計時，對社會效益的關注程度多過于經濟效益。而社會效益一般采用的都是定性的描述性指標。因此，大多數審計人員在對政府公共工程進行績效評價時，多采用了定性分析的方法，少有定量指標的運用。這樣就導致分析得出的結果具有籠統性，可比性較差。綜上所述，政府公共工程績效審計的最主要的任務是構建一個完善且行之有效的政府公共工程績效審計評價指標體系，設置一套與之相匹配的審計標準，在指標設計時要將定性分析與定量評價相結合，參照政府公共工程的特征，按照行業和類別制定評價指標。
三、公共工程績效審計的必要性
（一）公共工程績效審計是社會對公共財產進行監督需要的產物
國家財政性資金是政府公共工程項目資金的主要來源，實質是社會公眾委托政府對公共財產進行管理和使用，向自己提供市場機制不能有效供給的公共物品和服務，這是其主要管理方式之一。社會公眾作為公共財產的所有者，為了維護自己的財產安全，會采取一種方式對政府的行為進行監督，也同時滿足了公眾的一種需求。因此，向社會公眾提供客觀公正的績效審計報告，有利于實現社會公眾對公共投資工程進行有效的監督。
（二）公共工程績效審計有利于深化我國的預算改革
公共工程支出是公共支出的重要內容，公共工程績效審計評估的數據是我國預算改革的重要依據。一項新的公共工程在確定實施前，必定會對其計劃執行情況做一個評估，這個評估影響著當前國家整個的財政預算，稱其為事前控制；對公共工程的績效審計則是對國家財政預算的一種信息的反饋，稱其為事后控制，而這種事后控制對國家的以后的預算改革有著非常大的影響。隨著我國部門預算改革的不斷深入，我們需不斷增強公共工程績效審計的有效性。因此，將公共工程績效審計與我國預算結合起來是我國預算改革的一條必經之路，它必將有助于提高我國的預算管理水平。
（三）公共工程績效審計是落實科學發展觀和科學政績觀的有力保障
與傳統的財務審計、經濟責任審計等審計模式相比，績效審計在審計目標、范圍、內容和作用等方面都具有獨特的特點。
（一）審計目標更高遠在審計目標上，第十二屆最高審計機關國際組織會議發表的“關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明”提出了績效審計的四個目標：“①為公營部門改善一切資源的管理打好基礎；②使決策者、立法者和公眾所利用的公營部門管理成果方面的信息質量得到提高；③促使公營部門管理人員采用一定的程序對績效作出報告；④確定更適當的經濟責任。”因而審計目標顯得更為高遠。
（二）審計目的更宏觀在審計目的上，傳統的財務審計主要是查錯糾弊，保證財務收支的真實性和合法性；而績效審計則是為了評估所投入各項資源的經濟程度與有效程度，并以此找出進一步提升組織績效的路徑，實現由查錯糾弊上升到控制提高的目的。
（三）審計內容更寬泛在審計內容上，傳統的財務審計主要是審查組織的財務收支及其有關的經濟活動；而績效審計除傳統的財務審計內容外，還包括組織非經濟領域的各項管理活動和業務活動
（四）審計方法更多樣在審計方法上，傳統的財務審計通常采取對會計資料進行檢查的方法，如審查、查看、計算、分析，以及順查法、逆查法、詳查法、抽查法、核對法、盤點法等；而績效審計不僅要采用上述方法，而且還要運用調查研究、統計分析和經濟分析技術，并借助計算機和網絡技術進行輔助審計，采用業務測試、分析法、系統法、論證評價甚至模糊預測與評估等方法。
（五）審計作用更顯著在審計作用上，傳統的財務審計主要是保障會計信息的真實、正確和合法，保護組織資產的安全完整，其功能是保護性的，作用有限；而績效審計不僅要監督組織的財務收支及其有關經濟活動的真實性與合法性，更重要的是要從全局的角度，評估組織經營管理活動的經濟程度和有效程度，探尋影響組織績效高低的原因，并提出改進意見與建議，指出進一步提高績效的路徑與方法，其建設性和控制性作用尤為突出，由于這種審計活動已拓展到經濟、社會、政治等諸多方面，因而作用是無限的。
二、人民銀行開展績效審計的必要性
（一）順應審計發展趨勢的需要國家審計署在《2008至2012年審計工作發展規劃》中明確指出：“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。”要“著力構建績效審計評價及方法體系。認真研究，不斷摸索和總結績效審計經驗和方法，2009年建立起中央部門預算執行績效審計評價體系，2010年建立起財政績效審計評價體系，2012年基本建立起符合我國發展實際的績效審計方法體系。”可見《規劃》已為全面推行績效審計明確了時間表，其發展趨勢將難以阻擋。
（二）提高人民銀行履職水平的需要績效審計通過評估人民銀行對公共資金和資源的管理效率與效果，揭示人民銀行在履行職責中存在的問題，同時對人民銀行資金和資源的管理情況進行全面綜合評價，并與預期目標進行對比，分析差距產生的原因，提出改進意見和建議，使各級人民銀行能正確、高效地履行職責，充分發揮宏觀調控作用，促進國民經濟持續、快速、健康地發展。
（三）完善人民銀行內控管理的需要績效審計的一大優勢是將審計監督的關口前移，能有效改變目前人民銀行內審以事后監督為主的局面，將審計監督的關口前移到事前和事中，使人民銀行內審實現從查錯糾弊向預防和控制轉變，從而促進人民銀行不斷健全和完善各項內控管理制度，加強內控管理，完善內部控制和監督體系，有利于各級人民銀行依法、合規、科學、高效地行使人民銀行職能，實現人民銀行工作目標。
（四）建設節約型人民銀行的需要績效審計的主要內容是對資源的經濟性、管理的效率性和工作的效果性進行審計監督和評價。為響應建設節約型社會的號召，人民銀行總行提出了建設節約型人民銀行的要求，各級人民銀行卓有成效地開展了創建活動。并且從2006年開始，人民銀行已實行部門預算管理模式，中央財政削減人民銀行系統的經費預算，特別是基層人民銀行的經費預算大幅度縮減。因此，適時開展人民銀行績效審計，實現支出節約、支出合理、支出得當的績效管理目標，既是各級人民銀行領導和員工關心關注的熱點問題，也是建設節約型人民銀行的客觀需求。
三、人民銀行績效審計的模式探索
（一）人民銀行績效審計的目標和立項原則
1.人民銀行績效審計的目標。通過審計，對被審計單位履行職責時資源使用的經濟性、業務管理的效率性和職責履行的效果性進行審核評價，確定其資源使用是否得當，是否進行了有效管理，是否實現了人民銀行的職責目標。
2.人民銀行績效審計的立項原則。在績效審計立項時，應堅持重要性、時效性和周期性的立項原則。重要性是指選擇的項目是否舉足輕重，是否與人民銀行職責履行息息相關，并且是上級行關注和員工關心的。時效性是指項目的選擇時機是否恰當，過早則可能問題尚未顯露出來，不利于作出客觀評價；過晚則可能時過境遷積重難返，不利于問題的糾正和績效改進。周期性是指在一定的期間內，對所有應審計的單位進行持續關注，周期性的有計劃隨機選擇績效審計項目，從而保證審計的覆蓋面。
（二）人民銀行績效審計的任務和范圍
1.人民銀行績效審計的任務。主要是對各分支機構及其部門財力、人力、物力及其他資源使用的經濟性、效率性和效果性進行審計評價，從而促進人民銀行持續改進提高履職績效。
2.人民銀行績效審計的范圍。包括對各分支機構履行職責或開展某一專項業務時的經濟性、效率性、效果性進行客觀、系統的檢查和評價。所謂經濟性，是指以最低的資源投入取得一定質量履職效果，即資源投入是否節約；效率性，是指以一定的資源投入取得最大的履職效果，即資源投入是否講究效率；效果性，是指在一定程度上達到預期履職結果，即資源投入是否得當。
（三）人民銀行績效審計方法和技術
1.調查研究法。調查研究也是傳統財務審計方法，只不過財務審計中處于從屬地位；而在績效審計中，由于需要大量了解和掌握被審計單位的績效信息，以及相關的行業資料等，因而調查研究法是績效審計的主要方法之一。調查研究的方式主要有問卷調查、績效面談、電話調查、函證調查等，在績效審計過程中，上述調查方式通常需要綜合運用，單獨只運用其中的一種方法不利于全面了解被審計單位的情況。此外，由于調查結果受人為因素的干擾較大，所以抽樣調查時一般要保證足夠的樣本量。
2.統計分析法。統計分析是績效審計中主要和常用方法，在進行經濟性、效率性、效果性評價時，常用的統計分析方法有線性分析、回歸分析、相關性分析、假設檢驗等，用以找出因果關系、目標差距及影響原因。統計分析方法準確性較高，結論相對科學可靠，但相應地要求審計人員必須具備一定的數理統計知識和數學分析能力。
3.經濟分析法。除了調查研究和統計分析以外，績效審計中還要運用經濟分析技術方法進行績效測評，通過分析財務信息和非財務信息，建立其評價指標和評價標準體系，并進行對比分析和總體評價。評價指標和評價標準可以是定性的，也可以是定量的，并且把定性分析和定量評價結合起來，以保證審計結果的客觀性和審計評價評價的公正性。
（四）人民銀行績效審計程序
1.準備階段。一是制定內部審計年度計劃時要明確績效審計項目；二是在開展績效審計項目前進行審前調查，對被審計單位的基本情況和有關人員、要素指標等進行初步調查，為針對性地制定績效審計方案打好基礎；三是制定績效審計方案時，要對審計項目的組織架構和業務管理進行審查，確定審計評價指標、評價標準和審計目標。
2.實施階段。一是制定績效審計實施方案；二是與被審計單位進行交流；三是收集信息和數據；四是進行分析和評價并得出績效審計結論。在這一階段中，審計人員必須依據績效審計目標，充分收集相關的審計證據，并對其進行歸并、匯總、分析和評價，從而得出相應的績效審計結論。
3.報告階段。一是撰寫績效審計的內審初步意見并向被審計單位征求意見；二是對被審計單位的反饋意見和審計證據進行綜合分析，提出審計結論和加強與改進管理的意見建議，撰寫績效審計報告并向派出行或上級行報告；三是根據相關制度和保密規定在一定范圍內實行審計公告；四是跟蹤績效審計報告，及時根據領導的批示意見搞好信息反饋，督促績效審計報告意見與建議的有效落實。
（五）人民銀行績效審計報告人民銀行績效審計報告應包括引言、主體、附錄三個部分。
1.引言。應寫明審計依據、審計目標、審計期限、審計內容和范圍、審計方法等事項。
2.主體。由5部分內容組成，一是基本情況。主要介紹與績效相關的基本情況，如被審計單位的機構人員狀況、職責履行情況、審計活動的目的或總體目標等。二是主要問題。問題反映應從績效角度進行定性，詳細陳述問題事實、數據及相關分析等，問題排序一般按對績效的影響程度大小排列。三是反饋意見。陳述被審計單位對審計初步意見的反饋意見。四是審計評價。圍繞審計目標，運用相關的績效評價指標體系，通過定量和定性分析，對被審計單位履行職責時資源使用的績效進行評價，評價要客觀、公正、準確、清楚、易懂。五是審計建議。圍繞完善制度、加強管理、解決問題、提升績效提出審計意見建議，所提意見建議要有針對性、控制性和可操作性。
3.附錄。與審計項目有關的資料、數據、文件和具體分析過程與評價結果，如績效評價分析圖表、計算數據等。
（六）人民銀行績效審計注意事項
1.堅持實事求是原則。對于審計發現的問題，審計人員一定要具體問題具體分析，實事求是，要排除一切干擾因素，找準問題的根本原因，以便對癥下藥。做到事實認定清楚，問題定性準確，原因分析透徹，審計建議可行。
2.堅持獨立審慎原則。由于績效審計較多采用調查、分析、測算、評估等方法，所以審計證據大多數是間接性的，這將導致審計誤差難以避免，存在著審計風險。因此，績效審計應當堅持獨立審慎原則，判斷不準、把握不穩、關系不清的問題不能輕易作出結論，更不能輕易發表意見和建議。
第一，資料查閱法。在對事業單位進行績效審計時最常用的方法就是資料查閱法。審計人員通過查閱事業單位內部的相關資料文件，獲得關于事業單位的財務狀況、工作業績等第一手資料。審計人員通過查閱資料，不但可以對事業單位的基本情況進行初步了解，而且還能夠及時發現事業單位內部存在的問題以及原因，從而向事業單位提出科學合理的意見與建議。
第二，現場觀察法。所謂現場觀察法是指審計人員實地進駐事業單位內部，在進駐這段時間內對事業單位的工作狀況、人員組織、財務支出等進行實地觀察，從而搜集更多、更真實的資料。
第三，經濟審計與財務審計結合的方法。眾所周知，審計工作并不僅僅包括績效審計一種，僅對于事業單位的審計就包括績效審計、財務支出審計以及領導經濟責任審計等多種。采用經濟審計與財政審計相結合的審計方法可以實現兩種方法之間的互補，從而提高績效審計工作的全面性與可靠性。
二、事業單位績效審計評價目標體系構建
在構建事業單位績效審計評價體系之前，我們需要了解事業單位績效審計的目標，這樣才能抓住審計工作重點，確保評價體系的完善科學。通常情況下，不同事業單位績效審計目標也不相同，因此文章根據事業單位接收政府撥款的情況，對其績效審計目標進行了分析。總之，對事業單位進行績效審計工作的目標就是提高單位資金或者資源的利用效率，監督考核事業單位日常工作，從而提高事業單位的工作效率與社會經濟效益。
三、事業單位績效審計評價指標體系
事業單位績效評價指標體系的構建需要滿足的要求有：首先，指標體系具有可操作性，每一個指標都能夠具有可量化性以及可獲得性，這樣才能確保整個審計工作能夠進行實際操作；其次，指標體系需要具有系統性，體系中需要體現出各個因素對單位績效的影響；最后，指標體系需要具有全面性，整個體系能夠全面的反應事業單位的實際績效成績，并且能夠給出合理的建議。下面兩個表格是文章對事業單位經濟效益評價應該采取的具體指標的分析。
四、結語
